錢 松

一、問題的提出

中共中央辦公廳于 2016 年 11 月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革的進(jìn)程正式開啟。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》，新增有關(guān)監(jiān)察委員會的規(guī)定，監(jiān)察委員會正式成為我國新的國家機(jī)關(guān)。2018年3月20日，第十三屆全國人大會議表決通過了《監(jiān)察法》，監(jiān)察體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成、塑造了一項(xiàng)新的國家權(quán)力——監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察體制建立后，取得了斐然的成績。在2021年全年的反腐敗工作中，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案63.1萬件，處分62.7萬人，全國有3.8萬人向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動投案，10.4萬人主動交代問題。(1)《在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，載中華人民共和國國家監(jiān)察委員會網(wǎng)站2022年2月24日，https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202202/t20220224_174022.html。

2018年1月24日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》(下稱“《通知》”)，正式在全國范圍內(nèi)開啟了“開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭”。2021年全國常態(tài)化掃黑除惡斗爭新聞發(fā)布會公布數(shù)據(jù)現(xiàn)顯示，截至2021年12月26日共查處涉黑涉惡腐敗及“保護(hù)傘”問題9931起，移送司法機(jī)關(guān)1037人。(2)陳一新：《常態(tài)化掃黑除惡第一年，“十件實(shí)事”取得豐碩戰(zhàn)果！》，載中共中央政法委網(wǎng)站2021年12月27日，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-12/27/content_12578393.shtml。

2022年5月1日，我國實(shí)施《反有組織犯罪法》，開啟我國常態(tài)化掃黑除惡的歷史新階段?！斗从薪M織犯罪法》規(guī)定反有組織犯罪工作應(yīng)和反腐敗相結(jié)合，監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)互相配合、互相制約，共同做好反有組織犯罪工作。結(jié)合《通知》把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗結(jié)合起來的要求，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要在反有組組犯罪、尤其是黨員干部涉黑涉惡問題、“保護(hù)傘”問題等方面應(yīng)發(fā)揮積極作用。

作為國家政治機(jī)關(guān)(3)參見鐘紀(jì)言：《賦予監(jiān)察委員會憲法地位 健全黨和國家監(jiān)督體系》，載《人民日報》2018年3月3日，第3 版。，監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的是區(qū)別于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力類型的一種新型國家權(quán)力——監(jiān)察權(quán)(4)參見吳建雄主編：《監(jiān)督、調(diào)查、處置法律規(guī)范研究》，人民出版社 2018 年版，第 33 頁。。為充分發(fā)揮在反有組織犯罪工作中的作用，我們需要探索監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪案件辦理的機(jī)制，這種機(jī)制以監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪中的定位為出發(fā)點(diǎn)，以介入的規(guī)范路徑為基礎(chǔ)，回歸于介入機(jī)制的完善。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作的規(guī)范定位

《反有組織犯罪法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作的規(guī)范定位。在反有組織犯罪的相關(guān)工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)角色定位有何特殊之處？和檢察機(jī)關(guān)、人民法院等其他國家機(jī)關(guān)在完成有組織犯罪預(yù)防、控制、調(diào)查、處置等工作時有何異同？結(jié)合《反有組織犯罪法》的立法旨趣和《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范行權(quán)基礎(chǔ)，我們可以明晰其規(guī)范定位。

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的內(nèi)在協(xié)同

《反有組織犯罪法》第6條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪案件中應(yīng)當(dāng)和公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)配合，《監(jiān)察法》第4條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時，應(yīng)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)互相配合，互相制約。兩項(xiàng)規(guī)定結(jié)合起來，表明監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)以辦理公職人員涉有組織犯罪的案件作為其介入有組織犯罪案件管控的基本路徑。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的權(quán)力基礎(chǔ)。根據(jù)權(quán)力法定原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪辦理各個環(huán)節(jié)時不能脫離其法定的職權(quán)范圍，亦不能超越其法定權(quán)力，侵入其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)領(lǐng)域。公職人員可能和其他人構(gòu)成有組織犯罪的共同犯罪、公職人員可能收受有組織犯罪主體的賄賂、公職人員可能濫用職權(quán)或者玩忽職守、加劇有組織犯罪的社會危害、公職人員可能為黑社會性質(zhì)的組織非法征用土地提供幫助，凡此種種，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的規(guī)范定位均圍繞“公職人員”這個主體要件展開，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)完成反有組織犯罪內(nèi)在協(xié)同的核心要素。

首先，監(jiān)督職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)融入有組織犯罪預(yù)防機(jī)制，契合有組織犯罪“打早打小”的刑事政策需要充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。監(jiān)督職能是監(jiān)察機(jī)關(guān)的第一職能，(5)參見魏昌東：《監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑——兼論中國特色監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)范性創(chuàng)建》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。監(jiān)察監(jiān)督從廉政教育到道德操守，和紀(jì)律監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種監(jiān)督方式緊密銜接，嚴(yán)密了有組織犯罪防控法網(wǎng)。從《反有組織犯罪法》第4條、第12條等條文的立法內(nèi)容可以看出，我國對有組織犯罪采取的是積極的預(yù)防政策，基于有組織犯罪特殊的社會危害性，以處罰早期化為原則，堅(jiān)持懲防并舉、標(biāo)本兼治的方針。這和監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督對象廣泛、監(jiān)督類型多樣、強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)及時介入的特征相契合。監(jiān)察權(quán)中的監(jiān)督權(quán)能具有積極主動的內(nèi)在屬性，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往是通過主動行權(quán)、主動干預(yù)來實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)的。這種全覆蓋包括對象的全覆蓋，即全體公職人員及相對應(yīng)的主體(如行賄的黑惡勢力個人或受公職人員保護(hù)涉黑涉惡的組織)和行為的全覆蓋，即公職人員行使權(quán)力的全過程和結(jié)果(如公職人員受賄后濫用職權(quán)保護(hù)涉黑涉惡人員)?！叭采w”的監(jiān)察監(jiān)督和“發(fā)現(xiàn)在早、處置在小”有組織犯罪防治措施內(nèi)在邏輯是一致的。

