付 羚

“十四五”時期是我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力、新引擎。有別于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)對其他生產(chǎn)要素會產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，可以強化資本、勞動力等要素在價值鏈中的價值。我國擁有世界最大規(guī)模的數(shù)據(jù)量，數(shù)據(jù)市場的發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｈ欢?，?dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場還處于起步探索階段，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的價值還未得到充分釋放，仍面臨著眾多新問題，還需要強調(diào)政府對數(shù)據(jù)的治理作用，因此，以數(shù)據(jù)治理為抓手探索政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑，這既是更好發(fā)揮數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)價值的必然要求，也是政府履行社會管理與服務(wù)職能的具體體現(xiàn)。

一、 數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵闡釋

“數(shù)據(jù)治理”概念最早在企業(yè)管理領(lǐng)域提出，可以追溯到2004年，由H.Watson等[1]研究數(shù)據(jù)倉庫治理在企業(yè)管理中的實踐而最先提出。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對于數(shù)據(jù)治理的定義并沒有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，總體而言在不同角度下對于數(shù)據(jù)治理概念的解讀不同，筆者通過閱讀文獻(xiàn)，梳理出三個視角加以理解。

第一個視角是基于數(shù)據(jù)管理。明欣等[2]強調(diào)數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)的整個生命周期進(jìn)行管理分析，對數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險管理等有效指導(dǎo)、監(jiān)督、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)管控，進(jìn)而實現(xiàn)其價值的實踐過程。Thompson等[3]將數(shù)據(jù)治理界定為對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理，是數(shù)據(jù)管理的發(fā)展和延伸。Abraham等[4]認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是為了充分發(fā)掘數(shù)據(jù)價值，降低有關(guān)成本與風(fēng)險。安小米、許濟(jì)滄等[5]，梅宏等[6]63從宏觀層面定義，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是在數(shù)據(jù)安全的前提下，建立健全規(guī)則體系，理順多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，包含制定與實施數(shù)據(jù)相關(guān)政策、確立數(shù)據(jù)所有權(quán)、明確數(shù)據(jù)管理責(zé)任等，以此形成共建共享共治模式，釋放數(shù)據(jù)價值，賦能國家治理能力和體系現(xiàn)代化。

第二個視角是基于數(shù)據(jù)治理主體。一方面是企業(yè)視角。包冬梅、范穎捷等[7]認(rèn)為企業(yè)通過數(shù)據(jù)治理使得數(shù)據(jù)價值得以充分發(fā)揮，數(shù)據(jù)得到規(guī)范管理，使得決策更具科學(xué)性與有效性。另一方面是政府視角，黃璜[8]從三個層面理解數(shù)據(jù)治理，認(rèn)為政府作為治理主體，宏觀層面上是對整個社會數(shù)據(jù)化過程的治理；中觀層面上是對社會公共事務(wù)治理中數(shù)據(jù)資源的治理；微觀層面上是針對政府信息系統(tǒng)存儲數(shù)據(jù)的治理。沈巋[9]、胡玉桃[10]同樣認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理存在不同層次的意涵，數(shù)據(jù)治理概念既包括對數(shù)據(jù)的治理，也指向利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，二者經(jīng)常相互交織，包括：其一，出于維護(hù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)治理；其二，出于提升治理能力和水平，為決策提供支撐的數(shù)據(jù)治理；其三，出于使企業(yè)和社會利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源參與共建共治共享的數(shù)據(jù)治理；其四，出于引領(lǐng)全社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)治理。

第三個視角是基于要素與模式角度。鄭大慶[11]、楊學(xué)成[12]等指出數(shù)據(jù)治理概念需要從治理主體、治理策略以及治理目標(biāo)等方面來把握。筆者認(rèn)為這種剖析要素解釋概念的方法與索雷斯[13]15想法一致，他認(rèn)為數(shù)據(jù)治理通常包含角色與組織、數(shù)據(jù)線路、政策與標(biāo)準(zhǔn)、架構(gòu)、合規(guī)、問題管理、項目與服務(wù)等核心要素。同時，DAMA(國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會)[14]18總結(jié)出數(shù)據(jù)治理的組織框架模式大致可以分為三種基本類型，集中式治理、分布式治理和聯(lián)合式治理。張濤[15]深化了以上模式，認(rèn)為我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織模式尚處于探索發(fā)展中，其現(xiàn)狀既有“集中式治理”的特征，也有“分布式治理”的特征，并稱之為“混合式治理”。

