面向善治的檔案數(shù)據(jù)治理能力體系構建

楊智勇 謝雨欣

摘 要：善治是檔案數(shù)據(jù)治理的總體目標，其蘊含著共建、共治、共享的深刻內涵，基于此，文章從檔案數(shù)據(jù)治理涉及的四個主要維度，即主體、客體、手段、過程出發(fā)，通過分析各個維度特征，最終構建出包含協(xié)同合作能力、質量管控能力、技術應用能力、制度保障能力在內的“四位一體”檔案數(shù)據(jù)治理能力體系，以明確檔案數(shù)據(jù)治理目標與提升方向，力圖實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理效能最大化。

關鍵詞：檔案數(shù)據(jù)；治理能力；治理體系；治理要素；善治

分類號：G271

On the Construction of the Archival Data Governance Capacity System for Good Governance

Yang Zhiyong， Xie Yuxin

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： The overall goal of archival data governance is to achives good governance， which contains the profound connotation of common construction， common governance and sharing. Based on this， this paper starts from the four main dimensions involved in archival data governance， i.e.， subject， object， means and process， and by analyzing the characteristics of each dimension， we finally build a "four-inone" archival data governance capability system， including collaboration capability， quality control capability， technical application capability， and institutional guarantee capability， in order to clarify the objectives and improve the direction of archival data governance and to maximize the effectiveness of archival data governance.

Keywords： Archival data； Governance capacity； Governance system； Governance elements； Good governance

1 引 言

當前，檔案資源形態(tài)正逐漸從數(shù)字化向數(shù)據(jù)化轉變，但由于受到制度標準、管理水平、系統(tǒng)平臺等因素影響，導致檔案數(shù)據(jù)面臨著數(shù)據(jù)污染、數(shù)據(jù)異構、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)孤島等問題的威脅，[1]檔案數(shù)據(jù)治理能力亟需提升。近年來，學界對檔案數(shù)據(jù)治理展開了全面探索，主要涉及檔案數(shù)據(jù)治理的概念內涵、體系、策略、能力等方面，其中在檔案數(shù)據(jù)治理能力方面，有學者提出可以應用現(xiàn)代信息技術，通過質量控制與優(yōu)化、價值挖掘與揭示、數(shù)據(jù)關聯(lián)與語義組織等路徑提升數(shù)字檔案資源數(shù)據(jù)化開發(fā)利用能力和服務能級；[2]也有學者認為可以通過國家層面的服務平臺、規(guī)章制度、標準規(guī)范建設，地方或行業(yè)層面的數(shù)據(jù)匯交與整合，以及機構層面的數(shù)據(jù)歸檔和質量控制，分層次提高檔案數(shù)據(jù)治理效能；[3]還有學者從組織管理、開發(fā)利用、制度建設、綜合保障能力等方面構建檔案數(shù)據(jù)治理能力結構體系，并提出其具體建設路徑。[4]本文在分析檔案數(shù)據(jù)治理目標的基礎上，從檔案數(shù)據(jù)治理要素角度出發(fā)，構建“四位一體”檔案數(shù)據(jù)治理能力體系（如圖1所示），以明確檔案數(shù)據(jù)治理能力提升方向，力圖實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理效能最大化。

2 檔案數(shù)據(jù)治理目標：善治

面對檔案數(shù)據(jù)增長帶來的問題和社會對于檔案數(shù)據(jù)的需求，政府部門、信息機構及社會組織等多方主體正致力促進檔案數(shù)據(jù)的充分共享，最終實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治?！吧浦巍奔礄n案數(shù)據(jù)治理在目標、過程、結果等方面呈現(xiàn)出“良好的治理”，包含著主體多元、依法治理、公共利益最大化等核心特征，因此，檔案數(shù)據(jù)治理的善治具有共建、共治與共享三重含義。

2.1 善治之共建

共建是檔案數(shù)據(jù)治理善治的基礎，也是共治與共享的前提條件，它強調檔案數(shù)據(jù)治理主體的多元化。傳統(tǒng)政府管理主導模式已難以適應當今社會，只有將各方力量匯集起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢并加強協(xié)同，才能使檔案數(shù)據(jù)價值得到充分實現(xiàn)。因此，檔案數(shù)據(jù)治理以社會多方力量的共同參與為基本原則，各主體在明確自身角色定位與職責基礎上，積極發(fā)揮主觀能動性，一方面通過履行責任為檔案數(shù)據(jù)治理貢獻力量，另一方面通過與其他主體的協(xié)同合作推動檔案數(shù)據(jù)治理工作整體建設與發(fā)展。這對治理主體的治理能力和治理水平都提出了較高要求，檔案部門在主導檔案數(shù)據(jù)治理的同時，要激勵其他主體提供資源、技術、人才等方面的支持，真正實現(xiàn)檔案資源的共同建設。

