基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)的國(guó)土空間規(guī)劃底圖建設(shè)
——以武漢市為實(shí)例

■ 吳 多/熊 偉

（1.武漢市測(cè)繪研究院，湖北 武漢 430022；2.自然資源部城市仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430010；3.武漢市自然資源和規(guī)劃信息中心，湖北 武漢 430014）

2018年，國(guó)務(wù)院整合原國(guó)土、發(fā)改、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測(cè)繪等部門的部分職責(zé)，組建自然資源部，以統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[1]。國(guó)土調(diào)查和空間規(guī)劃成為履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的重要抓手。自然資源部辦公廳《關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》明確，應(yīng)以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱三調(diào)）成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制[2]?？梢娊y(tǒng)一底圖底數(shù)將成為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，但由于“三調(diào)”工作分類與國(guó)土空間規(guī)劃用地分類存在差異，“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果無(wú)法直接用作國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀底圖，因此開展“三調(diào)”數(shù)據(jù)地類轉(zhuǎn)換研究，建立國(guó)土空間規(guī)劃底圖尤為必要。

1 “三調(diào)”工作分類與國(guó)土空間規(guī)劃用地分類差異比較

1.1 “三調(diào)”工作及國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)背景

2017年10月，國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查工作，調(diào)查內(nèi)容包括土地的地類、面積和權(quán)屬等，全面掌握全國(guó)耕地等地類分布及利用狀況[3]?！叭{(diào)”是一次全面的重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，獲取了真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，建立了覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)的詳細(xì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系[4]。

2021年8月發(fā)布的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》指出，“三調(diào)”成果是國(guó)家制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重要政策舉措的基本依據(jù)，要將“三調(diào)”成果作為國(guó)土空間規(guī)劃和各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一底圖，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。

1.2 “三調(diào)”分類與用地用海分類比較

1.2.1 分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源差異

“三調(diào)”的土地分類依據(jù)是《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》，該分類以原國(guó)土資源部2017年修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》為基礎(chǔ)，對(duì)部分地類進(jìn)行了歸并與細(xì)化后得到[6]，包括13個(gè)一級(jí)類、68個(gè)二級(jí)類（其中13個(gè)并列二級(jí)類）。

用地用海分類來(lái)源于自然資源部2020年11月發(fā)布的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，是整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等建立的全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間用地用海分類[7]。該分類包含24個(gè)一級(jí)類（陸域18個(gè)）、106個(gè)二級(jí)類及39個(gè)三級(jí)類。

“三調(diào)”工作分類的13個(gè)一級(jí)類為耕地、種植園用地、林地、草地、濕地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地及其他土地。用地用海分類陸域部分比“三調(diào)”工作分類多5個(gè)一級(jí)類：將“三調(diào)”工作分類中的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地拆分為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地2個(gè)一級(jí)類，將公共管理與公共服務(wù)用地拆分為公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地和綠地與開敞空間用地3個(gè)一級(jí)類，將其他土地拆分為其他土地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地2個(gè)一級(jí)類，另新增留白用地1個(gè)一級(jí)類，其余一級(jí)類名稱和含義與“三調(diào)”工作分類基本保持一致。

1.2.2 地類劃分原則差異

“三調(diào)”遵循“所見即所得”的理念，側(cè)重對(duì)土地使用的現(xiàn)實(shí)情況和自然資源的變化情況進(jìn)行調(diào)查，更多關(guān)注自然資源的使用現(xiàn)狀，如耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、分布和構(gòu)成；用地用海分類突出陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，按照用地用海實(shí)際使用的主要功能或規(guī)劃引導(dǎo)的主要功能進(jìn)行歸類，地類劃分更為詳細(xì)。

1.2.3 應(yīng)用領(lǐng)域及特點(diǎn)差異

“三調(diào)”工作分類是支撐“三調(diào)”工作的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之一，是“三調(diào)”土地利用現(xiàn)狀分類的依據(jù)。用地用海分類應(yīng)用于國(guó)土調(diào)查、規(guī)劃、用途管制等方面，其用途較“三調(diào)”工作分類更為廣泛。自然資源部已明確，用地用海分類應(yīng)用在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)中，應(yīng)滿足《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范（試行）》[8]，一旦被上位的國(guó)土空間總體規(guī)劃采用，整個(gè)國(guó)土規(guī)劃體系將會(huì)延續(xù)。