雖然學(xué)者們對數(shù)據(jù)治理的界定各有不同，筆者認(rèn)為仍可以從上述概念中明確數(shù)據(jù)治理概念的核心要義：一是以釋放數(shù)據(jù)價值為目標(biāo)。數(shù)據(jù)治理的根本目的就是通過一系列標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的流程，挖掘數(shù)據(jù)的價值并將其高效率轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值或社會價值。二是以多元參與治理為途徑。數(shù)據(jù)治理不僅僅是以政府或者某一社會組織為主體，而是逐步走向多元主體的模式，共建共治共享原則在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域仍然適用。三是以保障數(shù)據(jù)安全為底線。國家、企業(yè)以及個人數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)治理的前提，保障數(shù)據(jù)在安全的前提下有序流動，保障數(shù)據(jù)隱私不被侵犯是開展數(shù)據(jù)治理工作的出發(fā)點。因此，筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵是在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，多元主體協(xié)同探索數(shù)據(jù)價值最大化的過程。

二、 政府探索實施數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實動因

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)作為新一輪工業(yè)革命中最為活躍的技術(shù)創(chuàng)新要素，正在全面重構(gòu)全球生產(chǎn)、流通、分配、消費等，對全球競爭、國家治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會生活等方面產(chǎn)生全面深刻影響。黨的十九屆四中全會歷史性地將數(shù)據(jù)作為與勞動、資本、土地同等重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)將在數(shù)字時代發(fā)揮更加重要的創(chuàng)新作用。從國際視野來看，世界各國圍繞數(shù)據(jù)領(lǐng)域方面的博弈日益激烈，關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流通、數(shù)據(jù)主權(quán)管轄等問題討論不斷。與此同時，基于國內(nèi)視角，政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的道路上同樣面臨公共數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、敏感數(shù)據(jù)泄露等矛盾與隱患?？梢钥吹?，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時也帶來新挑戰(zhàn)，因此，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的政府積極開展數(shù)據(jù)治理探索，具有重大的現(xiàn)實價值與意義。

(一) 數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展呼喚數(shù)據(jù)治理

1. 數(shù)據(jù)霸權(quán)主義日益盛行

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，數(shù)據(jù)霸權(quán)主義勢頭逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面是設(shè)置數(shù)據(jù)流動壁壘。國際社會存在的貿(mào)易保護(hù)主義正在向數(shù)據(jù)領(lǐng)域蔓延，很多國家制定了數(shù)據(jù)跨境流動限制政策?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，全球出臺跨境數(shù)據(jù)流通政策法規(guī)的國家已超過100個，針對跨境數(shù)據(jù)流通的多層次監(jiān)管政策體系初步形成，如歐美隱私盾、 APEC的跨境隱私規(guī)則、數(shù)據(jù)本地化存儲、告知同意規(guī)則、‘白名單’制度和技術(shù)保護(hù)要求等，這些監(jiān)管規(guī)則推動數(shù)據(jù)保護(hù)主義日趨浮現(xiàn)”[16]。聚焦國內(nèi)，我國當(dāng)前數(shù)據(jù)流動渠道仍然閉塞，區(qū)域之間、地方與中央之間、政府與其他市場主體之間的數(shù)據(jù)壁壘同樣沒有打破，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象仍沒有被消除。另一方面，數(shù)據(jù)霸權(quán)主義還表現(xiàn)在巨頭數(shù)字公司日漸強大的權(quán)力，沖擊數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的全球治理秩序?！半S著資本權(quán)力和技術(shù)權(quán)力在國家行為體內(nèi)部的擴(kuò)張，新的異質(zhì)性行為體將在國際關(guān)系活動中發(fā)揮更加重要的作用，不同類型的行為體因其不同的特性將帶來不同的運行規(guī)則及行為邏輯，由內(nèi)而外地推動國際體系變革的發(fā)生?！盵17]巨頭數(shù)字公司可以利用政府在數(shù)據(jù)治理過程中對其所產(chǎn)生的技術(shù)依賴，逐步構(gòu)建起數(shù)據(jù)霸權(quán)，提升自身在全球治理體系中的話語權(quán)比重，影響甚至挑戰(zhàn)全球治理秩序。

2. 數(shù)據(jù)權(quán)力亂象日漸勃興

數(shù)據(jù)權(quán)力是指憑借技術(shù)優(yōu)勢，從而對其他主體的決策和行為等方面產(chǎn)生的影響力和控制力。當(dāng)數(shù)據(jù)權(quán)力沒有“藩籬”予以限制就會滋生亂象，比如當(dāng)前較為嚴(yán)峻的由數(shù)據(jù)歧視所引發(fā)出新的社會不公現(xiàn)象?！按髷?shù)據(jù)殺熟”究其本質(zhì)，是價格歧視在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一級價格歧視理論被認(rèn)為在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，大數(shù)據(jù)分析可以使“看人報價”成為現(xiàn)實，對顧客特征進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”并收取差異化價格，新客與熟客在相同的商品或服務(wù)面前，卻承擔(dān)不同的價格，數(shù)據(jù)的濫用已經(jīng)構(gòu)成對消費者的歧視性對待。更重要的是，消費者個人的消費偏好與網(wǎng)絡(luò)搜索關(guān)鍵詞等數(shù)據(jù)信息均屬于個人隱私數(shù)據(jù)，即便平臺已經(jīng)獲得消費者授權(quán)同意后進(jìn)行使用，但用來“殺熟”已然涉嫌違規(guī)使用隱私數(shù)據(jù)。

