基于利益相關(guān)者理論的城市房屋征收動拆遷工作探索

摘 要：房屋征收動拆遷是指拆遷實(shí)施單位依照政府的授權(quán)，依法對被拆遷人給予補(bǔ)償安置，動員被拆遷人在搬遷期限內(nèi)完成搬遷，并妥善安置被拆遷人的行為，是舊區(qū)改造、重大工程項(xiàng)目建設(shè)的前期工作。文章借鑒利益相關(guān)者理論，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查法、訪談法、文獻(xiàn)研究法、歸納法、演繹法、案例分析法、比較分析法、三維公共政策分析法等開展研究，分析確定動拆遷工作的利益相關(guān)者。動遷居民、動遷公司和政府是對立統(tǒng)一的利益相關(guān)者，以三者之間的兩兩關(guān)系研究為切入點(diǎn)，從相互關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題、改善關(guān)系的對策三個層面進(jìn)行分析研究。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者;城市房屋征收動拆遷;政策

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）05-0014-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.014

房屋征收動拆遷工作涉及利益相關(guān)者多，政策性強(qiáng)，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域。隨著時代的進(jìn)步，動拆遷工作已成為城市科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的公共政策。開展動拆遷的利益相關(guān)者關(guān)系和政策研究是解決拆遷矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，是穩(wěn)妥推進(jìn)國家城市化進(jìn)程、促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的必然要求，是做好動拆遷工作的前提和基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)中國特色的民主法治建設(shè)。

筆者認(rèn)為動拆遷難的根本原因是動遷居民、動遷公司、政府對于動拆遷工作的利益訴求和評價不一致，同時在政策制度上缺乏有效的調(diào)整、調(diào)節(jié)和調(diào)解。動拆遷工作是一項(xiàng)公共政策，對各相關(guān)主體的利益關(guān)系進(jìn)行合理合法的調(diào)整，進(jìn)而規(guī)范各主體的行為是做好動拆遷工作的關(guān)鍵。

筆者把動遷居民、動遷公司、政府作為平等的利益主體，提出需求導(dǎo)向型動拆遷新模式，形成共同目標(biāo)、擴(kuò)大共同利益、建立健全溝通協(xié)商機(jī)制。認(rèn)為公開透明是動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動的潤滑劑和助推器。引入人工智能、大數(shù)據(jù)手段賦能動拆遷工作，結(jié)合新形勢和新法規(guī)的要求，設(shè)計(jì)了一套權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的拆遷流程。

1 導(dǎo)論

開展動拆遷的利益相關(guān)者關(guān)系和政策研究是解決拆遷矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，是穩(wěn)妥推進(jìn)國家城市化進(jìn)程、促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的必然要求，是做好動拆遷工作的前提和基礎(chǔ)。

土地征收屬于政府行為，政府作出土地征收決定，發(fā)出征收拆遷許可證后，拆遷公司負(fù)責(zé)土地上房屋等附屬物的拆遷，動員居民簽約搬遷，做好居民群眾的思想工作。動拆遷是指拆遷實(shí)施單位依照政府的授權(quán)，依法對被拆遷人給予補(bǔ)償安置，動員被拆遷人在搬遷期限內(nèi)完成搬遷，并妥善安置被拆遷人的行為。

城市是人類文明的標(biāo)志，是經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技水平的重要標(biāo)志，也是衡量國家和地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。動拆遷工作是城市舊區(qū)改造、重大項(xiàng)目工程建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎城市發(fā)展與民生，與老百姓的切身利益密切相關(guān)。開展動拆遷的利益相關(guān)者關(guān)系和政策研究是做好新形勢下動拆遷工作的前提和基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)中國特色的民主法治建設(shè)。動拆遷工作涉及利益相關(guān)者多，政策性強(qiáng)，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域。隨著時代的進(jìn)步，動拆遷工作已成為城市科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的公共政策，其是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，被稱為天下第一難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，生活在舊區(qū)舊里的居民絕大部分都有想通過動拆遷改善居住條件的意愿，但當(dāng)真正實(shí)施動拆遷的時候，有相當(dāng)部分居民又不愿意簽約搬遷，“想動遷，盼動遷，動遷來了遷不動”，動拆遷工作是一個熱點(diǎn)且難點(diǎn)問題，也是一個必須要解決的問題。國家加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，《物權(quán)法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》的出臺，對動拆遷工作提出了新的更高的要求。政府、民眾、媒體、社會各界對動拆遷的關(guān)注和報道很多，但學(xué)術(shù)界對于動拆遷工作的系統(tǒng)性、理論性、實(shí)踐性研究較少。從公共政策的視角，采用利益相關(guān)者理論開展動拆遷工作的研究將對如何破解動遷難題提供理論指導(dǎo)，為豐富動拆遷工作的理論建設(shè)做貢獻(xiàn)。開展動拆遷的利益相關(guān)者關(guān)系和政策研究，對于進(jìn)一步完善動拆遷政策，又好又快地做好動拆遷工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。基于利益相關(guān)者理論的動遷居民、政府和動遷公司的互動關(guān)系研究，為民主決策、依法行政提供基礎(chǔ)，也將為中國特色民主政治建設(shè)和法治建設(shè)提供一個全新的視角。