可見，“三調(diào)”工作分類的特點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、調(diào)查真實(shí)、覆蓋全面，用地用海分類的特點(diǎn)是分類詳細(xì)、應(yīng)用廣泛。因此，如果能基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)建設(shè)得到的用地用?，F(xiàn)狀，將進(jìn)一步提升國(guó)土空間規(guī)劃底圖的精準(zhǔn)性和可利用性，充分發(fā)揮國(guó)土調(diào)查對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用。

2 基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)構(gòu)建規(guī)劃底圖方案

2.1 底圖基數(shù)轉(zhuǎn)換

為保證底圖底數(shù)統(tǒng)一且合法合規(guī)，根據(jù)審批數(shù)據(jù)對(duì)“三調(diào)”建設(shè)用地范圍進(jìn)行調(diào)整，將未審批已建設(shè)、已審批未建設(shè)或已拆除建筑物、構(gòu)筑物的原建設(shè)用地與審批數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，使建設(shè)用地范圍及其地類與審批數(shù)據(jù)保持一致[9]。

2.2 地類直接轉(zhuǎn)換

將“三調(diào)”數(shù)據(jù)由“三調(diào)”工作分類轉(zhuǎn)換至用地用海分類，分為直接轉(zhuǎn)換和細(xì)化轉(zhuǎn)換兩種類型。根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》建立地類對(duì)接表，“三調(diào)”工作分類與用地用海地類對(duì)應(yīng)關(guān)系包括一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)一和無(wú)對(duì)應(yīng)四種類型。其中，一對(duì)一和多對(duì)一的進(jìn)行直接轉(zhuǎn)換，一對(duì)多和無(wú)對(duì)應(yīng)的進(jìn)行細(xì)化轉(zhuǎn)換。對(duì)于需細(xì)化轉(zhuǎn)換的地類，先轉(zhuǎn)換至最接近的同級(jí)別地類或上一級(jí)地類，并標(biāo)注待細(xì)化，待下一步參考相關(guān)數(shù)據(jù)或補(bǔ)充調(diào)查后細(xì)化?！叭{(diào)”分類與用地用海地類對(duì)照如下表1所示。

表1 “三調(diào)”工作分類與用地用海地類轉(zhuǎn)換對(duì)照

續(xù)表1

經(jīng)比對(duì)，“三調(diào)”工作分類中濕地、耕地、種植園地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地中的所有二級(jí)類均可一一對(duì)應(yīng)直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類相應(yīng)二級(jí)類，且兩個(gè)分類中這些地類的名稱和含義基本保持一致；商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地中絕大多數(shù)二級(jí)類與用地用海二級(jí)類或三級(jí)類是一對(duì)多的關(guān)系，需細(xì)化；其他土地除設(shè)施農(nóng)用地需細(xì)化外均可一一對(duì)應(yīng)直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類?？傮w而言，“三調(diào)”數(shù)據(jù)中農(nóng)用地和未利用地絕大部分可以直接轉(zhuǎn)換，建設(shè)用地則絕大部分需要細(xì)化。

2.3 地類細(xì)化轉(zhuǎn)換

2.3.1 參考數(shù)據(jù)

近年來(lái)，規(guī)劃編制所參考底圖為城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀，該數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)為《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，該分類對(duì)建設(shè)用地范圍內(nèi)的地類劃分較“三調(diào)”工作分類更為細(xì)致，與用地用海分類基本一致，故本次現(xiàn)狀底圖建設(shè)以城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀為細(xì)化依據(jù)數(shù)據(jù)，對(duì)“三調(diào)”進(jìn)行地類細(xì)化。