3. 數(shù)據(jù)安全形勢日益嚴(yán)峻

一方面，數(shù)據(jù)跨境問題存在安全隱患。海量數(shù)據(jù)的集中匯聚意味著對國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全造成威脅，因而加深了各個國家對數(shù)據(jù)主權(quán)的擔(dān)憂。目前，地址空間分配、協(xié)議標(biāo)識符、域名系統(tǒng)等全球互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)技術(shù)仍由美國為主導(dǎo)，與此同時，路由器、服務(wù)器和操作系統(tǒng)等關(guān)鍵軟硬件核心技術(shù)也由美國公司掌控。雖然世界各國對數(shù)據(jù)安全問題高度重視，但不可否認(rèn)，數(shù)據(jù)主權(quán)保障能力不平衡現(xiàn)象十分顯著，美國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢對各國數(shù)據(jù)安全保障能力造成現(xiàn)實壓制，這也倒逼全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程加速。另一方面，“數(shù)據(jù)黑箱”致使政府治理面臨諸多不確定性風(fēng)險?！皵?shù)據(jù)運行的過程中，特定主體可以依據(jù)自身價值偏好和利益意圖來對數(shù)據(jù)的采集、分類和分析等環(huán)節(jié)施加影響，進(jìn)而使得數(shù)據(jù)運行過程中的部分環(huán)節(jié)處于黑箱之中，數(shù)據(jù)黑箱問題也由此產(chǎn)生?！盵18]從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)存儲狀況來看，政府雖然擁有大量的公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)，但由于缺乏相應(yīng)技術(shù)積累，數(shù)據(jù)存放以及管理的系統(tǒng)大多由巨型平臺企業(yè)研發(fā)，因而也就存在企業(yè)為自身利益最大化對數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)手段處理的隱患或資本尋租的可能，進(jìn)而對政府治理帶來諸多不確定性的風(fēng)險。

(二) 新時代推動高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求

黨的十八大以來，我國高度重視發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)上升為國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記強調(diào)：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量”，明確指出要“構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念指引下，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”。習(xí)近平總書記還特別指出要“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”。這些重要論述既表明了數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的耦合促進(jìn)關(guān)系，又啟示政府亟需轉(zhuǎn)變治理思路，以數(shù)據(jù)治理為抓手，積極進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑探索。

1. 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

數(shù)據(jù)成為第一要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的最重要特征，由此也重塑了經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、交換、消費流程，成為賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動能。高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長的底層邏輯不是要素的簡單疊加，而是追求要素達(dá)到高效率的組合，比如，數(shù)據(jù)可以通過與其他要素有機(jī)耦合形成效率提升機(jī)制來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，而這個過程也可以被理解為是一個國家經(jīng)濟(jì)數(shù)字化深化的過程，其本質(zhì)是傳統(tǒng)生產(chǎn)要素實現(xiàn)了新組合下更高效率的創(chuàng)新發(fā)展。由此，在追求高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)下，數(shù)據(jù)越加深與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合，所帶來的總產(chǎn)出增長貢獻(xiàn)就會越大，從而使得全要素生產(chǎn)率幅度提升，最終極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。

2. 加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

從全球視角來看，隨著治理實踐能力的提升，全球治理與國家治理之間的雙向互動已成為趨勢，而全球數(shù)據(jù)治理則會更有利于這種“整體性治理”的發(fā)展。例如，在全球積極探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，各國政府在數(shù)據(jù)治理探索過程中的先進(jìn)治理模式或治理思路，可以為全球數(shù)據(jù)治理提供樣本與參考，有利于他國政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平的提升，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的速度。與此同時，對于已經(jīng)相對成熟且可復(fù)制性強的經(jīng)驗，可以在全球政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域予以推廣和移植，不斷地學(xué)習(xí)總結(jié)升華經(jīng)驗的過程也會強化全球數(shù)據(jù)治理的廣度與深度，從而達(dá)成“數(shù)據(jù)治理交流共同體”。

