龐麗娟，金志峰，王紅蕾，楊小敏

(北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875)

一、引言

黨的十九屆五中全會明確提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，同時(shí)提出了到2035年要建成文化強(qiáng)國、教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距顯著縮小的發(fā)展目標(biāo)；“十四五”期間要深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這些目標(biāo)與戰(zhàn)略都對國民素質(zhì)整體提升提出了更高要求。[1]因此，黨中央進(jìn)一步明確提出要“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，其中在義務(wù)教育領(lǐng)域，要重點(diǎn)“推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”，發(fā)展更加公平、更高質(zhì)量的教育，以大力提升國民整體素質(zhì)，為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家筑牢根基。在教育事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)要素中，教師是關(guān)鍵性的要素，正如習(xí)近平總書記指出“教師是教育工作的中堅(jiān)力量。有高質(zhì)量的教師，才會有高質(zhì)量的教育”。[2]教師是教育發(fā)展的“第一資源”，是促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

近十年，在國家政策、各級政府的共同推進(jìn)下，我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)在數(shù)量上和質(zhì)量上都取得了顯著進(jìn)展，有力支撐了我國龐大的義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展和人才需求。但同時(shí)，也需要清醒地看到，由于長期的歷史原因，義務(wù)教育教師特別是鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍仍然存在著數(shù)量不足、專業(yè)素質(zhì)整體不高、流動(dòng)性較大等問題，“下不去、留不住、教不好”的問題在不少地區(qū)仍然突出存在。[3-4]制約我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的因素固然是多方面的，但其中有兩方面長期的深層次的“卡脖子”原因，即中小學(xué)教師編制制度和人事制度的改革滯后與不適應(yīng)。

編制制度是中小學(xué)教師政策體系中的一項(xiàng)核心制度，直接關(guān)系著教師的薪酬、社會保障、職稱、培養(yǎng)培訓(xùn)等一系列待遇及其保障。人事制度是關(guān)于用人以治事的行動(dòng)準(zhǔn)則、辦事規(guī)程和管理體制的總和，[5]其核心是用人制度，包括用人方式、崗位管理、工資福利、職稱評聘、考核評價(jià)等制度環(huán)節(jié)。近年，隨著國家新發(fā)展理念、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，我國教育領(lǐng)域綜合改革不斷深化，中小學(xué)教師編制和人事制度有明顯改進(jìn)。但是，由于編制和人事制度的根本性、系統(tǒng)性以及改革的復(fù)雜性、艱巨性，同時(shí)編制資源配置使用與人事管理制度仍然存在相對傳統(tǒng)、僵化的弊端，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制緊缺的狀況尚未得到有效緩解，制約了有限而寶貴的編制資源的活力與應(yīng)有效能，人員身份嚴(yán)重固化、編制內(nèi)外同工不同待遇現(xiàn)象突出，較嚴(yán)重地影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與建設(shè)質(zhì)量。因此，為建設(shè)一支龐大的高素質(zhì)、專業(yè)化、穩(wěn)定的基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍，亟需創(chuàng)新和完善我國中小學(xué)教師編制與人事管理政策制度和相關(guān)的體制機(jī)制，激發(fā)教師隊(duì)伍活力，大力加強(qiáng)和推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)，以有效支持我國高質(zhì)量教育體系建設(shè)，助力建成教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國和文化強(qiáng)國，全面推進(jìn)基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家。

二、當(dāng)前我國中小學(xué)教師編制與人事管理的主要問題及其影響

隨著國家新發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略推進(jìn)，要發(fā)展更加公平、更高質(zhì)量的教育，同時(shí)人民群眾對子女接受有質(zhì)量教育的需求日益強(qiáng)烈，城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，我國中小學(xué)教師編制和人事管理上的問題及其消極影響進(jìn)一步凸顯，在相當(dāng)程度上制約了我國教師隊(duì)伍建設(shè)和義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展，亟須引起高度重視和研究解決。

