社會治理視域下養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作困境研究

王佳珩

（青島大學(xué)馬克思主義學(xué)院 山東 青島 266071）

一、問題的提出：養(yǎng)老服務(wù)體系中多主體合作

自1999年至今，我國進(jìn)入人口老齡化社會已有20余年，老齡化將不可避免地成為社會常態(tài)。有學(xué)者預(yù)測，2015—2050年間，我國老年人口（65歲及以上）規(guī)模將從1.4億增至3.65億左右，在2055—2060年達(dá)到峰值4億之后，老齡化速度將明顯放緩，進(jìn)入所謂高位平臺期[1]。這些數(shù)據(jù)表明，我國將在很長一段時間處于老齡化社會，即老齡化社會將會成為常態(tài)。當(dāng)人口老齡化成為常態(tài)，單一主體供給養(yǎng)老服務(wù)的模式逐漸難以為繼，突出表現(xiàn)為核心家庭養(yǎng)老服務(wù)功能收縮，政府福利負(fù)擔(dān)沉重，市場養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量參差不齊，養(yǎng)老服務(wù)需求與供給矛盾加深。

當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)體系的建立能否有效解決養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間的矛盾，研究者從多個角度進(jìn)行了分析。研究者普遍認(rèn)為多元主體合作的方式是當(dāng)前背景下優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)根本途徑[2]，但對當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)體系的建立與運行情況提出不同的見解。孫宏偉、孫睿從服務(wù)供給角度提出當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面小，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源欠缺難以發(fā)揮作用，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)缺乏經(jīng)營活力等問題[3]。除了對養(yǎng)老服務(wù)體系局部的分析，更多研究者將焦點集中于養(yǎng)老服務(wù)體系的整體運行。陳愛如評價養(yǎng)老服務(wù)體系存在法律和政策不健全、專業(yè)化程度低以及總量投入不足等問題[4]。董紅亞從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)主體之間沒有構(gòu)成具有一致目標(biāo)的有機整體，養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)部要素呼應(yīng)較差、開放性不足，導(dǎo)致在實踐中遇到一些困難[5]?？偨Y(jié)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體要求已經(jīng)基本實現(xiàn)，如何促進(jìn)多元主體間的有效合作是激活養(yǎng)老服務(wù)體系的癥結(jié)所在。

二、社會治理衍生養(yǎng)老服務(wù)主體合作邏輯

養(yǎng)老服務(wù)模式的建立與運行始終無法脫離既有的社會情景。超前于社會認(rèn)知的養(yǎng)老服務(wù)模式難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，滯后于社會發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)模式無法化解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾[6]。因此，有必要從社會情景出發(fā)，對養(yǎng)老服務(wù)模式展開分析。時間維度下不同的社會情景呈現(xiàn)出差異化的社會結(jié)構(gòu)與社會管理方式，決定了養(yǎng)老服務(wù)的供給主體與方式。

（一）倫理社會與家庭養(yǎng)老

傳統(tǒng)中國社會中，家庭是社會構(gòu)成的主要單元。從生產(chǎn)方式的角度出發(fā)，當(dāng)家庭作為主要生產(chǎn)單位時，人對家庭的依靠是直接的，對社會的依靠是間接的。

梁漱溟從文化角度分析了傳統(tǒng)社會的運行方式，認(rèn)為中國家庭關(guān)系的推廣發(fā)揮，以倫理組織整體社會的運行，提出倫理關(guān)系是一種個體間的義務(wù)關(guān)系，在倫理社會中“每個人對其四面八方的倫理關(guān)系，各負(fù)有其相當(dāng)義務(wù)；同時，其四面八方與他有倫理關(guān)系之人，亦對他負(fù)有義務(wù)。全社會之人，不期而輾轉(zhuǎn)相互連鎖起來，無形中成為一種組織”[7]。在以家庭為單位，倫理為約束的傳統(tǒng)社會中，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體與方式必然與當(dāng)時的社會構(gòu)成單元與社會治理方式相統(tǒng)一，即以家庭為單一主體的養(yǎng)老服務(wù)模式。