從國內(nèi)視角來看，一方面，數(shù)據(jù)治理有利于數(shù)字時代的城市智慧治理。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的城市治理是由海量數(shù)據(jù)流構(gòu)成的，無論是有形的物質(zhì)生產(chǎn)，還是無形的服務(wù)，都體現(xiàn)為開放、統(tǒng)一、可讀取、可計算、可流動的數(shù)據(jù)集成，數(shù)據(jù)驅(qū)動成為城市治理的新模式。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)之一是數(shù)據(jù)治理，公共事務(wù)治理流程、社會管理模式憑借精準(zhǔn)與智慧的數(shù)據(jù)治理得以持續(xù)改進(jìn)。另一方面，數(shù)據(jù)治理有利于改進(jìn)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府綜合治理能力與水平，同時也有助于充分調(diào)動社會參與公共治理與監(jiān)督的積極性，改變傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)中信息不對稱的現(xiàn)狀，實現(xiàn)真正意義上的去中心化與扁平化，“通過技術(shù)、信息與數(shù)據(jù)等實現(xiàn)各種元素、物件、部件、組織、人員的連接，構(gòu)建一個融合技術(shù)應(yīng)用、制度創(chuàng)新和能力迭代的城市治理新體系，形成城市政府、企業(yè)、社會組織和市民等多元協(xié)同治理的新格局，打破傳統(tǒng)城市治理的分離、脫節(jié)和割裂，提升城市治理績效”[19]。

三、 政府開展數(shù)據(jù)治理的掣肘因素

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，政府如何開展數(shù)據(jù)治理成為廣受關(guān)注的熱點議題。它不僅是新時代下政府治理的重要內(nèi)容，也是科學(xué)、有效利用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行政府治理的重要條件，因此有著重要現(xiàn)實意義。當(dāng)前，我國政府在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域還處于探索階段，盡管已經(jīng)取得很大進(jìn)展，但由于區(qū)域之間政府實踐水平參差不齊，依然面臨“數(shù)據(jù)割據(jù)”、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊等突出問題，分析政府在數(shù)據(jù)治理過程中的掣肘因素有助于進(jìn)一步提升政府的數(shù)字化能力。

(一) 碎片化困境影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理深度

當(dāng)前，我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理尚未走出部門化、碎片化，以管控為導(dǎo)向已成為共識，與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還有一定距離。例如，由于科層制和部門條塊分割的制約，政府內(nèi)部不同部門面臨組織協(xié)調(diào)與整合不夠的問題，機(jī)構(gòu)職能重疊、部門目標(biāo)分散、目標(biāo)沖突等矛盾都會使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理難以形成合力。與此同時，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，各地方政府相繼成立大數(shù)據(jù)治理中心、大數(shù)據(jù)管理局和數(shù)字經(jīng)濟(jì)局等治理機(jī)構(gòu)，但針對數(shù)據(jù)治理的管理機(jī)構(gòu)或組織部門尚未成立?！皳?jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在全部的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)(包含省級機(jī)構(gòu))中，34.7%的治理機(jī)構(gòu)命名為‘大數(shù)據(jù)管理局’，11.6%的治理機(jī)構(gòu)命名為‘大數(shù)據(jù)管理中心’，8.4%的治理機(jī)構(gòu)命名為‘大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局’，此外則以大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)政務(wù)局、大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局等冠名?！盵20]治理機(jī)構(gòu)的隸屬部門也各不相同，有的歸屬于政府主管，有的歸屬經(jīng)信委或發(fā)改委等職能部門。治理主體間的差異會嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)治理的效果，致使橫向跨政府部門的數(shù)據(jù)開放共享尤為艱難。政府內(nèi)部不同部門呈現(xiàn)數(shù)據(jù)分布碎片化、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)分工不明確等現(xiàn)狀，給政府?dāng)?shù)據(jù)治理帶來一系列難題。綜上可以看出，組織不協(xié)調(diào)會阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)治理的深度。

