楊 蕾 石 楊

政府治理是國家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，被不少國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為覆蓋了中國治理實(shí)踐，并密切牽動著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的到來與深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)迅猛發(fā)展，各國政府治理都面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2016年初，“阿爾法狗”智能系統(tǒng)在圍棋領(lǐng)域戰(zhàn)勝人類世界冠軍，成為人類社會邁入人工智能時(shí)代的標(biāo)志性事件。為更好地將人工智能運(yùn)用到政府治理當(dāng)中，充分發(fā)揮其巨大優(yōu)勢，眾多國家都展開了人工智能發(fā)展行動。英國政府在2016年12月發(fā)布了《人工智能：未來決策制定的機(jī)遇與影響》報(bào)告，提出利用其獨(dú)特的人工智能優(yōu)勢來進(jìn)一步優(yōu)化政府治理，進(jìn)而增強(qiáng)自身國力。2020年黨的十九屆五中全會指出，在當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局的背景下，黨和國家要“樹立底線思維，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，善于在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局，抓住機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)”[1]。2021年7月，在上海世博中心舉辦的世界人工智能大會治理論壇上，專家學(xué)者們科學(xué)評估了人工智能應(yīng)用的社會綜合影響，肯定了其在提高公共服務(wù)和社會治理水平方面的積極作用，同時(shí)也認(rèn)為必須要遵循人工智能發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)、制度體系和倫理道德等，以確保人工智能安全、可靠、可控，從而為人工智能時(shí)代的政府治理提供有效支撐。因此，新時(shí)代的政府治理應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思維觀念，主動求變，不斷完善治理體系與治理方法，科學(xué)應(yīng)對人工智能帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

一、 人工智能時(shí)代政府治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

在致2018世界人工智能大會的賀信中，習(xí)近平總書記指出，新一代人工智能正在全球范圍內(nèi)蓬勃興起，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了新動能，正在深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式[2]。當(dāng)前，人工智能滲透到了經(jīng)濟(jì)、政治、社會等眾多領(lǐng)域，深刻影響著政府治理，然而，作為一項(xiàng)顛覆性技術(shù)，人工智能在為政府治理創(chuàng)造巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也在威脅現(xiàn)有的政府治理，使政府在治理理念、技術(shù)能力、信息安全與行政倫理等方面面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

(一) 社會轉(zhuǎn)型對傳統(tǒng)治理理念的沖擊

當(dāng)前是我國進(jìn)行全面深化改革的關(guān)鍵期，是社會轉(zhuǎn)型步伐不斷加快的重要階段。人工智能對社會各領(lǐng)域的不斷介入，將深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人工智能雖然能夠極大提高社會生產(chǎn)力，但同時(shí)也會引發(fā)較為嚴(yán)重的失業(yè)危機(jī)，那些煩瑣、重體力和無創(chuàng)意的職業(yè)將會被AI輕易取代，如會計(jì)、保姆、服務(wù)員、工人、客服等。在京東首個無人倉庫里，智能機(jī)器人分擔(dān)了快遞從入庫到分揀的整個過程。此外，社會崗位分工的調(diào)整也將影響社會財(cái)富分配方式，可能引發(fā)更為嚴(yán)重的兩極分化。在生活領(lǐng)域，隨著人工智能的不斷升級，個人和家庭將會越來越離不開智能機(jī)器；人工智能甚至能充當(dāng)生活伴侶，這將沖擊傳統(tǒng)的較為穩(wěn)定的家庭單位，產(chǎn)生一系列新的社會問題。在公共組織領(lǐng)域，人機(jī)共生體將逐漸取代傳統(tǒng)社會中僅以人為主體的社會組織，人與人之間從簡單到復(fù)雜的所有聯(lián)系將會越來越多地由人工智能來完成，從而嚴(yán)重挑戰(zhàn)組織中人的核心主導(dǎo)權(quán)。這些發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、生活和公共組織等領(lǐng)域的變化都將對政府傳統(tǒng)的治理理念造成不小沖擊。

(二) 技術(shù)落差引發(fā)數(shù)據(jù)霸權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)