2 文獻(xiàn)綜述和相關(guān)研究

2.1 國內(nèi)有關(guān)動拆遷的利益相關(guān)者關(guān)系和政策研究

根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有。國內(nèi)關(guān)于動拆遷領(lǐng)域的研究主要是以問題為導(dǎo)向，著力減少拆遷矛盾，加快拆遷進(jìn)度[1]。江怒（2006）認(rèn)為拆遷的法律關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個方面：一是民事關(guān)系。即政府與土地使用者、政府與房屋拆遷人之間的出讓或劃撥合同提高以及房屋拆遷人與被拆遷人之間的拆遷合同體現(xiàn)了他們之間是一種平等的民事關(guān)系;二是行政管理關(guān)系。這主要體現(xiàn)在政府與房屋拆遷人之間的房屋拆遷許可，以及政府由于管理和經(jīng)營城市與房屋拆遷人和被拆遷人之間形成的行政管理與被管理的行政關(guān)系[2]。張國樑（2009）借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)理論對做好動遷工作進(jìn)行探索，認(rèn)為破解動遷難題，要建立健全陽光動遷操作機(jī)制，公開、公平、公正地安置動遷居民[3]。徐明前（2004）分析了上海中心城舊住區(qū)更新改造中遇到的動拆遷矛盾、邊際成本與效益以及政策調(diào)整等現(xiàn)實(shí)難題[4]。萬勇（2006）提出拆遷補(bǔ)償安置的基本原則，即市場化原則、扶貧濟(jì)困原則、三“公”原則（公眾使用、程序公正、補(bǔ)償公平）和和諧均衡原則。對于拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，要從過去的封閉式?jīng)Q策走向開放式?jīng)Q策[5]。

長期以來，對動拆遷工作主要從法律上、經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行研究。事實(shí)上動拆遷工作是一項(xiàng)公共政策，運(yùn)用利益相關(guān)者理論，對各相關(guān)主體的利益關(guān)系進(jìn)行合理合法的調(diào)整，進(jìn)而規(guī)范各主體的行為是做好動拆遷工作的關(guān)鍵。

2.2 利益相關(guān)者理論對于動拆遷的借鑒意義

“每個人奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)”[6]。利益是社會關(guān)系的表現(xiàn)，是由主體的需要和客體的屬性及功能兩者之間的對立統(tǒng)一關(guān)系構(gòu)成，只有在主體的需要與客體滿足主體需要的特定現(xiàn)實(shí)關(guān)系中，才談得上有無利益問題。故利益屬于關(guān)系范疇，而非主體或客體范疇，這個關(guān)系尤指社會關(guān)系。正如馬克思所說：“利益本身是社會所決定的利益，而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并且使用社會所提供的手段才能得到”[7]。因此，利益是由于客體資源的匱乏，與主體需求之間形成了矛盾，從而導(dǎo)致了主體與主體之間、主體與客體之間的相互關(guān)系。筆者認(rèn)為這個觀點(diǎn)對利益的內(nèi)涵說明得比較科學(xué)合理。因?yàn)椴疬w活動的立項(xiàng)，使動遷居民、動遷公司和政府三者之間建立聯(lián)系，產(chǎn)生了各自的利益。

利益相關(guān)者管理理論是指企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動[8]。與傳統(tǒng)的股東至上主義相比較，該理論認(rèn)為任何一個公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益[9]。國內(nèi)有學(xué)者綜合了上述觀點(diǎn)，認(rèn)為“利益相關(guān)者是指那些在企業(yè)的生產(chǎn)活動中進(jìn)行了一定的專用性投資，并承擔(dān)了一定風(fēng)險的個體和群體，其活動能夠影響或者改變企業(yè)的目標(biāo)，或者受到企業(yè)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程的影響”。這一定義既強(qiáng)調(diào)了投資的專用性，又包括了企業(yè)與利益相關(guān)的相互影響。