與土地用途相關(guān)的數(shù)據(jù)作為細(xì)化參考數(shù)據(jù)，包括地形圖、地理國(guó)情普查、公服設(shè)施專項(xiàng)調(diào)查、市政設(shè)施專項(xiàng)調(diào)查和建筑調(diào)查等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，以及建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地供應(yīng)等管理審批數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)由于各種原因無(wú)法直接對(duì)“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)化，如影像和以服務(wù)形式發(fā)布的地形圖等柵格數(shù)據(jù)難以直接提取用地性質(zhì)屬性，公服和市政專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)“三調(diào)”地類覆蓋不全，地理國(guó)情普查成果中的房屋建筑僅以高矮等特性而不是用途進(jìn)行分類，其分類邏輯與“三調(diào)”數(shù)據(jù)存在明顯差異。為最大程度保證地類細(xì)化的準(zhǔn)確性，將以上數(shù)據(jù)均作為細(xì)化參考數(shù)據(jù)，提取各自與土地用途相關(guān)信息，以輔助用地類別的綜合判斷。各數(shù)據(jù)名稱及細(xì)化過(guò)程中使用的屬性字段內(nèi)容如表2所示。

表2 地類細(xì)化依據(jù)數(shù)據(jù)、參考數(shù)據(jù)清單

2.3.2 地類細(xì)化

提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)中經(jīng)地類轉(zhuǎn)換后被標(biāo)注為待細(xì)化的圖斑，與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀比對(duì)，通過(guò)編寫python腳本，調(diào)用ArcGIS工具經(jīng)過(guò)計(jì)算機(jī)自動(dòng)圖斑切分、面積計(jì)算、碎圖斑融合、屬性掛接、地類判斷等步驟，得到初步細(xì)化成果。標(biāo)記“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀不一致的圖斑，參考其他數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合判讀，確定圖斑最終地類（圖1）。具體步驟如下：

圖1 地類細(xì)化流程圖

(1)提取待細(xì)化圖斑與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀進(jìn)行空間疊加，兩者會(huì)出現(xiàn)大量邊界不一致的區(qū)域，將“三調(diào)”圖斑切分并將城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀的屬性掛接至圖斑后，得到邊界一致和邊界不一致兩類圖斑，邊界一致的進(jìn)入屬性判斷，邊界不一致的進(jìn)行下步碎圖斑融合。

(2)在每塊“三調(diào)”圖斑內(nèi)部進(jìn)行碎圖斑融合，碎圖斑定義為：面積小于200m2，或圖斑周長(zhǎng)數(shù)值大于圖斑面積數(shù)值，或圖斑面積占原“三調(diào)”圖斑比例小于0.15且面積小于1000m2。未融合的圖斑面積均大于200m2，滿足“三調(diào)”上圖最小面積要求，作為新的單個(gè)圖斑保留并進(jìn)行屬性判斷，即邊界判斷轉(zhuǎn)化為屬性判斷。

(3)根據(jù)城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀與用地用海對(duì)照表，將上步處理后的圖斑按城鄉(xiāng)用地屬性轉(zhuǎn)換至用地用海分類，并與依據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)工作轉(zhuǎn)換后地類比對(duì)。若城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀已轉(zhuǎn)至用地用海分類二級(jí)類或三級(jí)類且與“三調(diào)”數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)至用地用海分類后的大類一致，則認(rèn)為細(xì)化成功，將城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀屬性作為細(xì)化屬性，否則進(jìn)入下步繼續(xù)判斷。

(4)提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀不一致的圖斑，依次疊加其他參考數(shù)據(jù)，如建設(shè)用地規(guī)劃許可證等，將參考數(shù)據(jù)處理后轉(zhuǎn)換至用地用海分類并與上述圖斑作比對(duì)，若參考數(shù)據(jù)屬性與“三調(diào)”數(shù)據(jù)屬性一致（大類相同）則將參考數(shù)據(jù)屬性作為細(xì)化屬性，否則進(jìn)入下一步人工判讀。

(5)對(duì)于上述步驟仍無(wú)法判斷的圖斑，參考地形圖、遙感影像、不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證等數(shù)據(jù)，進(jìn)行人工綜合判斷，最終確定用地類型。人工判讀仍無(wú)法確定的圖斑，保留原用地用海分類不變。

