淺析中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策的措施與效用

葉世杰

關(guān)鍵詞：中國(guó)區(qū)域;創(chuàng)新政策;創(chuàng)新型城市試點(diǎn);創(chuàng)新水平

中圖分類(lèi)號(hào)：F12 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）06-0142-04

引言

創(chuàng)新是引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，中國(guó)的創(chuàng)新經(jīng)過(guò)幾十年不斷的發(fā)展，在眾多領(lǐng)域取得了令世界矚目的輝煌成績(jī)。黨的十八大以來(lái)，“建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)”這一議題再次被社會(huì)各界所關(guān)注，從“科教興國(guó)戰(zhàn)略”到“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，創(chuàng)新發(fā)展在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過(guò)程中所起的作用越發(fā)重要。

中國(guó)特有的社會(huì)主義國(guó)情決定了政府在推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中所扮演的重要角色，中央及各級(jí)地方政府通過(guò)制定一系列創(chuàng)新政策推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的科研投入和創(chuàng)新融資增速均位于世界前列?！暗谑齻€(gè)五年規(guī)劃”文件中明確指出，到2020年中國(guó)的科研投入要達(dá)到GDP的2.5%，政府對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度在逐年加大。

20世紀(jì)90年代末學(xué)術(shù)界提出了“區(qū)域創(chuàng)新體系”這一全新概念，充分利用區(qū)域創(chuàng)新比較優(yōu)勢(shì)提升區(qū)域創(chuàng)新能力已成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。城市作為創(chuàng)新的重要載體，不僅是創(chuàng)新資源的聚集地，也是創(chuàng)新產(chǎn)出和應(yīng)用的重要基地，因此充分挖掘城市創(chuàng)新潛力，建設(shè)具有強(qiáng)大帶動(dòng)力的創(chuàng)新型城市，成為中國(guó)推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重要抓手[1]。為了探索城市在區(qū)域創(chuàng)新體系中的作用，中國(guó)于2008年將深圳市列為第一批創(chuàng)新型試點(diǎn)城市，隨后陸續(xù)在不同城市推廣該試點(diǎn)政策，截至2018年，創(chuàng)新型試點(diǎn)城市已增加至78個(gè)。

創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策作為新世紀(jì)中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策的重要方針之一，從試點(diǎn)到全國(guó)推廣歷時(shí)十幾載，試點(diǎn)政策是否推動(dòng)了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。為此，本文通過(guò)梳理中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)況和創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的相關(guān)文獻(xiàn)，了解創(chuàng)新政策對(duì)中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的效用機(jī)理，以期為創(chuàng)新政策的評(píng)級(jí)指標(biāo)提供理論依據(jù)和實(shí)踐方向。

一、創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的內(nèi)涵和文件解讀

科技部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，為繼續(xù)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快落實(shí)提高自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮城市在推進(jìn)自主創(chuàng)新、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的核心帶動(dòng)作用，在已有的試點(diǎn)基礎(chǔ)上推廣創(chuàng)新型城市建設(shè)。

文件中提出了創(chuàng)新型城市建設(shè)的八大主要任務(wù)，分別是確立城市創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、大力增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力、加強(qiáng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新基地建設(shè)、加強(qiáng)創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)、營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的良好環(huán)境和推進(jìn)體制改革和管理創(chuàng)新，八大任務(wù)涵蓋了創(chuàng)新建設(shè)綱領(lǐng)到創(chuàng)新發(fā)展舉措各級(jí)層面。

創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策是新世紀(jì)區(qū)域創(chuàng)新政策的重要組成部分，同時(shí)創(chuàng)新型城市建設(shè)也是中央與地方創(chuàng)新協(xié)同互動(dòng)的重要舉措之一，那么實(shí)際中試點(diǎn)城市的創(chuàng)新發(fā)展是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？試點(diǎn)城市的創(chuàng)新發(fā)展水平是否得到了有效的提升？為了解決這一系列問(wèn)題，本文從試點(diǎn)政策文件出發(fā)，收集整合相應(yīng)的創(chuàng)新發(fā)展文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)，為政府進(jìn)一步總結(jié)試點(diǎn)政策經(jīng)驗(yàn)提供理論基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策文獻(xiàn)綜述

創(chuàng)新型城市建設(shè)是一個(gè)由淺入深、逐漸推開(kāi)的探索式發(fā)展過(guò)程，同時(shí)也是政府參與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的一次重要嘗試。已有文獻(xiàn)對(duì)此類(lèi)政府參與型的創(chuàng)新活動(dòng)做了相應(yīng)的分析，本文從兩個(gè)層面進(jìn)行文獻(xiàn)的整合分析，一是政策結(jié)果層面，包括創(chuàng)新產(chǎn)出成果、創(chuàng)新水平等;二是政策傳到層面，包括政策補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和人才引進(jìn)等。