2.2 善治之共治

共治是實現(xiàn)共享的基本路徑，它強調檔案數(shù)據(jù)治理的民主化與制度化。檔案數(shù)據(jù)治理的最終目標是開放檔案數(shù)據(jù)為全社會所用，以支持檔案事業(yè)乃至社會與國家的發(fā)展，因此，“民主化”正是踐行“以人為本”的發(fā)展理念，為了在檔案數(shù)據(jù)治理過程與結果中體現(xiàn)人民的意愿與訴求，檔案利用者的身份不再單一化，檔案部門賦予其一定的權利并鼓勵其主動參與到數(shù)據(jù)治理中來。而“制度化”是指對檔案數(shù)據(jù)的依法治理，即要求治理主體在法律制度框架內開展交流協(xié)作、監(jiān)督檢查、建議反饋等工作，并通過建立與完善標準體系優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)資源質量，維護檔案數(shù)據(jù)安全。共治目標的實現(xiàn)要求以民主和法治為雙重抓手，改變傳統(tǒng)檔案管理模式，通過制度建設不斷提升檔案數(shù)據(jù)治理效能，以支撐檔案數(shù)據(jù)治理的科學發(fā)展。

2.3 善治之共享

共享是檔案數(shù)據(jù)治理的最終目標，它強調公共利益最大化?！耙匀嗣駷橹行摹焙汀肮怖孀畲蠡钡脑瓌t都要求檔案數(shù)據(jù)治理成果，即高質量的檔案數(shù)據(jù)不是被單一主體占有，而是突破檔案機構內部局限，實現(xiàn)全社會范圍內跨地域、跨部門、跨層級的開放共享。可開放的檔案數(shù)據(jù)應通過更廣范圍的傳播與共享解決社會日益增長的數(shù)據(jù)需求與檔案數(shù)據(jù)來源廣泛、保管分散之間的矛盾，不斷拓展檔案數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的深度與廣度。共享性還體現(xiàn)在參與檔案數(shù)據(jù)治理的多元主體所被賦予的治理權利，以及享有治理成果的基本資格，因此，相關政府部門要把握共享實現(xiàn)的路徑與尺度，利用法律制度、信息技術、市場監(jiān)督等手段，確保各方主體都能合法享有檔案數(shù)據(jù)治理的建設成果。

3 檔案數(shù)據(jù)治理四維要素分析

實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治共建、共治、共享的最終目標，可從檔案數(shù)據(jù)治理工作涉及的治理主體、治理客體、治理手段、治理過程四個要素入手（如圖2所示）。

3.1 治理主體：多元化

治理主體主要包括治理活動的決策者、資源所有者、管理參與者和利益相關者。檔案數(shù)據(jù)治理需要多元主體的參與合作，治理主體不僅包括檔案相關主體，如檔案管理部門、檔案形成部門等，還包括參與檔案數(shù)據(jù)治理活動的其他社會組織和個人，如數(shù)據(jù)中心、信息機構、社會公眾等。治理主體多元化不僅指主體構成多元，還包括各主體在治理活動中所處的不同地位，檔案部門在檔案數(shù)據(jù)治理過程中發(fā)揮元治作用；其他組織機構作為重要參與者為治理工作注入了新的活力；社會公眾的參與使檔案工作越來越能體現(xiàn)人們的需求與意愿。[5]需要注意的是，多主體之間的合作會面臨主體間的權利沖突、責任不清、義務不匹配等問題，如何通過政府引導和制度體系的建立來平衡權利與義務，提高不同主體的參與積極性，是提高檔案數(shù)據(jù)治理能力需要考慮的問題。