人工智能技術(shù)在推動社會進(jìn)步、改善政府治理、為人類創(chuàng)造諸多便利條件的同時(shí)，也造成了政府部門與社會之間的“技術(shù)鴻溝”?？萍蓟ヂ?lián)網(wǎng)公司由于自身發(fā)展需要與較大市場需求，會廣泛運(yùn)用人工智能且不斷加以改進(jìn)。若政府和公共部門不及時(shí)跟進(jìn)，出現(xiàn)技術(shù)發(fā)展上的懈怠，就會與大型科技公司之間形成較大的技術(shù)落差，從而導(dǎo)致雙方信息的嚴(yán)重不對稱。占領(lǐng)技術(shù)優(yōu)勢的一方會優(yōu)先掌握大量寶貴的數(shù)據(jù)信息，由于“數(shù)據(jù)價(jià)值的大小與數(shù)據(jù)量的多少密切關(guān)聯(lián)”[3]，因此掌握技術(shù)優(yōu)勢，也就把握了數(shù)據(jù)優(yōu)勢。如美國亞馬遜公司在與政府的業(yè)務(wù)合作中，憑借其技術(shù)優(yōu)勢增強(qiáng)了與之談判的能力，讓政府有動力確保該公司的存續(xù)，并因此使其在國內(nèi)政策議程中擁有了一定的影響力[4]。然而，即便目前我國各級政府已經(jīng)意識到并開始重視對數(shù)據(jù)的掌握，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，暫且還未能在數(shù)據(jù)上占據(jù)優(yōu)勢。一是由于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)受到市場需求的刺激而大力研發(fā)和推廣人工智能技術(shù)，對人工智能的研究也日益精進(jìn)。二是因?yàn)檎臈l塊分割管理體制造成了彼此隔離的“信息孤島”境況，政府部門的綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)難以對接，難以進(jìn)行數(shù)據(jù)有效交換，也增大了數(shù)據(jù)整合的難度。此外，智能治理作為政府一種全新的治理模式，既空前提升了數(shù)據(jù)的價(jià)值，同時(shí)又使政府形成了對數(shù)據(jù)的巨大依賴。在人工智能時(shí)代，一旦失去了數(shù)據(jù)的供給和充足數(shù)據(jù)的支撐，智能政務(wù)系統(tǒng)將無法有效開展自主學(xué)習(xí)與自主決策活動，而少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)優(yōu)勢卻極有可能轉(zhuǎn)變成對政府的權(quán)力優(yōu)勢，使政府面臨數(shù)據(jù)霸權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 信息安全體系面臨更大隱患

美國國家安全局從2007年開始實(shí)施、直到2013年才被曝光的絕密電子監(jiān)聽計(jì)劃(棱鏡計(jì)劃)，是美國有史以來最大的一起監(jiān)控事件，不僅充分證實(shí)了政府信息安全的重要性，也反映了網(wǎng)絡(luò)安全“無孔不入，無事不監(jiān)”的現(xiàn)實(shí)。而顛覆性與破壞力更大的人工智能，又有可能給政府信息安全體系帶來更大隱患。其一，目前的人工智能技術(shù)雖然發(fā)展迅速但有欠成熟，自身存在較多不穩(wěn)定性因素，這就給黑客留下了一定空間。在自身防護(hù)系統(tǒng)不夠完備的條件下，人工智能程序容易受人為干擾出現(xiàn)“失算”局面，使政府信息體系遭受惡意攻擊。技術(shù)高明的黑客會利用程序漏洞繞過程序內(nèi)部的防火墻，在智能監(jiān)管失效的情況下從事欺詐犯罪活動，對社會造成惡劣影響，嚴(yán)重危害國家安全。早在2016年底，國內(nèi)就有一家網(wǎng)絡(luò)安全公司統(tǒng)計(jì)了當(dāng)年影響較大的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，其中與人工智能相關(guān)的占到了60%[5]。其二，政府和公民將面臨更為嚴(yán)重的隱私泄露危機(jī)。政府在從封閉走向開放的過程中，已經(jīng)向社會大量開放管理數(shù)據(jù)，但由于缺乏強(qiáng)有力的政策支撐與法律保護(hù)，較易泄露或丟失個人信息，從而帶來濫用數(shù)據(jù)和各種欺詐犯罪現(xiàn)象。2017年，國內(nèi)有部分官方網(wǎng)站在進(jìn)行政務(wù)公開時(shí)，由于同時(shí)公開了相關(guān)人員的身份信息，導(dǎo)致多起信息泄露事件的發(fā)生，給個人隱私和政府機(jī)密安全造成不小打擊。2019年美國的“劍橋分析”事件亦是如此，一家私營公司花費(fèi)百萬美元與Facebook進(jìn)行私下交易，通過購買五六千萬用戶數(shù)據(jù)來操縱政治選舉。相比傳統(tǒng)的安全隱患，人工智能時(shí)代的信息安全威脅更加具有瞬間性和破壞性。

