傅 冰 李 杰 胡軍帥

按照中央和省“深化黨和國家機構(gòu)改革，統(tǒng)籌推進承擔行政職能事業(yè)單位改革”的要求，駐馬店市對全市承擔行政職能事業(yè)單位進行了規(guī)范調(diào)整，推進行政職能全面回歸行政機關(guān)，政事不分、機構(gòu)重疊、職責交叉、效能不高等問題逐步得到了解決。同時為推動改革落地見效，駐馬店市對改革落實情況進行了全面評估問效，推動事業(yè)單位聚焦發(fā)展社會事業(yè)，提高公共服務供給能力，不斷滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

一、改革基本情況

根據(jù)《中共河南省委辦公廳河南省人民政府辦公廳關(guān)于開展承擔行政職能事業(yè)單位改革試點的實施意見》（豫辦發(fā)〔2016〕51號）和《中共駐馬店市委駐馬店市人民政府關(guān)于印發(fā)〈駐馬店市機構(gòu)改革方案〉的通知》（駐發(fā)〔2018〕23號）精神，駐馬店市將承擔行政職能事業(yè)單位改革納入黨政機構(gòu)改革，按照能轉(zhuǎn)職能不轉(zhuǎn)機構(gòu)、確需轉(zhuǎn)機構(gòu)的實行綜合設置的原則，統(tǒng)籌推進、同步實施，對全市完全、主要和部分承擔行政職能的事業(yè)單位進行了規(guī)范調(diào)整，進一步優(yōu)化了職能配置，使全市879個事業(yè)單位原承擔的行政職能回歸機關(guān)，對保留的事業(yè)單位進行了名稱規(guī)范及公益職能調(diào)整。其中832個單位只轉(zhuǎn)職能不轉(zhuǎn)機構(gòu)，30個單位轉(zhuǎn)為機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)，17個單位單設為行政機構(gòu)。同時，從全局和戰(zhàn)略的高度，加大事業(yè)單位優(yōu)化調(diào)整力度，共撤銷事業(yè)單位81個，收回事業(yè)編制297名，按照“撤一建一”或“撤多建一”原則，將改革中騰出的機構(gòu)編制資源及時調(diào)整用于急需領(lǐng)域。駐馬店市10個縣區(qū)圍繞紀檢監(jiān)察、公共資源交易、不動產(chǎn)登記、招商引資等重點領(lǐng)域，新整合組建了71個科級事業(yè)單位，進一步優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)；圍繞9個重點民生經(jīng)濟領(lǐng)域，對市直原有機構(gòu)進行優(yōu)化整合，配足配齊人員編制，全力保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。如為提高全市黨員領(lǐng)導干部和公職人員廉政宣傳教育水平，市直和4個縣區(qū)新組建了紀委宣傳教育機構(gòu)；為進一步完善公共資源交易管理體制，提升公共資源交易中心整體運行效率和質(zhì)量，整合組建了市公共資源交易中心。

二、改革評估問效的具體實踐

（一）加強組織領(lǐng)導，完善工作機制

圍繞做好承擔行政職能事業(yè)單位改革“后半篇文章”，市、縣分類推進事業(yè)單位改革領(lǐng)導小組靠前指揮，要求各涉改單位建立“一把手”總負責工作制度，克服畏難情緒，扎實處理好改革實施過程中的遺留問題。市、縣黨委編辦作為改革牽頭部門，進一步夯實主體責任，全面開展行政職能回歸機關(guān)“回頭看”行動，深入貫徹落實《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，形成文件及時呈編委會成員傳閱，并下發(fā)各部門單位，認真組織學習，使評估問效工作有據(jù)可依。

