財(cái)政支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策研究

李存英 馬源禾

摘要：財(cái)政支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是落實(shí)中央戰(zhàn)略決策部署、履行財(cái)政職能的要求，分析研究財(cái)政在支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在的問題和對策，對于促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作順利開展，推進(jìn)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要作用。

關(guān)鍵詞：財(cái)政 鄉(xiāng)村振興 政策研究

鄉(xiāng)村興則國家興，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有全局性和歷史性意義。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是落實(shí)中央戰(zhàn)略決策部署，也是履行財(cái)政職能的要求，分析研究財(cái)政在支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在的問題和對策，對于促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作順利開展，推進(jìn)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要作用。

（一）收支矛盾突出，財(cái)政涉農(nóng)支出面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一方面財(cái)政收入增長速度趨緩相對影響涉農(nóng)支出規(guī)模。自2018年以來，全國一般公共預(yù)算收入增速連續(xù)下降，公共財(cái)政收入增長步入中低速，直接影響了涉農(nóng)支出。另一方面財(cái)政支出點(diǎn)多面廣，面臨支出的多重壓力。污染防治、城市化進(jìn)程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都離不開大量的公共財(cái)政投入。盡管如此，“十三五”期間，我國財(cái)政投入力度持續(xù)加大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年中央財(cái)政用于扶貧的專項(xiàng)資金安排達(dá)到1461億元，2016年至2020年每年新增200億元，平均年增長26%。2021年中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金安排1561億元，增加100億元，重點(diǎn)用于鄉(xiāng)村振興底子差、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)。雖然我國涉農(nóng)資金投入連續(xù)多年增長，但是面對資源稟賦和財(cái)力約束，財(cái)政支出不得不有取有舍。

（二）財(cái)政資金監(jiān)管力度不到位，使用效率不高

從支出項(xiàng)目看，林業(yè)支出、農(nóng)業(yè)支出、扶貧支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)村綜合改革支出等支出存在許多內(nèi)涵相近、重復(fù)交叉的支出項(xiàng)目，缺乏同類或者相似項(xiàng)目的統(tǒng)一謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從管理體制看，財(cái)政支農(nóng)資金管理部門分散，條塊分割，各行其是，各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資金難以形成強(qiáng)大合力。從監(jiān)管機(jī)制看，資金配套流轉(zhuǎn)使用問效監(jiān)管不理想，配套資金不能及時(shí)到位、甚至發(fā)生擠占挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評價(jià)作用尚未得到充分發(fā)揮，資金的使用效率有待進(jìn)一步提高。

（三）財(cái)政資金補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理，工作效率不高

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民開始重視可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，如能夠在市場上獲得更大收益的低污染、高附加值農(nóng)產(chǎn)品或附加產(chǎn)品，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投資方向主要是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而對于綠色環(huán)保農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)、高科技型農(nóng)業(yè)支持力度有待提高，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策支持在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用沒有很好地表現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作的開展需要多個(gè)部門進(jìn)行層層審批，存在重復(fù)審批、低效審批現(xiàn)象，工作人員服務(wù)觀念淡薄，業(yè)務(wù)能力和工作效率有待提高。

（四）政策性保險(xiǎn)制度不夠健全，風(fēng)險(xiǎn)保障不高

靈活運(yùn)用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)手段，把財(cái)政政策與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)新和完善政府救助的方式和方法，進(jìn)一步提高財(cái)政績效水平，化解和分散各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，促進(jìn)農(nóng)民收入增長、生活提高。當(dāng)前，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平明顯不足，保障程度偏低，現(xiàn)有保障水平遠(yuǎn)不能滿足其風(fēng)險(xiǎn)保障需求。部分承保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不規(guī)范，在承保方面，存在客戶身份識別不嚴(yán)、查驗(yàn)保險(xiǎn)標(biāo)的不細(xì)致等問題，在理賠方面，存在理賠現(xiàn)場勘查程序不規(guī)范、無害化處理流程不完整等問題。在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理上，存在防災(zāi)防疫費(fèi)計(jì)提隨意性較強(qiáng)、計(jì)提比例較高、費(fèi)用使用不規(guī)范、變相支付代理手續(xù)費(fèi)等問題。

（五）財(cái)政資金帶動作用不明顯，撬動能力不足

近年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視和投入，農(nóng)業(yè)發(fā)展形成了一定的規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化，呈現(xiàn)出了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大規(guī)模的社會資本和金融資本的進(jìn)入。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性，以及擔(dān)保物和抵押物的缺乏，阻礙了社會資本的投入?，F(xiàn)行的財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策雖然刺激了一部分涉農(nóng)貸款，但是由于涉農(nóng)貸款的低利率、零擔(dān)保和高風(fēng)險(xiǎn)，許多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)仍然在觀望，財(cái)政資金和財(cái)稅政策撬動金融資本和社會資本投資農(nóng)業(yè)的能力不足。