首先，鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在名義超編、實(shí)質(zhì)缺編的“結(jié)構(gòu)性缺編”現(xiàn)象。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村百姓對子女接受有質(zhì)量教育的需求日益普遍和強(qiáng)烈，鄉(xiāng)村中小學(xué)生持續(xù)向城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校集中。鄉(xiāng)村人口的向城性流動(dòng)，使得鄉(xiāng)村生源總體逐年減少，鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模均呈現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年鄉(xiāng)村小學(xué)在校生數(shù)為4065.20萬，鄉(xiāng)村初中在校生數(shù)為1162.98萬；(1)教育部2011年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù). http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/s7382/2020年鄉(xiāng)村小學(xué)在校生數(shù)為2450.48萬，鄉(xiāng)村初中在校生數(shù)為637.81萬。(2)教育部2020年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù). http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2020/小學(xué)和初中的在校生數(shù)九年間分別下降了39.72%和45.16%。生源的減少導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校日益小規(guī)?；砂嗦式档?，但每班的課程和教育教學(xué)任務(wù)并未相應(yīng)減少，而在師資配置上仍依據(jù)生師比編制標(biāo)準(zhǔn)，因此造成了很多鄉(xiāng)村學(xué)校名義上超編但實(shí)質(zhì)上缺編的結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)實(shí)問題。鄉(xiāng)村教師面臨較大的教育教學(xué)壓力。而近幾年，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村生活面貌發(fā)生很大變化，在不少東中西部農(nóng)村地區(qū)都有大批中小學(xué)生返鄉(xiāng)就讀，教師編制緊缺及編制制度上的弊端日益突出。

其次，城鎮(zhèn)大規(guī)模學(xué)校面臨“總量性缺編”問題。與鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校相對應(yīng)的是城鎮(zhèn)學(xué)校生源的持續(xù)增長，伴隨人口向城性流動(dòng)日益頻繁，大批的中小學(xué)生向城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校集中。根據(jù)教育部《2011年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》關(guān)于全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)的統(tǒng)計(jì)，2011年為1260.97萬人，[6]2020年為1429.73萬人，[7]九年間隨遷子女在校生總數(shù)增加了13.38%。生源的增長帶來對師資需求的不斷增加，但各地教師編制多未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整與增加，造成了師資的短缺，也引發(fā)了大范圍的大班額現(xiàn)象，影響了正常教育教學(xué)的開展及其質(zhì)量。[8]在這種情況下，不少城區(qū)學(xué)校突破“國標(biāo)省考縣聘校用”的教師聘用政策界限，聘用了一定數(shù)量的區(qū)(縣)聘和校聘教師，這些教師成為新時(shí)期的“代課教師”。[9]

再次，大批的寄宿制學(xué)校存在大量的生活管理和服務(wù)崗位需求但通常沒有編制供給。城鄉(xiāng)寄宿制學(xué)校還承擔(dān)了繁重的學(xué)生晚自習(xí)管理、生活管理、衛(wèi)生保健、心理健康和人身安全等工作。這些在課程教學(xué)之外的工作都提出了大量的用人需求，但當(dāng)前的編制制度設(shè)計(jì)上未能考慮這些因素，沒有相應(yīng)的編制。為解決這一問題，城鄉(xiāng)寄宿制學(xué)校往往采用兩種方式，或是由教師兼任，或是向社會購買相關(guān)服務(wù)。但這兩種方式都面臨著較大的困難，前一種方式，教師每天需要完成大量的上課、備課、批改作業(yè)和班級管理等工作，再承擔(dān)學(xué)生寄宿管理和生活服務(wù)等工作，負(fù)擔(dān)過于繁重，影響其教育教學(xué)和身心健康；后一種方式向社會購買服務(wù)，不僅受到經(jīng)費(fèi)限制，而且在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)難以購買到合格的專業(yè)性的服務(wù)。為解決實(shí)際用人需求，目前這些寄宿制學(xué)校只得更多采用編外用人的方式，存在不少用人風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