（二）創(chuàng)新問效方式，精心組織實施

一是科學設定指標。根據(jù)承擔行政職能事業(yè)單位改革方案，將評估問效對象分為行政職能劃入、名稱規(guī)范及公益職能調(diào)整、整合組建等三大類，圍繞機構(gòu)編制事項落實、機構(gòu)編制配置及運行、職責履行、機構(gòu)編制管理規(guī)定執(zhí)行等方面，對不同類別單位問效指標進行針對性設定和規(guī)范完善，確保問效內(nèi)容科學有效，問效機制完備可操作。二是完善方式方法。在評估問效過程中，嚴格遵循方案制定、單位自查、實地核查、綜合評定、反饋整改的程序進行，確保環(huán)節(jié)一個不漏、資料一樣不缺。同時考慮各涉改單位在機構(gòu)編制事項調(diào)整方面的差異性，根據(jù)實際情況，具體設計有針對性和可操作性的問效方式方法，避免千篇一律，防止問效工作流于形式。三是不定期監(jiān)督檢查。以落實《“三定”規(guī)定制定和實施辦法》《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查辦法》為契機，不定期深入各涉改單位，對事業(yè)單位原承擔行政職能是否已落實到內(nèi)設機構(gòu)承接并正常開展工作、保留的公益類事業(yè)單位是否按照批復的職責任務正常開展工作、實際工作中是否存在行政職能變相交由事業(yè)單位承擔或行政職能體外循環(huán)等問題進行監(jiān)督檢查，注重業(yè)務關(guān)聯(lián)單位反饋，吃透原承擔行政職能事業(yè)單位履職內(nèi)情。對于需要聯(lián)合紀檢、組織、人社、財政等部門共同問效的事項，建立聯(lián)動機制，形成監(jiān)管合力。

（三）聚焦精準發(fā)力，做好結(jié)合文章

在開展承擔行政職能事業(yè)單位改革評估問效工作中，注重統(tǒng)籌性，將評估問效工作放在機構(gòu)編制整體工作中通盤考慮，與相關(guān)機構(gòu)編制業(yè)務結(jié)合，必要時聯(lián)合開展，既不重復督查，又能提升行政效能。一是與權(quán)責清單調(diào)整相結(jié)合。涉及行政職能劃入行政部門的，重新梳理行政職權(quán)事項目錄，調(diào)整更新權(quán)責清單（行政職權(quán)運行流程圖），市、縣黨委編辦在審核過程中重點把關(guān)責任事項與責任科室，確保行政職能回歸與權(quán)責清單調(diào)整相一致。二是與深化事業(yè)單位改革準備工作相結(jié)合。在規(guī)范職能的事業(yè)單位中，選擇編制在10名以下的單位作為深化事業(yè)單位改革摸底單位，以機構(gòu)編制方案為法定依據(jù)，聚焦主要職責，全面掌握機構(gòu)編制執(zhí)行及工作運行情況，將摸底分析結(jié)果作為工作開展基礎。三是與事業(yè)單位登記管理相結(jié)合。對于進行事業(yè)單位登記業(yè)務辦理的原承擔行政職能事業(yè)單位，通過資產(chǎn)損益、開辦資金和經(jīng)費來源考量事業(yè)單位法人履職能力和承擔責任能力，重點關(guān)注單位圍繞宗旨和業(yè)務范圍開展業(yè)務活動情況，及時對單位情況及存在問題進行整理歸納，將其作為優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置的參考依據(jù)。四是與機構(gòu)編制報告相結(jié)合。在開展貫徹落實《機構(gòu)編制報告制度實施辦法（試行）》時，將承擔行政職能事業(yè)單位階段性效益納入各主管部門年度報告，及時對機構(gòu)編制報告中相關(guān)事項進行綜合分析，并就有關(guān)問題跟進處理。

三、改革評估問效過程中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）行政職能事項劃轉(zhuǎn)落實不到位