(四) 傳統(tǒng)行政倫理遭遇現(xiàn)實(shí)困境

行政倫理也是一種角色倫理，是一套基于“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。長久以來，無論政府治理模式如何演變，人類社會所有的行政倫理都在遵循一個基本原則，即“對相對人的權(quán)力行使和決策，必須由同樣的人組成的組織決定”[6]，還從未出現(xiàn)非人類主體裁決人類的行為。而人工智能則很有可能打破這個原則，在一定程度上替代人的行政行為，使政府行政運(yùn)行體現(xiàn)一定的機(jī)器意志。若將智能機(jī)器當(dāng)作行政主體來看待，則極易導(dǎo)致主體責(zé)任的缺失。人作為行政主體，做出的任何行政行為都體現(xiàn)了人的主觀意志，并能夠承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。但因智能機(jī)器不具備主觀意志，不能承擔(dān)行政責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題，將無法做到“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，不利于行政權(quán)威的有效維護(hù)。如政務(wù)機(jī)器人出現(xiàn)錯誤引導(dǎo)用戶的行為，所帶來的后果是由研發(fā)者、程序設(shè)定者承擔(dān)還是由行政管理人來承擔(dān)？當(dāng)責(zé)任指向模糊時(shí)，多個行政主體之間可能相互推諉，從而造成公眾對政府的不信任。此外，人工智能對政府治理的介入可能帶來更大的行政偏見。系統(tǒng)內(nèi)部的精確算法表面上似乎排除了行政行為的主觀因素，但終究離不開人類的研發(fā)，智能系統(tǒng)或多或少會帶入研發(fā)者的主觀意愿與偏見，又通過固定程序無意間擴(kuò)大了這些偏見，由此對行政相對人造成更大傷害，進(jìn)而加劇行政緊張關(guān)系。

二、 人工智能時(shí)代政府治理的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變

隨著人類逐漸步入人工智能時(shí)代，國家也日益重視人工智能同政府治理的融合發(fā)展。為適應(yīng)人工智能對政治領(lǐng)域的滲透，政府方面也做出了相應(yīng)轉(zhuǎn)變。2019年黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”[7]。推動政府在治理主體、治理對象、治理技術(shù)、治理過程等方面的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，成為實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一) 從單一到多元的治理主體轉(zhuǎn)變

長久以來，我國政府在公共服務(wù)的需求確定與供給方面，充分發(fā)揮著“家長”權(quán)威，對社會公眾往往做出“專斷強(qiáng)制”的單向度行為，并憑借自身權(quán)力造就了絕對的信息優(yōu)勢地位。傳統(tǒng)時(shí)代，政府由于全面掌握著信息資源，有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并更多關(guān)注社會利益，因而能在一定程度上有效規(guī)避部分民眾的短視行為，保護(hù)集體利益的發(fā)展。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會利益與公眾需求愈加多樣化，這對政府治理提出了更高的要求，若仍僅靠政府單一主體把握信息資源，制定治理政策，則無法實(shí)現(xiàn)更好的治理效果。同時(shí)，大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)逐漸打破了傳統(tǒng)“全能政府”的“神話”。在人工智能時(shí)代，不僅出現(xiàn)了人機(jī)協(xié)同的場景，而且政企合作程度進(jìn)一步加深，政民之間的互動方式也得到拓展[8]，政府治理呈現(xiàn)出由政府單一主體治理向政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與治理轉(zhuǎn)變的多元協(xié)同新格局。