再者，當(dāng)前我國中小學(xué)教師人事管理相對僵化，改革滯后，仍然基本是基于編制進(jìn)行固化的身份管理，活力不足。城鄉(xiāng)教師編制的緊缺造成了中小學(xué)編內(nèi)教師資源供需失衡，形成巨大的用人缺口。為應(yīng)對師資短缺問題，一些地區(qū)和學(xué)校在編制外大量招用教師；同時(shí)，囿于當(dāng)前的人事制度，各地在教師人事管理上，主要依據(jù)編內(nèi)、編外“身份”進(jìn)行固化的身份管理，[10]同工同質(zhì)但不同待遇，對編內(nèi)外教師管理及待遇存在著明顯的依附于其“編制”而非業(yè)績，導(dǎo)致編外教師的合法權(quán)益和待遇得不到有效保障。一是編外教師工資普遍低于編內(nèi)教師。我們近年在湖南、湖北、江西、山西、四川、廣西、甘肅、云南等中西部鄉(xiāng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，編外教師工資為編內(nèi)教師平均工資的30%～50%。在城市，一些正規(guī)大學(xué)畢業(yè)、有教師資格證的“新生代代課教師”陸續(xù)加入編外教師隊(duì)伍，其薪酬待遇與編內(nèi)教師相比也有很大差距，通常都低于本校在編教師薪酬的1/2。[11]二是為編外教師繳納社會保險(xiǎn)的比率整體偏低。我們在中西部省份鄉(xiāng)村地區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示，55.6%的鄉(xiāng)村學(xué)校代課教師未繳納“五險(xiǎn)一金”中的任何一項(xiàng)；在44.4%繳納了“五險(xiǎn)一金”的教師中，有6.2%的教師僅繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)。三是在培訓(xùn)進(jìn)修、職稱晉升、評優(yōu)評先等方面，編外教師也難以享有與編內(nèi)教師同等的機(jī)會和待遇。這些問題在相當(dāng)程度上影響了編外教師的職業(yè)認(rèn)同感、從教熱情和工作積極性，抑制了教師隊(duì)伍整體活力，制約了教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量與職業(yè)內(nèi)在吸引力。

三、 中小學(xué)教師編制與人事管理問題的體制機(jī)制、政策原因分析

當(dāng)前，我國中小學(xué)教師編制與人事管理中的主要問題有深層次的體制機(jī)制根源和政策制度原因。政策制度原因主要表現(xiàn)為，編制標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、區(qū)域差異性欠缺，編制資源動(dòng)態(tài)調(diào)整滯后，人事管理制度僵化，人員身份嚴(yán)重固化等；體制機(jī)制根源主要表現(xiàn)為，教師編制與人事管理統(tǒng)籌層級偏低、教育部門主導(dǎo)權(quán)不足、編制分配機(jī)制僵化等。

