李 輝（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東青島 266237）

作為科層組織政策執(zhí)行中普遍存在的治理現(xiàn)象，“層層加碼”并不是一件新鮮事。近年來(lái)，在常態(tài)化疫情防控和脫貧攻堅(jiān)中，對(duì)“層層加碼”的批評(píng)尤為強(qiáng)烈。批評(píng)的焦點(diǎn)主要集中在“不顧客觀(guān)條件”［1］“簡(jiǎn)單化”［2］的“層層加碼”，不僅不能很好地完成治理任務(wù)，反而增加了基層負(fù)擔(dān)，滋生了官僚主義。例如，何建華認(rèn)為，過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)重的責(zé)任、過(guò)多的指標(biāo)，導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù)、苦不堪言，久而久之就會(huì)心生怨言［3］。周振超和張金城認(rèn)為，上級(jí)不問(wèn)有沒(méi)有條件、符不符合客觀(guān)實(shí)際的“層層加碼”，常常誘發(fā)“做得好不如寫(xiě)得好”“實(shí)干不行，材料來(lái)補(bǔ)”等形式主義、官僚主義現(xiàn)象產(chǎn)生［4］。也有一些學(xué)者對(duì)“層層加碼”長(zhǎng)期存在的體制和制度根源進(jìn)行了理論研究，但這些理論研究更多側(cè)重在宏觀(guān)層面開(kāi)展抽象、靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析，而缺少對(duì)中觀(guān)背景的觀(guān)照，特別是結(jié)合具體情境的、動(dòng)態(tài)的行為分析。例如，周黎安等人提出，縱向的行政發(fā)包是“層層加碼”的體制根源，橫向的官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)是“層層加碼”的機(jī)制根源［5］。杰認(rèn)為，“對(duì)上不對(duì)下”的權(quán)力分層是形成“層層加碼”現(xiàn)象的制度根源［6］。但是，行政發(fā)包、官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力分級(jí)又是如何導(dǎo)致“層層加碼”的？在具體情境下，各層級(jí)普遍存在的“層層加碼”行為遵循著怎樣的邏輯？這些行動(dòng)邏輯的逐級(jí)疊加又會(huì)產(chǎn)生哪些負(fù)面效應(yīng)？圍繞這些問(wèn)題依然存在一定的探索空間。

“層層加碼”是指每經(jīng)過(guò)一個(gè)層次就增加一些砝碼，通常指在貫徹某項(xiàng)政令或執(zhí)行某一規(guī)章時(shí)，逐級(jí)增加新的內(nèi)容或提出新的要求［7］。從這一概念出發(fā)，“層層加碼”發(fā)生在政策自上而下逐層落實(shí)的過(guò)程中，又表現(xiàn)出自上而下逐層遞進(jìn)的特征。那么，要理解“層層加碼”就離不開(kāi)對(duì)科層組織政策執(zhí)行這一中觀(guān)背景的觀(guān)照。具體而言，一是離不開(kāi)對(duì)科層組織這一特定組織形態(tài)的行為學(xué)分析；二是離不開(kāi)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中具體情境的動(dòng)態(tài)探查。從組織行為學(xué)視角出發(fā)，在組織運(yùn)行過(guò)程中所發(fā)生的異常現(xiàn)象不僅與特定的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)，也與特定組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制下的組織心態(tài)有關(guān)。以組織心態(tài)為切入點(diǎn)，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生與科層組織政策執(zhí)行中的焦慮密切相關(guān)；“層層加碼”的行動(dòng)邏輯正是對(duì)科層組織焦慮的一種釋放；然而，當(dāng)“層層加碼”超出合理限度，“不顧客觀(guān)條件”“簡(jiǎn)單化”的“層層加碼”又會(huì)在釋放焦慮的同時(shí)引發(fā)新的焦慮。