首先，多元治理主體開始出現(xiàn)。這既表現(xiàn)為政府人員運(yùn)用人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)人機(jī)協(xié)同治理，又表現(xiàn)為掌握智能技術(shù)的大型高科技企業(yè)在公共事務(wù)的參與中占有了一席之地，而廣大公民在“主人翁”意識不斷增強(qiáng)的前提下，也借助智能平臺積極參與到政府治理當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)越來越高層次的需求。其次，傳統(tǒng)治理主體間的力量均衡狀態(tài)正在被打破。便捷的智能化交流平臺既加強(qiáng)了人們對公共事務(wù)的關(guān)注及其發(fā)表意見、施加影響的能力，也分占了政府部分權(quán)力空間；而大型高科技企業(yè)依靠技術(shù)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢也在國內(nèi)政策議程中擁有了一定的影響力。最后，治理主體間的交流互動模式得以優(yōu)化。一方面，通過整合社會資源，調(diào)動中央和地方治理的積極性，建立起信息共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會各系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，打造從上到下的聯(lián)動治理機(jī)制；另一方面，智能技術(shù)突破了時(shí)間和空間的限制，促進(jìn)了治理主體間的交流互動與信息共享，實(shí)現(xiàn)了多元主體簡潔高效的協(xié)同治理。

(二) 從“人-人”關(guān)系到“人-機(jī)”關(guān)系的治理客體轉(zhuǎn)變

政府治理就其基本內(nèi)容和治理對象而言，主要包含政府對于自身、市場及社會所實(shí)施的公共管理活動。無論是政府、市場還是社會，人都是其中的活動主體。以人與人之間構(gòu)成的生產(chǎn)關(guān)系為根基，形成了傳統(tǒng)社會以人為中心的“人際交互”關(guān)系。因此，傳統(tǒng)政府治理面對的是自然人與自然人之間的關(guān)系。而在人工智能時(shí)代，智能政務(wù)機(jī)器人正在逐漸取代政府部門諸多簡單重復(fù)的人力勞動，為公民提供全方位自助服務(wù)。它們依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺，施展包括知識庫系統(tǒng)、場景識別、語音對話、在線辦理等功能，一機(jī)分擔(dān)多種角色，為用戶辦理各項(xiàng)有關(guān)證明，及時(shí)解決辦事過程中的問題，并受理群眾的一些非緊急訴求等。功能強(qiáng)大的智能政務(wù)機(jī)器人先后被“請”進(jìn)了全國多地政務(wù)服務(wù)大廳，比如，南京棲霞區(qū)政務(wù)服務(wù)中心推出的“小棲”政務(wù)機(jī)器人，成都市武侯區(qū)上線的人工智能無人審批自助服務(wù)機(jī)，廣州市啟動的“人工智能+機(jī)器人”全程電子化商事登記系統(tǒng)，以及在南昌“上崗”的“小π”政務(wù)服務(wù)智能機(jī)器人，等等。然而，由于目前人工智能技術(shù)發(fā)展還有待成熟，智能政務(wù)機(jī)器人雖然是政府治理的得力助手，但也有可能出現(xiàn)越軌行為：一是當(dāng)智能機(jī)器人具備了自我意識后，自身有可能成為犯罪主體；二是人工智能作為一門技術(shù)，其技術(shù)平臺有可能遭遇黑客入侵從而導(dǎo)致政府機(jī)密被盜取，或是用戶資料被用來進(jìn)行非法交易。政府需要治理的不僅包括人與人之間的關(guān)系，還包括人與機(jī)器之間甚至機(jī)器與機(jī)器之間的關(guān)系。

由此可知，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展強(qiáng)大，自然人與機(jī)器人(人工智能)之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)展成為政府在治理過程中必須要面對的一種新型關(guān)系，而政府也開始將之納入治理客體的范疇，打造“人-人”協(xié)作、“人-機(jī)”協(xié)作與“機(jī)-機(jī)”協(xié)作的政府樣態(tài)[9]，實(shí)現(xiàn)對人-機(jī)“和諧共生”的新追求。

