“一網通辦”背景下政府部門電子文件單套制歸檔路徑探析

蔣建峰

摘 要：“一網通辦”背景下政府部門文件歸檔方式發(fā)生深刻變化，新修訂《檔案法》的頒布實施給電子文件歸檔工作指明了方向。文章分析了新修訂《檔案法》對電子檔案提出的“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”要求，提出了“一網通辦”背景下政府部門電子文件單套制歸檔的思路及做法，以期為實踐探索及學術研究提供思路和參考。

關鍵詞：一網通辦；單套制；歸檔；新《檔案法》

隨著“一網通辦”工作大范圍開展，各地業(yè)務部門審批過程產生了大量的電子文件，這些電子文件很多涉及個人或法人權益，在經濟或社會生活中發(fā)揮著極其重要的作用。如何對其進行歸檔管理，成為擺在政府部門面前的問題。

一、 “一網通辦”電子文件單套制歸檔需求迫切

筆者調研發(fā)現，各地對于“一網通辦”背景下的電子文件歸檔管理主要分三種情況：第一，政府部門尚未對“一網通辦”下行政審批電子文件歸檔引起重視，大量辦件產生的電子文件散落在業(yè)務系統(tǒng)中，電子文件流轉未形成閉環(huán)。第二，政府部門意識到“一網通辦”下審批文件歸檔的必要性，將審批過程中的電子文件打印后簽字、蓋章、歸檔，用模擬傳統(tǒng)紙質歸檔的方法收集電子文件。第三，政府部門意識到“一網通辦”下審批文件歸檔重要性的同時，也意識到電子文件與傳統(tǒng)紙質文件的不同，但出于對電子文件歸檔的不信任，故同時對電子文件和紙質文件進行歸檔。目前第一種情況還很多，檔案部門尚未盡到自身工作職責；第二種情況最為普遍，檔案部門將“一網通辦”形成的電子文件納入管理，進行紙質歸檔，但公眾網上遞交的申請材料、審批過程產生文件是原生電子文件，打印歸檔違背了文件歸檔的真實性、原始性要求；第三種情況檔案部門已主動作為，對電子文件及其輸出打印件同時歸檔的做法避免了電子文件的流失，但也加重了辦件部門和檔案部門的工作壓力，產生了人力和物力浪費。在筆者看來，紙質歸檔或雙套歸檔，或是條件不成熟的權宜之計，開展好“一網通辦”下電子文件單套制歸檔改革，成為當務之急。

二、 新《檔案法》為電子文件單套制歸檔指明方向

新修訂的《中華人民共和國檔案法》提出“電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。[1]這為電子文件單套制歸檔提供了法律保障，也對電子文件歸檔提出了具體要求。

電子文件收集、歸檔、管理、保存、利用與傳統(tǒng)紙質檔案的方法雖有一定相似度，但仍有著顯著區(qū)別。從本質上說，傳統(tǒng)紙質檔案也需要滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，只不過由于傳統(tǒng)紙質檔案的內容與介質是綁定在一起的，紙張、筆跡和印章等在很大程度上承擔著留痕、防偽的作用，可對檔案來源、形成過程追溯和核查。而電子檔案由于文件信息與介質是分離的，用二進制數字信息進行存儲，具有“易修改、不留痕、形成過程虛擬化，對計算機軟硬件依賴性強等特點”，[2]所以為確保電子檔案的法律效力，必須理解并實現電子文件歸檔“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”要求。

1. 來源可靠

“來源可靠”是電子文件成為檔案的前提條件。“一網通辦”背景下，電子文件來自政府機關、企事業(yè)單位、其他組織和個人。文件“來源可靠”要求電子文件是在正常業(yè)務工作中產生的，業(yè)務辦理不存在越權、濫權等非常規(guī)行為，可采取技術手段對電子文件來源主體身份進行有效認證。在歸檔后的管理、保存階段，檔案管理系統(tǒng)和長期保存的系統(tǒng)環(huán)境必須是穩(wěn)定、安全的，可采取技術手段防止非法訪問、篡改和損壞。

2. 程序規(guī)范

電子文件“原件”概念弱化，用過程、程序的規(guī)范來保障其“原件”地位?！耙痪W通辦”背景下，從提交電子申請材料、進行電子化審批、產生審批結果到提交部門檔案室歸檔、移交檔案館，電子文件不可避免地從一個格式轉換成另一個格式，一種載體變換為另一種載體。因此，需要明確規(guī)范流程，嚴格按標準規(guī)范進行文件流轉，形成記錄主體、背景或形式變化的元數據，以保證電子檔案的真實性和權威性。

3. 要素合規(guī)