（二）單位社會與國家養(yǎng)老

新中國成立以后，社會整體同質(zhì)性較高，形成了強國家、弱社會的“行政整合”治理模式[8]。在分配經(jīng)濟(jì)體制下，國家統(tǒng)治的最大特征是政權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的合一，并通過單位組織實施權(quán)力。在此背景下，單位既是官僚行政機構(gòu)又是社會中的企業(yè)組織和其他經(jīng)濟(jì)組織[9]，單位社會中單位內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)福利成為城鎮(zhèn)老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的路徑之一。在依據(jù)不同單位性質(zhì)劃分的國家養(yǎng)老模式中，國家機關(guān)、事業(yè)單位的經(jīng)費來源是國家財政直接撥款，保障項目囊括了機關(guān)事業(yè)單位工作人員生老病死的全部風(fēng)險，并覆蓋所有國家機關(guān)和事業(yè)單位勞動者及其家屬；企業(yè)職工福利待遇需要按照國有企業(yè)和集體企業(yè)劃分，由職工勞動保險和職工集體福利兩個項目組成。企業(yè)從其收益中直接提取經(jīng)費并自行組織實施，當(dāng)企業(yè)收益不足以支撐單位保障時，則由國家財政通過補貼的方式給予最后保障。通過這兩個福利項目的實施，國家養(yǎng)老服務(wù)基本覆蓋了城鎮(zhèn)所有勞動者及其家屬。單位制背景下，國家承擔(dān)了部分養(yǎng)老責(zé)任，通過自上而下的資源傳遞方式囊括了從搖籃到墳?zāi)沟娜姹Ｕ蟍10]，深刻反映了這一時期國家在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的重要作用。

（三）創(chuàng)新社會治理與養(yǎng)老服務(wù)體系

市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，單位經(jīng)濟(jì)功能與社會功能剝離，原有的單一社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大分化，新的社會力量不斷涌現(xiàn)，多種主體都開始具備社會職能，并承擔(dān)著相應(yīng)的社會責(zé)任。

單位制解體，傳統(tǒng)單位組織擔(dān)負(fù)的社會職能需要新的載體承接，社區(qū)成為承接單位社會職能的主要載體。社區(qū)居委會在公共服務(wù)供給中扮演越來越重要的角色，但伴隨政府職能轉(zhuǎn)變，社區(qū)公共服務(wù)供給由政府行為向社會力量共同參與建設(shè)轉(zhuǎn)變，整體上擴展了服務(wù)范圍、增多了服務(wù)領(lǐng)域、豐富了服務(wù)內(nèi)容[11]。簡言之，轉(zhuǎn)型期單位制解體，社區(qū)代替單位成為規(guī)劃、獲取公共服務(wù)的主要單元，同時發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，鼓勵社會力量發(fā)揮作用，因此，社區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)供給并非主要依靠社區(qū)居委會，而是多元主體合力供給公共服務(wù)。

存在于社會中的原子化個體無法從個體角度解決社會問題，如何聚合個體產(chǎn)生整體社會能量，促進(jìn)個體有序參與社會治理是社會自我調(diào)節(jié)能力實現(xiàn)的關(guān)鍵，因此，社會組織作為單位制式微下的社會組織形式，逐漸在社會治理格局中發(fā)揮更多的作用。薩拉蒙的“第三方治理”理論提出，政府在整個公共服務(wù)系統(tǒng)中應(yīng)該扮演資金提供者與監(jiān)管者的角色，由第三方機構(gòu)提供具體的服務(wù)，特別是非營利部門[12]。近年來，在我國的各項公共服務(wù)政策制定中也越來越重視社會組織的作用，鼓勵社會組織通過政府購買、公建民營等方式參與到公共服務(wù)供給中。

改革開放以后，再分配經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場成為資源分配的主體，“行政整合模式亟須形成與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的，依靠私有財產(chǎn)制度、市場競爭機制、要素流動機制以及對外開放制度建立起的‘自生自發(fā)秩序’”[13]。新市場財政學(xué)主張，公共服務(wù)的供給方式應(yīng)服從于目標(biāo)[14]，即提倡通過多元資源配置的方式實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。2015年民政部聯(lián)合其他九部委發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出要降低準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。社會企業(yè)作為一種新的組織形式進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，為解決養(yǎng)老服務(wù)問題提供了新的解決思路。

這一階段的養(yǎng)老服務(wù)主體與當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，呈現(xiàn)多元化特征，政府、社區(qū)以及社會組織都積極參與其中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立。在多元主體背景下，養(yǎng)老服務(wù)的供給效率依賴于主體間的有效合作。養(yǎng)老服務(wù)的供給模式必然與當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)與社會治理方式相適應(yīng)，多元養(yǎng)老主體間的合作只有與當(dāng)前的創(chuàng)新社會治理理念相適應(yīng)才能發(fā)揮出養(yǎng)老服務(wù)體系的整體性作用。

