城市社區(qū)多元主體“協(xié)作式”治理創(chuàng)新路徑研究

苗卜士 吳盈瑩

摘要：隨著我國城市化進程的加快，城市社區(qū)逐漸成為基層治理的重要內容，多元主體參與下的共同治理成為社區(qū)治理模式的大趨勢。多元主體共同治理是促進各治理主體之間相互協(xié)作，提高社區(qū)治理效力，達到社區(qū)善治的重要路徑。然而，多元主體的存在導致社區(qū)治理結構混亂，各治理主體權責不明，治理主體自身建設不足等問題的存在，又引發(fā)了新的治理困境。在梳理目前我國城市社區(qū)“協(xié)作式”治理發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展困境的基礎上，基于社會互動理論，探索以社區(qū)共同體培育為基礎、以明確主體權責為關鍵、以完善治理角色內部建設為支撐、以完善協(xié)作治理平臺為助力的城市社區(qū)“協(xié)作式”治理路徑。

關鍵詞：城市社區(qū);“協(xié)作式”治理;多元主體;路徑研究

一、引言

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑?？梢?，加強和創(chuàng)新社會治理需要多方的共同參與，而城市社區(qū)作為城市社會最細致入微的治理單元，作為城市社會基層治理的“最后一公里”，采用當前流行的多元主體“協(xié)作式”治理模式，是符合我國國情的明智之選。多元主體“協(xié)作式”治理是實現(xiàn)治理主體的多元性、平等性、協(xié)商性、整合性，整合優(yōu)化資源，增強多元主體協(xié)作和有序互動的重要渠道。但同時，多元主體的共同參與相比一元主導的社區(qū)治理，結構更加復雜，各主體之間的互動增多，對各主體自身的要求更高。在這種情況下，城市社區(qū)治理面臨著新的公共治理難題。本文將會在梳理城市社區(qū)“協(xié)作式”治理發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，總結多元主體“協(xié)作式”治理的發(fā)展困境，并提出可操作性的解決措施，以期為城市社區(qū)“協(xié)作式”治理實踐提供參考。

二、城市社區(qū)“協(xié)作式”治理發(fā)展現(xiàn)狀

目前，對于城市社區(qū)多元主體“協(xié)作式”治理已經(jīng)成為學術界新的風向標，各界學者從不同的治理理論出發(fā)，探究了“協(xié)作式”治理的發(fā)展困境以及發(fā)展路徑。其中，以協(xié)同治理理論、三社聯(lián)動模式、整體治理理論等視角的探究最具代表性。

協(xié)同治理，是“尋求有效治理結構的過程，在這一過程中雖然也強調各個組織的競爭，但更多的是強調各個組織行為體之間的協(xié)作，以實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。”以協(xié)同治理理論為視角，在構建多元主體協(xié)作網(wǎng)絡時，胡小君（2016）提出，以社區(qū)黨組織和居民委員會交叉任職形成的黨一居一體化組織為樞紐，通過組織滲透和組織協(xié)調兩種路徑引導多元主體構建協(xié)同關系。

當前政府和學界關于三社聯(lián)動涵義的普遍理解“是社區(qū)、社會組織和社會工作共同參與的過程，其中社區(qū)是平臺，社會組織是載體，社會工作發(fā)揮支撐作用”。陳偉東（2019）在研究三社聯(lián)動的發(fā)展趨勢時指出，我國社區(qū)三社聯(lián)動呈現(xiàn)出從“嵌入式”到“內生式”再到“融入式”的發(fā)展趨勢，最終將會形成社會化、專業(yè)化、協(xié)同化的社區(qū)治理新格局。

在三社聯(lián)動發(fā)展模式的基礎上，五社聯(lián)動成為目前學界討論的新話題，以合肥市的實踐最為典型?！拔迳缏?lián)動”，是指以社會服務中心（站）為基層服務平臺，以社會工作服務人才為核心，以社會組織為服務載體，通過社區(qū)服務項目化的運作方式，吸納多元化的社會資本，聯(lián)動社會其他力量，建立健全基層服務體系，提高基層服務質量，提升基層治理規(guī)范化水平，加強和創(chuàng)新基層社會治理體制和機制建設、提升治理能力現(xiàn)代化。與三社聯(lián)動相比，五社聯(lián)動更加強調通過吸納社會資源，提高社區(qū)公共服務供給能力。