一是部分劃入行政職能的行政部門承接困難。受歷史原因影響，駐馬店市行政編制基數(shù)小，各部門行政編制比較緊張，特別是縣區(qū)，10名行政編制以下的部門較多。通過改革將原事業(yè)單位承擔的行政職能回歸機關(guān)，行政機關(guān)職能任務不斷增加，而行政編制無法相應增加，只能依托現(xiàn)有人員承接行政職權(quán)事項，具體業(yè)務承接運轉(zhuǎn)困難。二是部分單位行政職能劃轉(zhuǎn)與具體業(yè)務劃轉(zhuǎn)不同步。按照黨政機構(gòu)改革職責劃分和涉改單位承擔行政職能所屬類別，市委編委印發(fā)機構(gòu)編制事項調(diào)整文件，明確將行政職能具體劃轉(zhuǎn)到行政機關(guān)內(nèi)設科室承擔，但由于承接科室業(yè)務不熟練、工作人手不足等客觀原因的存在，實際工作未同步移交，相關(guān)具體業(yè)務仍由原事業(yè)單位繼續(xù)承擔，或者抽調(diào)事業(yè)單位人員在行政機關(guān)繼續(xù)從事相關(guān)業(yè)務工作。

（二）單位職責任務與人員編制不匹配

行政職能劃轉(zhuǎn)后的事業(yè)單位，主要職責任務由行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)保障性、事務服務性工作，較多單位工作任務大幅度轉(zhuǎn)變，在實際履職中逐漸出現(xiàn)職責任務與人員編制不匹配現(xiàn)象。一是行政職責劃出的事業(yè)單位，職責任務弱化，工作任務量不足，而原單位人員未相應調(diào)整，人員編制核定較多。如市墻體材料技術(shù)中心原承擔的“組織實施黏土實心磚準產(chǎn)證制度”職能調(diào)整至市住建局科技與標準科，主要職責調(diào)整為“新型墻材技術(shù)研究咨詢、推介服務”，職責業(yè)務減少，實際工作任務量減少，人員編制一定程度上閑置。二是部分事業(yè)單位增加了新業(yè)務，對人員綜合素質(zhì)、專業(yè)知識水平提出更高要求，而原有人員數(shù)量少，專業(yè)技術(shù)人員少，事業(yè)單位服務能力不能適應新職責需要。如市政府股票發(fā)行與證券中心原承擔的“全市企業(yè)股票上市和證券管理與服務工作”職能調(diào)整至市金融工作局資本市場科，主要職責調(diào)整為“開展金融信息化建設、金融培訓服務、金融合作交流以及金融服務實體經(jīng)濟等工作”，工作任務量增加，對金融、計算機等專業(yè)技術(shù)人員的需求提高，現(xiàn)有人員履職能力無法滿足實際需求。

（三）部分涉改單位超編問題突出

一是部分劃入人員的行政部門存在超編現(xiàn)象。事業(yè)單位承擔的行政職能劃轉(zhuǎn)至行政部門，按照“編隨事走、人隨編走”的原則同時劃轉(zhuǎn)符合公務員身份在編人員，但受行政編制調(diào)劑困難影響，無法及時為相應黨政部門增加行政編制，出現(xiàn)了實有人員超編問題，其中市直5個黨政部門因改革造成人員超編。如市水利局所屬的市政府移民安置辦公室、市防汛抗旱指揮部辦公室等兩個完全承擔行政職能的事業(yè)單位，符合公務員身份人員全部劃轉(zhuǎn)機關(guān)，造成市水利局機關(guān)31名編制，實有40人，超編比例達29%。二是部分接收改革分流人員事業(yè)單位存在超編現(xiàn)象。對于行政職能劃歸行政機關(guān)后，職責任務不飽滿或不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的事業(yè)單位予以撤銷，人員在系統(tǒng)內(nèi)相同或相近性質(zhì)的事業(yè)單位分流安置，而接收單位只是單向人員流入，職責任務不變，編制數(shù)量未調(diào)整，出現(xiàn)實有人員超編現(xiàn)象。如市減輕農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室行政職能調(diào)整至市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局政策與改革科和農(nóng)村社會事業(yè)促進科后，事業(yè)機構(gòu)撤銷，實有人員劃入市農(nóng)業(yè)經(jīng)營指導站，造成市農(nóng)業(yè)經(jīng)營指導站人員超編。三是部分整合組建事業(yè)單位存在超編現(xiàn)象。為破除政務壁壘、提升行政效能，在多個領(lǐng)域?qū)⒍鄠€事業(yè)單位進行整合組建，職責任務和工作流程不斷優(yōu)化，實際業(yè)務開展需要人員減少，原從事綜合保障類工作人員合并后也是供大于求，編制數(shù)按照“控編減編”原則相應調(diào)整，出現(xiàn)實有人員超編現(xiàn)象。如為實現(xiàn)讓群眾“只進一扇門”“最多跑一次”的承諾，在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域整合4個事業(yè)單位職能任務，重新組建了市不動產(chǎn)登記服務中心，根據(jù)職責任務重新核定人員編制后，實有人員超編69人。

