地方立法的重復(fù)問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施
——基于對(duì)三地大氣污染防治立法文件的考察

廖天雄

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院,重慶 401120）

0 引言

2015年《立法法》修改，賦予更多地方主體以地方立法權(quán)。2018年的《憲法修正案》也從憲法層面將地方立法主體擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市。對(duì)此，無(wú)論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界均滿心歡喜，他們認(rèn)為，中國(guó)即將進(jìn)入一個(gè)地方立法權(quán)全面擴(kuò)容的時(shí)代。然而，在歡欣之中蟄伏著諸多擔(dān)憂，例如：中央立法權(quán)仍然可能阻礙地方立法權(quán)的發(fā)展等，亦有學(xué)者指出，地方立法權(quán)盲目地開(kāi)放，將會(huì)使得地方立法不能突出地方特色，與上位法或者兄弟省市的法律的重復(fù)率極高，導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)并威脅法制的統(tǒng)一。至此，地方立法重復(fù)問(wèn)題初顯。

為了揭示地方立法重復(fù)現(xiàn)象，本文以《大氣污染防治法》、《浙江省大氣污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱浙江條例）、《遼寧省大氣污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱遼寧條例）與《重慶市大氣污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱重慶條例）為研究對(duì)象，進(jìn)行縱向與橫向的法條重復(fù)情況對(duì)比。三地分別位于我國(guó)華東、東北以及西南地區(qū)，這樣有地域差別的樣本選擇能更充分地映射出全國(guó)地方立法的態(tài)勢(shì)。就內(nèi)容選擇方面，大氣污染防治具有較強(qiáng)的地域特點(diǎn)，在理論上各地地方立法特色率應(yīng)當(dāng)較高，但若在實(shí)際層面所體現(xiàn)的重復(fù)率較高，則能更直觀地反映出地方重復(fù)立法現(xiàn)象之嚴(yán)重。在此基礎(chǔ)之上，分析立法重復(fù)帶來(lái)的影響并提出配套的措施。此舉有利于充分發(fā)揮地方立法權(quán)的功能、體現(xiàn)地方立法的特色，有利于維護(hù)單一制國(guó)家法律體系的穩(wěn)定與法律的權(quán)威，有利于全民依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的整體推進(jìn)。

1 重復(fù)立法的統(tǒng)計(jì)及表現(xiàn)

1.1 統(tǒng)計(jì)方法

在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)前，需厘清重復(fù)立法的真正含義，其指的應(yīng)當(dāng)是法律條文不必要的重復(fù)，包括下列情形：其一，在上位法或同級(jí)別其他地方立法對(duì)某一法律規(guī)范的構(gòu)成要件和法效果均有規(guī)定之時(shí)，該地方立法機(jī)構(gòu)在制定同類別的地方立法重復(fù)其表述的；其二，地方立法并未改變現(xiàn)行法中規(guī)定的對(duì)于權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性分配，而僅僅是在表達(dá)上有所差別[1]。由此可明確：高度重合指的是地方立法文件中的文字，與對(duì)比樣本中的并無(wú)區(qū)別，僅僅做了同義詞替換或者改變了條款的順序；一般重合指的是地方立法將對(duì)比樣本的法律條文進(jìn)行細(xì)化但是并未體現(xiàn)地方特色；地方立法中呈現(xiàn)出地方特有的情形時(shí)，則認(rèn)為是具有特色。

為達(dá)到準(zhǔn)確性較高的目的，本文將法律條文分成3類：?jiǎn)螚l、含款的條、含款和項(xiàng)的條，并將此3類單獨(dú)計(jì)算占總條文的比重。之后計(jì)算單條的數(shù)量、款和項(xiàng)的總數(shù)量，然后在條、款、項(xiàng)下，各自計(jì)算出其中“高度重合”“一般重合”或“特色”的比例。最后，運(yùn)用加權(quán)平均公式（重合/特色度=條率×條中相同或相似/特色率+款率×款中相同或相似/特色率+項(xiàng)率×項(xiàng)中相同或相似/特色率）計(jì)算出地方性法規(guī)與上位法或者兄弟部門(mén)法之間的高度重合度、一般重合度以及特色比例[2]。