(二) 機(jī)制困境影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)度

由于不同地域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型力度與速度也相應(yīng)存在差異，因而政府在數(shù)據(jù)治理能力方面也存在進(jìn)度差距。數(shù)據(jù)治理制度規(guī)則不兼容會帶來很多棘手問題，例如會阻礙數(shù)據(jù)的自由流動，限制數(shù)據(jù)的整合與使用，以及重復(fù)存儲數(shù)據(jù)會增加成本，等等。筆者認(rèn)為，在政府探索數(shù)據(jù)治理過程中存在的機(jī)制困境主要表現(xiàn)為兩個方面，一是數(shù)據(jù)流動缺乏統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)。相對于實物資產(chǎn)來講，數(shù)據(jù)區(qū)別于有形商品，數(shù)據(jù)不存在折舊問題，不會被消耗，不可以通過資產(chǎn)負(fù)債表被計量，同時，數(shù)據(jù)還具有非排他性。這些差異使得數(shù)據(jù)很難進(jìn)行貨幣價值評估。目前為止，無論是學(xué)術(shù)上還是社會上對于數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的定義并未統(tǒng)一，人們對數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的理解未達(dá)成共識，尚未建立具有權(quán)威性的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估模型，數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估標(biāo)準(zhǔn)更多局限于基礎(chǔ)概念和理論研究階段，而數(shù)據(jù)只用大規(guī)模流動才能真正體現(xiàn)價值，才會有創(chuàng)新可能。數(shù)據(jù)價值計量標(biāo)準(zhǔn)缺失，在一定程度上將阻礙數(shù)據(jù)社會化跨境流通，使得區(qū)域之間的“數(shù)據(jù)鴻溝”差距越來越大。二是數(shù)據(jù)共享機(jī)制與激勵機(jī)制亟待完善。數(shù)據(jù)資源在不同主體之間能夠進(jìn)行共享是構(gòu)建數(shù)據(jù)協(xié)同治理體系的重要前提。一方面，大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)量增速迅猛，僅依靠政府單一主體掌握儲備全部高價值數(shù)據(jù)并不現(xiàn)實，因而需要不同主體之間展開數(shù)據(jù)資源的協(xié)同共享。雖然當(dāng)下很多地方政府已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制的重要作用，相繼出臺了一些政策和法規(guī)文件，對關(guān)于數(shù)據(jù)共享方面做出了制度安排，但上升到法律層面的較少，更多只是規(guī)劃、意見和文件，這導(dǎo)致多元治理主體參與數(shù)據(jù)資源共享的積極性并不高。另一方面，其他的市場主體諸如相關(guān)的社會組織、數(shù)字企業(yè)、數(shù)據(jù)生產(chǎn)商等雖然掌握了大量有價值的數(shù)據(jù)資源，但出于對商業(yè)安全、數(shù)據(jù)隱私、同行競爭等考慮，與政府全面共享數(shù)據(jù)資源的意愿不強。概言之，多元治理主體難以協(xié)同行動共同參與數(shù)據(jù)共治，相關(guān)體制機(jī)制等頂層設(shè)計的不足影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理的進(jìn)度。

(三) 利益平衡困境影響數(shù)據(jù)治理廣度

有效的數(shù)據(jù)治理范式一定是政府、企業(yè)與個人三者利益的協(xié)調(diào)與平衡，但實踐中更多的是呈現(xiàn)出三者訴求無法同時滿足甚至存在沖突的困境，限制了政府?dāng)?shù)據(jù)治理廣度。第一，個人數(shù)據(jù)權(quán)利易受侵犯。企業(yè)如何使用個人數(shù)據(jù)權(quán)利界限不明，導(dǎo)致侵犯個人數(shù)據(jù)權(quán)利的行為層出不窮。即使個人用戶知道企業(yè)正在搜集自身信息，但并沒有關(guān)于個人數(shù)據(jù)的使用以及流向等方面的知情權(quán)，常處于被動狀態(tài)與劣勢地位。第二，政府與企業(yè)數(shù)據(jù)資源不對稱，政府實現(xiàn)高效數(shù)據(jù)治理仍存在現(xiàn)實障礙。大量的高價值數(shù)據(jù)更多由企業(yè)實際占有和使用，政府缺乏對關(guān)鍵甚至具有戰(zhàn)略價值重要數(shù)據(jù)的掌控，這也導(dǎo)致政府在工作運行中無法直接應(yīng)用企業(yè)數(shù)據(jù)。在資源不對等的現(xiàn)實困境下，政府缺乏與企業(yè)就數(shù)據(jù)權(quán)利互動溝通的有效機(jī)制，話語權(quán)較弱。國際數(shù)據(jù)公司(IDC)發(fā)布的《2025 年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈》白皮書指出，2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈，其中企業(yè)級數(shù)據(jù)圈在中國數(shù)據(jù)圈的占比將達(dá)到69%。由此可見，未來政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)資源不對稱程度將會進(jìn)一步加深。第三，政府主權(quán)與個人數(shù)據(jù)權(quán)利不相協(xié)調(diào)。政府在行使職能的過程中常常需要使用涉及隱私信息的個人數(shù)據(jù)，并且政府在調(diào)取、查閱個人數(shù)據(jù)的流程中也會有隱私泄露的風(fēng)險。尤其在后疫情時代，政府經(jīng)常需要在應(yīng)急情況下，出于服務(wù)公共利益的目的，強制且未經(jīng)同意地獲取特定個人的數(shù)據(jù)信息，這極易造成政府?dāng)?shù)據(jù)主權(quán)與個人數(shù)據(jù)權(quán)利的博弈，疫情期間政府對于個人數(shù)據(jù)的采集就曾引起廣泛探討。破除各主體之間的利益平衡困境，是政府?dāng)?shù)據(jù)治理擴(kuò)展廣度的重要課題。