除了社會結(jié)構(gòu)的多元化轉(zhuǎn)變外，轉(zhuǎn)型時期的社會管理方式也發(fā)生了改變。全球風(fēng)險社會背景下，社會問題的不確定性、廣泛性與復(fù)雜性等特征，使政府很難單獨應(yīng)對此類問題，因此，治理理念受到了越來越多的關(guān)注。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，用“社會治理”取代了以往文件中的“社會管理”。從社會管理到社會治理理念的過渡，意味著社會建設(shè)多個維度的轉(zhuǎn)變。首先，治理的主體從單一走向多元，社會治理主體從政府逐漸拓展為包括黨、政府、居委會、業(yè)委會、社會組織及城鄉(xiāng)的廣大人民群眾在內(nèi)的多元主體。其次，治理過程從單向度轉(zhuǎn)為雙向度，社會管理的實現(xiàn)過程是自上而下的政策執(zhí)行與社會控制，而社會治理致力于打通雙向互動的渠道，積極開展協(xié)商、合作等互動方式，強調(diào)多元主體在治理過程中的積極參與。最后，社會治理模式的形成與維系，離不開社會主體的參與，社會主體的參與又以充分的獨立性為前提。養(yǎng)老服務(wù)主體的建立與合作必然要與當(dāng)前創(chuàng)新社會治理的內(nèi)涵與外延相適應(yīng)，多元養(yǎng)老服務(wù)主體既要實現(xiàn)相互間的交流與協(xié)作，又要保證自身具有足夠的獨立性、專業(yè)性與代表性，才能真正實現(xiàn)多元主體合作供給養(yǎng)老服務(wù)的目的。

三、養(yǎng)老服務(wù)供給多主體合作在S社區(qū)的實踐

養(yǎng)老服務(wù)供給社會化轉(zhuǎn)向的過程中，社區(qū)主體的作用開始凸顯。我國接連出臺的養(yǎng)老服務(wù)政策也逐步明確了社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要地位。在各項支持政策出臺后，各社區(qū)開始嘗試調(diào)動資源，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給在取得一定成效的同時，也存在資源有限導(dǎo)致的供給不足、專業(yè)性差等問題[15]。因此，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的多元主體介入成為解決社區(qū)資源有限問題的有效策略。在養(yǎng)老服務(wù)體系中，社會企業(yè)的職能在于提供專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)，加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)服務(wù)人群的養(yǎng)老需求和專業(yè)技術(shù)要求的差異，社會企業(yè)擁有更強大的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和更充沛的資金，招聘具有專業(yè)性的養(yǎng)老護(hù)理人才，可提供更高層次、更具特色的養(yǎng)老服務(wù)。除此之外，社會組織同樣是提供社會化養(yǎng)老的主要依托力量，其公益性、非營利性、志愿性、自治性等特征能夠有效解決其他養(yǎng)老方式的各種弊端。綜上所述，在社會結(jié)構(gòu)多元化的社會情景中，建立養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)多元養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作是構(gòu)建新型公共服務(wù)供給體制與機制的需要。

（一）長春市S社區(qū)多主體養(yǎng)老服務(wù)供給實踐

S社區(qū)在長春市二道區(qū)的轄區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)整體人口老齡化較為嚴(yán)重，由于社區(qū)居民從事個體經(jīng)濟(jì)的比例較高，在過去城市居民養(yǎng)老保險不夠完善的情況下，社區(qū)中部分老年居民生活缺乏保障。社區(qū)的整體管理相對較為完善，2000年長春市開展城市管理體制深化改革，實行社區(qū)制，將居委會改為社區(qū)，并在同年3月份成立了吉林省第一個社區(qū)居委會黨委——D街道S社區(qū)黨委。在社區(qū)制改革的過程中，原居委會進(jìn)行整合，擴大社區(qū)規(guī)模，并不斷完善內(nèi)部職能。