電子檔案一般以文件集合呈現，單獨的電子文件一般不能獨立成為電子檔案，應聯合其他輔助文件互相印證或進行說明，即與元數據一起組成電子檔案?！耙睾弦?guī)”就是歸檔須滿足相關類型的電子檔案基本要素的要求。例如《黨政機關電子公文歸檔規(guī)范》[3]《政務服務事項電子文件歸檔規(guī)范》[4]（以下簡稱“《規(guī)范》”）《政府網站網頁歸檔指南》[5]分別對電子公文、政務服務事項電子檔案和網站歸檔相關要素做了要求?！耙痪W通辦”背景下所形成的電子文件以政務服務類為主，要注意收集政務審批流程中各類電子文件，記錄審批過程、管理過程、業(yè)務背景、組織結構等信息，形成各類元數據。在歸檔后的管理及長期保存過程中，要注意監(jiān)測電子檔案各要素齊全、完整、可用，防止電子檔案的內容、結構和背景信息損毀或丟失。

三、 “一網通辦”背景下電子文件單套歸檔路徑分析

1. “一網通辦”背景下電子文件單套歸檔前置條件

第一，前端業(yè)務辦件及審批實現電子化?！耙痪W通辦”以國家政務服務平臺門戶網站作為業(yè)務入口，后臺需有電子化審批業(yè)務系統(tǒng)作為業(yè)務支撐，接件、辦件、批件、結果反饋支持以電子化形式開展。第二，安全可信的系統(tǒng)運行環(huán)境。電子文件單套制歸檔是在一定網絡條件下進行的，電子文件及元數據的采集、數據交換離不開穩(wěn)定安全的網絡環(huán)境。業(yè)務系統(tǒng)、數據交換系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)所運行的網絡平臺必須配備網絡安全設備，確保電子文件、電子檔案的安全和可靠。各系統(tǒng)一般需具備數字簽名、身份認證等基本條件。

2. “一網通辦”背景下電子文件單套歸檔實務操作

（1）開展前期業(yè)務準備

除了基礎設施人員準備外，一是確定“一網通辦”單套制電子歸檔的歸檔范圍和保管期限。首先要甄別出適合單套制電子歸檔的“一網通辦”事項，滿足電子化辦件的事項才能進行單套制歸檔。其次是由當地檔案主管部門牽頭，對業(yè)務部門提交的事項歸檔材料清單進行審核，形成適合單套制電子歸檔事項的歸檔范圍和保管期限表。業(yè)務部門要對事項辦理過程中形成的文件材料（包含申請人提交材料、辦理過程性材料、電子證照獲取材料等）進行全面梳理，結合政務服務事項標準化所確定的辦理流程和材料目錄，明確材料清單里的材料是可選歸檔還是必選歸檔，確定事項的電子文件材料歸檔范圍。保管期限設定為定期和永久，具體期限不低于行政管理、訴訟、審計等活動所需的追溯年限。二是明確信息包組織方式。根據《規(guī)范》定義，電子檔案信息包一般包含電子文件組件及相關元數據。參考OAIS模型，“一網通辦”背景下電子文件歸檔不同狀態(tài)下所面對的也是不同的數據包，分別為歸檔信息包（SIP）、存檔信息包（AIP）、利用分發(fā)信息包（DIP）。按照電子文件從形成到歸檔的程序，首先從審批業(yè)務系統(tǒng)預歸檔模塊中得到歸檔信息包，歸檔信息包包含了電子文件組件和元數據。電子文件組件為某個辦件事項從申請到辦結整個過程中產生的所有電子文件集合，包括申請文件、過程性文件、結果性文件等，其排列順序一般跟傳統(tǒng)歸檔一致。對于辦件過程中形成的少部分紙質材料，可以以電子掃描件的形式上傳，在目錄字段設置參見號指明對應關系，相關的紙質材料裝盒留存。

（2）系統(tǒng)功能及業(yè)務流程設計實例分析

筆者主導設計了“一網通辦”下電子文件歸檔的主要流程設計方案。從結構設計上看，系統(tǒng)設計由審批業(yè)務系統(tǒng)、數據交換系統(tǒng)（嵌入智慧城市數字底座）、電子檔案管理系統(tǒng)組成。設計體現前端控制原則，保證歸檔收集階段電子文件“來源可靠”。審批業(yè)務系統(tǒng)里需設置預歸檔功能模塊，集成電子檔案的分類方案、歸檔范圍和保管期限表、元數據采集方案設置等功能模塊?？筛鶕w檔范圍對事項進行待歸檔材料清單設置，設置待歸檔文件材料是必歸項還是可歸項、是否可容缺歸檔，初步劃定保管期限等功能，預歸檔模塊根據元數據方案自動采集或形成事項各類元數據，通過各類數據采集，形成初步的歸檔信息數據包。數據交換通過數據交換系統(tǒng)進行，與“智慧城市”數字底座融合。數據交換采用具有可信驗證機制的安全通信接口交互，不建議使用中間數據庫、中間文件庫等中轉方式傳遞數據，以降低檔案數據在系統(tǒng)交換過程中被篡改的可能性，保障數據交換的安全可靠。電子檔案管理系統(tǒng)是具備電子歸檔能力的檔案管理系統(tǒng)。除了傳統(tǒng)檔案管理所需的功能外，一般還需具備電子簽名管理、電子文件格式轉換、元數據方案管理、電子檔案長期保存、日志審計等電子文件歸檔特有的功能。另外，電子檔案管理系統(tǒng)一般不作為審批系統(tǒng)或其他業(yè)務系統(tǒng)的內部模塊，而應架設獨立的系統(tǒng)，防止檔案數據因業(yè)務變遷而流失。