借鑒企業(yè)利益相關(guān)者理論，我國城市房屋拆遷中產(chǎn)生的利益或者被重新分配的利益是各方利益主體相互爭奪的目標(biāo)，他們是拆遷過程的參與者，也是利益分配的參與者。動拆遷工作的利益相關(guān)者，即是在政策過程產(chǎn)生利益關(guān)系，從而與政策過程發(fā)生雙向影響的個人和團(tuán)體。城市房屋拆遷不僅與房屋相關(guān)，還與房屋所在的土地相關(guān)，房屋拆遷的目的是重新獲得土地，并重新定位土地的用途。動拆遷工作的主要利益相關(guān)者是動遷居民、動遷公司和政府。政策的制定是利益關(guān)系的合理合法調(diào)整。在政策的制定、實(shí)施與評價中不能只是一般的提倡參與，而是要在程序上讓與政策有直接的利益相關(guān)的人員或其代理人參與政策過程[10]。動拆遷的矛盾可以分為三類：動遷居民與動遷公司的矛盾;動遷居民與政府的矛盾;動遷公司與政府的矛盾。其矛盾的根源在于動遷居民、動遷公司、政府三者之間的利益關(guān)系沒有理順。從大量的動遷拆法律法規(guī)、政策、研究文獻(xiàn)和有關(guān)報刊資料文章來看，目前動拆遷工作模式主要有兩類：政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型。其一，政府主導(dǎo)型：由政府出資并委托市或區(qū)所屬的國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)組織實(shí)施，政府既是出資人，又是組織者，政府直接財(cái)政撥款，同時牽頭組織實(shí)施，并承擔(dān)協(xié)調(diào)職能和仲裁職能。另外，政府又是被動遷居民利益的總代表，呈現(xiàn)強(qiáng)勢政府的特征。該模式的優(yōu)點(diǎn)是速度快、效率高。缺陷是政府過于強(qiáng)勢，動遷居民的利益訴求難以表達(dá)，容易激發(fā)動遷矛盾，損害干群關(guān)系。其二，市場主導(dǎo)型：通過房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，利用土地級差進(jìn)行動遷。開發(fā)商與政府簽訂委托拆遷協(xié)議，政府給動遷公司頒發(fā)拆遷行政許可證，動遷公司實(shí)行拆遷任務(wù)包干制，有很大的自主權(quán)。該模式的優(yōu)點(diǎn)是政府不直接參與拆遷，有利于動遷居民表達(dá)利益訴求。缺陷是動遷公司自主權(quán)太大，缺乏有效監(jiān)督，容易損害動遷居民利益，延緩拆遷進(jìn)度。

本文在已有拆遷模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合頒布的國有土地上房屋征收條例和有關(guān)城市動拆遷工作實(shí)踐，依據(jù)利益相關(guān)者理論，把動遷居民、動遷公司和政府三方作為平等的利益主體，以三方兩兩相互關(guān)系研究為切入點(diǎn)，提出需求導(dǎo)向型拆遷新模式，使三方良性互動，進(jìn)而做好舊區(qū)改造和重大項(xiàng)目建設(shè)拆遷工作。三方相互關(guān)系研究模型見圖1。

3 動遷居民與動遷公司相互關(guān)系研究

3.1 動遷居民與動遷公司相互關(guān)系的現(xiàn)狀

動遷居民與動遷公司是一對相互依存的矛盾對立統(tǒng)一體，拆遷活動把兩者緊密聯(lián)系在一起，產(chǎn)生各自的利益訴求。在某大型城市拆遷基地被拆遷戶抽樣調(diào)研問卷中，對于是否愿意動遷，97%選擇愿意;3%選擇不愿意。對于傾向于用哪種方式交流動遷事宜，13%選擇自己到動遷辦公室交流;63%選擇讓動遷工作人員上門交流;24%指定地點(diǎn)交流。對于是否相信動遷公司關(guān)于拆遷工作的宣傳內(nèi)容，33%相信; 7%不相信;60%視情況而定。對于如果拆遷過程中有實(shí)際困難，會向誰求助，7%選擇動遷公司;87%選擇政府部門;6%選擇其他（如法院、律師等）。對于動遷公司的安置補(bǔ)償工作主要為誰考慮，40%認(rèn)為為老百姓考慮;13%認(rèn)為為拆遷人考慮;47%認(rèn)為為政府考慮。對拆遷過程中動遷公司的評價，無人選擇滿意;43%選擇基本滿意;37%選擇不太滿意;20%選擇不滿意。見圖2。