一、科層焦慮的生成：“層層加碼”的發(fā)生情境

從管理心理學(xué)出發(fā)，焦慮是對(duì)親人或自己生命安全、前途命運(yùn)等過(guò)度擔(dān)心而產(chǎn)生的一種煩躁情緒［8］。組織焦慮是指當(dāng)整個(gè)組織面對(duì)較大的壓力時(shí)，組織中的人們集體陷入焦慮狀態(tài)而引起的各種組織問(wèn)題［9］。從組織行為學(xué)出發(fā)，本文所探討的科層焦慮是指在政策自上而下逐層落實(shí)的過(guò)程中所發(fā)生的集體性焦慮或恐慌。在政策自上而下逐層落實(shí)的過(guò)程中，不同階段可能引發(fā)“層層加碼”行為的科層焦慮是不同的。其中，目標(biāo)設(shè)定期主要是一種向下審視的焦慮，即每一級(jí)“分包者”對(duì)下一層級(jí)能否如實(shí)落實(shí)和如期完成任務(wù)的信任焦慮；檢查驗(yàn)收期主要是一種向上審視的焦慮，即每一級(jí)“接包者”因已經(jīng)發(fā)生的執(zhí)行“欠賬”而擔(dān)心即將到來(lái)的檢查驗(yàn)收的限期焦慮；政策執(zhí)行期則主要是一種橫向?qū)徱暤慕箲]，即每一級(jí)政策執(zhí)行者基于同儕“看齊”的競(jìng)賽焦慮。

（一）目標(biāo)設(shè)定期：任務(wù)“分包”帶來(lái)的信任焦慮

目標(biāo)設(shè)定期，可以理解為中央層面某項(xiàng)政策的總目標(biāo)沿著自上而下的路徑逐級(jí)進(jìn)行目標(biāo)分解，又逐級(jí)“分包”給下一級(jí)，直至基層的過(guò)程，然而，正如尚虎平提出的，自頂向下的權(quán)力線(xiàn)以命令鏈的方式保障了組織管理秩序，但無(wú)法保障所有目標(biāo)高效實(shí)現(xiàn)［10］。由于在科層系統(tǒng)中，上下級(jí)之間是一種委托—代理關(guān)系，各個(gè)層級(jí)實(shí)際上有著各自不同的目標(biāo)［11］。在此背景下，逐層的任務(wù)“分包”實(shí)際上增加了每一級(jí)委托方和代理方之間的監(jiān)督難題和失信風(fēng)險(xiǎn)。委托方對(duì)代理方是否有意愿和能力如期完成任務(wù)，是否會(huì)“應(yīng)付了事”或“打折執(zhí)行”心存疑慮；代理方又對(duì)委托方“分包”下來(lái)的任務(wù)是否摻雜了“水分”，是否匹配了相應(yīng)的支持和激勵(lì)心存疑慮。從組織行為學(xué)出發(fā)，這種雙向的疑慮可以理解為基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，其最直接的影響就是每一級(jí)“分包者”在向下級(jí)“分包”政策任務(wù)時(shí)，并不能放心地按照政策目標(biāo)的總量進(jìn)行簡(jiǎn)單的分解，而是要對(duì)“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”［12］有所預(yù)期并有所準(zhǔn)備。于是，為目標(biāo)設(shè)定期的“層層加碼”提供了必要性和動(dòng)機(jī)。

（二）檢查驗(yàn)收期：執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮

科層組織任務(wù)執(zhí)行的基本邏輯是自上而下的逐層分解和逐級(jí)落實(shí)，但受到注意力競(jìng)爭(zhēng)、層級(jí)本位、政策執(zhí)行環(huán)境等多種因素的影響，政策目標(biāo)在逐層分解和逐級(jí)落實(shí)的過(guò)程中不可避免地發(fā)生政策執(zhí)行的逐級(jí)衰減，進(jìn)而發(fā)生執(zhí)行“欠賬”。特別是在中國(guó)這樣一個(gè)單一體制的大國(guó)治理中，從中央到基層鎮(zhèn)街，包含了中央、省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街等五個(gè)管理層級(jí)；從基層鎮(zhèn)街到末端網(wǎng)格，又包含了鎮(zhèn)街、工作區(qū)、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)管理層級(jí)。一方面，這樣的縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置有效回應(yīng)了管理幅度過(guò)寬的問(wèn)題；另一方面，管理層級(jí)過(guò)多又會(huì)導(dǎo)致信息和能量在逐層傳遞過(guò)程中發(fā)生衰減［12］。為了保證政策目標(biāo)達(dá)成，上級(jí)在將政策任務(wù)逐級(jí)“分包”后，還會(huì)對(duì)任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。與政策“分包”一樣，除了中央巡視等特殊情況以外，科層組織對(duì)政策任務(wù)執(zhí)行情況的檢查驗(yàn)收也通常是逐級(jí)進(jìn)行的。政策目標(biāo)設(shè)定期的每一級(jí)“分包”者既是上級(jí)檢查驗(yàn)收的對(duì)象，也是對(duì)下級(jí)進(jìn)行檢查驗(yàn)收的主體。從整個(gè)組織的管理出發(fā)，檢查驗(yàn)收是確保政策逐層落實(shí)的重要抓手，但基于執(zhí)行“欠賬”的考慮，檢查驗(yàn)收期無(wú)疑給政策執(zhí)行者帶來(lái)一定的限期焦慮，越是臨近檢查驗(yàn)收期，限期焦慮就會(huì)越嚴(yán)重。于是，對(duì)“已發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”［12］的焦慮為檢查驗(yàn)收期的“層層加碼”提供了必要性和動(dòng)機(jī)。