四、 數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下政府?dāng)?shù)據(jù)治理的推進(jìn)路徑

當(dāng)前，數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)一規(guī)則尚未形成，現(xiàn)有規(guī)則主要由以歐美日為首的發(fā)達(dá)國家引領(lǐng)制定。面對這一現(xiàn)實格局，我國各地方政府應(yīng)以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，搶抓數(shù)據(jù)治理窗口期，以期謀求更多主動權(quán)。

(一) 積極踐行數(shù)據(jù)協(xié)同治理理念

全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的底層邏輯就是要求提升數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會等多元主體協(xié)同治理機(jī)制，充分發(fā)揮各自功能和優(yōu)勢，凝聚數(shù)據(jù)治理合力。筆者認(rèn)為，要落實數(shù)據(jù)協(xié)同治理理念，一是要明確多元主體在數(shù)據(jù)協(xié)同治理中的分工與職能。就政府視角而言，主要是發(fā)揮好引導(dǎo)功能，在數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略規(guī)劃制定、規(guī)則體系完善、市場監(jiān)管等方面履行職能，同時協(xié)調(diào)好各治理主體的功能發(fā)揮，鼓勵數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)通過開發(fā)利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造更多價值，同時也鼓勵其通過技術(shù)創(chuàng)新探索保護(hù)隱私和數(shù)據(jù)安全途徑。對于其他市場主體，如與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的行業(yè)組織、研究機(jī)構(gòu)等，也要鼓勵其積極參與數(shù)據(jù)治理，提供更多專業(yè)支撐和智力支持。同時還要引導(dǎo)公民參與數(shù)據(jù)治理，暢通拓寬公民表達(dá)、互動和監(jiān)督的渠道。二是構(gòu)建與完善各主體參與數(shù)據(jù)協(xié)同治理的激勵機(jī)制。以提高社會組織、企業(yè)和民眾數(shù)據(jù)共享的積極性與主動性為導(dǎo)向，制定相關(guān)政策措施，鼓勵和引導(dǎo)治理主體積極提供有價值的數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮各類治理主體自身優(yōu)勢，共同實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的跨部門、跨區(qū)域、跨層級的互動合作。三是通過理念宣傳增強數(shù)據(jù)治理中非政府主體的協(xié)同參與意識。唯有意識到數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重大意義，才能形成協(xié)同行動的內(nèi)在驅(qū)動力。通過對社會組織、企業(yè)和民眾等治理主體數(shù)據(jù)責(zé)任意識的宣傳教育，強化其對政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的認(rèn)同，尤其是要意識到政府?dāng)?shù)據(jù)的有效治理實現(xiàn)的是社會公共利益，與各類治理主體的自身利益密切相關(guān)，在大數(shù)據(jù)時代背景下，對數(shù)據(jù)的安全、共享、開發(fā)、利用和管理不僅是政府的職責(zé)，也是社會組織、企業(yè)和公民的共同責(zé)任。

(二) 規(guī)范數(shù)據(jù)內(nèi)涵界定，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系頂層規(guī)劃

當(dāng)前，不同地域政府對于數(shù)據(jù)的分支概念諸如公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等理解不一致現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)涵界定模糊，加大了數(shù)據(jù)治理的難度。例如，筆者通過梳理部分地方政府出臺的政策文件中關(guān)于數(shù)據(jù)的定義，發(fā)現(xiàn)在“公共數(shù)據(jù)”“公共信息資源”“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)”等方面理解存在差異，所包含的內(nèi)容也不相同。因此可以看出，要想提速數(shù)據(jù)治理進(jìn)程，界定各種專業(yè)術(shù)語概念、明確其內(nèi)容是亟待解決的事項。