從業(yè)務流程上看，當接件人員接到辦件申請材料后開始審批流程，流程結束后，接件人員點擊“歸檔”按鈕進行歸檔操作，系統(tǒng)自動采集相關電子文件，形成電子文件組件，根據元數據采集方案自動形成元數據，工作人員對預歸檔模塊自動采集形成材料進行整理，補充相關要素，確定材料完整無缺。文件質量達到相關組件質量要求后，按材料順序組包，形成由電子文件組件、元數據組成的歸檔信息包。通過調用“數字底座”的“四性檢測”服務進行完整性檢測，檢測通過的歸檔信息包進行數據打包及數字簽名固化，未通過檢測的信息包打回，可以補充材料后再次檢測。檔案信息包固化后與電子檔案管理平臺進行數據交換，交換時進行完整的四性檢測，通過四性檢測的信息包返回正常接收信息，數據進入數字檔案室及檔案保真平臺（防抵賴），未通過的則不予接收并返回檢測結果，要求補正后再次歸檔。通過四性檢測的電子文件歸檔信息包進入電子檔案管理系統(tǒng)，根據單位電子檔案分類方案進行相應分類排序等操作，賦予全宗號和分類號、年度、保管期限、順序號等，形成檔號，存檔數據包一般以檔號命名，按檔號規(guī)則分層次建文件夾存儲，此時電子文件正式轉變成電子檔案進行管理。

（3）融入全過程管理理念

業(yè)務層面上的全過程管理包括：關注收集、采集、捕獲的電子文件是否真實、完整，歸檔各要素是否符合標準規(guī)范要求，注意檢測數據在交換前后是否被篡改，關鍵業(yè)務節(jié)點的元數據要收集齊全完整，歸檔信息包交換進入數字檔案室、數字檔案室存檔信息包移交給數字檔案館，數字檔案館對存檔數據進行長期保存，各環(huán)節(jié)管理是否符合規(guī)范，數據遷移、數據轉換過程中要及時形成和更新元數據進行歸檔保存。技術層面上的全過程管理包括：利用相關技術嚴格管控電子文件的訪問權。操作系統(tǒng)嚴格限制人員權限，登錄服務器要進行系統(tǒng)存證，建立系統(tǒng)日志，進行審計跟蹤。不論是系統(tǒng)管理人員、業(yè)務操作人員、檔案員還是系統(tǒng)運維人員，都要利用技術手段進行嚴格權限管理，利用堡壘機、日志審計等硬件設備對系統(tǒng)進入、系統(tǒng)利用、系統(tǒng)資源的遷移做好日志審計工作，日志及審計信息作為管理過程元數據進行保存，并且其保管期限不低于電子檔案的保管期限，保證電子檔案的真實、完整、有效和安全。

3. “一網通辦”背景下電子文件單套歸檔工作保障

（1）人員保障

要明確“一網通辦”電子文件歸檔人員范圍、人員職責，建立檔案管理人員工作網絡，劃清相關人員責任邊界；要明確歸檔相關系統(tǒng)的業(yè)務管理、運維、安全審計等人員及職責，配置溝通協調人員、保障人員等，建立良好的溝通協調機制。

（2）制度保障

檔案主管部門要建立發(fā)布電子檔案管理基本制度，電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限制度；業(yè)務部門建立業(yè)務系統(tǒng)歸檔制度、電子文件整理與歸檔制度；檔案管理部門要建立電子檔案鑒定、利用、統(tǒng)計與移交制度，電子檔案管理系統(tǒng)運行維護制度，電子檔案管理培訓制度，電子檔案安全管理制度；檔案技術部門要建立相關技術規(guī)范框架，對“一網通辦”背景下的電子文件單套歸檔提供技術支持。

（3）技術保障

利用身份認證、數字密鑰技術加強授權管理，利用數字簽名、時間戳、區(qū)塊鏈、網絡防病毒等技術保障電子文件和電子檔案真實、完整、安全、可用；注重基礎硬件設備、網絡鏈路等底層硬件資源穩(wěn)定運行，網絡信息傳輸安全可靠，保障電子文件形成和流轉于安全可信的環(huán)境下。

*本文系2020年度國家檔案局科技項目“多領域原生電子文件歸檔應用的研究——以機關單位、自貿區(qū)、行政審批為例”（項目編號：2020-X-32）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2020-06-20]. http：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec 0d50601505.shtml.

[2]韓李敏.電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力[J].浙江檔案，2021（01）：16-18.

[3]黨政機關電子公文歸檔規(guī)范[EB/OL].[2020-11-19].http：//c.gb688.cn/bzgk/gb/showGb type=online&hcno=C6B 230010286DC79C84CF8EB72DE3F97.

[4]政務服務事項電子文件歸檔規(guī)范[EB/OL].[2019-12-27].http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/7d25599d474b 453197478560a1f1daee.shtml.

[5]政府網站網頁歸檔指南[EB/OL].[2019-12-27]. http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/5e653e193bd747659d7 8783c8c4c8818.shtml.