1.2 重復(fù)立法表現(xiàn)

1.2.1 縱向重復(fù)：上位立法痕跡深重

本文將浙江、遼寧、重慶條例與《大氣污染防治法》進(jìn)行了對(duì)比，結(jié)果不容樂(lè)觀。3個(gè)省條例較為充分地借鑒了《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化，但與此同時(shí)，也存在著地方立法重復(fù)的問(wèn)題。按照上述條文的分類計(jì)算方法，得出以下結(jié)論。

三地大氣污染防治地方立法與上位法相比，在篇章的設(shè)置上，標(biāo)題幾乎一致。同時(shí)，仔細(xì)研究三地立法文件，上位法的法律規(guī)定也能在其中找到類似的法條，存在著不同程度的重復(fù)。由此可見(jiàn)，地方立法中所具有的上級(jí)立法的跡象依然深重。見(jiàn)表1～表3及圖1。

圖1 三地大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

表1 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（浙江）

表3 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（重慶）

表2 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（遼寧）

1.2.2 橫向重復(fù)：各地立法同質(zhì)化

地方立法的特色導(dǎo)向是修改后的《立法法》所提倡的。中國(guó)不同地區(qū)之間的地理人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展速度大相徑庭[3]。因此，各個(gè)地方立法雖然都是針對(duì)同一領(lǐng)域，也應(yīng)該體現(xiàn)出不同的地方特色。本文將3個(gè)大氣污染防治地方立法文件當(dāng)中的每一個(gè)均與其他兩個(gè)作比較，若其中一個(gè)文件與其余兩個(gè)文件中相同或相似之處，便認(rèn)為是重合；若文件中存在其他文件中不具有的內(nèi)容，則為地方特色，由此得出以下結(jié)果。見(jiàn)表4、圖2.

表4 三地大氣污染防治地方立法橫向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

圖2 三地大氣污染防治地方立法橫向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

綜合而言，3部地方性法規(guī)的平均高度重合度為40.22%，平均一般重合度為55.09%。在每一份條例當(dāng)中僅有5%左右的內(nèi)容和兄弟省不同，并且該比較結(jié)果的得出并未將3部地方性法規(guī)中可能與上位法重合的部分排除。地方立法之間的重復(fù)率如此之高，即便其較于上位法而言，已經(jīng)進(jìn)行了細(xì)化和創(chuàng)新，也同樣反映出地方立法的價(jià)值缺失。

2 立法重復(fù)的影響

之所以賦予地方以立法權(quán)，根本目的在于激發(fā)地方管理潛力，從法律制度的層面體現(xiàn)地方特色，解決地方特殊問(wèn)題[4]。故而，地方立法應(yīng)當(dāng)基于地方的實(shí)際需求，設(shè)法應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題。但是通過(guò)上述重復(fù)率比對(duì)分析，仍然存在著“后法抄前法，下法搬上法”的立法亂象[5]，更有甚者，一些地方立法呈現(xiàn)出諸如下位法照搬照抄上位法、兄弟省市之間同位階立法抄襲等現(xiàn)象，使得原有的價(jià)值追求大打折扣。這些現(xiàn)象的存在，不僅對(duì)立法資源造成了浪費(fèi)、損害了立法權(quán)威，還無(wú)法體現(xiàn)地方特色[6]。

2.1 浪費(fèi)立法資源

在立法活動(dòng)中，審議環(huán)節(jié)必不可少。然而，目前各級(jí)人大及其常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議所持續(xù)的時(shí)間不長(zhǎng)，需要討論的問(wèn)題眾多，因此只能勻出少部分時(shí)間用以審查討論立法問(wèn)題。如果相關(guān)部分所擬的立法草案中有大部分重復(fù)的條款，各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作任務(wù)將會(huì)加重[7]。此外，從法律法規(guī)修改的角度來(lái)看，大量重復(fù)條款的存在，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)上位法條文修改的時(shí)候，下位法當(dāng)中與上位法重復(fù)之處“被動(dòng)修改”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.2 損害法律權(quán)威