(三) 從電子化到智能化的治理技術(shù)轉(zhuǎn)變

我國的電子政務(wù)建設(shè)始于1993年“三金工程”的實(shí)施，并于2002年進(jìn)入整體實(shí)施和應(yīng)用階段(2002-2017年被稱為“電子政務(wù)”階段)。依托傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的電子政務(wù)，是一種以信息機(jī)器和信息網(wǎng)絡(luò)為載體的信息處理模式，關(guān)注的職能重點(diǎn)是對政府自身工作的信息化改造，主要表現(xiàn)為行政辦公數(shù)字化、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化與溝通渠道網(wǎng)絡(luò)化[10]。通過建立與推廣移動政務(wù)(包括微信、微博等APP)，政府及時(shí)將最新的公共政策傳遞給公民，指導(dǎo)公民合理合法行使自己的權(quán)利，服務(wù)于民又問政于民。由于從中央到地方的各級政府都看到了電子政務(wù)在提升治理水平與增強(qiáng)服務(wù)能力方面發(fā)揮的巨大作用，因而大力投入電子政務(wù)建設(shè)[11]。但我國電子政務(wù)建設(shè)在持續(xù)擴(kuò)張中，卻逐漸陷入了內(nèi)卷化狀態(tài)，即使不斷加大人力物力的投入，對政府治理效果的改善也十分有限。隨著人工智能嵌入政府治理程度的加深，有望突破電子政務(wù)在發(fā)展過程中遇到的瓶頸，推動政府從傳統(tǒng)電子化向新型智能化發(fā)展。

一是辦公智能化，主要是指辦公設(shè)備與辦公流程的智能化。采用人工智能技術(shù)將傳統(tǒng)的自動化辦公系統(tǒng)改造為智能辦公系統(tǒng)，打造政府部門“無紙化”工作環(huán)境，為管理人員提供個性化服務(wù)。通過移動辦公與共享政府知識數(shù)據(jù)庫，提高部門之間在信息流轉(zhuǎn)上的處理效率[12]，再造組織業(yè)務(wù)流程。二是服務(wù)智能化。政府部門通過運(yùn)用智能技術(shù)，可以“科學(xué)準(zhǔn)確地判斷不同地區(qū)人民的不同需求與公共服務(wù)資源的合理分配”[13]，為公民精準(zhǔn)推送公共服務(wù)，并定制個性化服務(wù)。在人工智能技術(shù)融入在線客服的基礎(chǔ)上，智能客服這種連通人工客服系統(tǒng)和政務(wù)知識庫的實(shí)踐應(yīng)用，通過分析實(shí)時(shí)語義，及時(shí)了解用戶意圖，并對其疑問進(jìn)行精準(zhǔn)回復(fù)。三是決策智能化。相較于電子政務(wù)初級階段使用的管理信息系統(tǒng)，智能政務(wù)決策是一個包含了數(shù)據(jù)分析、決策專家、決策模擬和追蹤評估的閉環(huán)系統(tǒng)，可以為決策者提供多種可靠的政策方案，并通過調(diào)整政策變量模擬不同方案的實(shí)施效果，檢驗(yàn)決策者的要求和設(shè)想，輔助政府制定發(fā)展規(guī)劃。四是監(jiān)管智能化。依托人工智能技術(shù)，政府的監(jiān)管職能得以強(qiáng)化和延伸：從監(jiān)管主體看，由人類到機(jī)器；從監(jiān)管依據(jù)看，由依靠經(jīng)驗(yàn)到依靠大數(shù)據(jù)；從監(jiān)管時(shí)間看，由“選擇性”到“全時(shí)性”。智能化監(jiān)管不僅可以節(jié)省人力與資金成本，減少人為差錯，還能實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管對象動態(tài)的即時(shí)收集、分析、處理和反饋的一整套流程操作。