整體性治理“主張以滿足公民需求為治理導向，以信息技術為治理工具，將協(xié)調、整合和責任作為治理策略，促進各種治理主體的協(xié)調一致，以實現(xiàn)整體性政府組織運作模式”。研究認為，從碎片化走向整體性、從原子化走向再組織，進而塑造一個多元參與、情感共鳴、善為善治的社區(qū)治理共同體，是社區(qū)治理現(xiàn)代化的整體性重構方向。城市社區(qū)整體性治理將會形成以自治為核心驅動、以網(wǎng)絡為關系結構、以互惠為基礎的動態(tài)運作的治理格局。

三、城市社區(qū)“協(xié)作式”治理發(fā)展困境

城市社區(qū)治理向多元轉向過程中，由于社區(qū)內部結構的改變、治理主體自身建設不足以及各主體分工不明確等問題，再加上市場力量的崛起與加入，導致城市社區(qū)“協(xié)作式”治理問題層出不窮。目前來看，我國城市社區(qū)“協(xié)作式”治理發(fā)展困境主要集中在以下幾個方面。

（一）居民參與積極性不高，治理難度加大

從歷史的角度來看，我國是缺乏居民參與社區(qū)治理的土壤的。作為社區(qū)前身的“單位制”更多地承擔的是政治功能，居民與“單位”的關系表現(xiàn)為居民的生活與“單位”密不可分，居民依靠“單位”完成各種人生大事，滿足生活需求，而不是居民參與到“單位”的建設與治理之中。要想居民轉變觀念，參與社區(qū)治理，絕非易事。另一方面，與福利分房時代不同，住房市場化以后的小區(qū)不再是以地緣業(yè)緣關系為基礎的社會網(wǎng)絡。家庭購買力幾乎成為決定社區(qū)居住群體構成的唯一因素，這就意味著現(xiàn)在的社區(qū)是高度異質化的社區(qū)，樓上樓下甚至對門都可能成為陌生人。同時，“單位制”解體以后，居民不再依賴于社區(qū)滿足自身需要，“遠親不如近鄰”在某種意義上已經(jīng)不適用于現(xiàn)代社會。在這種情況下，信任、規(guī)范、網(wǎng)絡缺失，居民參與缺乏社會資本，自然社區(qū)治理難以凝聚人心。

（二）“協(xié)作式”治理主體角色不清，治理權責不明確

社會角色是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規(guī)范與行為方式。城市社區(qū)“協(xié)作式”治理主體角色扮演成功需要與之相應的一整套權力、義務與行為方式。

在新中國成立初期，街道辦被定義為基層政府的派出機構，充當區(qū)政府與社區(qū)的中間人角色。但是，2009年6月，全國人大正式廢止《城市街道辦事處組織條例》，為街道辦的身份合法性蒙上了一層面紗，街道辦的角色是繼續(xù)充當政府管理社區(qū)的一只手還是成為社區(qū)建設的參與者，或者二者兼顧，成為一個需要討論的問題。同時，社區(qū)居委會的角色復雜，一方面，社區(qū)要承擔政府下達的各項任務，需要與政府密切合作，另一方面，又要為社區(qū)提供服務，常常由于缺乏人手存在角色緊張的現(xiàn)象。于是，政府出手，甚至直接派駐人員到相關社區(qū)，使得社區(qū)行政化嚴重。治理主體的角色模糊導致治理結構混亂，治理主體各方無所適從。

（三）“協(xié)作式”治理平臺建設不完善，治理效率不高

當前社區(qū)治理中，雖然存在多元的社區(qū)治理主體，但各個主體間各自為政、關系復雜，并沒有形成互惠合作的組織網(wǎng)絡。各個主體以自我本位為基礎，劃分了行動邊界和責任范圍，合作仍要在各主體自我利益的場域之內達成，并沒有形成超越工具理性的真正合作。各主體之間缺乏利益調節(jié)的第三方機構，導致關系緊張甚至發(fā)生沖突的情況時有出現(xiàn)。城市社區(qū)實現(xiàn)“協(xié)作式”治理意味著治理主體之間需要有效地溝通，由于不同的治理主體有自身的目標和價值取向，因此，平等有效地溝通是構建互動網(wǎng)絡的基礎。許多社區(qū)雖然建立了信息平臺，但是更新不及時、信息錄入不完全，難以找到完全準確的信息，使用效率極低，使得平臺“名存實亡”。同時，各個主體之間的信息缺乏共享機制，各主體從自身掌握的信息出發(fā)參與社區(qū)治理。由于信息壁壘的存在，再加上各主體本身的利益不同，這就很難達到最佳協(xié)作狀態(tài)。