(一)教師編制與人事管理統(tǒng)籌層級偏低，教育部門主導(dǎo)權(quán)不足，編制分配機(jī)制僵化

義務(wù)教育領(lǐng)導(dǎo)和教師管理的統(tǒng)籌層級、教育及相關(guān)部門的權(quán)責(zé)體系及其運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性和合理性，直接影響義務(wù)教育教師政策的制定與執(zhí)行。準(zhǔn)確把握教師編制與人事管理制度背后的體制機(jī)制制約與癥結(jié)，是提出有效對策建議的前提和基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國義務(wù)教育教師編制與人事管理在統(tǒng)籌層級、部門權(quán)責(zé)體系和編制分配機(jī)制等方面，均存在著亟待解決的問題。一是在當(dāng)前“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，教師編制資源與配置的統(tǒng)籌層級過低，缺乏上位的地市統(tǒng)籌機(jī)制，教師編制資源配置與使用局限于區(qū)縣內(nèi)部，無法在區(qū)縣之間進(jìn)行有效的統(tǒng)籌調(diào)配和動(dòng)態(tài)調(diào)整，以及時(shí)適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所帶來的人口大幅流動(dòng)，以及由此引致的學(xué)齡人口的跨區(qū)域流動(dòng)。二是在政府相關(guān)部門權(quán)責(zé)體系中，教師編制和人事管理權(quán)限主要由編制部門和人社部門掌握，教育部門難以對教師編制管理及相應(yīng)的崗位管理、薪酬待遇、職稱評聘等發(fā)揮統(tǒng)籌和主導(dǎo)作用，難以及時(shí)適應(yīng)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)需要、實(shí)現(xiàn)人事管理的改革創(chuàng)新、有效激發(fā)教師隊(duì)伍活力。三是編制的分配機(jī)制依然僵化，編制一次性分配到公辦學(xué)校，并固定到人頭，一編定終身，基本缺乏競爭、激勵(lì)與動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，難以有效發(fā)揮編制資源應(yīng)有的效能激發(fā)教師隊(duì)伍活力。

(二)現(xiàn)行以生師比為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)適宜性

2014年，中央編辦、教育部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》要求，城鄉(xiāng)學(xué)校適用統(tǒng)一的生師比標(biāo)準(zhǔn)，高中1∶12.5，初中1∶13.5，小學(xué)1∶19。新的編制政策將以往城鄉(xiāng)倒掛的義務(wù)教育教師編制標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為城鄉(xiāng)學(xué)校統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，有其進(jìn)步與積極意義。但是，我國城鄉(xiāng)及其學(xué)校之間存在著很大差異，在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，小規(guī)模的村小和教學(xué)點(diǎn)仍普遍存在，特別是在中西部的偏遠(yuǎn)地區(qū)仍為數(shù)不少；而且由于交通、地理與居住分散，這些小規(guī)模學(xué)校通常一個(gè)年級或班級學(xué)生少、成班率低，依據(jù)當(dāng)前生師比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行教師配置，難以滿足實(shí)際的教育教學(xué)需要。有研究表明，如按師生比看，鄉(xiāng)村小學(xué)已達(dá)1∶14.71，教師數(shù)量看似充足，遠(yuǎn)高于城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的1∶20.21和1∶18.85；但若按師班比看，則僅有1.85∶1，教師數(shù)量又非常不足，遠(yuǎn)低于城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的2.25∶1和2.29∶1。[12]我們在中西部地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村小、教學(xué)點(diǎn)一個(gè)年級僅十幾名甚至幾名學(xué)生，按現(xiàn)行教師編制政策一個(gè)年級配備不了一名教師，一名教師承擔(dān)幾個(gè)班的教學(xué)或教多門課和幾個(gè)年級。[3]由于編制資源短缺，這些鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校只得將寶貴的資源集中于“主科”，導(dǎo)致音體美等“副科”教師嚴(yán)重不足。按照國家規(guī)定小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)課時(shí)數(shù)比例計(jì)算，語文教師應(yīng)占教師總數(shù)的26.16%，數(shù)學(xué)教師應(yīng)占18.02%，體育教師應(yīng)占11.63%，美術(shù)教師應(yīng)占6.40%，音樂教師應(yīng)占6.40%，科學(xué)課教師應(yīng)占4.65%。有研究者在西部六省市區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校體育教師占6.18%，美術(shù)教師占4.12%，音樂教師占4.12%，科學(xué)教師占3.47%。[13]可見，當(dāng)前以生師比為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，未充分考慮到城鄉(xiāng)差異，未能充分照應(yīng)到鄉(xiāng)村地區(qū)小規(guī)模學(xué)校的實(shí)際情況，需進(jìn)一步研究完善，提升其科學(xué)性和地區(qū)適宜性。