在明晰數(shù)據(jù)相關(guān)概念后，政府則要從頂層設(shè)計角度為數(shù)據(jù)治理夯實根基，填補當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理在政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的不足與空白，加快規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)創(chuàng)新。一是優(yōu)化大數(shù)據(jù)治理組織機(jī)構(gòu)。在專業(yè)機(jī)構(gòu)方面，英國政府則專門設(shè)置了獨立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多方機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)治理，成員包含政府自身部門、民間組織、私營部門等，同時還成立了專業(yè)咨詢委員會和指導(dǎo)小組，形成獨立審查機(jī)制，為政策標(biāo)準(zhǔn)的出臺和落實提供專業(yè)支撐與建議反饋。這些探索經(jīng)驗都可以為我國推動政府、企業(yè)、行業(yè)組織、智庫以及社會公眾等多元主體參與數(shù)據(jù)治理提供思路與參考。地方政府可以嘗試建立由政府牽頭的大數(shù)據(jù)治理委員會，專職負(fù)責(zé)政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理以及跨部門的數(shù)據(jù)流動共享，形成強有力的跨部門協(xié)調(diào)流程，促進(jìn)不同種類數(shù)據(jù)的深度融合。二是建立數(shù)據(jù)利益補償機(jī)制。數(shù)據(jù)價值往往存在感知差異，即同樣一份數(shù)據(jù)在不同主體、不同地區(qū)的價值與作用可能完全不同。因此，從主體角度，政府要加強與其他治理主體間的溝通與聯(lián)系，在數(shù)據(jù)治理全過程中實現(xiàn)與社會組織、企業(yè)和民眾等治理主體間權(quán)、責(zé)、利的有機(jī)結(jié)合，由此形成平等協(xié)商、互利共贏的多層次補償機(jī)制。從區(qū)域角度，也要堅持構(gòu)建區(qū)際利益平衡機(jī)制。近年來，長三角在探索區(qū)域一體化進(jìn)程中逐步積累了跨行政區(qū)域的平衡經(jīng)驗，當(dāng)前可以率先探索利益補償機(jī)制、利益分成機(jī)制、利益仲裁機(jī)制、利益磋商機(jī)制等在政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域的應(yīng)用，為城市群、城市圈、城市帶提供前沿性可復(fù)制性樣本。三是形成與大數(shù)據(jù)治理相適應(yīng)的人力資源體系?！罢?dāng)?shù)據(jù)治理的關(guān)鍵在人，調(diào)研中幾乎所有部門都反映人才不足問題”[21]。當(dāng)前政府工作人員的數(shù)據(jù)意識與能力在不斷提升，但專研于數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的人才仍然不足。因此，政府可以在常規(guī)的“引進(jìn)+培養(yǎng)”傳統(tǒng)模式下，打造兼具專業(yè)知識與數(shù)據(jù)治理知識的專業(yè)復(fù)合型人才隊伍。同時，政府部門還可以通過與數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)互派員工掛職學(xué)習(xí)的形式，使雙方在合作中提升復(fù)合型能力，進(jìn)一步了解政府或市場的最新需求。

(三) 提高數(shù)字技術(shù)自主開發(fā)能力

當(dāng)前，政府雖已經(jīng)儲備一定數(shù)量的數(shù)據(jù)，但由于政府不同部門的數(shù)據(jù)儲存在各自數(shù)據(jù)庫中，且格式各異，使得各方數(shù)據(jù)難以有效整合，無法充分發(fā)揮政府的數(shù)據(jù)優(yōu)勢。同時，數(shù)字時代的政府還需警惕由資本主導(dǎo)的數(shù)據(jù)權(quán)力的威脅，在數(shù)據(jù)存儲、處理、分析以及智能算法等方面加大投入力度，盡可能在數(shù)據(jù)和算法等方面減少對一些巨型數(shù)字平臺企業(yè)的技術(shù)依賴。因此，注重提升政府的數(shù)字技術(shù)核心開發(fā)能力，是保證政府?dāng)?shù)據(jù)安全治理的關(guān)鍵。

一方面，涉及保密性質(zhì)的政務(wù)數(shù)據(jù)，政府要在數(shù)據(jù)存儲、處理和分析系統(tǒng)的研發(fā)上加大投入力度，可以通過鼓勵國有獨資或國有控股的通信企業(yè)單獨或聯(lián)合研發(fā)相關(guān)技術(shù)與系統(tǒng)，以此減少政府在數(shù)據(jù)治理底層技術(shù)架構(gòu)方面對巨型平臺企業(yè)的依賴，確保政務(wù)數(shù)據(jù)的安全，弱化資本在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢。另一方面，不涉及保密性質(zhì)的其他公共數(shù)據(jù)管理，政府則應(yīng)該加強與市場力量的合作，探索設(shè)計具有跨部門和跨地域的數(shù)據(jù)資源交換共享服務(wù)功能，促進(jìn)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)共享機(jī)制形成，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的申請、審核、流動和使用的全流程監(jiān)管。同時，京津冀、長三角以及珠三角等區(qū)域還可以利用數(shù)字企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，充分發(fā)揮集聚效能，針對數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中的出現(xiàn)的技術(shù)困境，如數(shù)據(jù)智能采集、數(shù)據(jù)智能清洗、數(shù)據(jù)智能應(yīng)用等方面積極聯(lián)動協(xié)作，實現(xiàn)新的創(chuàng)新。

(四) 試點數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新方法

在激烈的數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境下，各個國家都在積極探索政府對于數(shù)據(jù)治理的路徑，筆者認(rèn)為我國各地方政府可以在總結(jié)歸納國際先進(jìn)創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況進(jìn)行本土應(yīng)用，如可以先聚焦人員與機(jī)構(gòu)兩方面，選取具備一定基礎(chǔ)條件的地區(qū)或城市進(jìn)行試點探索。