（三）政策執(zhí)行期：同儕“看齊”引發(fā)的競(jìng)賽焦慮

一般來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行期既沒(méi)有基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，也沒(méi)有基于執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮，是政策執(zhí)行過(guò)程中相對(duì)穩(wěn)定的一段時(shí)期，但是在中國(guó)科層組織的運(yùn)行過(guò)程中，還存在一種與行政發(fā)包體制共同發(fā)揮作用的官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)或部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升資格［13］。在這一機(jī)制下，科層組織的行為假設(shè)出現(xiàn)了一種新的變化，即政策執(zhí)行者的最終目標(biāo)并不是如期完成上級(jí)“分包”的任務(wù)，而是在績(jī)效考核排名中占據(jù)領(lǐng)先位置，或者避免處于排名末位。也就是說(shuō)，同儕“看齊”成為科層組織處理同級(jí)屬地、同級(jí)部門(mén)關(guān)系的基本邏輯。特別是當(dāng)績(jī)效考核排名影響到干部晉升，甚至是可能導(dǎo)致末位追責(zé)時(shí)，這種同儕“看齊”的機(jī)制可能會(huì)愈演愈烈，進(jìn)而演化成一場(chǎng)競(jìng)賽，將更多的政策執(zhí)行者拖進(jìn)焦慮的氛圍中?；谕瑑姟翱待R”的競(jìng)賽焦慮，一方面有助于同儕間的相互學(xué)習(xí)，并為政策逐級(jí)落實(shí)提供助力；另一方面，也成為政策執(zhí)行期“層層加碼”現(xiàn)象發(fā)生的重要情境。正如周黎安等人提出的，“層層加碼”現(xiàn)象是在多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中官員晉升錦標(biāo)賽的一個(gè)必然結(jié)果［5］。

二、焦慮的釋放：“層層加碼”的行動(dòng)邏輯

從目標(biāo)設(shè)定期到政策執(zhí)行期，再到檢查驗(yàn)收期，科層組織的政策執(zhí)行過(guò)程伴隨著焦慮的生成。在此情境下，“層層加碼”成為科層組織釋放焦慮的重要途徑。當(dāng)然，這種焦慮的釋放既有正式的行為，也有非正式的行為，甚至還存在異化的行為［14］。沿著正式、非正式、異化的順序，可以將“層層加碼”的內(nèi)在邏輯分為能者多勞的邏輯、討價(jià)還價(jià)的邏輯、爭(zhēng)先恐后的邏輯和死限突擊的邏輯。

（一）能者多勞的邏輯

在治理實(shí)踐中，不同屬地間存在區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異。這些差異導(dǎo)致了同一層級(jí)不同屬地間政府在政策執(zhí)行能力和績(jī)效方面的分疏，進(jìn)而產(chǎn)生“優(yōu)等生”和“差生”之分。為此，在任務(wù)逐層“分包”的過(guò)程中，每一級(jí)“分包者”對(duì)其不同下級(jí)的信任焦慮程度是不同的，然而，吊詭的是，“分包者”通常不是對(duì)“差生”實(shí)施加碼，而更愿意對(duì)“優(yōu)等生”加碼。這可能是由于針對(duì)“差生”的加碼空間通常很小，即便是采取加碼行為，其效果也不會(huì)太理想；反而在很多情況下，“差生”的存在往往正是政策執(zhí)行中發(fā)生“層層減碼”現(xiàn)象的原因。于是，為了疏解對(duì)“差生”的信任焦慮，任務(wù)“分包者”通常選擇對(duì)“優(yōu)等生”實(shí)施加碼行為，力求通過(guò)“優(yōu)等生”的良好表現(xiàn)產(chǎn)生“勾兌效應(yīng)”，以實(shí)現(xiàn)本級(jí)任務(wù)的總體達(dá)標(biāo)或平均達(dá)標(biāo)。在這一過(guò)程中，針對(duì)“優(yōu)等生”的“層層加碼”體現(xiàn)了能者多勞的原則。基于能者多勞邏輯的“層層加碼”，可能發(fā)生在以下兩種情形中：一種情形是在目標(biāo)設(shè)定期，即對(duì)“優(yōu)等生”實(shí)施加碼行為，以預(yù)防“差生”身上“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”，例如，在一些減排指標(biāo)自上而下分解落實(shí)的過(guò)程中，考慮到同一省份不同城市在減排空間和減排能力方面的差異，減排指標(biāo)在從省級(jí)向市級(jí)分配的過(guò)程中，就會(huì)打破平均分配的原則，僅僅針對(duì)具有較大減排空間和較強(qiáng)減排能力的城市實(shí)施加碼行為；另一種情形是在檢查驗(yàn)收期對(duì)“優(yōu)等生”實(shí)施加碼行為，以勾兌“差生”身上“已經(jīng)發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”。