從調(diào)研中可見，動遷居民和動遷公司在根本目標(biāo)上是一致的，都想通過動遷獲得自身的利益，但在具體的操作過程中存在差異。當(dāng)前兩者的關(guān)系更多地表現(xiàn)為對立，而不是統(tǒng)一。動遷公司在動遷居民中缺乏公信力，大多數(shù)居民認(rèn)為安置補(bǔ)償工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不在老百姓，對動遷公司的評價較低。從新聞媒體的報道和拆遷實(shí)踐中，動遷居民和動遷公司的矛盾時有發(fā)生，有的還很嚴(yán)重。

3.2 動遷居民與動遷公司相互關(guān)系存在的問題

3.2.1 動遷居民和動遷公司的利益訴求不同

動遷居民擁有房屋的所有權(quán)和土地的使用權(quán)，這兩種權(quán)利都將隨著拆遷的進(jìn)行而發(fā)生改變，土地使用權(quán)被地方政府征收，房屋所有權(quán)被消滅?！白∮兴印笔蔷用竦淖罨拘枨?，居民的利益隨著上述兩種權(quán)利的改變而發(fā)生巨大的變化，在城市房屋拆遷過程中，居民的利益與拆遷的聯(lián)系最為緊密。

動遷居民的利益訴求如下四點(diǎn)。

第一，充分的拆遷安置補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。第十七條規(guī)定：作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償;因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎勵辦法，對被征收人給予補(bǔ)助和獎勵。拆遷安置補(bǔ)償是動遷居民的核心利益。居民最關(guān)心的也是安置補(bǔ)償是否達(dá)到心理價位。

第二，動遷工作的知情權(quán)。傳統(tǒng)的動遷模式是政府部門單方面作出拆遷許可，動遷公司到社區(qū)張貼拆遷公告，直接告知居民要動遷，這種方式讓居民很反感。

第三，動遷工作的參與權(quán)。據(jù)調(diào)研顯示，居民對于動遷公司有哪些工作需要改進(jìn)，55%的居民認(rèn)為缺少參與渠道。對于拆遷政策存在的問題有哪些，53%的居民認(rèn)為參與度不夠。見圖3。

第四，要求安置房屋所在社區(qū)的配套設(shè)施齊全。據(jù)訪談，動遷居民對于動拆遷的理解和訴求，不單單是拆遷補(bǔ)償安置的問題，還牽涉就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)的“三就”問題。對于中心城區(qū)的老百姓來說，有的動遷居民寧愿住在面積小點(diǎn)的老房子，也不愿意搬遷到郊區(qū)的大房子，因?yàn)楦浇陀休^好的學(xué)校、醫(yī)院和就業(yè)機(jī)會，而且生活時間長了，也習(xí)慣了，安土重遷，產(chǎn)生感情，不愿意搬遷到別處。動遷居民對于拆遷安置，僅僅補(bǔ)償一套面積更大的房子是不夠的，普遍要求安置社區(qū)要有較好的配套設(shè)施，例如學(xué)校、醫(yī)院、商場、交通等便民利民設(shè)施。

動遷公司在拆遷過程中扮演了實(shí)施者的角色，在政府和動遷居民之間起著承上啟下的作用。其受拆遷人委托，依據(jù)拆遷政策，對居民進(jìn)行拆遷動員，簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)安置補(bǔ)償。

動遷公司的利益訴求如下三點(diǎn)。

第一，多出動遷戶數(shù)，取得更多的勞務(wù)費(fèi)。目前動遷公司主要有兩大類：一是隸屬于政府部門的純國資動遷專業(yè)公司;二是隸屬于房產(chǎn)企業(yè)集團(tuán)的子公司。動遷工作不得以營利為目的，動遷安置款和勞務(wù)費(fèi)分離，?？顚Ｓ谩趧?wù)費(fèi)以簽約戶數(shù)結(jié)算，獲得更多的勞務(wù)費(fèi)是公司的核心利益。

第二，縮短動遷周期，減少運(yùn)營成本。動遷工作的順利進(jìn)行需要投入大量的人力、物力和財(cái)力?；氐闹芷谠介L，耗費(fèi)的資源越多，運(yùn)營的成本越高，獲得的利益就越少。