已有研究表明，政府創(chuàng)新政策有利于區(qū)域創(chuàng)新水平的提升：微觀視角的研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策通過(guò)設(shè)立創(chuàng)新補(bǔ)貼資金提升了企業(yè)創(chuàng)新支出規(guī)模，企業(yè)創(chuàng)新活力的釋放進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)專(zhuān)利申請(qǐng)量和授權(quán)數(shù)量的大幅度增長(zhǎng)，企業(yè)申請(qǐng)專(zhuān)利的數(shù)量和政府的創(chuàng)新補(bǔ)貼呈顯著正相關(guān)聯(lián)[2]。從以產(chǎn)業(yè)政策為代表的中觀視角來(lái)看，試點(diǎn)政策積極推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)活動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策的資助顯著提高了企業(yè)的專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)量[3]，并且對(duì)非國(guó)有性質(zhì)的企業(yè)提升作用更為顯著。除此之外，試點(diǎn)城市實(shí)施的大量產(chǎn)業(yè)政策給本地企業(yè)帶來(lái)了利好信號(hào)[4]，有助于緩解企業(yè)面臨的融資約束進(jìn)而降低企業(yè)創(chuàng)新成本，因此有助于城市創(chuàng)新水平提升。從宏觀層面上看，政府創(chuàng)新試點(diǎn)政策有利于促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新效率提升[5]，并且要求試點(diǎn)政策需要在持續(xù)性方面緊跟環(huán)境變化而改變。除此之外，創(chuàng)新政策的實(shí)施極大地改善了區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，直接或間接降低了企業(yè)的創(chuàng)新成本[6]。另外，創(chuàng)新政策大大加速了區(qū)域產(chǎn)學(xué)研體系的形成與發(fā)展[7]，區(qū)域創(chuàng)新體系的形成進(jìn)一步推動(dòng)了創(chuàng)新數(shù)量的激增。政府主導(dǎo)的創(chuàng)新政策在推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)出的同時(shí)，也帶動(dòng)了創(chuàng)新效率的提高，增強(qiáng)了區(qū)域創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。

創(chuàng)新補(bǔ)貼是政府推進(jìn)城市創(chuàng)新的重要手段之一，創(chuàng)新補(bǔ)貼通過(guò)減免專(zhuān)利在申請(qǐng)授權(quán)過(guò)程中的一些中間費(fèi)用降低了企業(yè)創(chuàng)新成本、成本的獎(jiǎng)勵(lì)間接促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新的熱情，在一定程度上能提高申請(qǐng)的專(zhuān)利質(zhì)量[8];除此之外，創(chuàng)新補(bǔ)貼通過(guò)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)、優(yōu)化社會(huì)創(chuàng)新資源配置等手段也有效促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新水平的提升。

創(chuàng)新型試點(diǎn)政策中重點(diǎn)指出“加強(qiáng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新基地建設(shè)”這一建設(shè)方針，在推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)的過(guò)程中著力扶持創(chuàng)新性人才和團(tuán)隊(duì)，通過(guò)營(yíng)造一個(gè)開(kāi)放友好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境促進(jìn)創(chuàng)新的良性發(fā)展。已有研究表明，試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)業(yè)對(duì)于創(chuàng)新的發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。試點(diǎn)政策通過(guò)設(shè)立創(chuàng)業(yè)科研基金、構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、立法保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等措施有效推動(dòng)了一批新型中小企業(yè)的興起[9]，并且新誕生的企業(yè)很大程度上隸屬于高科技行業(yè)，試點(diǎn)政策在提升創(chuàng)業(yè)水平的同時(shí)很好地兼顧了創(chuàng)新的發(fā)展。從政策重點(diǎn)扶持的主體來(lái)看，試點(diǎn)政策通過(guò)直接的扶持有效促進(jìn)了高校、研究所和企業(yè)這三類(lèi)主體的創(chuàng)業(yè)發(fā)展[10]，并間接影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的績(jī)效。從某種程度上而言，試點(diǎn)政策通過(guò)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)間接促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平的發(fā)展。

試點(diǎn)政策文件中明確指出，“創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作應(yīng)深入落實(shí)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，不斷促進(jìn)人才的有序流動(dòng)?！币虼?，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)可能會(huì)通過(guò)人才引進(jìn)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)重要影響。已有研究也表明，城市的人才引進(jìn)政策對(duì)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。如王輝耀研究發(fā)現(xiàn)，人才引進(jìn)通過(guò)拓寬創(chuàng)新資源和完善創(chuàng)新就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等產(chǎn)生一大批標(biāo)志性原始創(chuàng)新，解決了一部分行業(yè)創(chuàng)新瓶頸問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)了區(qū)域創(chuàng)新的健康持續(xù)發(fā)展[11]。通過(guò)人才引進(jìn)提升了區(qū)域創(chuàng)新能力并縮小了與國(guó)際前沿技術(shù)領(lǐng)域的差距，區(qū)域創(chuàng)新能力的提升間接推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[12]。此外，試點(diǎn)政策通過(guò)人才引進(jìn)逐漸形成新的比較優(yōu)勢(shì)，人才引進(jìn)的外部性也有利于區(qū)域創(chuàng)新的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、模型設(shè)計(jì)和實(shí)證回歸