（二）討價(jià)還價(jià)的邏輯

為了回應(yīng)委托方和代理方之間的監(jiān)督難題和失信風(fēng)險(xiǎn)，疏解基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，每一級(jí)“分包者”都可能憑借其處于中轉(zhuǎn)位置的優(yōu)勢(shì)，向下一級(jí)實(shí)施加碼。這一加碼行為基于“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的邏輯，主要目的是為“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”預(yù)留討價(jià)還價(jià)的空間，以保證政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。正如周雪光所提出的，“中央與地方關(guān)系也不是絕對(duì)權(quán)力的從屬關(guān)系，而是常常處于討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中”［15］。具體而言，基于討價(jià)還價(jià)邏輯的“層層加碼”，可以表現(xiàn)為兩種形式：一種形式是逐層提高任務(wù)指標(biāo)的要求，即追加“任務(wù)指標(biāo)碼”。例如，針對(duì)新冠肺炎疫情防控中的疫苗接種任務(wù)，中央給出的是“應(yīng)接盡接、自愿接種”的原則性規(guī)定，但經(jīng)過(guò)“層層加碼”后，基層社區(qū)接到的任務(wù)卻是“第二針清零”。另一種形式是逐層壓縮完成任務(wù)的時(shí)限，即追加“完成時(shí)限碼”。例如，在中央層面完成某項(xiàng)任務(wù)的期限為5 年，而經(jīng)過(guò)省、市、縣級(jí)的逐層壓縮，到達(dá)鎮(zhèn)街及社區(qū)時(shí)，很可能完成時(shí)限就變?yōu)? 年或更短。甚至一些單位開(kāi)會(huì)時(shí)間的逐級(jí)通知都可能發(fā)生“層層加碼”，如會(huì)議時(shí)間原本安排在上午9：00，但在發(fā)布通知的過(guò)程中可能會(huì)逐級(jí)提前到8：40、8：20，而通知到最后一級(jí)時(shí)可能提前到8：00。其基本邏輯就是每一級(jí)都預(yù)留出可能有部分參會(huì)人員遲到的時(shí)間，以保證會(huì)議正式開(kāi)始時(shí)所有人都能到會(huì)。