其次，調(diào)查職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職能主要針對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件展開，而不是公職人員的一切行為。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不能直接因存在組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)組織行為而直接進(jìn)行立案調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序介入反有組織犯罪案件的，以下三條路徑。一是以公職人員作為行為主體切入，當(dāng)公職人員涉及有組織犯罪，同時又涉及貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)冗`法或犯罪行為時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第51條、第52條的規(guī)定對涉案公職人員立案調(diào)查，其他機(jī)關(guān)分別對其他罪名立案，由監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)案件辦理的重要事項(xiàng)。二是以非公職人員作為行為主體切入，根據(jù)《監(jiān)察法》第22條、《監(jiān)察實(shí)施條例》第46條的規(guī)定，在查辦行賄罪、共同的職務(wù)犯罪時，可以對非公職人員立案調(diào)查。立案調(diào)查后，再根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第51、52條的規(guī)定和其他國家機(jī)關(guān)就有組犯罪協(xié)同辦案。三是黑社會性質(zhì)組織、惡勢力組織實(shí)施了《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定的屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件，其中的主要責(zé)任人屬于公職人員的范疇，此時監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對這類人員立案調(diào)查。

最后，處置職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置職能包括談話提醒、批評教育、政務(wù)處分、問責(zé)、移送審查起訴、提出監(jiān)察建議等。監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置職能在國家工作人員涉有組織犯罪的防控和綜合治理中可以發(fā)揮重要作用。多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，處理有組織犯罪案件不能“一抓了之”，需要進(jìn)行全面有效的犯罪控制。犯罪控制指的是“以準(zhǔn)確的犯罪信息為依據(jù)，運(yùn)用限制犯罪人任意發(fā)展的多種措施組成一個有機(jī)系統(tǒng)，對犯罪進(jìn)行有針對性的調(diào)節(jié)與制約的一系列宏觀工作過程”。(6)參見莫洪憲：《犯罪學(xué)概論》，中國檢察出版社 1999 年版，第 325 頁。有組織犯罪的有效治理需要的是從犯罪組織者到掌握公權(quán)力的“保護(hù)傘”均在“有針對性”地調(diào)節(jié)與制約范圍內(nèi)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置職能不同于過往公安司法機(jī)關(guān)以對犯罪的定罪量刑為核心的處置模式，其職責(zé)覆蓋面包括從廉政建設(shè)落實(shí)到黨中央的政策執(zhí)行，可以有效應(yīng)對晚近有組織犯罪發(fā)展的新趨勢。

《反有組織犯罪法》的頒布實(shí)施，構(gòu)建了懲治黑社會性質(zhì)組織犯罪與懲治惡勢力組織犯罪緊密銜接的全新刑事責(zé)任體系。(7)參見黃京平：《掃黑除惡歷史轉(zhuǎn)型的實(shí)體法標(biāo)志——〈反有組織犯罪法〉中的刑法規(guī)范的定位》，載《江西社會科學(xué)》2022年第2期。基于監(jiān)察權(quán)的行使，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以有效介入反有組織犯罪案件的辦理，和《反有組織犯罪法》處置有組織犯罪的基本原則高度契合，和其他國家機(jī)關(guān)在反有組織犯罪的工作機(jī)制和預(yù)防機(jī)制中協(xié)同配合，共同發(fā)揮積極作用。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的差異審視

1.權(quán)力來源的差異

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)來源于監(jiān)察法規(guī)，而非刑事法規(guī)。我國主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，公、檢、法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中互相配合、互相制約、互相分工，共同塑造出了“各管一段” 的流水線式的刑事訴訟三階段程序。(8)參見龍宗智：《“以審判為中心”的改革及其限度》，載《中外法學(xué)》2015年第2期。對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)而言，適用刑事訴訟法并無任何規(guī)范意義上的邏輯困境。《刑事訴訟法》第3條、第5條和第7條明確規(guī)定了人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)履職活動并不在這條流水線上?！侗O(jiān)察法》第4條則規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)抑或執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是“互相配合、互相制約”，并無“互相分工”的表述，這和《刑事訴訟法》關(guān)于公、檢、法之間關(guān)系的表述存在明顯差異。監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的是調(diào)查權(quán)限，不是偵查權(quán)限，所啟動的是調(diào)查程序，不是刑事訴訟程序。這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪案件辦理的規(guī)范路徑有別于公安司法機(jī)關(guān)，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

其一，互相制約程度不同。監(jiān)察機(jī)關(guān)對所管轄案件的立案調(diào)查并不等于刑事訴訟程序的開啟，根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條和第20條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查活動的合法性，不包括監(jiān)察活動。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限不是自至于刑事訴訟法、實(shí)施的不是刑事訴訟程序。監(jiān)察程序和刑事訴訟程序最早的銜接點(diǎn)是審查起訴階段，移送審查起訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)能之一，而此時案件已經(jīng)調(diào)查完畢，在監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施調(diào)查程序的整個階段，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的時空條件很不充分。同時，檢察機(jī)關(guān)審查公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件的權(quán)限大于審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件。人民檢察院審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件時，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查。而審查公安機(jī)關(guān)移送審查起訴案件時，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。即審查監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件“必要”時才能自行偵查、審查公安機(jī)關(guān)辦理的案件“需要”時便可自行偵查。在這種監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力分配模式下，如果檢察機(jī)關(guān)審查的是公安機(jī)關(guān)作為主體移送審查起訴的有組織犯罪案件，可以根據(jù)需要退回補(bǔ)充偵查或自行偵查。而如果審查的是監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的有組織犯罪，需要補(bǔ)充核實(shí)的，必須先退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時才能自行偵查。此外，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)，可以監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案或不立案的履職行為。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案則不在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍之內(nèi)。根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過初步核實(shí)后，認(rèn)為需要立案的，按規(guī)定報批后即可立案。這里說的“按規(guī)定報批”并不包括向檢察機(jī)關(guān)報批。

其二，互相配合性質(zhì)不同。有學(xué)者指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，我國的刑事訴訟模式發(fā)生了由單一的“偵查—審查起訴—審判”模式變成了“偵查—審查起訴—審判”和“調(diào)查—審查起訴—審判”并行的模式。(9)左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。這一論斷注意到調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)的共同特征——“求刑權(quán)”。(10)汪海燕：《監(jiān)察制度與刑事訴訟法的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期。在求刑權(quán)運(yùn)行層面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)一樣需要受作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但是，這一論斷也忽視了監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的其他屬性。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的模式下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案對象可以是公職人員的一個違反黨紀(jì)的行為，也可以是違反《政務(wù)處分法》的行為，還可以是違反《刑法》的職務(wù)犯罪行為?！斗从薪M織犯罪法》第50條規(guī)定國家工作人員涉有組織犯罪的行為并不一定都是“犯罪行為”，也包括了職務(wù)違法行為。監(jiān)察法規(guī)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動既涵蓋了對屬于中共黨員的公職人員的黨紀(jì)監(jiān)察，也包括對所有公職人員的政務(wù)監(jiān)察，還有對那些涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員的刑事監(jiān)察。(11)陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。如果某公職人員參加有組織犯罪的行為僅僅違反了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的群眾紀(jì)律(12)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第115條明確將利用宗族或者黑惡勢力等欺壓群眾，或者縱容涉黑涉惡活動、為黑惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”的規(guī)定為違反群眾紀(jì)律的行為。，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的是黨的紀(jì)律檢查權(quán)，這一權(quán)力并不屬于求刑權(quán)。因此，不同于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)線性的職權(quán)配合模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的權(quán)力行使邏輯是多維的，在有組織犯罪案件的辦理過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案模式和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)配合的性質(zhì)是不同的。