四、城市社區(qū)“協(xié)作式”治理創(chuàng)新路徑

現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會有很大的不同，人們的社會關系網(wǎng)絡、需求層次以及對社會的要求都發(fā)生了變化，這就意味著，城市社區(qū)的治理方式也要進行創(chuàng)新?，F(xiàn)有的文獻研究大多數(shù)都是從多元主體細化的視角對城市社區(qū)“協(xié)作式”治理提出見解，而對各治理主體之間的關系結構涉及較少。本文試圖從“協(xié)作式”治理主體結構關系的角度，提出解決城市社區(qū)“協(xié)作式”治理困境的可行性路徑。

（一）培育社區(qū)治理共同體，打好協(xié)作基礎

社區(qū)不僅是各方主體的利益共同體，更是社區(qū)居民的生活共同體、精神共同體，只有以社區(qū)居民為核心，通過建設多元主體的治理共同體才能有效保障社區(qū)共同體的充分實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的培育可以通過實體空間與網(wǎng)絡空間兩個方面入手。首先，社區(qū)要完善基礎設施建設，例如小花園、娛樂文化館、生活廣場等，這些地方往往是社區(qū)居民之間發(fā)生聯(lián)系的地點，也是居民之間交換信息、培育信任關系的重要場所。其次，社區(qū)要利用QQ群、微信群等為居民搭建交往的網(wǎng)絡平臺，它的優(yōu)勢在于即使沒有參加當時的討論，過后還可以在群里了解到居民所發(fā)出的信息。一方面，社區(qū)工作人員可以通過居民討論的內容了解居民需求，提供更好地服務;另一方面，現(xiàn)代信息技術的發(fā)達使得不在場的交往關系逐漸與面對面交往獲得同等重要的地位，社區(qū)交往平臺的存在是職業(yè)、年齡等高度異質性的社區(qū)居民交往的重要方式。

（二）建構“協(xié)作式”治理結構網(wǎng)絡，提高協(xié)作效率

良好的城市社區(qū)治理網(wǎng)絡關系結構是實現(xiàn)主體功能有效整合、治理資源優(yōu)化配置、治理行動協(xié)同聯(lián)動的關鍵?！皡f(xié)作式”治理網(wǎng)絡的構建需要明確各治理主體處于協(xié)作網(wǎng)絡的哪一個位置，才能明確各主體的權責邊界，從而提高協(xié)作效率。

黨建引領、政府負責、居民為直接主體、社會組織充分參與的“協(xié)作式”網(wǎng)絡是目前討論的焦點。以黨建為引領需要最大程度地納入黨員參與活動，很多黨員在八小時工作以外很少參與社區(qū)活動，要吸納這一部分群體參與，這也是促進居民參與的渠道之一。政府負責要把握好政府的干預限度，從全能型政府向服務型政府轉變，為社區(qū)提供必要的資源。居民參與是社區(qū)“協(xié)作式”治理的關鍵，居民參與進來才能形成完整的“協(xié)作式”治理網(wǎng)絡。最后，要給予社會組織參與的空間，為社會組織活動提供足夠的資金與場地支持，也要提高社會組織的專業(yè)性，最終形成專業(yè)性、協(xié)調性、高效性于一體的社區(qū)“協(xié)作式”治理網(wǎng)絡。

（三）完善“協(xié)作式”治理平臺，助力協(xié)作治理

城市社區(qū)的“協(xié)作式”治理需要搭建合作的平臺，合作平臺是各主體溝通協(xié)商，實現(xiàn)利益協(xié)調和一致目標的助力機制。首先，要搭建政務新媒體矩陣，依托微信、微博、官方網(wǎng)站等新媒體平臺，實現(xiàn)信息交換以及輿情監(jiān)控，掌握社區(qū)的真實情況。第二，社區(qū)要建立服務平臺，反映居民意見建議，為居民參與社區(qū)治理擴寬渠道。同時，社區(qū)也可以通過平臺了解居民需求，為居民更好地服務。第三，建立社區(qū)“協(xié)作式”治理協(xié)商會議機制。會議要納入各方主體，保證黨組織、政府、居委會、居民、社會組織共同參與，一起討論社區(qū)大事，明確角色分工，不越界、不包攬、齊發(fā)力，共同促成社區(qū)“善治”。

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（作者單位：安徽大學社會與政治學院）