（四）人員安置融合不到位

一是多部門合并單位人員融合不到位。在改革中，對部分重點領(lǐng)域事業(yè)單位進行了優(yōu)化組合，原有人員劃入了新組建單位，新單位行政管理職務、專業(yè)技術(shù)職稱等涉及人員實際利益的事項需要重新調(diào)整，而且原單位在社會保險繳納、績效獎金發(fā)放等方面存在差異，受這些實際問題影響，部分重新組建單位人員融合不到位，進而影響實際工作開展效率與質(zhì)量。如為有效整合市級公路機構(gòu)職能,增強公路行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢,促進公路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，將市公路局、市農(nóng)村公路管理處、市路政管理支隊、市超限超載檢測站管理中心等4個事業(yè)單位整合組建為市公路事業(yè)發(fā)展中心，4個單位在機構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導職數(shù)配備、職稱級別、人員待遇、社會保險繳納等方面均存在差異，實際人員融合過程比較復雜。二是部分參照公務員法管理事業(yè)單位人員規(guī)范不到位。全市原承擔行政職能事業(yè)單位中屬于參照公務員法管理單位138個，在編人員1657人，市、縣黨委編辦充分考慮人員特殊性，采用多種改革方式，穩(wěn)妥推進相關(guān)單位改革。但受涉改參照公務員法管理單位人員是否符合公務員身份、主管部門有無相近所屬單位、重大領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新等客觀影響，有部分參照公務員法管理人員分流安置到一般事業(yè)單位，部分參照公務員法管理事業(yè)單位與一般事業(yè)單位優(yōu)化組合，進而演變成一個事業(yè)單位同時有參照公務員法管理人員和一般事業(yè)人員現(xiàn)象不利于日常管理。如參照公務員法管理的市保密技術(shù)檢測中心與一般事業(yè)單位性質(zhì)的市密鑰管理中心整合組建市機要保密技術(shù)服務保障中心；市不動產(chǎn)登記服務中心實有219人，其中原住房管理中心20名人員參照公務員法管理。

四、解決措施與取得成效

（一）立行立改，督促做好行政職能承接落實

一是市、縣黨委編辦將行政職能劃轉(zhuǎn)后落實方面存在的問題及時反饋給涉改單位，限期整改，跟蹤督查，確保行政職能回歸機關(guān)不缺位。二是進一步向各涉改部門明確“行政職能回歸行政機關(guān)”基本原則不能突破，堅決防止實際工作中出現(xiàn)行政職能變相交由事業(yè)單位承擔或行政職能體外循環(huán)的問題。三是對部分承接困難的行政機關(guān)給予適當過渡期限，積極協(xié)助部門多途徑補充人員力量，確保行政職能落實到行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)承接并正常開展工作。