（三）爭(zhēng)先恐后的邏輯

在科層組織中，每一層級(jí)政府的行為選擇不僅基于自上而下的任務(wù)壓力，更受到同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力的影響。在行政發(fā)包體制和官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，每一級(jí)屬地不僅要按部就班地完成上級(jí)“分包”的政策任務(wù)，還要爭(zhēng)取比其他同級(jí)屬地完成更多的政策任務(wù)，也就是同儕“看齊”的焦慮。在同儕“看齊”競(jìng)賽焦慮的影響下，每一級(jí)“分包者”都不得不向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁更多的任務(wù)指標(biāo)，甚至形成一種爭(zhēng)先恐后的狀態(tài)。具體在于：通過(guò)追加任務(wù)指標(biāo)和壓縮完成時(shí)限，形成一種“掛圖作戰(zhàn)”和“倒排工期”的結(jié)果管控機(jī)制；通過(guò)擴(kuò)大政治動(dòng)員和強(qiáng)化考核排名，制造一種“大干快上”和“爭(zhēng)先恐后”的激勵(lì)氛圍；通過(guò)加密檢查督查和強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)，敦促和懲罰那些任務(wù)完成不力的下級(jí)，也給其他下級(jí)以警示，從而保證即使在監(jiān)控和激勵(lì)失靈的情況下，依然能夠促使任務(wù)完成。而有些時(shí)候，一些屬地甚至?xí)扇　白晕壹哟a”的行為，以確保在競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)。由此，爭(zhēng)先恐后的邏輯可能表現(xiàn)出兩種情形：一種情形是奮勇?tīng)?zhēng)先的“層層加碼”，即“你加得多，我要比你加得更多”。例如，在“放管服”改革背景下，一些地方的商事登記辦理時(shí)限從15 天壓縮到3 天，又壓縮到24 小時(shí)，而杭州市直接加碼到30 分鐘，以保證自己的“排頭兵”地位。這種情形下的加碼行為可以理解為害怕被超越的“優(yōu)等生”邏輯。另一種情形是唯恐落后的“層層加碼”，即當(dāng)A 屬地發(fā)生因政策執(zhí)行不力而被問(wèn)責(zé)的情形時(shí)，其他屬地為了避免出事，通常會(huì)選擇嚴(yán)防死守，甚至加碼加到負(fù)向“清零”、正向“百分百”等；或者當(dāng)A 屬地看到其他屬地均紛紛加碼時(shí)，也不得不采取加碼行為，以避免排名末位。這種情形下的加碼行為可以理解為害怕排名末位的“差生”邏輯。

（四）死限突擊的邏輯

受到注意力稀缺、層級(jí)保護(hù)主義等多種因素的影響，執(zhí)行拖延幾乎是科層組織政策執(zhí)行的“通病”。基于執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮，也成為檢查驗(yàn)收期各級(jí)政策執(zhí)行者的普遍焦慮。為了舒緩限期焦慮，順利通過(guò)上級(jí)的檢查驗(yàn)收，“分包者”會(huì)一改政策執(zhí)行早期按部就班、逐層“分包”的邏輯，在檢查驗(yàn)收期即將到來(lái)時(shí)，對(duì)下一級(jí)實(shí)施“突擊加碼”，并且檢查驗(yàn)收期越臨近，這種“突擊加碼”的情況可能越明顯。這一階段的“層層加碼”可以理解為：以死限突擊的邏輯來(lái)疏解政策執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮。例如，在農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)的前兩年，各級(jí)政府只是按部就班、逐層落實(shí)上級(jí)的工作要求，但到了整治行動(dòng)的最后一年，各級(jí)政府均會(huì)加大任務(wù)執(zhí)行的力度，以彌補(bǔ)欠賬、迎接檢查。具體而言，執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮，可能會(huì)形成兩種情形的“層層加碼”：一種情形是在上級(jí)檢查驗(yàn)收之前，提前組織多次檢查督查，即追加“檢查督查碼”；另一種情形是對(duì)政策執(zhí)行不利、考核排名末位的屬地實(shí)施更嚴(yán)厲的追責(zé)問(wèn)責(zé)，即追加“追責(zé)問(wèn)責(zé)碼”。

三、焦慮的再生產(chǎn)：對(duì)“層層加碼”的反思

從存在即合理的角度出發(fā)，“層層加碼”蘊(yùn)含著回應(yīng)科層組織執(zhí)行焦慮的初衷，但任何治理工具都具有兩面性及其限度，“層層加碼”也不例外。特別是當(dāng)“層層加碼”超出合理限度時(shí)，這一工具的負(fù)效應(yīng)也會(huì)隨之暴露出來(lái)。正如周黎安提出的：“中國(guó)多層級(jí)政府體制因官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而內(nèi)生的‘層層加碼’是一把雙刃劍，我們必須特別注意其負(fù)面效果?！保?6］214