S社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給總體來說分為兩個階段。第一階段是2000年至2010年，這一階段社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體是社區(qū)與社區(qū)敬老院，服務(wù)對象主要涉及社區(qū)內(nèi)的孤寡老人、家庭困難、無人照料的老人，這部分老人中，有生活自理能力的老人由社區(qū)工作人員定期走訪，幫助解決生活困難，沒有生活自理能力的老人由社區(qū)敬老院照料。這一階段S社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給解決了部分老人的生活困難，但明顯存在服務(wù)對象范圍狹窄、服務(wù)種類單一以及欠缺專業(yè)化等問題。雖然社區(qū)與社區(qū)敬老院為轄區(qū)內(nèi)老人提供了必要的居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，但實質(zhì)上這兩類服務(wù)的供給主體都是社區(qū)。社區(qū)制實行以來，社區(qū)負(fù)責(zé)的工作從原來的衛(wèi)生、治安以及計劃生育等幾項工作擴展到與居民生活相關(guān)的各個方面，在養(yǎng)老服務(wù)供給上投入的人力、物力有限，必然會存在上述問題。

第二階段的養(yǎng)老服務(wù)供給是從2011年至今。在面臨老齡化嚴(yán)重、家庭規(guī)?？s小、養(yǎng)老服務(wù)需求上升背景與社區(qū)整體工作量增多的矛盾下，S社區(qū)開始探索多主體供給養(yǎng)老服務(wù)的模式。2011年7月，在S社區(qū)書記的帶動下Z志愿者聯(lián)盟正式創(chuàng)辦，創(chuàng)辦初期志愿者的主體是社區(qū)工作人員、轄區(qū)各個單位和組織和社區(qū)居民，發(fā)展至今Z志愿者聯(lián)盟的盟員單位已經(jīng)擴大到93家，在冊志愿者3100余名（其中，盟員單位志愿者2300余名，群眾志愿者800余名）。為了更好地調(diào)動各聯(lián)盟單位參與社區(qū)活動的積極性，充分盤活各聯(lián)盟單位資源，2018年聯(lián)盟通過推選和投票的方式，選舉出新的聯(lián)盟理事長，并推行輪值理事長制度，兩個月為一個周期，由時任理事長根據(jù)自身資源，在任期內(nèi)組織社區(qū)居民需要的活動。在養(yǎng)老服務(wù)供給中，Z志愿者聯(lián)盟一方面是到社區(qū)老年公寓開展志愿服務(wù)，另一方面是志愿聯(lián)盟的單位一對一幫助、照看社區(qū)內(nèi)的孤寡、生活困難的老人。

除此之外，2013年Y集團(tuán)承接省政府及民政廳“吉林省居家養(yǎng)老定制化服務(wù)試點”項目，并成立“X”品牌，開始在長春市二道區(qū)內(nèi)提供居家養(yǎng)老定制化服務(wù)，其中就包括S社區(qū)。服務(wù)內(nèi)容主要包括飲食、家政、衛(wèi)生、照料、醫(yī)療、維修、公益等7大類服務(wù)，并將這7大類服務(wù)細(xì)化為47項具體服務(wù)。居家養(yǎng)老定制化服務(wù)在開展過程中，以“顧客導(dǎo)向”為指導(dǎo)，強調(diào)為老年人提供具有“個性化”和“差別化”的服務(wù)，以3個月為一個周期，通過老年人自選的方式為其制定養(yǎng)老服務(wù)套餐。由于屬于政府購買服務(wù)項目，吉林省民政廳每月給社區(qū)80歲以上老人提供200元補助，用于在“幸福里”購買養(yǎng)老服務(wù)，由社區(qū)監(jiān)督、檢查養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量與落實。原來由社區(qū)興辦的敬老院，通過共建民營的方式改為S社區(qū)老年公寓，為轄區(qū)內(nèi)的老人提供機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。至此，S社區(qū)建立了多主體的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

（二）S社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作存在問題

經(jīng)過多年的努力，S社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給從社區(qū)單一主體增加至社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、公益型社會組織和公辦民營的養(yǎng)老院，但在合作供給過程中存在的問題嚴(yán)重影響了服務(wù)供給的效率。

1.社區(qū)與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)