第三，控制動遷矛盾，營造和諧氛圍。動遷矛盾隨著拆遷工作的推進(jìn)而產(chǎn)生。如果動遷矛盾激烈，會阻礙動遷推進(jìn)，造成惡劣的社會影響，損害動遷公司和政府的形象和聲譽(yù)，它就像木桶理論中的短板，在關(guān)鍵時刻甚至?xí)Q定整個拆遷工作的成敗。

3.2.2 動遷居民和動遷公司對待強(qiáng)遷的態(tài)度截然不同

據(jù)調(diào)研，所謂“釘子戶”的比例大約占被拆遷戶總數(shù)的5%，強(qiáng)遷戶約占0.5%～2%。對于強(qiáng)遷，65%的居民不贊成，認(rèn)為違反人權(quán)。31%的居民認(rèn)為應(yīng)視情況而定，對無理取鬧者應(yīng)該強(qiáng)遷。只有約4%的居民贊成強(qiáng)遷。對于強(qiáng)遷的態(tài)度，拆遷公司與居民恰好相反，拆遷公司中約68%的受訪者表示贊成，32%的受訪者表示視情況而定，反對的鳳毛麟角，見圖4。

動遷公司與動遷居民對強(qiáng)遷態(tài)度的巨大差異，給拆遷工作的后期收尾階段帶來了巨大的壓力。強(qiáng)遷就像一把雙刃劍，當(dāng)使用這把劍時，一方面可以震懾對方，另一方面可能會傷著自己。強(qiáng)遷如果處理不當(dāng)，會造成難以調(diào)和的動遷矛盾，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會危害，甚至?xí)嵏舱麄€動遷過程，此為強(qiáng)遷的蝴蝶效應(yīng)。蝴蝶效應(yīng)是指在一個動力系統(tǒng)中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統(tǒng)的長期的巨大的連鎖反應(yīng)。這是一種混沌現(xiàn)象。蝴蝶在熱帶輕輕扇動一下翅膀，遙遠(yuǎn)的國家就可能造成一場颶風(fēng)。

3.2.3 動遷居民對動遷公司缺乏信任

導(dǎo)致這一問題的原因，一方面是動遷公司以往動遷模式弊端的累積;另一方面是動遷居民權(quán)利意識的提高。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，國家控制了一切資源，無論是市政動遷還是商業(yè)動遷，在政府的號召下，民眾都會自愿并且無條件接受動遷。當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，在私人領(lǐng)域，政府逐步放松規(guī)制，在強(qiáng)調(diào)公共利益的同時，也注重維護(hù)個人權(quán)益。有了拆遷許可后，政府賦予了動遷企業(yè)很大的自主權(quán)，而配套的制衡監(jiān)督機(jī)制并沒有跟上。下面用博弈論來分析動遷誠信的缺失問題。博弈論的基本目的是了解策略選擇，也就是說，了解人們或組織在預(yù)期自己的行為會影響其他人的行為時會如何行動[11]。安置方案和操作口徑公布后，簽約正式開始，動遷公司一個個地和居民談判，做思想工作。假設(shè)動遷公司A與動遷居民B被關(guān)在一個房間，沒有其他人在場或參與。B對原有安置方案不滿意，要求增加安置款才肯簽約。A的主要任務(wù)是完成戶數(shù)，同意增加1萬元，但要求B保守秘密協(xié)議，不對外公布，在一對一封閉的談判環(huán)境下，B獲得的信息不完全，覺得自己比別人多拿了安置款，同意簽約。在封閉的一對一環(huán)境下，安置款的多少取決于雙方談判能力的大小。有的居民為了得到更多的安置款，委托有能力的、有社會關(guān)系的人士來跟動遷公司協(xié)商談判，也可以稱為“動托”?！皠油小崩米约旱纳鐣P(guān)系上下活動，為動遷戶謀取超出正常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的安置款，并從中抽取利益。面對這些“動托”，有時候動遷公司也無可奈何，只能妥協(xié)讓步。由動遷公司暗箱操作完成，這種做法一開始可能是有效的，由于信息的不對稱，拆遷戶多覺得自己得利;時間一長，沒有不透風(fēng)的墻，拆遷戶之間一比較，同質(zhì)的房屋價格落差非常大，就會產(chǎn)生相對吃虧感，不滿意了。慢慢地就不再相信動遷公司，形成了早走吃虧的社會普遍心理，沒有誰愿意第一個簽約。市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程，也是個人權(quán)利意識逐步提高的過程。這使群眾利益沒有穩(wěn)定的預(yù)期，也不知道利益的底線究竟是什么，為了讓自己的利益最大化，“等、拖、鬧”就成為動遷居民的邏輯選擇。