（一）“顯規(guī)則”變通導(dǎo)致的“潛規(guī)則”變異

隨著治理環(huán)境復(fù)雜性和不確定性的增加，科層組織所需應(yīng)對(duì)的公共事務(wù)日益繁雜，每一級(jí)政策執(zhí)行者都需要在同一時(shí)間執(zhí)行多種類(lèi)型的治理任務(wù)，然而，受到注意力和資源稀缺等因素的影響，政策執(zhí)行者不得不按照緊急和重要程度對(duì)不同類(lèi)型的任務(wù)進(jìn)行排序，即在充分考量任務(wù)屬性后作出注意力分配的決定?！皩訉蛹哟a”的出現(xiàn)打破了按照緊急和重要程度來(lái)分配注意力的機(jī)制，一些政策執(zhí)行者在實(shí)際執(zhí)行任務(wù)時(shí)以“加碼任務(wù)”為尊，往往忽視了常規(guī)任務(wù)的存在，最終導(dǎo)致“加碼時(shí)壓力山大，無(wú)碼時(shí)不知所措”的窘境。而一旦所有任務(wù)都被加碼，那么接碼一方也會(huì)在長(zhǎng)期博弈過(guò)程中形成一整套潛在的“選碼”規(guī)則，即依據(jù)“碼”的重要性來(lái)判定“被動(dòng)接碼”還是“主動(dòng)加碼”、“照章傳碼”還是“再添新碼”。例如，以“一票否決”為重要特征的“追責(zé)問(wèn)責(zé)碼”往往是各級(jí)官員關(guān)注的“重中之重”，“檢查督查碼”“考核排名碼”“完成時(shí)限碼”“任務(wù)指標(biāo)碼”等依次分列其后。

（二）“滾雪球”效應(yīng)下的治理“內(nèi)卷化”

無(wú)論加碼行為出于何種邏輯，“層層”這一概念的注入都會(huì)讓加碼呈現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)，并帶來(lái)基層治理的“內(nèi)卷化”。這種內(nèi)卷首先表現(xiàn)在縱向?qū)用嫔?，即隨著管理層級(jí)的逐層下移，加碼的尺度經(jīng)過(guò)逐層累積和逐層遞增兩種機(jī)制的疊加，直至基層。正如周黎安提出的，“政治錦標(biāo)賽是在多層級(jí)間同時(shí)進(jìn)行的”“發(fā)生在中央—省層面的加碼邏輯可以完全推廣到省—市和市—縣兩個(gè)層面”［16］211。而當(dāng)省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街各層級(jí)均采用向下加碼的策略時(shí)，在層層傳導(dǎo)機(jī)制的作用下，每一層級(jí)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)終將演變?yōu)檎麄€(gè)科層組織的惡性?xún)?nèi)卷，原有的實(shí)事求是的科學(xué)指標(biāo)也將異化為不顧客觀(guān)條件的要求，導(dǎo)致本應(yīng)量力而行的政策分解與政策下達(dá)變?yōu)椴挥?jì)成本的無(wú)效內(nèi)耗。當(dāng)然，這種內(nèi)卷有時(shí)也會(huì)表現(xiàn)在橫向?qū)用嫔?，即在縱向“層層加碼”的過(guò)程中，每一個(gè)層級(jí)都可能發(fā)生不同屬地、不同部門(mén)間爭(zhēng)先恐后、忙于加碼所帶來(lái)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這種橫向?qū)用嫔系膬?nèi)卷又會(huì)進(jìn)一步刺激縱向?qū)用嫔系膬?nèi)卷，進(jìn)一步增強(qiáng)“層層加碼”的“滾雪球”效應(yīng)。

（三）“逐層傳遞”末端的“接盤(pán)俠”尷尬

無(wú)論是哪一種“碼”，其自上而下逐層追加的過(guò)程都可視為壓力的逐層傳遞。中央傳遞給省級(jí)、省級(jí)傳遞給市級(jí)、市級(jí)傳遞給縣區(qū)、縣區(qū)傳遞給鎮(zhèn)街，最終由鎮(zhèn)街傳遞給城鄉(xiāng)社區(qū)，有時(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)還會(huì)繼續(xù)傳遞給基層群眾。雖然每一層級(jí)都發(fā)生了加碼，但省、市、縣區(qū)等中間層級(jí)更多只是將壓力傳遞下去，鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾則最終充當(dāng)了“逐層傳遞”末端的“接盤(pán)俠”。特別是當(dāng)每一層級(jí)的加碼都超出合理的限度時(shí)，不斷累積、遞增的壓力最終會(huì)在基層達(dá)到嚴(yán)重超限的程度。一方面，當(dāng)壓力傳導(dǎo)到科層組織底部時(shí)，循序累積、逐級(jí)遞進(jìn)的焦慮，成為基層“不能承受之重”；另一方面，鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾又是資源最為匱乏的層級(jí)。這必然進(jìn)一步增加治理壓力瘀滯和超限的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾的“叫苦連天”。從某種意義上講，基層群眾對(duì)“層層加碼”的批評(píng)和抱怨，并不是來(lái)自“層層加碼”本身，而是來(lái)自每一層級(jí)不顧實(shí)際情況、超出合理限度的“層層加碼”在累進(jìn)效應(yīng)下的不斷淤積。