其三，互相分工內(nèi)涵不同。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查和處置工作?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的100個罪名中，并不包含《刑法》規(guī)定的組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪、入境發(fā)展黑社會組織罪、包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪等罪名。作為國家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限中有諸如詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、扣押等和公安司法機(jī)關(guān)實(shí)施的刑事強(qiáng)制措施近似的內(nèi)容，也有諸如談話、留置等專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)限。而在反有組織犯罪案件的辦理過程中，取保候?qū)?、逮捕、不起訴等措施的實(shí)施權(quán)限屬于公安司法機(jī)關(guān)、不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)。對于參加有組織犯罪的嫌疑人，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不能單獨(dú)采取責(zé)令具結(jié)悔過、予以訓(xùn)誡、賠償損失等處置方法?！斗从薪M織犯罪法》中的很多條款賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)的規(guī)范分工的鏈接點(diǎn)，涵蓋了監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作中預(yù)防、調(diào)查、處置等多方面的職能、在實(shí)現(xiàn)這些職能時，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)和公安機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)是存在明顯差異的，在黨紀(jì)政務(wù)處分領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)尚無和其他國家機(jī)關(guān)“分工”的規(guī)范依據(jù)；在治安處罰的領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦無介入的規(guī)范空間。

2.性質(zhì)的差異

監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家政治機(jī)關(guān)，堅(jiān)持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，國家監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有遵循黨紀(jì)的監(jiān)督檢查部門，亦有履行國法的審查調(diào)查部門；履職程序上，有立案檢查，亦有立案調(diào)查；工作原則上，既堅(jiān)持依法依規(guī)辦案，又追求政治效果和法律效果的統(tǒng)一。這樣的雙重屬性意味著其在反有組織犯罪工作上有著不同于人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)或者司法行政機(jī)關(guān)的定位。公安機(jī)關(guān)偵查有組織犯罪、人民檢察院審查起訴有組織犯罪、人民法院行使審判權(quán)審判有組織犯罪、權(quán)力運(yùn)行邏輯是統(tǒng)一的，而監(jiān)察機(jī)關(guān)則較為復(fù)雜，違紀(jì)、違法和犯罪均在其監(jiān)察全覆蓋的范圍內(nèi)。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理反有組織案犯罪的定位

監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作中發(fā)揮積極的作用和其特殊規(guī)范定位密切相關(guān)。不同于公安司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)可以在既有的成熟法律框架下互相分工、互相配合，自監(jiān)察制度改革以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)如何銜接、監(jiān)察權(quán)和其他國家權(quán)力如何銜接、監(jiān)察法規(guī)和其他法律法規(guī)如何銜接等問題一直是理論和實(shí)務(wù)關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。這些問題均是監(jiān)察機(jī)關(guān)找準(zhǔn)在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中規(guī)范定位的核心議題。在反有組織犯罪工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合和其他國家機(jī)關(guān)的協(xié)同和差異，明確自身的規(guī)范定位，將這種定位建立在兩個維度之上。

權(quán)力屬性維度。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過行使監(jiān)察權(quán)介入有組織犯罪案件的治理工作，監(jiān)察權(quán)決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)參與反有組織犯罪工作的上限和下限。監(jiān)察權(quán)是一種什么樣的權(quán)力，決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作扮演什么樣的角色。從監(jiān)察實(shí)踐的具體情況看，監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，(13)參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)屬性探究》，載《法學(xué)評論》2018年第1期。融合了監(jiān)察制度改革前的紀(jì)律檢查權(quán)、職務(wù)偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)等多種權(quán)力類型。監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有的監(jiān)察權(quán)不是過往權(quán)力的簡單疊加，而是重塑了國家權(quán)力體系的基本構(gòu)架。監(jiān)察權(quán)的復(fù)合屬性是監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮其在反有組織犯罪工作發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)。不同于人民法院、人民檢察院或公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)某一環(huán)節(jié)的工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作的定位和其所享有權(quán)力的屬性一樣具有復(fù)合屬性。從積極預(yù)防、主動監(jiān)督到深挖公權(quán)力“保護(hù)傘”、做到掃黑必“打傘”，均有監(jiān)察機(jī)關(guān)介入的空間。在有組織犯罪的預(yù)防工作上，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以和其他國家機(jī)關(guān)一樣實(shí)施廉政教育。在懲治方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同公安機(jī)關(guān)一樣對公職人員有組織犯罪展開調(diào)查。如果所調(diào)查的行為屬于犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對接移送審查起訴工作。如果所調(diào)查行為不屬于犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法依規(guī)給予涉案公職人員政務(wù)處分、黨紀(jì)處分。如果相關(guān)主管部門怠于履行反有組織犯罪的職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向這些主管機(jī)關(guān)發(fā)出監(jiān)察建議，督促其整改。公職人員涉嫌違紀(jì)違法所得的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠，涉嫌犯罪所得的，移送人民檢察院。監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力使其在反有組織犯罪工作扮演著特殊的角色。

權(quán)力對象維度。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象是公職人員行使公權(quán)力的一切行為，包括職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的對象維度包含了是三個要素：主體要素“公職人員”由《監(jiān)察法》第15條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第39條至第43條界定?！奥殑?wù)犯罪”由《監(jiān)察法實(shí)施條例》第26條至第31條結(jié)合《刑法》分則中的具體罪名限定范圍?！奥殑?wù)違法”由《監(jiān)察法實(shí)施條例》第23條和第24條規(guī)定了內(nèi)涵和外延。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作的規(guī)范定位是對“所有行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行國家監(jiān)察全覆蓋的國家政治機(jī)關(guān)。無論是公職人員直接參與的有組織犯罪活動，還是利用職務(wù)便利為有組織犯罪活動提供幫助、包庇有組織犯罪的行為，只要同時具備“有組織犯罪”和“行使公權(quán)力的公職人員”兩個要素，均是監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力對象。

綜上所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作中既有和其他國家機(jī)關(guān)的共性定位，亦有實(shí)現(xiàn)其職能的特殊路徑。介入反有組織犯罪工作需要準(zhǔn)確把握此間的協(xié)同與差異，充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家監(jiān)察全覆蓋專責(zé)機(jī)關(guān)的積極作用。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作的規(guī)范路徑