第一，主體間信任缺失，合作開展困難。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)通過政府購買服務(wù)的方式為社區(qū)老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，由區(qū)民政局購買服務(wù)，S社區(qū)提供辦公地點與其他幫助，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該幫助其開展養(yǎng)老服務(wù)，所以在前期調(diào)查老年人需求與宣傳推廣階段常以社區(qū)的名義與社區(qū)居民接觸，享有社區(qū)對居民的公共權(quán)力。社區(qū)對這種方式并不認(rèn)可，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)是獨立的組織，與社區(qū)并無關(guān)系，社區(qū)居委會與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)之間存在信任問題，因此社區(qū)不愿為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的工作開展負(fù)責(zé)。養(yǎng)老服務(wù)主體間的信任缺失，制約了多主體間的合作，工作流程的不暢影響?zhàn)B老服務(wù)的供給效率。

第二，養(yǎng)老服務(wù)主體工作邏輯不同，增加合作障礙。社區(qū)治理遵循的是綜合治理路徑，在公共治理中，各級政府都有綜合治理的運行邏輯[16]，但隨著治理權(quán)的降低，基層政府尤其是最基層的社區(qū)綜合治理的特點更為突出。綜合治理具體表現(xiàn)為治理任務(wù)繁雜、多重責(zé)任并存。在具體實踐中，社區(qū)工作涉及各個方面，除了日常性工作外，臨時性、突發(fā)性任務(wù)多，導(dǎo)致其工作方式為應(yīng)對型，社區(qū)開展治理的空間很小，通常都是接受上級政府的指派任務(wù)，而無權(quán)自己安排工作內(nèi)容，所以社區(qū)通常面臨工作上的不確定。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的工作邏輯以專業(yè)性為主，專業(yè)性的原則在市場治理中普遍存在。S社區(qū)內(nèi)“X”企業(yè)通過對轄區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的調(diào)研，綜合自身資源，提供7大類47項養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容明確，服務(wù)流程固定。在社區(qū)與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的合作過程中，社區(qū)經(jīng)常需要應(yīng)對臨時性的工作安排，會要求養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)完成計劃外的工作內(nèi)容，例如針對老年人的政策宣傳、信息統(tǒng)計甚至是老年人矛盾調(diào)解，社區(qū)都要求養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)介入，幫助社區(qū)完成臨時任務(wù)，長此以往影響?zhàn)B老服務(wù)企業(yè)的專業(yè)性。

2.社區(qū)與公益性社會組織

S社區(qū)的Z社會組織由社區(qū)居委會一手創(chuàng)建，雖然在之后的發(fā)展過程中不斷壯大，并融入其他社會力量，通過輪值主席等方式充分激活社會力量，但Z志愿者聯(lián)盟的獨立性依舊不強，仍然表現(xiàn)出對社區(qū)較強的依附性。從服務(wù)內(nèi)容來說，Z志愿者聯(lián)盟為社區(qū)居民提供的公共服務(wù)涉及面廣，由于成立之初是由社區(qū)牽頭建立，并非是某一領(lǐng)域?qū)I(yè)性的公益性社會組織，因此提供的服務(wù)內(nèi)容不固定，通常提供的公共服務(wù)是社區(qū)主體外的補充服務(wù)，或是根據(jù)志愿聯(lián)盟單位自身的本職來提供公共服務(wù)，缺乏長期計劃和系統(tǒng)規(guī)劃，最重要的是脫離了社區(qū)居民需求。從公益性社會組織的服務(wù)輻射范圍來看，Z志愿者聯(lián)盟的主要服務(wù)對象是S社區(qū)的居民，服務(wù)范圍狹窄，獨立性不強。從公益性社會組織的運行機制來看，其經(jīng)濟(jì)來源主要源自政府購買服務(wù)以及志愿者捐贈，不具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入來源也是其服務(wù)活動臨時性、階段性的原因。從公益性社會組織的人員構(gòu)成來看，其大部分成員來自社區(qū)居委會以及S社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各個單位成員，也就是說缺少社區(qū)居民的加入，喪失社會組織的代表性。綜上，當(dāng)前Z志愿者聯(lián)盟在養(yǎng)老服務(wù)體系中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并逐漸成為社區(qū)居委會的附屬組織。