3.2 治理客體：復雜化

檔案數(shù)據(jù)治理的客體對象主要為檔案數(shù)據(jù)。目前學界對于檔案數(shù)據(jù)的定義還未達成共識，有學者認為“從內涵看，檔案數(shù)據(jù)是一種具備檔案屬性的數(shù)據(jù)；從外延看，檔案數(shù)據(jù)包括電子文檔、數(shù)字資源等”；[6]有學者認為檔案數(shù)據(jù)是“數(shù)據(jù)化的檔案信息及具備檔案性質的數(shù)據(jù)記錄”；[7]還有學者指出“檔案數(shù)據(jù)包括檔案目錄、內容、實體和館庫等相關信息資源”。[8]本文檔案數(shù)據(jù)治理的對象是指廣義的檔案數(shù)據(jù)，包含數(shù)據(jù)化的檔案資源，檔案管理與利用數(shù)據(jù)，以及檔案服務中的瀏覽、交互數(shù)據(jù)等，內容豐富且復雜。因此，面對結構復雜且外延廣闊的檔案數(shù)據(jù)應該采取何種治理方式，如何在檔案數(shù)據(jù)全生命周期流程中保證其質量，成為檔案數(shù)據(jù)治理面臨的問題。

3.3 治理手段：智能化

治理手段包括治理理念、基礎設施、技術應用等方面，而檔案數(shù)據(jù)治理的軟硬件設施、管理手段、治理資源等都與信息技術密切相關，信息技術既是實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)共建、共享的重要手段，也是保障檔案數(shù)字共治的關鍵推動力。黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵9]檔案數(shù)據(jù)治理也需提高智能化水平，如利用物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術打造智能庫房、智慧檔案館，實現(xiàn)檔案管理智能化；利用云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術進行跨區(qū)域、跨部門、跨層級的檔案資源整合，實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；利用區(qū)塊鏈和移動通信技術保障檔案數(shù)據(jù)的安全管控并提供個性化、泛在化、智慧化服務。因此，檔案數(shù)據(jù)治理效能優(yōu)化應該以信息技術應用為重心，思考信息技術與檔案數(shù)據(jù)治理環(huán)節(jié)的適配水平。

3.4 治理過程：制度化

治理過程是運用治理手段圍繞治理客體實施的具體行為和過程，是達成治理目標的一系列實際行動。為了能夠更好調節(jié)治理主體與治理客體之間的關系，有效規(guī)范治理的整體流程，檔案數(shù)據(jù)治理過程應制定完善的制度體系和標準規(guī)范。制度規(guī)范一方面能夠為檔案數(shù)據(jù)治理指明正確方向，另一方面也可以約束社會力量，為檔案數(shù)據(jù)治理提供必要的資源支持與行動規(guī)約。另外，作為一種新的治理對象和治理活動，檔案數(shù)據(jù)治理過程中還會遇到很多新的問題，比如隱私權保護問題、數(shù)據(jù)權利歸屬問題、數(shù)據(jù)安全保障問題等，都需要在嚴格遵循現(xiàn)有政策與制度基礎上，持續(xù)制定和完善檔案數(shù)據(jù)相關規(guī)章制度與標準規(guī)范。檔案數(shù)據(jù)治理制度化是從治理主體、治理客體、治理手段等全方位提升治理水平的重要方式，制度化要求治理要素全面配合，以達到共建共治共享的最終目標。