(四) 從封閉型到開放型的治理過程轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)管理時(shí)期，政府長期作為單一主導(dǎo)者，統(tǒng)一行使管理權(quán)，牢牢占據(jù)主動支配地位，這在政府、市場與社會的相互關(guān)系中表現(xiàn)得尤為明顯。政府不僅過度干預(yù)總是處于弱勢地位的市場，還將其觸角延伸到社會各領(lǐng)域。在政府管理下，社會團(tuán)體、組織以及廣大公民難以真正表達(dá)自己的想法，亦缺乏合法有效的渠道反映不同的意見和建議。政府治理的封閉性使得民眾反饋與政府回應(yīng)不能進(jìn)行及時(shí)有效對接，可能導(dǎo)致公民對政府決策的不理解與不接受，甚至?xí)l(fā)政民的不良沖突。

在人工智能時(shí)代，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)驅(qū)動著政府治理變革，使其從封閉型政府走向開放型政府，旨在“實(shí)現(xiàn)公開透明和公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一”[14]。一是搭建開放平臺。一方面，構(gòu)建政務(wù)開放的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，除某些規(guī)定不得開放的情況外，堅(jiān)持最大限度開放的原則；另一方面，利用人工智能技術(shù)開通政府與公眾有效對接的多種渠道，方便公民隨時(shí)了解、參與公共事務(wù)。二是開放管理過程。政府借助人工智能平臺實(shí)時(shí)公布一些行政管理過程，讓公民及時(shí)了解行政體制運(yùn)行的實(shí)際情況。廣大民眾不僅可以獲知政府相關(guān)信息、文件和行政過程，還能成為政府治理的參與者。同時(shí)，不同政府層級和部門之間的交流運(yùn)作效率也會得到提高。三是開放管理數(shù)據(jù)。2009年美國開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov的上線，成為政府主動開放數(shù)據(jù)的標(biāo)志性事件，此后其他國家亦紛紛跟進(jìn)。如今，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為各國發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，引導(dǎo)公民積極參與評價(jià)數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而接受公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)與公眾良好的信息交互，以防數(shù)據(jù)造假與暗箱操作行為。這樣既能保證政府管理數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，增強(qiáng)政府政策執(zhí)行的公開性和透明性，又能提高政府決策的民主性和科學(xué)性。

三、 人工智能時(shí)代政府治理的策略調(diào)整

人工智能被視為當(dāng)今新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的“領(lǐng)頭羊”，具有很強(qiáng)的“頭雁”效應(yīng)，并已通過模擬人類智能，進(jìn)入政府公共服務(wù)領(lǐng)域。面對人工智能潛含的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為進(jìn)一步發(fā)揮人工智能在政府治理中的治理效能，除了目前政府做出的一些適應(yīng)性轉(zhuǎn)變外，還需進(jìn)行治理的策略調(diào)整。

(一) 樹立智能治理的科學(xué)理念

隨著社會發(fā)展和人類思維方式的日益轉(zhuǎn)變，人們意識到，政府與社會高效、公正的協(xié)同治理是人與社會全面發(fā)展必不可少的前提，原有治理手段已經(jīng)不能充分應(yīng)對復(fù)雜多變的社會，新的治理手段顯得尤為必要。政府和公共部門迫切需要改變傳統(tǒng)的治理理念，在堅(jiān)決維護(hù)政府權(quán)威和治理主權(quán)的原則下，重新思考社會服務(wù)理念和服務(wù)模式。由于政府依然是公共治理的根本性主體，其態(tài)度和看法在很大程度上決定了人工智能能否在政府治理實(shí)踐中安全有效地發(fā)揮效用[15]。政府機(jī)構(gòu)智能治理意識的不斷增強(qiáng)，首先需要政府打破對人工智能的偏見，主動擁抱人工智能。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“要深刻認(rèn)識加快發(fā)展新一代人工智能的重大意義……推動我國新一代人工智能健康發(fā)展”[16]。其次，要在人工智能涉及的眾多領(lǐng)域采取一定的應(yīng)對措施。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“要妥善化解信息化、自動化、智能化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊，在培育新產(chǎn)業(yè)過程中創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會”[17]446，積極引導(dǎo)社會創(chuàng)造大量新的工作崗位、調(diào)整社會福利結(jié)構(gòu)、出臺新的保障政策解決下崗人員的生活與發(fā)展問題。在生活領(lǐng)域，要主動設(shè)置咨詢崗位并鼓勵咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展，正確引導(dǎo)和處理個人與家庭的關(guān)系，謹(jǐn)防人工智能對個人私生活的過度干涉。在公共組織領(lǐng)域，要始終強(qiáng)調(diào)人的重要性，突出人的核心價(jià)值。政府要以全局性的思維與前瞻性的眼光，思考多元的治理理念與多樣化的治理模式，以適應(yīng)人工智能社會的發(fā)展。