(三)教師編制配置制度調(diào)整進(jìn)度普遍滯后于教育事業(yè)發(fā)展

隨著我國城鄉(xiāng)二元分割制度的逐步消解，人口流動(dòng)越來越頻繁，規(guī)模也越來越大。[14]人口流動(dòng)又導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)的變化及學(xué)齡人口空間分布的變動(dòng)。因此，各地區(qū)生源的波動(dòng)成為新常態(tài)，進(jìn)而引起人口流出地和人口流入地之間對于教師編制需求的此消彼長和編制總量的富余與短缺不斷變化，但教師編制資源的管理與配置制度的調(diào)整普遍滯后于這種變化。2019年，我們在湖北省某市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，進(jìn)城務(wù)工人員子女大量涌入市中心區(qū)，每年遞增均在1000人以上，學(xué)校學(xué)位與師資資源供給面臨極大壓力。一方面市中心區(qū)學(xué)校教師資源供給不足，而另一方面部分生源流出地出現(xiàn)師資富余現(xiàn)象。但是，教師編制資源配置卻并未能隨著生源的流動(dòng)而及時(shí)調(diào)整，城區(qū)學(xué)校教師資源短缺問題不斷加劇，編外聘用教師及大班額現(xiàn)象大范圍出現(xiàn)，給教育教學(xué)和學(xué)校管理帶來一系列困難。教師編制配置制度調(diào)整滯后于教育發(fā)展，在當(dāng)前是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，也是我們在調(diào)研中很多地方反映比較集中和強(qiáng)烈的一個(gè)問題，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟處熽?duì)伍建設(shè)和義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

(四)教師人事管理制度嚴(yán)重身份固化，編內(nèi)編外教師同崗不同待遇

為緩解教育資源快速擴(kuò)大與編制短缺的矛盾，一些地區(qū)和學(xué)校大量聘用編制外教師。但當(dāng)前在教師人事管理制度上，仍然是依據(jù)編內(nèi)、編外的不同身份進(jìn)行待遇及權(quán)益管理，實(shí)行編內(nèi)外教師同工但不同薪酬、社保、職稱評聘、崗位晉升等制度安排。目前各地尚普遍缺乏對編外教師的合法權(quán)益和待遇予以有效保障的制度。而且，編外教師的使用、專業(yè)發(fā)展等所需經(jīng)費(fèi)因不符合預(yù)算要求不能納入各級預(yù)算，因此缺乏財(cái)政支持，直接限制了編外教師的薪酬、社保等待遇保障，編外教師與編內(nèi)教師同崗?fù)|(zhì)但不同待遇的現(xiàn)象非常普遍，導(dǎo)致編外教師薪酬普遍低于編內(nèi)教師，其社保的參保率整體偏低，在職稱評審、崗位晉升、培訓(xùn)進(jìn)修等方面多與在編教師有根本的區(qū)別。

四、創(chuàng)新和完善新形勢下我國中小學(xué)教師編制與人事制度的政策思考

從以上論述可見，要積極適應(yīng)新形勢下我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的需要，從根本上改變當(dāng)前我國中小學(xué)教師編制與人事管理的主要問題，全面加強(qiáng)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)，有效支持高質(zhì)量基礎(chǔ)教育體系建設(shè)，助力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家，亟需深化改革，從深層次的體制機(jī)制和政策制度同時(shí)著手，既需進(jìn)一步改革完善中小學(xué)教師編制制度和人事管理制度，同時(shí)更需在當(dāng)前編制總量嚴(yán)控的大背景下，積極主動(dòng)地改革和創(chuàng)新中小學(xué)教師管理體制機(jī)制。

(一)改革完善義務(wù)教育教師管理體制，明確各級政府在教師隊(duì)伍規(guī)劃、編制和人事管理中的職責(zé)