3 武漢市國(guó)土空間規(guī)劃底圖建設(shè)實(shí)例

3.1 數(shù)據(jù)采用情況

(1)城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。作為原《武漢市城市總體規(guī)劃》修編工作的一部分，武漢市城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀調(diào)查于2013年啟動(dòng)，2015年完成，2019年12月進(jìn)行了更新，工作范圍覆蓋全市域，面積8569km2。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)歷史積累、歷年城市建成區(qū)界定數(shù)據(jù)持續(xù)更新和地形圖。

(2)“三調(diào)”數(shù)據(jù)。武漢市“三調(diào)”工作于2017年10月啟動(dòng)，2019年12月完成，工作范圍是武漢市域，面積8569km2，外業(yè)調(diào)查獲取的圖斑數(shù)61.07萬(wàn)個(gè)。按照“三調(diào)”工作分類口徑，武漢市包含13個(gè)一級(jí)類、43個(gè)二級(jí)類。

(3)參考數(shù)據(jù)。本次武漢市國(guó)土空間規(guī)劃底圖建設(shè)調(diào)取了全市歷年批轉(zhuǎn)供用審批許可、各類規(guī)劃詳查、地理國(guó)情普查、房屋調(diào)查、全市地籍權(quán)屬登記，以及影像圖等專業(yè)部門空間數(shù)據(jù)，作為用地類別精細(xì)判讀和相互校驗(yàn)的參考依據(jù)。

3.2 轉(zhuǎn)換過(guò)程

①利用ArcGIS軟件，將全市“三調(diào)”地類圖斑圖層導(dǎo)入新建GDB文件，作為初始圖層并進(jìn)行幾何修復(fù)。②疊加審批數(shù)據(jù)，包括新增建設(shè)用地批復(fù)、土地供應(yīng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等，進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換。③通過(guò)“連接”工具將“三調(diào)”——用地用海對(duì)照表連接至屬性表，基于“DLBM”字段連接，將圖層直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類。④篩選出標(biāo)注為“待細(xì)化”的圖斑導(dǎo)出為單獨(dú)的圖層，進(jìn)入細(xì)化轉(zhuǎn)換步驟。⑤將待細(xì)化圖層與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)做空間疊加，使用“標(biāo)識(shí)”工具，在切分“三調(diào)”圖斑的同時(shí)保留城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀的用地性質(zhì)。⑥通過(guò)python腳本批量進(jìn)行碎圖斑融合。⑦對(duì)處理后的圖斑進(jìn)行地類一致性判斷，即判斷“三調(diào)”工作分類和城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀分類分別轉(zhuǎn)至用地用海分類后的地類是否一致，結(jié)果分為三類：一致且達(dá)到細(xì)化要求；一致，需進(jìn)一步細(xì)化；不一致。⑧對(duì)于一致需進(jìn)一步細(xì)化和不一致的圖斑依次疊加審批數(shù)據(jù)或其他數(shù)據(jù)進(jìn)行人工判斷。⑨將所有處理完成的待細(xì)化圖斑與直接轉(zhuǎn)換的圖斑進(jìn)行拼合，得到全市用地用?，F(xiàn)狀圖。

3.3 轉(zhuǎn)換結(jié)果分析

武漢市“三調(diào)”數(shù)據(jù)總面積為8569km2，其中直接轉(zhuǎn)換圖斑數(shù)為53萬(wàn)個(gè)，面積約為6886km2，約占全市面積的80%；細(xì)化轉(zhuǎn)換圖斑數(shù)為16萬(wàn)個(gè)，面積約為1683km2。細(xì)化轉(zhuǎn)換圖斑中，約402km2道路及溝渠用地進(jìn)行單獨(dú)處理；約1281km2疊加城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀自動(dòng)細(xì)化判讀后，“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀一致且達(dá)到細(xì)化要求的約567.9km2，約占全市面積的7%，不一致或一致但未達(dá)到細(xì)化要求的約713km2，約占全市面積的8%。通過(guò)計(jì)算機(jī)處理，實(shí)現(xiàn)對(duì)“三調(diào)”數(shù)據(jù)80%的自動(dòng)直接轉(zhuǎn)換，約7%的自動(dòng)細(xì)化轉(zhuǎn)換，剩余約13%需人工判讀后細(xì)化（表3）。

表3 細(xì)化部分（1281km2）與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀比對(duì)結(jié)果