（二）把握原則，盤活事業(yè)機構(gòu)編制資源

按照中央深化事業(yè)單位改革的要求，市、縣黨委編辦堅持在機構(gòu)編制限額內(nèi)，不斷進行挖潛創(chuàng)新，努力做到控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增。一是在事業(yè)機構(gòu)限額內(nèi)，按照“撤一建一”或“撤多建一”原則在存量內(nèi)調(diào)劑，充分論證機構(gòu)設置的合理性，嚴格把握機構(gòu)編制審議“五個方面”，促進各系統(tǒng)事業(yè)單位優(yōu)化設置，主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。二是進一步加大事業(yè)單位改革力度，對規(guī)模較小、職能弱化的事業(yè)單位進行整合，優(yōu)化配置編制資源。同時重點摸清摸透職能弱化、工作任務不飽和事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)債務等方面情況，對這些單位在深化事業(yè)單位改革中進行統(tǒng)籌優(yōu)化。三是根據(jù)調(diào)研評估掌握的實際情況統(tǒng)籌做好事業(yè)編制動態(tài)管理，對于改革后職能弱化但仍具備獨立存在條件的事業(yè)單位，確定事業(yè)編制控制數(shù)，編制空一減一，對于新增職能任務、工作任務量增多事業(yè)單位，及時核增事業(yè)編制、招錄人員，鼓勵主管部門從相近單位調(diào)劑有經(jīng)驗人員，推動單位職責任務與人員編制配備相適應。如市練江河水務中心行政職責劃轉(zhuǎn)后，工作任務量減少，及時核減空余編制7名；市政府股票發(fā)行與證券中心工作任務量增加，及時核增了6名事業(yè)編制。

（三）找準癥結(jié)，合理消化超編人員

圍繞“如何積極穩(wěn)慎消化超編人員”，市、縣黨委編辦認真分析超編原因，研判人員年齡結(jié)構(gòu)，多措并舉消化超編人員。針對人員超編的黨政部門，主要依靠嚴控新增、只出不進、自然減員等措施消化超編；對于工作任務重而且急需人員補充的部門，通過從其他系統(tǒng)調(diào)劑編制予以保障。截至2021年6月，市直5個超編黨政機關(guān)有7名行政人員辦理了退休手續(xù)，空出行政編制用于消化超編人員；及時為工信部門調(diào)劑編制，合理解決行政部門超編問題。針對人員超編的事業(yè)單位，主要采取以下措施：一是自然減員，空出的事業(yè)編制全部用于消化超編，而且超編單位未消化完超編人員的不得辦理進人手續(xù)。二是鼓勵同系統(tǒng)內(nèi)空編單位進人從超編單位調(diào)劑解決，通過人員合理流動，促進超編單位消化人員。如交通運輸系統(tǒng)內(nèi)，市道路運輸服務中心通過公開選拔方式從公路事業(yè)發(fā)展中心超編人員中選聘6名專業(yè)技術(shù)人員。三是結(jié)合市委市政府中心工作，在控制編制總量原則下，實行編制動態(tài)調(diào)整，適當通過調(diào)劑編制的方法解決超編問題。四是市、縣黨委編辦創(chuàng)新人才編制管理機制，將騰挪出來的編制資源用于保障事業(yè)單位引進高層次人才，為公益服務能力急需提升的事業(yè)單位開辟綠色通道，鼓勵單位在滿編、超編的情況下動態(tài)使用人才編制引進高層次創(chuàng)新和急需緊缺型人才，不斷優(yōu)化干部隊伍年齡和知識結(jié)構(gòu)，推動提升履職服務能力。

（四）凝聚合力，推動改革見實效

針對人員安置融合過程中思想不穩(wěn)定問題，市、縣黨委編辦會同主管部門及時深入涉改單位，通過召開涉改單位職工代表座談會，對機構(gòu)編制改革文件及有關(guān)改革政策進行詳細解讀，幫助涉改職工消除疑慮；針對事業(yè)單位履職能力不強、人員結(jié)構(gòu)不匹配、職務職稱待遇等深層次問題，利用分類推進事業(yè)單位改革領(lǐng)導小組會商機制，及時將人員融合問題通報組織、人社、財政等部門，在招才引智、干部消化、參照公務員法管理規(guī)范等方面予以支持，持續(xù)助力化解重難點，推動提升事業(yè)單位履職服務能力。

五、對改革評估問效工作的思考

（一）轉(zhuǎn)變評估問效思維觀念

在承擔行政職能事業(yè)單位改革評估問效工作中，單位態(tài)度是積極的，取得成效是實在的，這也使我們對改革評估問效工作有了更深刻的認識。一是在思想觀念上有新的認識。評估問效是將各項改革工作扎實落地的必要手段，推動提升各單位履職能力，也是機構(gòu)編制部門為人民服務的生動體現(xiàn)。二是評估問效不是簡單的匯報、總結(jié)，它需要機構(gòu)編制部門有足夠的責任心和耐心，對每一項機構(gòu)編制事項調(diào)整都要一追到底、一問到底，直至工作落到實處。三是要強化責任擔當，把工作實效納入機構(gòu)編制工作目標考核，扎實推進機構(gòu)編制評估問效工作。