當(dāng)前，我國長期實(shí)行的義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制對于各地教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也使得教師編制資源的配置調(diào)整等均局限于縣域以內(nèi)，無法在更高的市級層面統(tǒng)籌調(diào)配，嚴(yán)重制約了教師隊(duì)伍建設(shè)和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。根據(jù)在各地的調(diào)研、事業(yè)發(fā)展需求與思考，我們認(rèn)為，應(yīng)積極改革完善義務(wù)教育教師管理體制，明確各級政府在中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，特別是編制與人事管理中的職責(zé)；明確建立“省級統(tǒng)籌，地市調(diào)劑”的編制與人事制度體系。省級政府為全省義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)根據(jù)國家相關(guān)政策和本省經(jīng)濟(jì)社會與教育事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌全省的義務(wù)教育發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，及全省教師編制、崗位、工資的配置與流動(dòng)。地市級政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣教育發(fā)展情況，對教師編制、崗位、工資等資源進(jìn)行跨區(qū)縣的動(dòng)態(tài)調(diào)配。

(二)明晰教育及相關(guān)部門在教師編制與人事管理中的權(quán)責(zé)邊界，建立良好的部門協(xié)同機(jī)制

教師編制與人事管理的對象是具有專業(yè)性和獨(dú)特人群特點(diǎn)的教師隊(duì)伍，教師編制和人事管理必須緊密結(jié)合教育行業(yè)特點(diǎn)和教師職業(yè)特點(diǎn)，符合我國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展和中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的需要與規(guī)律，而最熟悉這些特點(diǎn)與規(guī)律的是教育行政部門。因此，更充分地發(fā)揮教育行政部門在教師編制與人事管理中的重要作用，是有效加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。教育及編制、人社、財(cái)政等部門應(yīng)立足國家發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，立足基礎(chǔ)教育對國民素質(zhì)整體提升和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，提高政治站位，密切協(xié)同合作，共同服務(wù)和促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前需進(jìn)一步明確教育等相關(guān)部門在中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)中的責(zé)任、權(quán)力及其邊界，加強(qiáng)各部門職責(zé)；同時(shí)在分工合作的基礎(chǔ)上，建立編制、人社部門負(fù)責(zé)核定編制、崗位總量，教育部門統(tǒng)籌教師資源使用、調(diào)配及招聘引進(jìn)、職稱評聘、考核評價(jià)等工作的協(xié)同機(jī)制，對教育部門進(jìn)行充分合理賦權(quán)，確立其在教師編制與人事管理中的主導(dǎo)地位。

(三)創(chuàng)新編制使用性質(zhì)，改革完善對學(xué)校和教師的配編方式

在“一編定終身”的僵化的編制資源分配機(jī)制下，編內(nèi)教師自入職始即獲得穩(wěn)定的身份，捧上了“鐵飯碗”，缺少了必要的工作壓力；而編外教師則在后續(xù)工作中難以通過努力工作進(jìn)入編內(nèi)，也缺少了應(yīng)有的工作動(dòng)力，兩類教師積極進(jìn)取的活力從不同的方向受到抑制。應(yīng)有效使用與配置寶貴的編制資源，亟須創(chuàng)新編制使用性質(zhì)，改革創(chuàng)新配編方式，釋放編制資源活力。 一是要改變傳統(tǒng)的將教師編制一次性全部分配給公立學(xué)校的做法，將編制分為公立學(xué)?；揪幹?、鄉(xiāng)村邊遠(yuǎn)學(xué)校傾斜性編制、優(yōu)秀學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性編制三部分。主管部門在教師編制分配過程中，不僅將新增教師編制“大盤子”分切為三部分，而且更為重要的是，編制資源的配置方式要發(fā)生重要變革：向鄉(xiāng)村邊遠(yuǎn)、小規(guī)模學(xué)校傾斜；對辦學(xué)質(zhì)量優(yōu)秀，特別是在區(qū)域城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村教育質(zhì)量提升中貢獻(xiàn)突出的學(xué)校，可二次獲得獎(jiǎng)勵(lì)性編制。獎(jiǎng)勵(lì)性編制依據(jù)質(zhì)量與貢獻(xiàn)，對學(xué)校進(jìn)行差異性獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)“以獎(jiǎng)勵(lì)代直投”。 二是要改變傳統(tǒng)的所有編制自招錄伊始，一次性固定到人頭的習(xí)慣性做法，探索實(shí)施“擇優(yōu)梯次入編”制度。而對于具有強(qiáng)烈教育情懷與理想信念、自愿到艱苦邊遠(yuǎn)的小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校工作六年及以上的優(yōu)秀從教者，可優(yōu)先入職則入編。這樣，以盤活教師編制資源，激發(fā)所有學(xué)校和教師的工作積極性和動(dòng)力，特別是編制內(nèi)外教師的活力，并吸引優(yōu)秀人才到中小學(xué)特別是艱苦邊遠(yuǎn)的小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校從教。