《反有組織犯罪法》的頒布實(shí)施表明掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的常態(tài)化，常態(tài)化的反有組織犯罪活動立足于長效性防控機(jī)制的建構(gòu)。這種機(jī)制的建構(gòu)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。作為國家治理體系和治理能力的制度保障，監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪活動中理應(yīng)發(fā)揮積極作用，其介入有組織犯罪規(guī)范路徑可從有組織犯罪的發(fā)展趨勢切入，以實(shí)現(xiàn)反有組織犯罪的預(yù)防和控制機(jī)制為目標(biāo)。

(一)立足有組織犯罪的發(fā)展趨勢

我國有組織犯罪日益職業(yè)化、專業(yè)化和組織化的趨勢對治理提出了更高的要求，需要多部門、多區(qū)域甚至全社會的參與。我國有組織犯罪的一大發(fā)展趨勢就是向政治領(lǐng)域的滲透，局部地區(qū)甚至形成所謂的“黑金政治”。(14)張遠(yuǎn)煌：《中國有組織犯罪的發(fā)展現(xiàn)狀及立法完善對策》，載《法治研究》2012年第2期。因此，堅(jiān)決深挖黑惡勢力“保護(hù)傘”是掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的主要目標(biāo)。黑惡勢力的“保護(hù)傘”主要是指國家公職人員利用職務(wù)便利或所掌握的公權(quán)力、參與涉黑涉惡違法犯罪或包庇、縱容黑惡勢力犯罪的行為。常見的諸如有案不立、打擊報復(fù)舉報人、利用職務(wù)之便為黑惡勢力犯罪開脫罪責(zé)等行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家監(jiān)察職能實(shí)施的專責(zé)機(jī)關(guān)，對有所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察活動，其中必然包含公職人員作為黑惡勢力“保護(hù)傘”的監(jiān)察。這正好應(yīng)對了有組織犯罪的發(fā)展新趨勢的核心問題。

監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊黑惡勢力“保護(hù)傘”的最佳策略應(yīng)建立在其監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)之上。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督職能的履行為反有組織犯罪工作提供的制度供給可以從兩個方面展開。

1.從監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的類型切入反有組織犯罪案件辦理的規(guī)范路徑?！斗从薪M織犯罪法》在第二章《預(yù)防和治理》中強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)開展反有組織犯罪宣傳教育、并賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對行業(yè)主管部門預(yù)防有組織犯罪不力的行為提出監(jiān)察建議的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能分為“對人監(jiān)督”和“對事監(jiān)督”兩種類型。(15)周樂軍：《“對人監(jiān)察”抑或“對事監(jiān)察”——論我國監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的邊界》，載《時代法學(xué)》2018年第4期。

對人監(jiān)督覆蓋一切公權(quán)力的行使主體。這里的“主體”僅指公權(quán)力行使的個人，而非公權(quán)力機(jī)關(guān)或組織。(16)根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會監(jiān)督的對象是公職人員而非公權(quán)力機(jī)關(guān)，如果發(fā)現(xiàn)涉嫌單位犯罪的，依法對該單位辦理立案調(diào)查手續(xù)。對單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員的，按照管理權(quán)限報批確定被調(diào)查人。這一監(jiān)督類型剛好契合了我國刑事法規(guī)體系中多數(shù)黑社會性質(zhì)組織犯罪的主體要件。例如，包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪的主體是國家工作人員，屬于公職人員范疇，在監(jiān)察委員會對人監(jiān)督的范疇之內(nèi)。

對事監(jiān)督以“從事管理”為切入點(diǎn)，通過監(jiān)察監(jiān)督工作，統(tǒng)籌銜接紀(jì)律監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，既監(jiān)督合法用權(quán)、也監(jiān)督合理行權(quán)、既要求遵紀(jì)守法，也強(qiáng)調(diào)道德操守。監(jiān)察監(jiān)督方式從廉政教育到專項(xiàng)工作檢查，均可以較為全面地為預(yù)防有組織犯罪提供制度供給。這種制度供給不限于“犯罪”，涵蓋了違紀(jì)、違法和犯罪多層次的行為，和我國過往治理有組織犯罪“打早打小”的原則相匹配。有組織犯罪的組織性和職業(yè)性表征了其蘊(yùn)含的社會危害性，尤其部分犯罪組織實(shí)施犯罪行為時蘊(yùn)含的犯罪亞文化因素，對社會穩(wěn)定具有持久的危害性。因此，在不同時期的反有組織犯罪活動，我國都堅(jiān)持“打早打小”的原則，踐行積極預(yù)防的刑事政策。

2.從國家監(jiān)察全覆蓋切入

近年來，我國有組織犯罪發(fā)展呈現(xiàn)了許多新趨勢、新特征。黑惡勢力尋求政治領(lǐng)域保護(hù)傘、犯罪組織結(jié)構(gòu)扁平化、企業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)黑惡勢力興起嬗變，對我國治理有組織犯罪傳統(tǒng)法制體系提出了挑戰(zhàn)。在國家監(jiān)察制度改革以前，我國治理有組織犯罪的國家機(jī)關(guān)主要是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)，治理的規(guī)范依據(jù)主要是以刑法和刑事訴訟法為基礎(chǔ)、反洗錢法等專門性法律為主干、國際公約相關(guān)規(guī)定為補(bǔ)充的刑事法律體系。(17)參見蔡軍：《我國有組織返祖刑事規(guī)則體系的檢視和重構(gòu)——基于有組織集團(tuán)向企業(yè)化發(fā)展趨勢的思考》，載《法商研究》2021年第3期。這一體系和有組織犯罪犯罪的實(shí)際存在是嚴(yán)重脫節(jié)的。(18)參見張遠(yuǎn)煌：《犯罪研究的新視野：從事實(shí)、觀念再到規(guī)范》，法律出版社2010年版，第213頁。例如，作為國家基本法律的刑法無法涵蓋全部有組織犯罪的類型。刑法規(guī)范設(shè)計(jì)的懲治共同犯罪、犯罪集團(tuán)、黑社會性質(zhì)組織犯罪的規(guī)范手段難以涵攝有組織犯罪萌芽、發(fā)展、成熟的全過程。近年來，有組織犯罪發(fā)展黑惡勢力向企業(yè)化發(fā)展，不斷尋求政治勢力的“保護(hù)傘”，通過政治勢力獲取不正當(dāng)競爭優(yōu)勢、形成區(qū)域和行業(yè)的壟斷地位，此時國家治理措施再介入。治理成本和治理效果都不甚理想。