在地類細(xì)化中發(fā)現(xiàn)，“三調(diào)”需細(xì)化圖斑與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀一致的約占待細(xì)化部分總面積的44%，剩余56%的地類不一致或城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀無(wú)法滿足細(xì)化要求。導(dǎo)致此結(jié)果產(chǎn)生的原因主要包括以下兩方面：

(1)用地用海分類及其與“三調(diào)”分類銜接待優(yōu)化。一是部分地類含義相似度較高，地類間界限不明確，導(dǎo)致細(xì)化轉(zhuǎn)換時(shí)地類難以認(rèn)定，包括村道用地、村莊內(nèi)部道路用地與田間道、溝渠與干渠；二是部分地類劃分不夠細(xì)致，難以滿足城市精細(xì)化管理，包括中小學(xué)用地和醫(yī)院用地均可進(jìn)一步細(xì)分；三是用地用海地類與“三調(diào)”地類含義并不完全一致卻直接對(duì)應(yīng)，包括機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地（三調(diào)）與機(jī)關(guān)團(tuán)體用地（用地用海）的對(duì)應(yīng)，城鎮(zhèn)住宅用地之間的對(duì)應(yīng)；四是缺乏滿足社會(huì)發(fā)展的新地類，包括軟件園、創(chuàng)意園、科技園等用地，缺乏適合的地類歸入。

(2)地類判定規(guī)則需明確。現(xiàn)狀底圖反映的是用地現(xiàn)狀，對(duì)于現(xiàn)狀的定義及導(dǎo)向性將導(dǎo)致結(jié)果的不同，例如，地塊的實(shí)際用途與發(fā)證或?qū)徟畔⒉灰恢聲r(shí)，以實(shí)際用途或規(guī)劃用途為導(dǎo)向?qū)⒌玫讲煌Y(jié)果。不同的結(jié)果會(huì)影響對(duì)現(xiàn)狀的描述及指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而影響城市體檢等各項(xiàng)工作。因此，要明確導(dǎo)向性并確定相應(yīng)的技術(shù)要點(diǎn)，保證基于相同標(biāo)準(zhǔn)判定用地現(xiàn)狀。

4 總結(jié)與建議

由于產(chǎn)生背景和用途不同，“三調(diào)”工作分類與用地用海分類之間出現(xiàn)差異，給自然資源和國(guó)土空間規(guī)劃管理造成不便。從研究實(shí)例中得知，即使通過(guò)技術(shù)手段和人工判讀實(shí)現(xiàn)了絕大部分面積的地類轉(zhuǎn)換，但還是存在無(wú)法歸類處理的圖斑，需要外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查。無(wú)法歸類主要是由于參考數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性不夠或者數(shù)據(jù)缺失所導(dǎo)致，尤其是城市集中建設(shè)區(qū)邊緣、新城區(qū)內(nèi)，這些區(qū)域往往隨著城市發(fā)展而迅速更新，但是僅從影像無(wú)法判斷其用地類別?，F(xiàn)有參考數(shù)據(jù)明顯與實(shí)際不符的或者缺乏數(shù)據(jù)的,需統(tǒng)一開展外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，詳細(xì)調(diào)查土地的使用類型、地塊邊界及土地權(quán)屬等。

既然要求統(tǒng)一底圖底數(shù)、圖數(shù)一致，那么最徹底的解決方法就是在頂層設(shè)計(jì)時(shí)直接將兩種分類進(jìn)行合并，建立統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。為此建議：一是以自然資源部發(fā)布的用地用海分類為準(zhǔn)，制訂統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，但要注意保持“三調(diào)”工作分類中耕地地類的延續(xù)性，確保耕地的管控。二是充分利用GIS的數(shù)據(jù)集優(yōu)勢(shì)和數(shù)據(jù)管理能力，將“三調(diào)”工作所需信息，如征而未轉(zhuǎn)、批而未建等要素，作為屬性數(shù)據(jù)附加在圖斑上。三是對(duì)因口徑不一致導(dǎo)致“三調(diào)”中未能細(xì)化、不能判讀、存在誤差的圖斑,可以在年度變更調(diào)查中予以更正。