4 動遷居民與政府相互關(guān)系研究

4.1 動遷居民與政府相互關(guān)系的現(xiàn)狀

以某大型城市拆遷基地為例，項(xiàng)目總用地面積9371平方米，其中規(guī)劃道路用地765平方米，規(guī)劃可建設(shè)用地8606平方米。地塊涉及拆遷居民約368戶，新里以上房屋17戶，二級舊里以下房屋351戶，含個體工商戶31家。拆除居住房屋建筑面積為7856平方米，其中二級以下舊里房屋建筑面積為7458平方米。被動遷單位21家，拆除房屋建筑面積1920平方米。調(diào)查表明，該地塊居民居住條件很差，要求改造的愿望非常迫切。資料顯示，地塊內(nèi)人均居住面積低于7平方米的住房困難戶約225戶，占全部動遷戶數(shù)的六成以上，部分居民屬于享受最低生活保障群體。通過動遷，將拆除“馬桶”約300只，這將極大地改善原住居民的生活質(zhì)量，同時可減輕區(qū)政府對“廉租”和“低保”人群的財(cái)政支出。當(dāng)?shù)卣髁说貕K項(xiàng)目評估分析報告，從項(xiàng)目特點(diǎn)、投資成本、投資回報、動遷工作、風(fēng)險控制等方面進(jìn)行了全面的分析，得出以下結(jié)論：其一，啟動該地塊是改善民生的有效舉措之一。幾乎都是二級舊里以下房屋，涉及使用馬桶的住戶300余戶。啟動該地塊改造將從根本上改善居民的居住條件，同時為完成政府的舊區(qū)改造任務(wù)創(chuàng)造條件;其二，啟動該地塊對于合理配置土地供應(yīng)，完善建設(shè)用地儲備制度具有積極意義。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出，要充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲備制度。啟動該地塊有利于進(jìn)一步合理配置土地供應(yīng)，充分發(fā)揮土地儲備杠桿作用;其三，啟動該地塊存在經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險，但風(fēng)險應(yīng)屬可控范圍。通過深入細(xì)致研究工作方案，充分發(fā)揮多方合力，建立事先預(yù)警和迅速處置機(jī)制，可有效防范可能遇到的各種風(fēng)險，使各類矛盾處于受控狀態(tài)。

從以上案例可以看出，對于動遷居民要求通過舊區(qū)改造改善居住條件的愿望，政府要從項(xiàng)目特點(diǎn)、投資成本、投資回報、動遷工作、風(fēng)險控制等方面進(jìn)行全方位的評估。政府對動遷居民的回應(yīng)是間接的，但一旦動遷項(xiàng)目啟動，政府與動遷居民之間的相互影響是直接的，這種影響既有積極的一面，也有消極的一面，積極影響就像及時雨，融洽干群關(guān)系;消極影響就像屋漏偏逢連夜雨，損害干群關(guān)系。

4.2 動遷居民與政府相互關(guān)系存在的問題

4.2.1 動遷居民與政府的利益訴求不同

從上述案例可知，動遷居民想要改善居住條件要求舊區(qū)改造，政府實(shí)施舊區(qū)改造出發(fā)點(diǎn)是基于自身的利益，例如經(jīng)濟(jì)增長、改善民生、合理配置土地供應(yīng)、防控社會風(fēng)險等。政府利益是地方政府通過城市房屋拆遷形成的滿足政府管理需要的社會資源。動遷居民的利益訴求前文已分析，此處不再重復(fù)。政府的利益訴求如下三點(diǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)利益。是指房屋拆遷中獲得的經(jīng)濟(jì)型收益，如土地使用權(quán)出讓金的直接性收益、房地產(chǎn)稅費(fèi)等間接性收益。近年來，城市房地產(chǎn)市場發(fā)展的熱潮使土地的增值利益巨大，出讓土地使用權(quán)，獲得土地出讓金成為地方財(cái)政的一項(xiàng)重要收入，俗稱土地財(cái)政。一些地方政府官員甚至提出“經(jīng)營城市也就是經(jīng)營土地”的口號，可見，土地增值的收入相當(dāng)可觀。面對有限的土地資源，政府通過舊城改造的方式來重新獲得土地，再轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商獲得土地的增值收益。同時，政府引導(dǎo)土地級差地租不斷提高，使城市土地得到更多、更有效的利用，產(chǎn)生強(qiáng)大的乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，政治利益。是指政府和政府官員通過房屋拆遷獲得的政績。當(dāng)前對政府官員的考核主要以GDP增長和民生改善為導(dǎo)向，而舊區(qū)改造是兩者的結(jié)合體。實(shí)施舊區(qū)改造拆遷工程，有利于招商引資、有利于改善城市面貌、有利于改善居民的居住條件。而且舊區(qū)改造拆遷工程是看得見、摸得著、見效快的投資，為政府所推崇。