《監(jiān)察法》第1條強(qiáng)調(diào)的國家監(jiān)察全覆蓋。這里全覆蓋包括了全部公職人員、全部公權(quán)力和行使公權(quán)力的全過程。監(jiān)察機(jī)關(guān)的全覆蓋的規(guī)范依據(jù)遠(yuǎn)大于過往司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)擁有的執(zhí)法空間，對于遏制有組織犯罪發(fā)展的新趨勢有積極的作用。尤其是全覆蓋中的“非刑罰化”處罰機(jī)制，可以對在萌芽階段的有組織犯罪或者有組織犯罪的保護(hù)傘有針對性地予以規(guī)制、處置，填補(bǔ)過往有組織犯罪案件管控的真空，有效貫徹了社會化防控理念。

(二)強(qiáng)化反有組織犯罪的防控機(jī)制

《反有組織犯罪法》的頒布重塑了有組織犯罪的防控機(jī)制。過往治理有組織犯罪存在重打擊輕預(yù)防、認(rèn)定有組織犯罪的范圍過于狹窄，公安司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、相關(guān)行業(yè)主管之間信息溝通不暢、配合機(jī)制不健全等問題?！斗从薪M織犯罪》有針對性地規(guī)定了反有組織犯罪預(yù)防和治理的基本方法，凸顯了預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)理念。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為有組織犯罪治理的責(zé)任主體在強(qiáng)化反有組織犯罪防控機(jī)制中有多重路徑發(fā)揮積極作用。

1.強(qiáng)化基層組織廉政建設(shè)、遏制權(quán)力尋租

從過往治理經(jīng)驗(yàn)看，有組織犯罪向政治勢力滲透主要方式之一是將觸角伸向街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會等基層組織，在基層政治權(quán)力缺位、效能低下的領(lǐng)域通過金錢、財(cái)物等手段賄賂腐蝕基層官員。同時，部分基層干部利用手中權(quán)力主動進(jìn)行權(quán)力尋租，進(jìn)一步加劇了有組織犯罪的社會危害性。強(qiáng)化反有組織犯罪預(yù)防和控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)著力于基層政權(quán)的廉政建設(shè)、遏制權(quán)力尋租行為，通過對基層組織的有效監(jiān)督和檢查、是監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作的重要路徑。

基層組織在反有組織犯罪工作中應(yīng)處在前沿位置。從社會防衛(wèi)的理念出發(fā)，有組織犯罪的治理可以積極采用非刑罰措施、非強(qiáng)制性措施、非國家措施，這些是基層組織從源頭上凈化有組織犯罪的土壤，對萌芽狀態(tài)的有組織犯罪進(jìn)行積極干預(yù)的有效手段。尤其是在有組織犯罪刑滿釋放人員的復(fù)歸社會方面，基層組織更是有著無可替代的地位?！斗从薪M織犯罪法》第9條、第12條、第18條等條款均規(guī)定了基層組織在反有組織犯罪預(yù)防和控制中的職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能可強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)，尤其是基層黨組織的建設(shè)、督促基層組織充分履行職責(zé)，發(fā)揮其社會管理作用。從廉政教育、依法履職、秉公用權(quán)到道德操守的全面監(jiān)督可真正切入基層組織權(quán)力運(yùn)行的方方面面。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能的定位是“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”。(19)魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辯證：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期。在紀(jì)法共治的目標(biāo)指引下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對基層組織的監(jiān)督檢查是強(qiáng)化有組織犯罪的防控機(jī)制的重要舉措。

2.立足公共權(quán)力治理，建構(gòu)有組織犯罪防控長效機(jī)制

公共權(quán)力是指人類社會群體生活中被用于處理公共性事務(wù)的權(quán)力，具有強(qiáng)制性、對全社會都具有約束力。(20)參見趙智明：《論公權(quán)價值含量》，載《學(xué)術(shù)界》1995年第2期。從《反有組織犯罪法》的立法指引看，常態(tài)化的反有組織犯罪工作仍然由國家機(jī)關(guān)主導(dǎo)。這勢必涉及治理有組織犯罪的公權(quán)力的合理運(yùn)用。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過行使監(jiān)察權(quán)介入反有組織犯罪工作，除了作為直接參與者辦理有組織犯罪案件外，還可以作為監(jiān)督者對治理有組織案犯罪的公權(quán)力的運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保公權(quán)力在反有組織犯罪中依紀(jì)依法運(yùn)行，精準(zhǔn)應(yīng)對有組織犯罪。

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，可以對公權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，聚焦于公權(quán)力沒有發(fā)揮應(yīng)有效能的環(huán)節(jié)。包括公權(quán)力應(yīng)介入而未有效介入或者不應(yīng)介入?yún)s違規(guī)違法介入兩個方面。應(yīng)介入未介入方面，重點(diǎn)監(jiān)督公權(quán)力管理缺失導(dǎo)致的權(quán)力真空，公共政策不能有效防控犯罪等問題。諸如黑惡勢力組織通過賄買基層政權(quán)尋求不正當(dāng)競爭優(yōu)勢、牟取巨額非法利潤或者部分基層干部權(quán)力尋租，包庇、縱容黑惡勢力組織的產(chǎn)生和發(fā)展。不應(yīng)介入?yún)s違規(guī)介入領(lǐng)域，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力濫用、重復(fù)管理、多頭管理等現(xiàn)象。諸如政企不分帶來公權(quán)力管理失效、公權(quán)力和黑惡勢力勾結(jié)介入民生領(lǐng)域?qū)е赂黝惙缸镒躺?、危害社會穩(wěn)定。

立足監(jiān)督職能構(gòu)造監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的規(guī)范機(jī)制，完善介入的規(guī)范性是我國當(dāng)下反有組織犯罪工作取得進(jìn)一步成效的重要措施。我們既要全面充分地發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊作用，亦不能忽視公權(quán)力本身的法治風(fēng)險，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的機(jī)制亦有可完善之處。

四、監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪案件機(jī)制的完善

治理有組織犯罪，權(quán)威高效、高度集約化的監(jiān)察權(quán)有著顯著的優(yōu)勢。但任何公權(quán)力的運(yùn)行，如果沒有合理制衡，偏離法治軌道、必然會蘊(yùn)含著各種風(fēng)險。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪、發(fā)揮監(jiān)察制度優(yōu)勢應(yīng)理性嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤婪镀渲械臋?quán)力運(yùn)行風(fēng)險、完善介入機(jī)制。