(二) 加強(qiáng)黨對智能治理的領(lǐng)導(dǎo)

人工智能的不斷發(fā)展，會相伴產(chǎn)生一種離心化甚至碎片化的力量，嚴(yán)重之時(shí)可能會造成社會撕裂，因而通過組織把這種碎片化力量整合在一起尤為關(guān)鍵[18]104。在探索和建設(shè)中國特色社會主義的過程中，中國共產(chǎn)黨始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位；在打造共建共治共享社會治理格局的實(shí)踐中，我們更加離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。截至2021年，全國共有9000多萬名黨員和400多萬個黨組織，他們廣泛存在于政府部門、國有企業(yè)及事業(yè)單位當(dāng)中，對國民經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的影響力。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想和組織這三方面領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，其強(qiáng)大的組織和動員能力可以讓國家的政治優(yōu)勢在人工智能發(fā)展過程中得到有效發(fā)揮。一方面，要牢牢掌握智能治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，制定合理的人工智能發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，形成對國家整體向心力，為控制與遏止碎片化和離心化的力量提供有效的組織保障；另一方面，要繼續(xù)完善人工智能條件下黨的建設(shè)，打造智能黨建平臺，為黨建工作發(fā)展插上智能技術(shù)的“翅膀”。加強(qiáng)黨對智能治理的領(lǐng)導(dǎo)，既通過人工智能技術(shù)將服務(wù)功能最大化，又通過智能化平臺及時(shí)了解廣大人民群眾的需求變化，從而在為整體決策提供參考的同時(shí)，預(yù)測未來可能發(fā)生的改變。

(三) 構(gòu)建技術(shù)與人才培育機(jī)制

政府治理的創(chuàng)新離不開人才支撐，政府技術(shù)人才的水準(zhǔn)也決定了政府治理的效能和效果[19]。近年來，我國人工智能雖然發(fā)展迅速，但在核心技術(shù)與人才培養(yǎng)等方面還存在一些短板。十四五規(guī)劃中提到“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”與“完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制”，倡導(dǎo)全面增強(qiáng)人工智能科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前，大型科技公司構(gòu)成了人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“主力軍”。政府要消除治理技術(shù)障礙，就必須深化政企間的合作，既要積極發(fā)揮科技企業(yè)的智能技術(shù)優(yōu)勢，又要著力打造智能人才的培育機(jī)制。首先，要注重對政府人員關(guān)于人工智能技術(shù)的學(xué)習(xí)教育，提升其認(rèn)知素養(yǎng)，強(qiáng)化人工智能在政府治理中的應(yīng)用；其次，要注重培養(yǎng)專業(yè)人才，可以通過外聘方式吸納企業(yè)研發(fā)人員擔(dān)當(dāng)技術(shù)顧問，或邀請企業(yè)研發(fā)團(tuán)隊(duì)開展知識講座和技能培訓(xùn)，助力打造一支政府內(nèi)部的高技術(shù)人才隊(duì)伍。此外，政府還要以開放的姿態(tài)加強(qiáng)與高校、企業(yè)的合作，推動智能治理的產(chǎn)學(xué)研用一體化，加快政府治理的現(xiàn)代化進(jìn)程[20]?？傊?，政府除了要重視數(shù)據(jù)價(jià)值外，還需通過加大對人工智能技術(shù)平臺的研發(fā)力度，提升自身技術(shù)水平，積極培育智能人才，打造專業(yè)的數(shù)據(jù)管理人才隊(duì)伍，著力打破政府間、部門間的數(shù)據(jù)壁壘，確保數(shù)據(jù)安全和信息優(yōu)勢。