3.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)與其他主體

近年來養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的運行模式一直為政府與學(xué)者所提倡，這方式也確實減少機構(gòu)經(jīng)營者的投資風(fēng)險，提高養(yǎng)老機構(gòu)的運行效率，但機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)對老年人正?；?、社會化生活的侵蝕，成為機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的一大弊病。在養(yǎng)老服務(wù)體系的整體構(gòu)架下，養(yǎng)老機構(gòu)如何與其他養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作互動，減少機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)固有的缺陷是當(dāng)前機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要的努力方向。當(dāng)前S社區(qū)的老年公寓以公建民營的方式運營，與社區(qū)內(nèi)其他養(yǎng)老服務(wù)主體間的互動較少，無法發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)性優(yōu)勢。在S老年公寓實行公建民營后，S社區(qū)居委會與S老年公寓的互動就主要表現(xiàn)為資質(zhì)審查等檢查方面，幾乎沒有其他規(guī)范性、持續(xù)性的互動；公益性社區(qū)組織會定期到S養(yǎng)老公寓舉辦文體活動，在節(jié)日期間到老年公寓陪伴老年人過節(jié)，但相對頻率較低，同樣缺少規(guī)范性的組織方式；養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與S老年公寓基本沒有互動。

四、社會治理視角下養(yǎng)老服務(wù)主體合作問題產(chǎn)生的原因

養(yǎng)老服務(wù)模式的建立與運行只有與特定歷史時期的社會結(jié)構(gòu)與治理方式相適應(yīng)，才能從有效解決社會問題、優(yōu)化民生建設(shè)。社會構(gòu)成的多元是養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化實現(xiàn)的必要條件，積極應(yīng)對人口老齡化以及養(yǎng)老服務(wù)體系的建立應(yīng)與當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。從S社區(qū)案例中也能看出，基層政府以及社區(qū)在不斷探索多元主體供給養(yǎng)老服務(wù)的模式，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化。

在多元社會結(jié)構(gòu)下，創(chuàng)新社會治理體制成為當(dāng)前社會治理的主要目標(biāo)。社會治理的多元主體、雙向溝通渠道以及主體獨立性內(nèi)涵是養(yǎng)老服務(wù)體系在當(dāng)前情景中有效組織運行的指導(dǎo)原則。從S社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給實踐來看，養(yǎng)老主體合作與社會治理內(nèi)涵的不契合是導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)主體間合作低效的主要原因。

首先，養(yǎng)老服務(wù)供給主體的治理權(quán)受限，合作效率受損。陳家建、趙陽等認(rèn)為所謂治理權(quán)(限)是指某個層級組織在公共事務(wù)管理過程中的資源調(diào)配、任務(wù)設(shè)定、時間安排、檢查考核方面的權(quán)力，在這四方面有較高自主權(quán)即為擁有高治理權(quán)，反之即為低治理權(quán)。社區(qū)作為治理主體有其自身復(fù)雜性，在治理結(jié)構(gòu)中社區(qū)的設(shè)定為基層自治組織，本應(yīng)該擁有較高的治理權(quán)，但在實際的組織運行中社區(qū)居委會延續(xù)了政府的層級治理結(jié)構(gòu)，作為最基層的治理單位，只有較低的治理權(quán)。社區(qū)治理權(quán)受限的后果是缺少工作自主權(quán)，在擁有較少的資源與權(quán)力的情況下卻承擔(dān)了較多上級分派的任務(wù)和壓力。因此，社區(qū)內(nèi)部發(fā)展社會組織或與外部社會組織合作的動機都在于使其緩解社區(qū)工作壓力，這一過程中就容易出現(xiàn)S社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中，社區(qū)工作綜合性對社會企業(yè)與社會組織工作專業(yè)性的擠占。除了社區(qū)主體，社會企業(yè)與社會組織的治理權(quán)同樣受到限制。隨著新公共管理范式的興起，許多原屬于國家的公共管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)移，社會企業(yè)與社會組織作為這種任務(wù)轉(zhuǎn)移的承接者，擁有了越來越多的對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力[17]。社會企業(yè)與社區(qū)組織的公共治理權(quán)既不是來自法律授權(quán)，也不是來自行政授權(quán)或行政委托，而是來自其成員通過一定的程序自愿達(dá)成的契約，是組織成員出于對共同利益的關(guān)切而賦予社會組織進(jìn)行相應(yīng)管理的權(quán)力。我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域諸多的社會企業(yè)與社會組織依附或掛靠于政府機構(gòu)或社區(qū)，其成員構(gòu)成也多是從政府體制中發(fā)展而來，由于缺少發(fā)展土壤，組織規(guī)模和影響范圍都較小，導(dǎo)致其治理權(quán)發(fā)揮受限。S社區(qū)的X企業(yè)與Z志愿者聯(lián)盟都對區(qū)政府以及社區(qū)居委會有不同程度的依賴，治理權(quán)受限的情況下，使社區(qū)與社會組織間的合作更類似于上下級的任務(wù)指派而非平等的伙伴關(guān)系。