從人員來看，可以探索設(shè)立專門職位來推動跨數(shù)據(jù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，比如首席信息官(CIO)職位?！罢氖紫畔⒐偈鞘澜鐢?shù)字政府排名中的一個重要指標(biāo)”[22]。美國是世界上最早建立首席信息官制度的國家，該職位有三方面主要職責(zé)，首先是向高層管理人員提供政府信息化、數(shù)字化發(fā)展建議與指導(dǎo)，其次是落實有關(guān)信息技術(shù)等相關(guān)事項的實施，確保數(shù)據(jù)治理工作順利開展，最后是對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行高效宏觀調(diào)控，提升數(shù)據(jù)資源管理運作效率。目前，《上海市全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》中正式提出推廣“首席信息官”“首席網(wǎng)絡(luò)安全官”制度，試點推行“首席數(shù)字官”制度。無獨有偶，廣州市印發(fā)《珠海區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點工作方案》，以此探索開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)?？梢钥闯?，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)已經(jīng)率先在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新嘗試，筆者認(rèn)為具備條件的其他省市同樣可以依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)立有關(guān)職位，為日后政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供經(jīng)驗支持。

從機(jī)構(gòu)來看，根據(jù)加拿大政府經(jīng)驗，聯(lián)邦政府針對數(shù)字治理的需要，對其部門職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了重置與調(diào)整，主要包括：設(shè)立加拿大服務(wù)局(Service Canada)，在總體上管理政府網(wǎng)站以及線上和線下的政府服務(wù)；設(shè)立加拿大共享服務(wù)局(Shared Services Canada)，負(fù)責(zé)政府內(nèi)部的信息技術(shù)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該部門整合了來自 44 個部門和機(jī)構(gòu)的資源與渠道，優(yōu)化了政府?dāng)?shù)據(jù)中心和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；改組加拿大公共服務(wù)與采購部(Public Services and Procurement Canada)，負(fù)責(zé)政府的采購流程與相關(guān)事項；在財政委員會秘書處設(shè)置首席信息辦公室(Chief Information Office)，負(fù)責(zé)數(shù)字服務(wù)、信息管理和辦公網(wǎng)絡(luò)的跨部門運作，為隱私保護(hù)和信息訪問提供指導(dǎo)，并對政府的數(shù)字能力建設(shè)和項目管理提供支持；在樞密院辦公室內(nèi)部成立溝通與咨詢秘書處(Communications and Consultations Secretariat)，主要針對開放數(shù)據(jù)和公民參與進(jìn)行工作。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置和職責(zé)的明確劃分有利于為改革提供全局性和整體性的指導(dǎo)與支持，同時也為政府橫向行動的實現(xiàn)提供可能[23]。我國地方政府也可嘗試設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)以加強部門間數(shù)據(jù)流動的協(xié)作能力，促進(jìn)數(shù)據(jù)治理的合作，并提供有關(guān)服務(wù)改進(jìn)和技術(shù)問題的解決方案。

除了人員與機(jī)構(gòu)的設(shè)立與重新調(diào)整，政府還可以試點探索數(shù)據(jù)治理的跨界合作，諸如數(shù)據(jù)信托。福山指出：“個人權(quán)利模式和政府自上而下的監(jiān)管都沒法創(chuàng)造出‘信任’。數(shù)據(jù)主體和監(jiān)管部門不信任數(shù)據(jù)控制者，數(shù)據(jù)控制者不信任數(shù)據(jù)處理者，數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者之間也相互不信任。而如果在最基礎(chǔ)的層面上無法建立起最基本的信任關(guān)系，再多的賦權(quán)和規(guī)制也都無濟(jì)于事?！盵24]201數(shù)據(jù)信托的設(shè)想則可以成為解決數(shù)據(jù)領(lǐng)域中“信任赤字”窘境的有益嘗試。當(dāng)前，數(shù)據(jù)信托存在兩種不同的方案：一種是美國的“信息受托人”方案，目前仍停留在理論闡述階段；另一種是英國的“數(shù)據(jù)信托”方案，通過建立第三方機(jī)構(gòu)提供獨立的數(shù)據(jù)信托服務(wù)。英國已經(jīng)推動了各種數(shù)據(jù)信托試點，提煉出數(shù)據(jù)信托生命周期的六個階段和五種法律結(jié)構(gòu)，為各國開展數(shù)據(jù)信托實踐提供了重要參考?？梢钥吹?，當(dāng)前數(shù)據(jù)信托這一前沿領(lǐng)域探索空間廣闊，我國地方政府可以在學(xué)習(xí)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上歸納出適合我國政府?dāng)?shù)據(jù)管理的解決方案，從而為我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供新的思路。