(四) 完善信息安全與倫理規(guī)范

早在2015年，我國就提出要盡快建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。2019年6月，國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布了《新一代人工智能治理原則》，致力于發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能，其中“安全可控”是相關(guān)各方在人工智能發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)遵循的八項(xiàng)原則之一。人工智能發(fā)展的不成熟可能給政府信息安全帶來極大危害，因此政府在數(shù)據(jù)治理過程中要注意這樣幾點(diǎn)：一是要明確可以開放的數(shù)據(jù)、開放方式以及開放程度，并制定數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化程序，優(yōu)先向社會開放同民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)；二是從立法與執(zhí)法層面完善信息安全體系，推進(jìn)信息保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)，對核心數(shù)據(jù)和個人隱私采取加密保護(hù)措施，防止信息外泄；還要“依法嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)黑客、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、侵犯公民個人隱私等違法犯罪行為”[17]306；三是大力發(fā)展保障信息安全方面的技術(shù)，設(shè)置反“黑客”入侵與惡意操作的高技術(shù)防火墻，同時(shí)建立信息安全方面的監(jiān)管方案與應(yīng)急預(yù)案。

此外，政府部門還必須制定相應(yīng)的倫理規(guī)范，其智能治理要基于兩個主要原則：一是單獨(dú)由人工智能或連同人工智能做出的決定應(yīng)當(dāng)是透明、公平并且可以解釋的；二是所有的人工智能系統(tǒng)、機(jī)器人以及基于人工智能的決策都應(yīng)該把人放在第一位[21]74。在人工智能將公共管理人員從簡單煩瑣的日常事務(wù)中解放出來的同時(shí)，人們也必須清醒地認(rèn)識到，對于公共服務(wù)，技術(shù)只能在“服務(wù)”上發(fā)揮效用，而人才是“公共”的最強(qiáng)保障。因此，當(dāng)面對一些在價(jià)值認(rèn)知或規(guī)范適用等方面存在爭議的事務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員需要提高警惕，不能完全依賴人工智能技術(shù)，而只能將其納入輔助和參考的范疇，并依據(jù)具體情況做出較為妥善的處理，避免引起不必要的爭端。

四、 結(jié)語

作為國家治理的重要領(lǐng)域，政府治理要在政府內(nèi)部管理、政府對社會的治理以及社會對政府的約束等幾個層面實(shí)現(xiàn)良好的效果，必須運(yùn)用好政府在治理實(shí)踐中的主導(dǎo)力量。在人類社會逐漸進(jìn)入人工智能時(shí)代之際，政府管理人員的思想必須要革故鼎新，積極適應(yīng)新時(shí)代，主動擁抱新時(shí)代的變革。只有主動求變，才能走在時(shí)代前列，也才會引領(lǐng)時(shí)代發(fā)展。雖然人類理性是有限的，人工智能技術(shù)可以在很大程度上彌補(bǔ)人類有限的理性。但同時(shí)，人工智能技術(shù)又具有兩面性，既能推動政府智能治理，又可能帶來社會、安全、倫理等方面的諸多問題。人工智能時(shí)代的政府不僅是數(shù)字型政府和協(xié)作型政府，更是智慧型政府，需要通過提高智能化水平，更好履行“為人民服務(wù)”的宗旨。目前在弱人工智能階段，人類尚且掌握著對人工智能的控制權(quán)，而當(dāng)未來社會發(fā)展進(jìn)入強(qiáng)人工智能階段時(shí)，政府治理將有可能面臨人工智能“反客為主”的巨大危機(jī)。因此，國家和政府當(dāng)前就必須要做好適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的各種準(zhǔn)備，加強(qiáng)對人工智能發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)研判并加以防范，維護(hù)廣大人民群眾利益和國家安全，確保人工智能在各個領(lǐng)域的可靠性和可控性。同時(shí)，我們也必須清楚地認(rèn)識到，給政府治理插上人工智能的“翅膀”，將充分發(fā)揮人工智能的“頭雁”效應(yīng)，為政府賦能，實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)更持久的治理效能，有利于進(jìn)一步加快政府治理現(xiàn)代化步伐，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。