（四）“加碼超限”帶來(lái)的“補(bǔ)償性反饋”

“補(bǔ)償性反饋”通常是指過(guò)度干預(yù)引起了系統(tǒng)的反應(yīng)，這種反應(yīng)反過(guò)來(lái)又抵消了干預(yù)所創(chuàng)造的利益。當(dāng)“層層加碼”的強(qiáng)度嚴(yán)重超限時(shí)，非但無(wú)助于政策執(zhí)行和任務(wù)的完成，反而可能導(dǎo)致基層治理中出現(xiàn)形式主義執(zhí)行、“變通”執(zhí)行、異化執(zhí)行等類(lèi)似于“補(bǔ)償性反饋”的現(xiàn)象。正如原珂和趙天航認(rèn)為的，“層層加碼”無(wú)益于政策指令的剛性完成，但過(guò)度的剛性要求反而導(dǎo)致政策執(zhí)行行為更加脫離實(shí)際、缺乏可行條件，進(jìn)而引發(fā)新一輪“彈性變通”等問(wèn)題，迫使基層執(zhí)行者采取形式主義、造假等行為［17］?？梢?jiàn)，“加碼超限”所帶來(lái)的“補(bǔ)償性反饋”無(wú)論是對(duì)政策執(zhí)行本身還是對(duì)整個(gè)科層組織的整體執(zhí)行力而言，都非常不利。這也正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“不顧客觀(guān)條件的層層加碼，看似積極向上，實(shí)則違背規(guī)律、急躁冒進(jìn)，欲速則不達(dá)。有條件的地方可以提前完成，但要量力而行、真實(shí)可靠、保證質(zhì)量，不要勉為其難、層層加碼，要防止急躁癥，警惕‘大躍進(jìn)’”［1］。

四、結(jié)論與討論

作為大國(guó)治理基本組織形式的中國(guó)科層組織不得不面對(duì)更為突出的執(zhí)行困惑，也必須以更加智慧的調(diào)適策略來(lái)作出回應(yīng)。于是，在中國(guó)科層組織的政策執(zhí)行過(guò)程中，呈現(xiàn)出“極為豐富又充滿(mǎn)張力、紛繁復(fù)雜又相互矛盾的組織現(xiàn)象”［18］以及“具有本土特色但又極富爭(zhēng)議性的治理實(shí)踐”［19］。從組織行為學(xué)視角出發(fā)，科層組織政策執(zhí)行過(guò)程中伴隨著集體性焦慮的生成，“層層加碼”的現(xiàn)象及其邏輯正是對(duì)科層組織政策執(zhí)行焦慮的釋放，但不切實(shí)際的、過(guò)度的“層層加碼”又會(huì)導(dǎo)致焦慮的再生產(chǎn)。

第一，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生與超大規(guī)?？茖咏M織政策執(zhí)行中的焦慮生成相伴生。科層組織的層級(jí)節(jié)制和涇渭分明不容打破，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)更像是按照縱向和橫向坐標(biāo)禁錮在系統(tǒng)預(yù)先設(shè)定好的“格子”里，按部就班地完成上級(jí)指令。因?yàn)榧炔荒軐?duì)系統(tǒng)規(guī)定的指令作出能動(dòng)性改變，也無(wú)法自由地獲取其他“格子”所能提供的權(quán)力和資源，加之中國(guó)語(yǔ)境下公共組織的體制性壓力，所以科層組織在政策執(zhí)行過(guò)程中存在集體性焦慮，通常包括目標(biāo)設(shè)定期基于任務(wù)“分包”的信任焦慮、檢查驗(yàn)收期基于政策執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮、政策執(zhí)行期基于同儕“看齊”的競(jìng)賽焦慮。

第二，“層層加碼”的行動(dòng)邏輯是對(duì)科層焦慮的釋放。為了回應(yīng)目標(biāo)設(shè)定期基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，“分包者”憑借其處于中轉(zhuǎn)位置而擁有的對(duì)上級(jí)政策目標(biāo)的解釋權(quán)和對(duì)下級(jí)任務(wù)的自由裁量權(quán)，對(duì)下級(jí)屬地采取加碼行為。這既包括以能者多勞的邏輯，通過(guò)向“優(yōu)等生”加碼來(lái)預(yù)防“差生”身上可能出現(xiàn)的“層層減碼”，也包括以討價(jià)還價(jià)的邏輯，向所有下級(jí)加碼，為“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”預(yù)留空間。為了回應(yīng)檢查驗(yàn)收期基于執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮，“分包者”會(huì)在期限將近時(shí)以死限突擊的邏輯緊急采取加碼行為，以確保在期限到來(lái)時(shí)能順利通過(guò)上級(jí)的檢查驗(yàn)收。為了回應(yīng)政策執(zhí)行期基于同儕“看齊”的競(jìng)賽焦慮，“分包者”可能會(huì)采取兩種情形的“層層加碼”：一種是避免被超越的爭(zhēng)先加碼；另一種是避免排名末位的恐后加碼。