（一）模型設(shè)計(jì)

除了上述的理論分析，本文還通過(guò)引入實(shí)證模型來(lái)進(jìn)一步闡述創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的效用與措施。由于“創(chuàng)新型試點(diǎn)城市”具有逐步實(shí)施、分批推廣的特征，這賦予了創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”的性質(zhì)。再者創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的推廣是分批次進(jìn)行的，用傳統(tǒng)的雙重差分模型會(huì)損失政策的時(shí)效性。此外，為了充分利用試點(diǎn)城市在時(shí)間和區(qū)域兩個(gè)層面上的差異特征，本文借鑒前人的做法，使用多期雙重差分法進(jìn)行處理，具體如模型（1）所示。

在變量選取上，被解釋變量為創(chuàng)新型城市的創(chuàng)新發(fā)展，為了消除“唯創(chuàng)新數(shù)量”結(jié)果導(dǎo)致的偏差，本文選用寇宗來(lái)[13]發(fā)布的《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中的城市創(chuàng)新值數(shù)，以此表征城市創(chuàng)新發(fā)展水平。

本文的核心解釋變量為創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策，用虛擬變量進(jìn)行賦值：試點(diǎn)城市在推廣政策的當(dāng)年及以后年份取值為1，其余取值為0。

控制變量方面參考李政[1]的做法，本文設(shè)定以下控制變量，分別有：外商直接投資水平用地區(qū)外商直接投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比代替，其中外商直接投資的計(jì)量單位按照《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的人民幣對(duì)美元匯率進(jìn)行換算;人力資本水平基于數(shù)據(jù)的可獲得性，用地區(qū)高校在校學(xué)生人數(shù)和地區(qū)年末總?cè)丝谥却?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平用地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比上地區(qū)生產(chǎn)總值替換;金融發(fā)展水平用地區(qū)年末存貸款總額比上地區(qū)生產(chǎn)總值表示;城市化水平用地區(qū)市轄區(qū)人口比上全市人口測(cè)得。

此外，考慮到樣本和數(shù)據(jù)的可獲得性，本文最終選取了2003—2016年中國(guó)266個(gè)地級(jí)市為樣本，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)證回歸。

（二）實(shí)證回歸

表1報(bào)告了創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，根據(jù)模型1的結(jié)果可知，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策（test）的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，初步說(shuō)明創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策有助于城市創(chuàng)新水平的提升;考慮到城市的創(chuàng)新水平的變化趨勢(shì)可能會(huì)存在“路徑依賴(lài)”的特點(diǎn)，為此模型2加入了時(shí)間固定效應(yīng)，從設(shè)置的年份虛擬變量系數(shù)來(lái)看，城市創(chuàng)新水平的時(shí)間虛擬變量系數(shù)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，并基本都在1%的水平上顯著為正;為了消除城市個(gè)體特征對(duì)估計(jì)結(jié)果造成的偏差，模型3進(jìn)一步控制了城市個(gè)體固定效應(yīng)，結(jié)果顯示，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策對(duì)城市創(chuàng)新水平的促進(jìn)作用仍然顯著。

除此之外，為了驗(yàn)證城市創(chuàng)新指數(shù)的合理性，本文采用城市人均專(zhuān)利授權(quán)數(shù)量進(jìn)行替換進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，回歸結(jié)果如表2所示。不難看出，在替換了被解釋變量城市創(chuàng)新指數(shù)以后，依舊可以得到創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策有助于城市創(chuàng)新水平的提升這一結(jié)論。

四、結(jié)論與建議

創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用日益凸顯，提高城市的創(chuàng)新水平有助于建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。其中，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的推廣，同時(shí)也是政府推動(dòng)城市創(chuàng)新、為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供有效支撐的重要措施。

創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策在促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)出的同時(shí)有效推動(dòng)了城市創(chuàng)新水平的提升，這也達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)。為此，本文建議，在有效系統(tǒng)總結(jié)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推廣創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策，推動(dòng)城市創(chuàng)新水平的全面提高。此外，在推廣試點(diǎn)政策的同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是的基本原則，對(duì)于不同城市采取相應(yīng)的創(chuàng)新扶持政策，提高國(guó)家創(chuàng)新體系的靈活性和多樣性;繼續(xù)探索不同發(fā)展模式的創(chuàng)新發(fā)展道路，完善城市創(chuàng)新體系，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新水平的提升。

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