其次，養(yǎng)老服務(wù)主體間缺乏雙向溝通渠道，平等合作流于表面。社會治理尤其是基層社會治理中推動養(yǎng)老服務(wù)體系建立的核心是“伙伴關(guān)系”和“合作網(wǎng)絡(luò)”。養(yǎng)老服務(wù)主體間的平等互利合作既是養(yǎng)老服務(wù)供給的工作原理，也是養(yǎng)老服務(wù)體系運行的實踐戰(zhàn)略?！吧鐣栴}日趨多元復(fù)雜，政府在解決社會問題或生產(chǎn)、輸送公共產(chǎn)品過程中往往無法擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色，比起相互獨立的縱向分層狀態(tài)，政府更需要與其他部門協(xié)力解決問題，因而出現(xiàn)了橫向的網(wǎng)絡(luò)治理。”[18]從根本上來講，治理理念的提出并非是為了解決政府問題，而是解決包括政府、市場、非營利組織以及個體公民在內(nèi)的社會問題，因此，在強調(diào)政府責(zé)任的同時各個治理主體的觀念立場必須得到顧及與考慮，這也是建立政府與社會企業(yè)、社會組織間雙向溝通渠道的合理性所在。社會治理理念中，多元主體參與解決社會問題其內(nèi)涵不僅在于提供公共服務(wù)，更在于不同類型主體解決問題的思路與創(chuàng)意，“社區(qū)福利治理可以防止社會服務(wù)行政機構(gòu)與民間部門各自提供的社會服務(wù)的重復(fù)性并提高效率，同時可以將市場成本節(jié)約和創(chuàng)意等民間部門的強項移植到社會服務(wù)，提高社會服務(wù)的整體生產(chǎn)能力”[19]。S社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)供給中，多元主體間或是缺乏溝通渠道，例如社區(qū)與S老年公寓，或是僅有單向溝通渠道，從基層政府到社區(qū)再到社會組織，缺少從社會組織到社區(qū)再到政府的反向溝通渠道，導(dǎo)致即使建立了養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體，卻難以形成多元化解決老齡化的思路創(chuàng)意。

最后，養(yǎng)老服務(wù)供給中的社會組織缺乏獨立性，合作前提難以達(dá)成。隨著我國社會組織不斷增長壯大，學(xué)者普遍認(rèn)為社會組織能夠彌補政府和市場的不足，尤其是在解決社會問題方面發(fā)揮重要作用。但研究者們認(rèn)為上述功能得以發(fā)揮的一個重要前提是社會組織具有一定的自主性。改革開放以來，關(guān)于社會組織的發(fā)展，不同時期政府出臺的政策著力點各有不同，甚至彼此間暗含張力，導(dǎo)致社會組織發(fā)展的政策環(huán)境模糊，各級政府常常以自身需求為指導(dǎo)，工具性地處理與社會組織的關(guān)系。在此背景下，政府部門更關(guān)注社會組織尤其是提供公共服務(wù)的社會組織的專業(yè)服務(wù)對公共服務(wù)的補充，很少考慮其在基層治理以及整體創(chuàng)新社會治理體系中的作用，社會中單個個體的訴求與價值難以通過社會組織體現(xiàn)。加之“項目制”的事本主義發(fā)展導(dǎo)向，使各級政府部門以短期需求為項目設(shè)計內(nèi)核，使以政府需求為發(fā)展導(dǎo)向的社會組織要不斷在各級政府間找項目、找資源，導(dǎo)致社會組織發(fā)展呈現(xiàn)不確定、不穩(wěn)定等特征。