4 基于治理要素的“四位一體”檔案數(shù)據(jù)治理能力體系構建

4.1 協(xié)同合作能力：多元主體協(xié)同眾治

協(xié)同合作能力是指檔案數(shù)據(jù)治理主體在法律制度支持與約束下，發(fā)揮自身優(yōu)勢，互利互助，使治理效能最大化的能力。在檔案數(shù)據(jù)治理過程中，主體之間要通過參與合作實現(xiàn)不同要素的協(xié)同（如圖3所示），比如：檔案部門與其他政務部門通過系統(tǒng)、人員的對接，完成數(shù)據(jù)資源的收集與整合，實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)資源與政府數(shù)據(jù)資源之間的協(xié)同；檔案部門運用技術力量加快電子檔案的數(shù)據(jù)化進程，并委托信息技術專業(yè)機構定期調試與維護設備，實現(xiàn)資源與技術的協(xié)同。在具體實踐過程中，如浙江省檔案局為助力“最多跑一次”改革，積極聯(lián)合民政廳、建設廳等部門頒布檔案數(shù)據(jù)共享政策，促進各類檔案數(shù)據(jù)的共建共享；浙江省檔案館還與省政府辦公廳共同開展電子化歸檔工作，實現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)的協(xié)同共享。[10]由此，浙江形成了以浙江省檔案局館為牽引，多元主體共同參與的檔案數(shù)據(jù)眾治格局，主體之間通過多方式的協(xié)作推進檔案數(shù)據(jù)治理工作的開展。檔案數(shù)據(jù)治理主體的協(xié)同合作能力主要體現(xiàn)在三方面：首先是主體參與機制與合作制度，有效的檔案數(shù)據(jù)治理參與機制可以為檔案數(shù)據(jù)治理多元主體的智慧和力量發(fā)揮提供渠道，[11] 規(guī)范統(tǒng)一的制度能夠保證治理權利與義務的公平分配，提高主體之間的信任程度，從而增強合作效能。其次是治理主體之間的溝通與反饋，主體之間要打破壁壘與固有的溝通模式，增強主體間互動能力，定期圍繞檔案數(shù)據(jù)治理相關事務進行溝通交流，為社會公眾提供即時反饋平臺。最后是其他社會組織與公眾治理能力的培養(yǎng)，相較于檔案機構，其他社會組織與公眾治理檔案數(shù)據(jù)的能力較弱，因此在強調多元主體參與的同時，還要注重其治理能力的培養(yǎng)，使其了解檔案數(shù)據(jù)治理理念與重要價值，才能夠充分發(fā)揮其專業(yè)、技術、資源優(yōu)勢，有序高效地參與到檔案數(shù)據(jù)治理中來。

4.2 質量管控能力：全生命周期數(shù)據(jù)質治

數(shù)據(jù)質量是指“數(shù)據(jù)的一組固有屬性滿足數(shù)據(jù)消費者要求的程度，可以通過數(shù)據(jù)的完整性、及時性、有效性等一系列特征屬性的集合來描述”。[12]而檔案數(shù)據(jù)質量也涉及反映檔案數(shù)據(jù)應用需求的若干指標，包括檔案內容的規(guī)范、完整性，檔案數(shù)量的齊全性，檔案分類的科學性，檔案鑒定的精準性等。[13]因此，檔案數(shù)據(jù)質量管控能力就是指主體對檔案數(shù)據(jù)在整個生命周期內可能出現(xiàn)的各種質量問題進行監(jiān)測識別、分析控制、解決反饋等一系列管理活動的能力（如圖4所示）。質量管控能力主要體現(xiàn)在以下三個層面：一是檔案數(shù)據(jù)質量評價標準與指標體系。檔案數(shù)據(jù)在形成、收集、管理、組織、存儲及開發(fā)利用過程中都會面臨質量問題，管理、人員、技術等因素都可能對數(shù)據(jù)造成損害，因此，要建立一套統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)質量評估體系，將檔案數(shù)據(jù)質量量化，按照既定指標對數(shù)據(jù)進行管理和監(jiān)測。二是檔案工作者的專業(yè)素質。檔案工作者是管理與控制檔案數(shù)據(jù)質量的核心主體，由于目前部分檔案工作仍需要全人工或人工輔助機器完成，所以一些質量控制工作具有一定的主觀性，比如管理人員對于檔案數(shù)據(jù)內容是否完整規(guī)范的判定，檔案數(shù)據(jù)的分類與鑒定工作等。三是檔案業(yè)務流程的優(yōu)化與再造。要做好檔案數(shù)據(jù)質量管控工作，可以改變原有的檔案業(yè)務流程，增加數(shù)據(jù)質量監(jiān)督工作在整個生命周期中出現(xiàn)的頻次，如：將檔案數(shù)據(jù)自身質量的控制提前到文件產生之初，按照數(shù)據(jù)質量管理要求限制和規(guī)范文件的形成與歸檔；增加檔案數(shù)據(jù)流轉過程中的質量檢測，輔以智能技術應用，從而保障各個流程中檔案數(shù)據(jù)的質量。