(一)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪工作的價值指引

監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織犯罪應(yīng)在統(tǒng)一法律規(guī)范的指引下進(jìn)行，確保反有組織犯罪案件的辦理在法治的軌道里平穩(wěn)運(yùn)行。檢視監(jiān)察機(jī)關(guān)在《反有組織犯罪法》中的規(guī)范路徑，我們應(yīng)明確其介入機(jī)制的價值目標(biāo)，這種規(guī)范路徑的價值目標(biāo)有兩個方面：一是健全有組織犯罪的防控體系；二是將反有組織犯罪工作納入到監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的戰(zhàn)略拼圖。

1.健全的有組織犯罪防控體系的實(shí)現(xiàn)

監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪工作應(yīng)以建構(gòu)健全的有組織犯罪體系為目標(biāo)，并以這種目標(biāo)作為指引，來修正介入機(jī)制的方方面面。建構(gòu)有組織犯罪的防控體系需要準(zhǔn)確定義有組織犯罪的內(nèi)涵和外延，有組織犯罪有犯罪學(xué)和刑法學(xué)兩個維度的定義。從本源上看，有組織犯罪是一個犯罪學(xué)意義上的概念，刑法意義上有組織犯罪應(yīng)以犯罪學(xué)對有組織犯罪的有效分析為基本前提。(21)參見趙薇、王昭振：《有組織組犯罪鑒定及組織行為實(shí)行行為化——基于犯罪學(xué)與刑法學(xué)的視角轉(zhuǎn)換》，載《法學(xué)家》2008年第3期?！斗从薪M織犯罪法》第2條從廣義有組織犯罪出發(fā)，吸收犯罪學(xué)意義上的有組織犯罪概念的合理因素，將惡勢力犯罪也納入到反有組織犯罪的視野中，并兼顧《刑法》關(guān)于黑社會性質(zhì)組織犯罪的規(guī)定，將事實(shí)意義上有組織犯罪和規(guī)范意義上的有組織犯罪均納入到視野中。犯罪學(xué)強(qiáng)調(diào)“一定的社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境產(chǎn)生一定的犯罪形態(tài)，社會經(jīng)濟(jì)文化因素的改變必然帶動犯罪形態(tài)的變化”。(22)康樹華主編：《犯罪學(xué)大辭書》，甘肅人民出版社1995年版，第272頁。從事實(shí)意義上的有組織犯罪概念切入，在有組織犯罪由低級到高級演進(jìn)的過程中，尤其是有組織犯罪逐漸具備“組織性”的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在“違紀(jì)”“違法”和“犯罪”等不同階段通過行使監(jiān)察權(quán)中的監(jiān)督權(quán)能可介入反有組織犯罪工作，將遮蔽有組織犯罪的“保護(hù)傘”揭開，根除有組織犯罪發(fā)生的社會因素，有效阻卻有組織犯罪的生存因素，實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防和特殊預(yù)防的融合，在“刑罰”之外構(gòu)造更為全面的犯罪防控體系。

同時，《反有組織犯罪法》第5條規(guī)定，反有組織犯罪應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，無論是依據(jù)監(jiān)察法規(guī)，還是刑事訴訟法規(guī)，反有組織犯罪工作不能脫離法治的軌道。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查的反有組織犯罪終需司法機(jī)關(guān)的審查起訴和審理判決。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)如公安機(jī)關(guān)一樣，按照罪刑法定原則來認(rèn)定相關(guān)罪名、按照刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來收集固定相關(guān)證據(jù)。因此，即使包含了以非刑罰措施處置有組織犯罪的路徑，從全面依法治國的基本要求出發(fā)，反有組織犯罪工作仍然離不開以審判為中心的司法機(jī)制的制約。實(shí)現(xiàn)健全有組織犯罪防控體系的目標(biāo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)堅(jiān)持權(quán)力運(yùn)作的基本原則(如比例原則)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)一并做好實(shí)體和程序上的銜接工作。

2.建構(gòu)全面反腐敗模式的制度需求

黨的十八大以來，監(jiān)察體制改革一直致力于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和獨(dú)立性，目的在于實(shí)現(xiàn)一種不同以往的反腐敗模式。這種模式突出集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的特點(diǎn)。當(dāng)下，我國反腐敗模式改為由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán)，懲治和預(yù)防腐敗案件，這是新時期我國反腐敗制度客觀需求。

在處置有組織犯罪，尤其是打擊黑惡勢力背后的公權(quán)力“保護(hù)傘”時，必然涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)排他地處置有組織犯罪，甚至積極介入并主導(dǎo)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)辦理的有組織犯罪案件等權(quán)力分配問題。若一起有組織犯罪案件的主體中有公職人員涉嫌受賄罪時，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主展開調(diào)查。在現(xiàn)行的監(jiān)察法規(guī)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行案件調(diào)查時，被調(diào)查人不享有聘請律師的權(quán)利，且如上文所述檢察機(jī)關(guān)也不能介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序行使法律監(jiān)督權(quán)。作為比較，如果一起涉黑案件中公職人員參與但不涉及貪污賄賂等監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件，繼而由公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法負(fù)責(zé)偵辦，涉案人員的處遇和由監(jiān)察機(jī)關(guān)主辦的有組織犯罪案件將有明顯不同。此時，我們應(yīng)注意到，反腐敗作為當(dāng)下國家治理的核心訴求，某種程度上和全面依法治國的價值理念形成了博弈，這種博弈要兼顧政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪案件的辦理所尋求的規(guī)范定位不能離開國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化投射于腐敗治理的基本制度需求，也就是說，監(jiān)察機(jī)關(guān)首先是一個高效權(quán)威的新型反腐敗國家機(jī)關(guān)，是在其履行反腐敗職責(zé)的過程中處理相關(guān)的有組織犯罪。而無論是反腐敗，還是反有組織犯罪，均以國家治理能力的提高為最終價值目標(biāo)。反有組織犯罪工作應(yīng)堅(jiān)持和反腐敗相結(jié)合、懲防并舉、標(biāo)本兼治。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的路徑完善不能離開建構(gòu)新時期反腐敗模式的價值指引。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的紀(jì)法銜接優(yōu)化

“紀(jì)法銜接”指的是黨的紀(jì)律和國家法律的銜接?！凹o(jì)”主要是指黨紀(jì)中的懲罰性的紀(jì)律。諸如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容?！胺ā敝饕侵浮缎谭ā贰缎淌略V訟法》《監(jiān)察法》等國家立法。紀(jì)法銜接包括了制度和執(zhí)行兩個方面。(23)參見任建明：《運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”離不開紀(jì)法銜接》，載《中國黨政干部論壇》2016年第1期。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的路徑中，有依紀(jì)進(jìn)行的情形，如對依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對涉及有組織犯罪的公職人員進(jìn)行的立案審查。有依法進(jìn)行的情形，如依據(jù)《政務(wù)處分法》對涉嫌參與有組織犯罪的公職人員給予政務(wù)處分的情形，有依據(jù)《刑法》對涉嫌有職務(wù)犯罪公職人員確定罪名，并依據(jù)《監(jiān)察法》在調(diào)查完畢后移送審查起訴的情形。凡此種種，均涉及紀(jì)法銜接的問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作，需要完善紀(jì)法銜接工作，完善的角度有兩個方面：一是政治話語和法律話語的轉(zhuǎn)換；二是紀(jì)法銜接模式的優(yōu)化。