（二）增強機構(gòu)編制工作的權(quán)威性

市、縣黨委編辦在改革中反復征求主管部門及涉改單位意見，并盡力協(xié)調(diào)促使劃出部門與劃入部門意見一致。但在評估問效過程中仍發(fā)現(xiàn)部分部門存在行政職權(quán)事項劃轉(zhuǎn)落實不到位、實際業(yè)務開展與職能劃轉(zhuǎn)不同步等落實不力問題，違反了機構(gòu)編制工作紀律。在改革中，機構(gòu)編制部門要采用多種方式加大對機構(gòu)編制事項評估問效工作的宣傳力度，提高單位對機構(gòu)編制評估問效工作重要性的認識，提高機構(gòu)編制評估問效的影響力和執(zhí)行力。同時，也要進一步加大評估問效力度，完善事后監(jiān)管路徑，將評估問效結(jié)果運用于單位“三定”規(guī)定修訂完善、機構(gòu)編制日常管理和動態(tài)調(diào)整中，適當加大懲戒力度，進一步強化“編制就是法制”的意識，維護機構(gòu)編制工作的嚴肅性和權(quán)威性。

（三）加強與改革各方溝通協(xié)作

承擔行政職能事業(yè)單位的改革從深層次上看就是職能體系與事業(yè)單位布局的調(diào)整，涉及機構(gòu)撤并、人員劃轉(zhuǎn)、編制配備、領(lǐng)導干部配備、職稱待遇調(diào)整等多方面問題，部分事項超出了機構(gòu)編制部門職責范圍。機構(gòu)編制部門作為改革牽頭部門，在改革落實過程中積極發(fā)揮牽頭作用。一是充分發(fā)揮分類推進事業(yè)單位改革領(lǐng)導小組的作用，及時將各類復雜問題通報到相關(guān)部門，協(xié)調(diào)各成員單位配套相關(guān)政策措施，有效推進改革實施及問題化解。二是做好與主管部門溝通工作，制定好改革最優(yōu)路線；做好與涉改事業(yè)單位溝通，對于干部職工重點關(guān)注的改革政策、人員安置等事項要進行專題講解，引導化解改革中不穩(wěn)定因素；注重理順行政部門與所屬事業(yè)單位關(guān)系，推動涉改事業(yè)單位運行順暢。在以后的改革中，機構(gòu)編制部門應加強與改革各方的溝通協(xié)調(diào)，凝聚改革合力，不斷推動各項改革措施落地見效。

（四）提升機構(gòu)編制管理的科學化水平

一是施策要精準，實施方案要科學有效。著眼各涉改事業(yè)單位具體情況，從機構(gòu)現(xiàn)狀、歷史沿革、政策依據(jù)、效果預測等方面分析研判，嚴格按照改革政策要求，牢牢把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政策重點，與主管部門反復溝通，以實際效果為導向，科學周密制定改革方案，并做好方案評估論證，確保各涉改單位采用相適應的改革方式推進改革，最大限度減少改革落實阻力。二是拓展前瞻性思維，推動改革落地見效。依托機構(gòu)編制實名制管理系統(tǒng)，加強對改革相關(guān)單位數(shù)據(jù)的分析研判，對改革實施方案可能帶來的超缺編、人員融合，以及分流人員性別、年齡、學歷等情況進行分析研判，及時做好應對預案；同時以機構(gòu)編制年報數(shù)據(jù)為基礎，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變要求和趨勢，測算涉改單位可用編制控制數(shù)，有序推進人員招錄和調(diào)整，推動涉改事業(yè)單位提高公共服務供給能力，提升機構(gòu)編制資源使用效益。