五、總結(jié)與討論

伴隨著我國人口結(jié)構(gòu)的變化，老齡化將成為常態(tài)。這意味著如果將整體的人口老齡化社會，割裂為單獨解決老年群體的問題，將解決問題的落腳點放在單項或局部的靜態(tài)政策以及獨立部門的政策實踐，就無法從根本上認(rèn)識老齡化社會并提出與其相適應(yīng)的整體性發(fā)展框架。因此，只有將老齡化常態(tài)下的社會問題置于整體的社會背景中才能得以解決。老齡化社會中首當(dāng)其沖考慮的自然是養(yǎng)老問題，隨著多支柱養(yǎng)老保險體系的建立，養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為解決當(dāng)前養(yǎng)老問題的癥結(jié)所在。從傳統(tǒng)社會的家庭養(yǎng)老服務(wù)模式到單位制下國家負(fù)責(zé)養(yǎng)老模式以及當(dāng)前多主體養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展必然要與整個的社會結(jié)構(gòu)發(fā)展與社會管理方式相適應(yīng)才能運行和發(fā)展。沿著這一思路，本文試圖以當(dāng)前創(chuàng)新社會治理理念為分析框架，解釋當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系中存在的問題及其原因。

黨的十八屆三中全會首次用“社會治理”取代了以往文件中的“社會管理”，意味著社會管理從原來的縱向管理方式向橫向網(wǎng)絡(luò)化治理方式改變。具體表現(xiàn)為從單一管理主體向多元治理主體過渡；從單向自上而下的命令式溝通，向橫向雙向合作式溝通轉(zhuǎn)變；合作主體相互獨立等特征。社會建設(shè)過程中，社會治理以民生建設(shè)為指向，治理的目的并非管理和控制，而是以增進(jìn)公共利益，實現(xiàn)人民美好生活為目標(biāo)；民生建設(shè)以社會治理為依托，民生建設(shè)的實現(xiàn)需要與社會治理主體、方式相適應(yīng)。養(yǎng)老服務(wù)供給作為民生建設(shè)的重要部分，與當(dāng)前的社會治理內(nèi)涵相適應(yīng)，才能在整體環(huán)境中發(fā)揮效用。

通過對S社區(qū)的個案分析，能夠發(fā)現(xiàn)雖然當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)基本上實現(xiàn)了多元主體供給，但多個主體間的合作效率不高使養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮，主要表現(xiàn)為社區(qū)與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)之間缺乏信任，工作邏輯不同增加合作障礙；社會企業(yè)與公益性社會組織依附于社區(qū)，缺乏獨立性；社區(qū)與共建民營的養(yǎng)老機構(gòu)間缺乏互動。上述S社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中所遇到的具體問題都能在社會治理的背景框架下得以解釋。首先，當(dāng)前雖然具備了養(yǎng)老服務(wù)的多元主體，但由于社區(qū)治理權(quán)受限，其工作重心主要在上級行政單位指派任務(wù)，在基層治理中體現(xiàn)為綜合治理的路徑，由于社區(qū)工作任務(wù)量大、資源少、自主性低，在靈活開展工作的過程中必然會出現(xiàn)社區(qū)的綜合性治理擠占社會企業(yè)與社會組織的專業(yè)性治理。同時，社會企業(yè)與社會組織對政府與社區(qū)的依賴也造成其自身治理權(quán)受限，導(dǎo)致合作效率降低。其次，養(yǎng)老服務(wù)供給主體間仍然是縱向的單向溝通渠道，社區(qū)與社會組織在合作過程中，表現(xiàn)為社區(qū)主導(dǎo)，社會企業(yè)、社會組織配合的方式，平行網(wǎng)絡(luò)化溝通渠道的缺失使社會組織所體現(xiàn)的專業(yè)、效率等邏輯并沒有在養(yǎng)老服務(wù)體現(xiàn)中得到充分體現(xiàn)。最后，在我國的宏觀政策環(huán)境下，各個時期對社會組織管理的著重點不同，導(dǎo)致各基層政府以及社區(qū)與社會組織關(guān)系縱橫交錯，社會組織缺乏自主發(fā)展的機會與動力，依賴政府、社區(qū)發(fā)展的社會組織難以與之形成平等的合作關(guān)系。

基于上述分析，養(yǎng)老服務(wù)體系的有效運行需要與社會治理思想相適應(yīng)。因此，本文對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展提出如下建議：第一，資源分配適當(dāng)向社區(qū)傾斜強化社會企業(yè)、社會組織對原子化個體的代表性，以不同角度增強養(yǎng)老服務(wù)主體的治理權(quán)。第二，建立社區(qū)與社會企業(yè)、社會組織以及養(yǎng)老機構(gòu)間的雙向溝通渠道，發(fā)揮各個主體在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用。第三，培育養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)社會企業(yè)與社會組織的獨立性，建立多元養(yǎng)老服務(wù)合作的基礎(chǔ)。