第三，不切實(shí)際的、過(guò)度的“層層加碼”又會(huì)導(dǎo)致焦慮的再生產(chǎn)。一是“顯規(guī)則”變通導(dǎo)致的“潛規(guī)則”變異，當(dāng)所有任務(wù)都被加碼，那么接碼一方也會(huì)在長(zhǎng)期博弈過(guò)程中形成一整套潛在的“選碼”規(guī)則，久而久之，又會(huì)形成應(yīng)付上級(jí)加碼行為的新的“潛規(guī)則”，如象征性執(zhí)行、共謀執(zhí)行等；二是“滾雪球”效應(yīng)下的治理“內(nèi)卷化”，即加碼的尺度經(jīng)過(guò)逐層累積和逐層遞增兩種機(jī)制的疊加，終將演變?yōu)檎麄€(gè)科層組織的內(nèi)卷，最終導(dǎo)致本應(yīng)量力而行的政策分解與政策下達(dá)變成了不計(jì)成本的無(wú)效內(nèi)耗；三是“逐層傳遞”末端的“接盤(pán)俠”尷尬，雖然每一層級(jí)都發(fā)生了加碼，但省、市、縣區(qū)等中間層級(jí)更多只是將壓力傳遞下去，而鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾最終充當(dāng)了“逐層傳遞”末端的“接盤(pán)俠”；四是“加碼超限”帶來(lái)的“補(bǔ)償性反饋”，過(guò)度的剛性要求反而導(dǎo)致政策執(zhí)行行為更加脫離實(shí)際、缺乏可行條件，甚至導(dǎo)致基層執(zhí)行者的形式主義、造假等行為［17］。

與已有研究相比，文章的貢獻(xiàn)在于：一是從組織行為學(xué)出發(fā)，將“層層加碼”這一現(xiàn)象視為與科層焦慮的生成、釋放與再生產(chǎn)相伴而生的過(guò)程，更加鮮活地展現(xiàn)了科層組織政策執(zhí)行中“層層加碼”行為的動(dòng)機(jī)及其工具性；二是將“層層加碼”的研究從宏觀(guān)層面推進(jìn)至中觀(guān)層面，結(jié)合科層組織政策執(zhí)行的過(guò)程，系統(tǒng)區(qū)分“層層加碼”現(xiàn)象的具體發(fā)生情境，為更深刻、細(xì)致地理解“層層加碼”現(xiàn)象及其邏輯提供了更具體的場(chǎng)景；三是以發(fā)生情境及其行動(dòng)邏輯為基礎(chǔ)，對(duì)“層層加碼”負(fù)面效應(yīng)的反思，相比于已有研究的簡(jiǎn)單批評(píng)而言，更具有說(shuō)服力。

研究的啟示在于：一是作為普遍存在的一種治理現(xiàn)象，“層層加碼”的背后蘊(yùn)含著深刻的組織行為因素。這要求我們既要對(duì)“層層加碼”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在的客觀(guān)性有相對(duì)理性的認(rèn)識(shí)，又要充分意識(shí)到要將“層層加碼”限定在適度的范圍內(nèi)，必須從克服科層組織的政策執(zhí)行焦慮入手。恰當(dāng)?shù)闹卫砣蝿?wù)、充分的資源支持、合理的績(jī)效考核才是緩解科層焦慮的正確途徑。二是在政策執(zhí)行的不同階段，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生情境不同，所面對(duì)的組織焦慮不同，行動(dòng)邏輯也不同。這提示我們，對(duì)“層層加碼”的認(rèn)識(shí)需要從籠統(tǒng)走向具體化，即對(duì)不同情境下不同類(lèi)型組織焦慮所導(dǎo)致的不同行動(dòng)邏輯的“層層加碼”，要具體情況具體分析，采取不同的回應(yīng)策略。