(四)實(shí)行城鄉(xiāng)差異化的編制標(biāo)準(zhǔn)，滿足小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校和寄宿制學(xué)校的實(shí)際需求

生師比反映了各級各類教育教師數(shù)量及其效益，是衡量一個(gè)國家或地區(qū)教師資源總體狀況及教育事業(yè)發(fā)展水平的重要指標(biāo)之一，也往往被采用為教師資源配置的指標(biāo)和重要依據(jù)。但用于具體的不同類型學(xué)校教師資源配置時(shí)，生師比指標(biāo)也有其一定的局限性，即主要適用于正常規(guī)模的學(xué)校和班級，而不適用于小規(guī)模的學(xué)校和小班額教育教學(xué)。鑒于在我國廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校，包括村小、教學(xué)點(diǎn)，均班額少、成班率低，普遍存在名義超編、實(shí)質(zhì)缺員的突出問題，建議根據(jù)形勢發(fā)展和國家發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略需要，進(jìn)一步研究完善編制制度，實(shí)行城鄉(xiāng)差異化的編制標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校教師基本編制標(biāo)準(zhǔn)的新“三軌制”，即城市與縣城學(xué)校仍使用生師比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校則根據(jù)實(shí)際情況與需求使用生師比或者班師比，而對于鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校包括村小和教學(xué)點(diǎn)則使用班師比。同時(shí)，根據(jù)中小學(xué)校特別是寄宿制學(xué)校的特點(diǎn)與實(shí)際需要，設(shè)置一定比例的專門編制或機(jī)動(dòng)編制，以滿足寄宿管理、學(xué)生管理與生活服務(wù)等工作的實(shí)際用人需求。

(五)創(chuàng)新建立地市調(diào)劑和動(dòng)態(tài)調(diào)整的編制管理機(jī)制，積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)

鑒于前述，綜合考慮編制緊張、總量嚴(yán)控、人口變化和事業(yè)發(fā)展等因素，結(jié)合實(shí)地調(diào)研、地方探索，我們建議，創(chuàng)新編制使用與配置的管理機(jī)制，加強(qiáng)編制的地市統(tǒng)籌與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，打破編制的地區(qū)性固化，在編制總量嚴(yán)控的前提下盤活區(qū)域內(nèi)編制存量資源。一是建立“地市調(diào)劑”的教師編制統(tǒng)籌機(jī)制，由市級政府建立中小學(xué)教師“編制蓄水池”或者“編制周轉(zhuǎn)池”，統(tǒng)籌使用各區(qū)縣教師編制資源，根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)學(xué)齡人口流動(dòng)及各區(qū)縣對教師編制需求的變化，在各區(qū)縣間根據(jù)實(shí)際情況與需求適時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑、配置；二是推進(jìn)中小學(xué)教師在市域范圍內(nèi)的交流、輪崗，快速有效地緩解鄉(xiāng)村學(xué)校教師資源短缺和優(yōu)秀教師匱乏的矛盾；三是推行教師編制年度報(bào)告制度，縣教育部門每年匯總縣域內(nèi)各中小學(xué)師生、班級等數(shù)據(jù)，測算編制需求，上報(bào)市級部門；市級部門依據(jù)各區(qū)縣情況在區(qū)縣之間進(jìn)行編制資源調(diào)劑，縣級部門再視情分配到各校。通過這種“一年一核”方式，適時(shí)、科學(xué)地實(shí)現(xiàn)“生(班)增即師增，生(班)減即師減”，用活現(xiàn)有編制數(shù)，緩解師資不足和區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺編問題。