4.3 技術應用能力：新一代信息技術智治

技術應用能力是指檔案部門積極探索信息技術在檔案數(shù)據(jù)治理中的應用場景與途徑，并保證技術賦能檔案數(shù)據(jù)治理的能力。檔案數(shù)據(jù)治理工作需適應時代發(fā)展趨勢，將技術與治理內容相融合，通過技術手段的應用提高檔案數(shù)據(jù)治理的智能化水平?？梢詫⒅悄艽砑夹g、數(shù)據(jù)整合、關聯(lián)分析、區(qū)塊鏈等技術綜合應用于檔案數(shù)據(jù)全生命周期中，為檔案數(shù)據(jù)治理提供精準化、智能化、專業(yè)化的技術支持（如圖5所示）。例如：浙江省麗水市檔案館利用大數(shù)據(jù)、云計算技術構建了“1+10+N”的數(shù)字檔案協(xié)同管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了對機關各部門電子公文的在線歸檔、檔案登記備份，使全市開放檔案數(shù)據(jù)得以在線共享，[14]并且借助移動通信技術使開放的檔案數(shù)據(jù)資源在APP中流通共享，實現(xiàn)泛在化服務，為檔案數(shù)據(jù)治理的智慧化升級打下了基礎。檔案數(shù)據(jù)治理主體是否具有技術應用能力主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先是檔案數(shù)據(jù)治理的技術理念。治理主體應充分認識到通過技術應用可實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理的智能化，還可破解檔案數(shù)據(jù)在質量管控、安全保障、跨域共享等方面遇到的難題，以技術理念為指導思想才能提高主體學習技術知識和探索技術應用路徑的積極性，促進檔案數(shù)據(jù)治理的能級建設。其次是檔案數(shù)據(jù)的智慧化服務水平。信息技術在數(shù)據(jù)資源整合、分析、價值挖掘等方面的應用都為檔案數(shù)據(jù)共享服務奠定了基礎，因此，是否具有智慧化服務水平是檔案部門技術應用能力的重要體現(xiàn)。最后是與信息技術專業(yè)機構的合作，檔案部門積極謀求與信息技術專業(yè)機構協(xié)同合作是重視技術應用的重要體現(xiàn)，而合作程度也在一定程度上反映了技術應用的能力水平，檔案部門可通過項目外包、技術人員聘用、檔案工作者技術培訓等方式加強雙方互動，促進技術創(chuàng)新。

4.4 制度保障能力：制度規(guī)范整體共治

制度保障能力是指相關決策部門和檔案管理部門通過加強頂層設計與制度建設，做好檔案數(shù)據(jù)治理整體部署，增強治理主體間的銜接溝通，統(tǒng)籌檔案數(shù)據(jù)治理發(fā)展全局的能力。檔案數(shù)據(jù)治理的制度保障能力建設與治理過程制度化的發(fā)展重點相吻合，要求相關決策部門與檔案管理部門一起利用法律制度與標準規(guī)范協(xié)調資源分配，均衡權利義務，監(jiān)督主體行為。檔案數(shù)據(jù)治理過程中是否具有制度保障能力同樣體現(xiàn)在三個方面：一是運行管理制度是否建立與完善，戰(zhàn)略規(guī)劃能夠為檔案數(shù)據(jù)的長遠治理提供建設方向，而有法可依能夠統(tǒng)一建設邏輯，增強檔案數(shù)據(jù)治理工作的有序性與高效性。二是檔案數(shù)據(jù)治理過程是否公平，它體現(xiàn)了制度保障能力的協(xié)調能力，包括相關決策部門和檔案管理部門對于資金、技術、人才等資源的分配是否合理，治理主體的權利與義務是否均衡，檔案數(shù)據(jù)資源是否被社會充分共享等，這是社會與人的意愿得以體現(xiàn)、公共利益最大化目標實現(xiàn)的重要影響因素。三是治理主體行為是否良好開展，它體現(xiàn)了制度保障能力的控制能力，制度保障的主要對象就是多元治理主體，一方面要激勵各個主體積極承擔治理職責，并做好交流協(xié)調工作，另一方面要設立監(jiān)督機制，使治理主體行為受到約束，繼而保障治理過程穩(wěn)步進行。

5 結 語

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設和檔案數(shù)據(jù)量幾何增長的背景下，檔案數(shù)據(jù)治理已成為檔案界的研究重點與重要發(fā)展方向，為了實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治的總目標，提高檔案數(shù)據(jù)治理能力迫在眉睫。本文構建的“四位一體”檔案數(shù)據(jù)治理能力體系，希望能夠促進檔案數(shù)據(jù)治理能力的提升以及治理效果的優(yōu)化。

*本文系2020年度國家社科基金一般項目“智慧社會背景下數(shù)字檔案資源治理體系研究”（項目編號：20BTQ104）階段性研究成果。

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