法律的權(quán)威在于執(zhí)行。但是，由于地方立法出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致立法者惰性愈演愈烈，使地方立法易于淪為僅有形式而無(wú)實(shí)質(zhì)的文本，無(wú)法更好地貫徹與實(shí)施，損害了法律的權(quán)威。地方重復(fù)立法不僅損害了其本身的權(quán)威性，還損害了其上級(jí)法律的權(quán)威性[8]。許多地方對(duì)上位法的執(zhí)行情況并未進(jìn)行充分的研究論證，制定的地方性法律文件致力于對(duì)上位法的大量的無(wú)意義的重復(fù)，較大程度上削弱了地方性法規(guī)的權(quán)威性；地方立法過(guò)程中，重復(fù)上位法所經(jīng)常采取的方式為與改變上位法條文順序，或者將多個(gè)條文中的部分取出，進(jìn)行重新的排列組合。此種隨意分散上位法規(guī)定并對(duì)其“回爐重造”的行為，無(wú)疑損害了上位法之權(quán)威。

2.3 缺乏地方特色

《立法法》顯示，之所以賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其目的是為了能夠?qū)?dāng)?shù)氐奶厣c上位法的原則性規(guī)定聯(lián)系起來(lái)，使得地方立法能夠在當(dāng)?shù)氐玫狡毡榈倪m用。然而，在實(shí)踐當(dāng)中，大量地方立法中地方所具有的特色不能在地方立法中體現(xiàn)[9]。最主要的表現(xiàn)為：在一些地方仍存在為了達(dá)到政績(jī)而不停地出臺(tái)法律的現(xiàn)象，立法淪為了各個(gè)地方與其他地方較量的工具，根本不顧及該種法律能否適用于當(dāng)?shù)氐纳睿纬闪艘环N“先立再說(shuō)”的現(xiàn)象。此種立法傾向完全拋棄了立法理念，對(duì)《立法法》賦予地方立法權(quán)的目的置若罔聞。

3 立法重復(fù)的應(yīng)對(duì)

法律乃治國(guó)之重器，良法為善治之前提。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，對(duì)制定良法的需求比以往任何時(shí)候都要更加強(qiáng)烈，因此，重復(fù)立法的問(wèn)題亟待解決。

3.1 加強(qiáng)立法前評(píng)估

“在當(dāng)今有法可依的社會(huì)中，立法所能帶來(lái)的效益并非與其數(shù)量成正比，相反，許多情況下立法數(shù)量的增多會(huì)導(dǎo)致立法效益下降?！盵10]故而，為了達(dá)到地方立法效益最大化，杜絕重復(fù)立法現(xiàn)象，可以在地方立法開(kāi)展前后對(duì)立法分別進(jìn)行評(píng)估。立法活動(dòng)開(kāi)展前的評(píng)估意義在于，將評(píng)估結(jié)果作為參考依據(jù)，對(duì)擬立法的項(xiàng)目進(jìn)行篩選、取舍，決定法規(guī)之間的先后制定順序，據(jù)此能夠選擇出效益最大化的立法方案，并且將其納入到審議程序中。從而可以提高地方法規(guī)的針對(duì)性和適應(yīng)性之目標(biāo)。

無(wú)論是在理論的層面還是在實(shí)踐的層面，較于立法后評(píng)估而言，我們對(duì)立法前評(píng)估的重視程度明顯不足。立法前評(píng)估解決的是某一部法律當(dāng)立與否、應(yīng)當(dāng)立于何時(shí)，以及采取怎樣的形式問(wèn)題。我國(guó)立法之前進(jìn)行的“立法調(diào)研”“立法聽(tīng)證”等都是立法前評(píng)估的形式之一，我們所要做的即是將這些零碎的規(guī)則予以制度化、程序化，從而形成立法前評(píng)估的一系列制度，便能基本發(fā)揮其異于立法后評(píng)估制度的功能，從源頭上防止重復(fù)立法現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，甚至可以杜絕此類現(xiàn)象。