1.政治話語和法律話語的轉(zhuǎn)換

監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家政治機(jī)關(guān)，其權(quán)力來源既包括《監(jiān)察法》等國家法律，也包括《中國共產(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)。在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的模式下，政治話語和法律話語的銜接是紀(jì)法銜接首先需要重視的問題。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第2條的規(guī)定中提及的“四個意識” “四個自信” “兩個維護(hù)”等概念均具有“建構(gòu)在中國傳統(tǒng)政治文化和馬克思主義基本理論基礎(chǔ)之上”的特征，是具有“政治性、時代性、社會性和可傳播性”的政治話語(24)參見李寧、凡穎：《改革開放以來學(xué)術(shù)界關(guān)于中國共產(chǎn)黨政治語言研究述論》，載《江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期。，這樣的話語邏輯在過往的規(guī)范性法律文件中是不常見的。監(jiān)察機(jī)關(guān)完成反有組織犯罪監(jiān)督、調(diào)查、處置等相關(guān)工作需要完善相關(guān)政治話語向法律話語的轉(zhuǎn)換，將監(jiān)察法規(guī)中的政治話語融入《刑法》《刑事訴訟法》等規(guī)范性法律文件中的法律話語中，這樣才能和共同履行反有組織犯罪職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)、人民法院等國家機(jī)關(guān)行權(quán)的底層邏輯相銜接。兩種話語邏輯轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵是堅(jiān)持紀(jì)法共治、法治優(yōu)先。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施的，根本目的是一致的。監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪的相關(guān)工作中轉(zhuǎn)換政治話語為法律話語可從兩個路徑展開。

一是內(nèi)容的精確性。法律是明確的，政治話語轉(zhuǎn)換成法律話語的進(jìn)程中，應(yīng)將抽象的政治話語具體化、明確化。這一方面需要國家監(jiān)察委通過監(jiān)察解釋進(jìn)一步明確，另一方面需要監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)時堅(jiān)持比例原則、法律優(yōu)先原則,自覺控制權(quán)力邊界，在反有組織犯罪工作中規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)能。

二是執(zhí)行的系統(tǒng)性。執(zhí)行的系統(tǒng)性意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在完成反有組織犯罪相關(guān)工作時應(yīng)將政治話語嵌入法律話語體系中，以法律話語為基礎(chǔ)，確保兩種話語模式所屬系統(tǒng)的有效銜接。例如，《監(jiān)察法》第11條和《中國共產(chǎn)黨條例》第27條均有“權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財(cái)”的表述。這些相同的文字分別存在于黨紀(jì)和國法中，所蘊(yùn)含的內(nèi)容需要依據(jù)法律適用予以明確。以“權(quán)力尋租為例”，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將所調(diào)查的公職人員涉有組織犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時，應(yīng)從刑事法規(guī)的角度將“權(quán)力尋租”對應(yīng)為受賄罪、濫用職權(quán)罪、包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪等行為，不能任意擴(kuò)大權(quán)力尋租的范圍。同時，如果被調(diào)查人的“權(quán)力尋租”行為尚未構(gòu)成犯罪，則對應(yīng)政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等黨的紀(jì)律和《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定，予以被調(diào)查人黨紀(jì)政務(wù)處分。

2.紀(jì)法銜接模式的優(yōu)化

“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”是我國當(dāng)下紀(jì)法銜接主要模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作仍然遵循這一模式，可以通過履行監(jiān)察權(quán)的三項(xiàng)權(quán)能完善其介入機(jī)制。

監(jiān)督職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持紀(jì)在法前，把黨紀(jì)挺在前面的原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)“不僅是單純的辦案機(jī)構(gòu)，監(jiān)督是其首要職責(zé)、基本職責(zé)”。(25)黃武：《監(jiān)督室紀(jì)委監(jiān)委的首要職責(zé)基本職責(zé)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第9期。在有組織犯罪的治理中，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對公職人員履行黨章、憲法、法律、黨的政策方針、黨中央的重要任務(wù)部署、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)等情況進(jìn)行全面監(jiān)督，從中發(fā)現(xiàn)并杜絕有組織犯罪發(fā)展的苗頭。

調(diào)查職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪工作應(yīng)堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查并重，即可以通過職務(wù)犯罪的調(diào)查介入反有組織犯罪工作，也可通過職務(wù)違法調(diào)查遏制有組織犯罪的犯罪，還可以通過執(zhí)紀(jì)審查有效預(yù)防公職人員參與有組織犯罪。

處置職能方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持紀(jì)法共治的路徑。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化黨紀(jì)執(zhí)行的實(shí)效性，將諸如問責(zé)、黨紀(jì)處分等黨紀(jì)措施落到實(shí)處。同時，避免“以紀(jì)代法”，明確黨紀(jì)處分不具有終局性，同時構(gòu)成違紀(jì)違法或犯罪行為的情形，應(yīng)依法辦理。監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立好信息溝通機(jī)制，及時確保紀(jì)法共治，違紀(jì)、違法和犯罪行為的處置結(jié)果前后銜接。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的法法銜接的完善

監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的“法法”銜接主要是《監(jiān)察法》和《刑法》《刑事訴訟法》的銜接問題。在完成反有組織犯罪的相關(guān)工作時，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)往往不具終局性。反有組織犯罪的前端需和公安機(jī)關(guān)銜接、終端則對接檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)。此時，“法法銜接”的完善就顯得尤為重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織犯罪案件的“法法銜接”的完善應(yīng)建立在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的合理界定以及監(jiān)察法規(guī)和刑事法規(guī)的有效銜接上。