(六) 健全人事管理制度，探索“學(xué)校工資總額包干制”，打通優(yōu)秀編外教師入編通道

大力深化當(dāng)前我國中小學(xué)教師人事制度改革，創(chuàng)新用人機(jī)制，建立健全崗位管理制度和基于崗位的人事、薪酬、待遇制度，打通編外教師入編通道，充分激發(fā)學(xué)校用人活力。一是實(shí)施“責(zé)任、業(yè)績與待遇相一致”的統(tǒng)一規(guī)范的崗位管理制度。以崗定薪，同崗?fù)?，所有待遇對崗不對人、隨崗不隨編，社會保險(xiǎn)、住房公積金、評優(yōu)評先、培訓(xùn)進(jìn)修、職稱晉升等也均與崗位責(zé)任和業(yè)績掛鉤，不分編內(nèi)、編外，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)由固定用人向崗位用人、由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。二是探索建立“學(xué)校工資總額包干制”。地方教育人社等相關(guān)部門依據(jù)各學(xué)校的學(xué)生和班級數(shù)量，按照編制標(biāo)準(zhǔn)核定學(xué)校用人數(shù)量，提出工資總額(包括基本工資、績效工資和津補(bǔ)貼等)預(yù)算，將工資總額撥付給學(xué)校，由各學(xué)校根據(jù)教師的實(shí)際工作與業(yè)績自主分配；其中的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資部分，加上因科學(xué)管理減少用人數(shù)量或缺員而節(jié)余的工資數(shù)額，均由學(xué)校自主作為績效獎(jiǎng)勵(lì)按教師業(yè)績與貢獻(xiàn)發(fā)放。三是設(shè)置“鄉(xiāng)村學(xué)校政府公益崗”。結(jié)合調(diào)研和地方有益探索經(jīng)驗(yàn)，可由人社和教育部門根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村學(xué)校實(shí)際用人需求，設(shè)置一定數(shù)量的鄉(xiāng)村學(xué)校公益性教師崗位，納入政府財(cái)政，由政府統(tǒng)一出資，為公益崗教師提供基本工資并繳納社會保險(xiǎn)，以有效緩解鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)質(zhì)性缺編問題。四是突破傳統(tǒng)用人機(jī)制，打通優(yōu)秀編外教師優(yōu)先入編通道。鑒于當(dāng)前我國城鄉(xiāng)中小學(xué)特別是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量和編制緊缺，并且事實(shí)存在著大量的編外教師，亟需突破已有用人機(jī)制，以破解教師短缺困局。目前一些地方探索實(shí)行的“臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制”制度，已在實(shí)踐中取得明顯效果，可總結(jié)推廣。即對于聘用的編外教師，年度考核連續(xù)五年合格以上且累計(jì)三次優(yōu)秀，即可納入政府“臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制”；教育部門和學(xué)校在公開招聘時(shí)，優(yōu)先錄用“臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制”教師，或?yàn)槠鋯卧O(shè)招錄名額。此制度設(shè)計(jì)有利于打破與消除當(dāng)前編制內(nèi)外教師身份的固化，為現(xiàn)有大量在崗的編外教師和新招聘教師提供良好的職業(yè)發(fā)展預(yù)期，以充分發(fā)揮人事制度創(chuàng)新的激勵(lì)功能。