3.2 強(qiáng)化立法籌備

強(qiáng)化立法籌備階段，最主要的即需強(qiáng)調(diào)起草環(huán)節(jié)，要求地方立法主體在立法之前充分搜集資料、拓展視野并具有一定的前瞻性。通過(guò)搜集各種資料，例如上位法、國(guó)內(nèi)的同類法、學(xué)界觀點(diǎn)、國(guó)外資料等來(lái)更好地了解該立法問(wèn)題的動(dòng)態(tài)，為一部質(zhì)量較高的地方性法規(guī)的出臺(tái)做好基礎(chǔ)性工作。在明確了地方立法擬解決的重要問(wèn)題的基礎(chǔ)之上，我們還需聚焦于地方法規(guī)的結(jié)構(gòu)是否科學(xué)、邏輯是否嚴(yán)密以及條文表述是否通暢等問(wèn)題，避免在這幾方面抄襲上位法或者是同位階的法律。此舉能夠使得批準(zhǔn)機(jī)關(guān)較早地介入地方立法的過(guò)程當(dāng)中。區(qū)別于當(dāng)前的“在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)”的事后介入型制度設(shè)計(jì)，有學(xué)者主張建立“計(jì)劃批準(zhǔn)型”的事前介入制度，即在地方人大完成上述兩項(xiàng)立法準(zhǔn)備工作并進(jìn)行充分論證后，上級(jí)人大常委會(huì)方可允許其進(jìn)行立法文件草案的編撰工作，以此防止“批準(zhǔn)”名不副實(shí)流于形式，真正從源頭保證重復(fù)率的降低。

3.3 探索區(qū)域一體化立法

在面對(duì)重復(fù)立法的問(wèn)題上，也有學(xué)者指出，地方性法規(guī)所能影響的空間較小，在部分問(wèn)題的解決上各自為戰(zhàn)，這種做法及其容易造成地方利益的保護(hù)，不利于貫徹落實(shí)中央的法律法規(guī)、維護(hù)法制統(tǒng)一，并且難以形成有效的規(guī)制力度。因此，近年來(lái)，以“區(qū)域一體化”的方式進(jìn)行地方立法工作或成為有效的新路徑[11]。

大氣污染并非僅僅涉及一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題，且由于氣候等因素的影響，一個(gè)地區(qū)造成的大氣污染往往會(huì)影響周邊地區(qū)，這就使得該區(qū)域內(nèi)各地在環(huán)保一體化目標(biāo)內(nèi)存在共同的基礎(chǔ)和動(dòng)因。盡管本文研究的3個(gè)地區(qū)在地理上相隔甚遠(yuǎn)，但是其大氣污染防治的地方立法文件的重復(fù)率仍舊居高不下，可以推測(cè)，在大氣環(huán)境類似的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄎ募貜?fù)率或許會(huì)更高，因此探索區(qū)域一體化立法的舉措，可以緩解橫向地方立法重復(fù)的問(wèn)題，使多地采取統(tǒng)一的治理模式和治理體系，形成一個(gè)共同的利益整體。

3.4 推行立法委托

法律法規(guī)起草者的法律素養(yǎng)對(duì)于立法而言至關(guān)重要，因此，在地方立法過(guò)程的中，可以嘗試推行立法委托制度。該制度對(duì)于受托方的要求較高，必須具備較高的法學(xué)素養(yǎng)、較強(qiáng)的法學(xué)理論功底、較深厚的政治理論能力以及較為豐富的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等等[12]。讓該類人員參與地方立法的活動(dòng)當(dāng)中，有利于避免重復(fù)立法現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)，它可以更好地提高立法的質(zhì)量，從而更好地實(shí)施地方性法規(guī)。

4 結(jié)語(yǔ)

新的《立法法》和新憲法修正案均賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，此舉符合時(shí)代的發(fā)展，是改革進(jìn)程中的必然選擇?？v觀我國(guó)地方立法的情況，在當(dāng)前地方立法依舊熱衷于傳統(tǒng)的“立改廢”立法模式時(shí)，立法重復(fù)現(xiàn)象不可避免地突顯出來(lái)，立法重復(fù)問(wèn)題亟待解決。加快明晰立法前評(píng)估、立法籌備工作的完善、區(qū)域一體化立法模式的探索以及立法委托的開(kāi)展等工作，均在一定程度上緩解了地方立法重復(fù)所帶來(lái)的不良影響。同時(shí)，立法者在立法時(shí)需突出地方特色，唯有此，方能達(dá)到“中央統(tǒng)一之下地方立法的有效開(kāi)展”這一法治目標(biāo)。