1.職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的合理界定

監(jiān)察機(jī)關(guān)介入反有組織犯罪“法法銜接”首要的問題就是要合理區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的界限。根據(jù)罪刑法原則，犯罪必須由刑法規(guī)定，職務(wù)犯罪也不例外，因此職務(wù)違法和職務(wù)犯罪區(qū)分的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定義“職務(wù)違法”，不能“以紀(jì)代罰”，也不能一律做犯罪處理。公職人員參與有組織犯罪的行為本身不一定構(gòu)成犯罪，有可能“停留”在違法層面。職務(wù)違法行為有一個共性要素和兩種類型。職務(wù)違法的共性要素是“與職務(wù)相關(guān)聯(lián)”，兩種類型分別為社會危害性沒有達(dá)到犯罪程度的職務(wù)違法行為和符合刑法規(guī)定但因時效、主體要件缺失等因素不構(gòu)成犯罪的職務(wù)違法行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪工作應(yīng)準(zhǔn)確把握違法和犯罪的界限。實(shí)務(wù)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)以刑法規(guī)范作為行權(quán)的底層邏輯，緊扣刑法為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織犯罪案件罪提供的規(guī)范供給，在罪刑法定原則的基礎(chǔ)上查辦公職人員參與有組織犯罪相關(guān)違法犯罪行為，不宜任意擴(kuò)大行權(quán)范圍。

職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的合理界定還應(yīng)注意違法與犯罪認(rèn)定前后回轉(zhuǎn)的情況。這種情況是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段認(rèn)為罪名屬于公安機(jī)關(guān)，從而改變管轄至公安機(jī)關(guān)辦理或認(rèn)為調(diào)查對象的行為屬于犯罪并移送審查起訴至檢察機(jī)關(guān)，但之后公安機(jī)關(guān)偵查后作出不移送審查起訴決定、檢察機(jī)關(guān)審查決定不起訴、或?qū)徟袡C(jī)關(guān)作出無罪判決的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)公安司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果進(jìn)行審查并對涉及有組織犯罪行為的公職人員依其主體身份(區(qū)分是不是黨員干部或是公職人員但非黨員)作出相應(yīng)的黨紀(jì)政務(wù)處分，確保不遺漏處罰以及和公安司法機(jī)關(guān)處理結(jié)果的一致性。

2.監(jiān)察法規(guī)和刑事法規(guī)銜接的完善

在反有組織犯罪的相關(guān)工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要和公安司法機(jī)關(guān)完成實(shí)體和程序方面的銜接，這種銜接主要是監(jiān)察法規(guī)和刑事法規(guī)之間的銜接，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織犯罪案件行使的監(jiān)督、調(diào)查和處置行為構(gòu)成了有組織犯罪案件后續(xù)訴訟程序展開的基礎(chǔ)。但因監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的特殊性，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪工作的機(jī)制仍然需要進(jìn)一步厘清完善。

實(shí)體上，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織犯罪切入點(diǎn)是“犯罪主體”，意即能構(gòu)成為監(jiān)察對象的主體才是監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的抓手。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，“公職人員及有關(guān)人員”，并不包括單位。而根據(jù)《反有組織犯罪法》的規(guī)定，有組織犯罪包括“黑社會性質(zhì)的組織、惡勢力組織實(shí)施的犯罪”，這意味著單位可以構(gòu)成有組織犯罪的主體。由是觀之，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪的機(jī)制在實(shí)體上和刑事法規(guī)存在差異，這種實(shí)體銜接上的缺失需要多個方面完善。從根本上說，這需要出臺司法解釋或監(jiān)察解釋予以明晰，在立法層面上正本清源。在立法工作未展開時，可先從兩個方面完善。一是案件辦理的前端，根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第44條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)先對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員中的公職人員依法追究法律責(zé)任。其中，構(gòu)成犯罪的，移送審查起訴。此時，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能以個人犯罪的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)移送審查起訴，這需要辦案的監(jiān)察機(jī)關(guān)在個人犯罪和單位犯罪的證據(jù)構(gòu)架上進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，在調(diào)查公職人員個人涉及有組織犯罪時同步收集符合單位犯罪要件的相關(guān)證據(jù)，如證實(shí)利益歸屬單位和歸屬于個人之間差異的證據(jù)材料。全面收集證據(jù)可以確保案件辦理的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)前后統(tǒng)一。二是案件辦理后端，審查起訴過程中，檢察機(jī)關(guān)可以通過補(bǔ)充偵查或補(bǔ)充調(diào)查等形式將監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查程序中作為個人犯罪辦理但符合單位犯罪要件的罪名調(diào)整成相應(yīng)的罪名。

程序上，監(jiān)察機(jī)關(guān)介入有組織犯罪工作在程序上和其他國家機(jī)關(guān)的銜接主要是基于監(jiān)察法規(guī)展開的調(diào)查程序與基于刑事法規(guī)展開的刑事偵查、審查起訴等刑事訴訟程序的銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序處于閉環(huán)狀態(tài)，在辦案程序、強(qiáng)制措施、認(rèn)罪認(rèn)罰等方面規(guī)定和刑事訴訟程序均有差異。理論上，《監(jiān)察法》應(yīng)創(chuàng)設(shè)出至少不低于《刑事訴訟法》對偵查取證行為的規(guī)制水平的規(guī)范。(26)參見縱博：《監(jiān)察體制改革中的證據(jù)制度問題探討》，載《法學(xué)》2017年第2期。但從立法文本上看，《監(jiān)察法》設(shè)置的監(jiān)察程序在規(guī)范要求上確實(shí)弱于刑事訴訟法程序的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第25條規(guī)定查封、扣押相關(guān)證據(jù)時，“應(yīng)當(dāng)會同持有人或者保管人、見證人”當(dāng)面完成核對工作。而《刑事訴訟法》規(guī)定的查封、扣押程序則要求“應(yīng)當(dāng)會同在場見證人和被查封、扣押財(cái)物、文件持有人”當(dāng)場完成核對工作。一個是持有人“或”保管人、見證人、一個是見證人“和”持有人，一個是“當(dāng)面”完成、一個是“當(dāng)場”完成，很明顯監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序在取證標(biāo)準(zhǔn)是低于刑事訴訟程序的。

因之，在立法層面尚未有進(jìn)一步規(guī)定的前提下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在程序上完善法法銜接應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)對監(jiān)察權(quán)的合理制約。在肯定監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，通過檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)對有組織犯罪的調(diào)查活動，并通過審查起訴權(quán)將案件辦理的程序安排、證據(jù)適用等問題收束到符合刑事法治的軌道上來。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織犯罪工作的監(jiān)督本質(zhì)上是一種權(quán)力制衡，通過法律監(jiān)督權(quán)規(guī)范化、法治化監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。

綜上所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)在反有組織案件辦理過程中的介入機(jī)制應(yīng)建構(gòu)在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的平衡和競合之上。國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革從加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督入手，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋。這種全覆蓋當(dāng)然地包括對公職人員涉及有組織犯罪的監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有組織案件是其通過完成反腐敗任務(wù)實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略的一個重要拼圖。