第三，權(quán)力租金。在城市房屋拆遷制度中，政府擁有對該領(lǐng)域的審批權(quán)，負(fù)責(zé)劃定拆遷區(qū)域和發(fā)放拆遷許可證，這些都是壟斷性的資源，從而為獲得權(quán)力租金提供條件。

4.2.2 公權(quán)與私權(quán)的平衡問題

政府代表公權(quán)力，而居民的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。動遷居民是納稅人，想通過動拆遷實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，政府有義務(wù)為動遷居民服務(wù)。同時政府從公共利益出發(fā)，有權(quán)力作出房屋征收決定，發(fā)出拆遷許可證。動遷居民和政府在根本利益上是一致的，但在具體利益上會有差異。政府代表公共利益，動遷居民的利益是具體的。個體利益服從公共利益，但政府不能“以多數(shù)人的名義”漠視“少數(shù)人的利益”。強(qiáng)勢群體不在乎動遷;中間階層能接受動遷;弱勢群體在意動遷，往往將動遷的機(jī)會看成“最后一根救命稻草”，想通過抬高補(bǔ)償價格，“一錘子買賣”來解決自身的保障和發(fā)展問題。弱勢群體的這種要求是否合理？有關(guān)部門是不是要考慮他們的利益訴求？如果考慮了，對于其他群體是不是公平？

5 動遷公司與政府相互關(guān)系研究

5.1 動遷公司與政府相互關(guān)系的現(xiàn)狀

動遷公司是動遷工作的實(shí)施單位，政府是動遷公司的管理部門，政府委托動遷公司做好動遷工作，動遷公司需要獲得政府的授權(quán)許可開展業(yè)務(wù)工作。動遷公司與政府是相互依存的關(guān)系。但動遷公司一般代表政府開展工作，其行為關(guān)乎政府的聲譽(yù)和形象。動遷居民一般把動遷公司與政府等同起來，把動遷公司行為與政府行為聯(lián)系在一起。如果出現(xiàn)野蠻拆遷，造成不好的影響，政府官員要承擔(dān)連帶責(zé)任。

從管理的政策法規(guī)來看，政府對動遷公司提出了很高的要求，但存在動遷隊(duì)伍整體素質(zhì)不高的狀況，不利于管理制度的落實(shí)。從事動遷工作的大多是50歲左右的人，他們或是退休，或是下崗后選擇做動遷，學(xué)歷低、流動性大、事業(yè)心不強(qiáng)。以某動遷專業(yè)公司（該公司是某市重大工程實(shí)事立功競賽優(yōu)秀公司）為例：有員工271人，其中在編人員30人，占11%;外聘人員241人，占89%。年齡層次45周歲以上的204人，占75%;35歲以下的36人，占14%;35～45歲的31人，占11%。在編人員作為公司的核心人員，占管理崗位的77%，在編人員中具有大專以上學(xué)歷的17人，占57%。但外聘職工中大多數(shù)是高中以下學(xué)歷。

5.2 動遷公司與政府相互關(guān)系存在的問題

第一，動遷成本不斷提高。以某市為例，實(shí)行居民安置款與動遷公司服務(wù)費(fèi)“兩費(fèi)分離”管理做法?！皟少M(fèi)分離”使動遷的成本進(jìn)一步明細(xì)，讓動遷居民和動遷公司利益分離，從機(jī)制上保障了動遷居民的權(quán)益。從功能上看，“兩費(fèi)分離”著重保障動遷居民的利益，但在動遷成本的控制上，缺乏有效的調(diào)控手段。筆者借鑒諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出的矩陣模型[12]，分析動遷成本攀升問題。

第一種情況：A是用自己的錢為自己花，適用動遷包干制，動遷公司懂得控制動遷成本，但會存在損害老百姓利益的情況;第二種情況：B是花別人的錢為自己，不會節(jié)約，適用“兩費(fèi)分離”動遷模式。從實(shí)踐看，因?yàn)閯舆w補(bǔ)償款的多與少跟動遷公司沒有利益關(guān)系，政府部門對動遷實(shí)施單位的考核更注重動遷進(jìn)度而不是動遷成本，所以有的基地在收尾階段，為了盡早完成任務(wù)，動遷補(bǔ)償款大大超過預(yù)算，而由于相關(guān)部門缺乏有效的考核手段和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，難以限制動遷成本的無序擴(kuò)展，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，前后不一致，使社會誠信受到很大沖擊，增加了動遷居民對動遷工作的不信任感。在動遷補(bǔ)償上，老百姓怕絕對吃虧，還怕相對吃虧，這種做法會使動遷的成本越來越高;第三種情況：C是花自己的錢為別人，懂得節(jié)約，但可能花得不對，變成浪費(fèi);第四種情況：D是花別人的錢為別人，最沒效率。

第二，動遷隊(duì)伍的素質(zhì)狀況與動遷工作的高要求不相適應(yīng)。動遷工作關(guān)乎民生、關(guān)乎城市的發(fā)展，其政治性和政策性都很強(qiáng)，做好動遷工作要求職工既要熟悉動遷法律法規(guī)，掌握心理學(xué)，有良好的人際交往和溝通能力，還要講政治，善于做人的思想工作。也正因?yàn)閯舆w隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，導(dǎo)致動遷公司的名聲不佳，這與動遷公司要承擔(dān)的重大工程任務(wù)是不相稱的。文明動遷、依法動遷、陽光動遷需要有高素質(zhì)的動遷隊(duì)伍。

6 提高動拆遷工作水平的思路和策略

動拆遷工作利益相關(guān)者多，政策性強(qiáng)，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域。隨著時代的進(jìn)步，動拆遷工作已成為城市科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的公共政策。把利益相關(guān)者理論融入公共政策研究，不僅有著深遠(yuǎn)的理論意義，而且有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。從公共政策的本質(zhì)看，它是依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在增進(jìn)與分配社會公共利益中所制定的行為準(zhǔn)則。

第一，建立需求導(dǎo)向型拆遷新模式，使動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動，形成共同目標(biāo)、擴(kuò)大共同利益，建設(shè)共享機(jī)制。動遷工作的利益相關(guān)方都有自身的利益訴求，要承認(rèn)三方正當(dāng)?shù)睦嬖V求，通過制度設(shè)計(jì)平衡好三方的利益關(guān)系，暢通利益表達(dá)渠道，完善利益協(xié)商手段。發(fā)揮好動遷居民、動遷公司、政府的作用，建立制度化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，把三方打造成利益共同體、事業(yè)共同體、命運(yùn)共同體，最大限度地調(diào)動三方的積極性。需求導(dǎo)向型拆遷新模式見圖5。

要讓動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動，關(guān)鍵是公開，這是三方互動的潤滑劑和助推器，同時也無形中規(guī)定了三方活動的邊界。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，積極宣傳引導(dǎo)，讓三方都了解征收補(bǔ)償?shù)乃骄€、政策的底線、法律的紅線。把動遷有關(guān)信息全公開，政府要公開拆遷立項(xiàng)理由，拆遷安置法律法規(guī)，拆遷安置程序。動遷公司要公開安置補(bǔ)償方案及補(bǔ)償安置結(jié)果。動遷居民要公開房籍、戶籍信息。只有公開透明，在陽光下操作，才能做好動遷工作。

第二，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)手段賦能動拆遷工作，建立一套權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的拆遷流程。例如安置補(bǔ)償協(xié)議電子化、智能化，動遷居民和動遷公司既簽訂紙質(zhì)協(xié)議，也簽訂電子協(xié)議，并上網(wǎng)公開，協(xié)議上標(biāo)記二維碼，利益相關(guān)者可掃碼查看征收房屋概況、安置補(bǔ)償情況、經(jīng)辦人落實(shí)情況，政府隨時隨地遠(yuǎn)程監(jiān)督，可追蹤溯源，不可篡改，既充分保障利益相關(guān)者權(quán)利，也夯實(shí)利益相關(guān)者責(zé)任。制定完整、完善的拆遷流程，讓動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動。流程要把動遷居民、動遷公司、政府三者有機(jī)連接起來，制定細(xì)分步驟，建立量化指標(biāo)及監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定公開透明的實(shí)施辦法，每一步都有章可循、有據(jù)可查，像流水作業(yè)，確保程序嚴(yán)密，開展工作順暢自然。

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[作者簡介]黃杜，中共黨員，公共管理學(xué)碩士，經(jīng)濟(jì)師，深迪半導(dǎo)體（上海）有限公司，總裁特別助理、黨支部書記。