（一）建立多措并舉的財(cái)力保障新機(jī)制

把鄉(xiāng)村振興擺上優(yōu)先位置，必須把資金投入保障落實(shí)到位，建立和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興發(fā)展投資政策機(jī)制，以政策和機(jī)制為支撐，將更多的社會資金吸引到鄉(xiāng)村振興發(fā)展建設(shè)發(fā)展上來，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)要素結(jié)構(gòu)配置，完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投資體制機(jī)制。以科學(xué)合理的財(cái)政投資手段為抓手，帶動完善土地出讓收入使用范圍、提高“三農(nóng)”投資比例的政策措施。通過資金整合、專項(xiàng)債券、發(fā)展基金等方式，增加涉農(nóng)資金來源，確?！叭r(nóng)”投入規(guī)模適度增長。同時(shí)要聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、糧食安全保障等重要領(lǐng)域，通過發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目資金投入的綜合效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的效益最大化。

（二）施行協(xié)調(diào)共治的資金監(jiān)管新格局

一是加強(qiáng)支農(nóng)資金的預(yù)算管理，預(yù)算編制要科學(xué)合理、方便可行，預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)肅認(rèn)真、跟蹤問效。二是制定鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金等管理辦法，強(qiáng)化資金籌集、使用過程等管理。三是實(shí)施全過程監(jiān)督管理機(jī)制，對資金進(jìn)行事前有評估、事中有監(jiān)督、事后有問效的全程管理，強(qiáng)化責(zé)任追究。四是建立健全資金考核評價(jià)體系，把績效評價(jià)作為資金管理使用的重要手段，推廣第三方機(jī)構(gòu)人員參與評價(jià)。五是加強(qiáng)支農(nóng)資金內(nèi)控建設(shè)，把內(nèi)控、監(jiān)管、績效三者有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與責(zé)權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。六是以建立資金使用監(jiān)管機(jī)制為手段，充分發(fā)揮政府、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和村委會等多方的積極作用。

（三）完善科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼新機(jī)制

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于20世紀(jì)50年代末，至今具有60多年的歷史，財(cái)政補(bǔ)貼政策在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收方面發(fā)揮了重要作用，但是財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度較小、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理、補(bǔ)貼效率不高等問題也不容忽視，應(yīng)進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出，同時(shí)要加大監(jiān)管力度，最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，采取有效措施保證及時(shí)、準(zhǔn)確、足額地發(fā)放各項(xiàng)補(bǔ)貼資金，有效保護(hù)和有力促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力支持生態(tài)環(huán)境發(fā)展與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目。要進(jìn)一步優(yōu)化對鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣及具體支持政策，將有限的資金重點(diǎn)用于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的各級重點(diǎn)幫扶縣區(qū)。充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過貼息、補(bǔ)助等方式支持大型種業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮輻射和帶動作用推動種業(yè)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

（四）制定保障有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新制度

一是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)覆蓋率。加快推出更多接地氣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，解除農(nóng)民生產(chǎn)的后顧之憂，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。比如推出目標(biāo)價(jià)格險(xiǎn)和收入險(xiǎn)，滿足我國農(nóng)民多層次、差異化的投保需求。二是提高保障水平，增強(qiáng)農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。建立和完善農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)期貨市場，逐步建立“訂單農(nóng)業(yè)+保險(xiǎn)+期貨（權(quán)）”操作模式，充分利用金融手段提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是加強(qiáng)監(jiān)管，提高資金使用績效。各級財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)保費(fèi)補(bǔ)貼資金監(jiān)管，確保?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁騙取、截留、挪用、侵占保費(fèi)補(bǔ)貼資金等違法違規(guī)行為。

（五）支持創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興投融資新機(jī)制

建立多渠道投融資機(jī)制，引導(dǎo)撬動社會各類資本投向農(nóng)村。一是充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和放大效應(yīng)，運(yùn)用財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠政策，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融聯(lián)動機(jī)制，撬動金融資本和社會資本力量，為鄉(xiāng)村振興提供充足的資金保障。二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)建立專門的“三農(nóng)”服務(wù)機(jī)構(gòu)。為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供充足、優(yōu)質(zhì)、安全的金融服務(wù)，合理增加貸款規(guī)模、指導(dǎo)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。三是在財(cái)政撬動金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，政府有關(guān)部門對促進(jìn)銀農(nóng)合作的金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)要加強(qiáng)指導(dǎo)，溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行流程，監(jiān)督評價(jià)運(yùn)行效果，融資對象、額度、利率等要按照市場和政策執(zhí)行，確保切實(shí)減輕農(nóng)戶信貸成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。

（六）鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)的財(cái)稅新政策

調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支持政策，不斷鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是對擺脫貧困的縣設(shè)立過渡期，過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定。二是大力支持脫貧縣鄉(xiāng)村振興。為鞏固脫貧成果，對已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康的地區(qū)中，可以選擇一定數(shù)量的鄉(xiāng)村作為重點(diǎn)繼續(xù)進(jìn)行幫扶，從金融、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面給予集中支持。三是繼續(xù)大力實(shí)施消費(fèi)幫扶，持續(xù)促進(jìn)脫貧地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)，逐步形成以市場需求為導(dǎo)向、以政府指導(dǎo)為橋梁、以“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)為主體的消費(fèi)幫扶可持續(xù)發(fā)展新模式，研究制定企事業(yè)單位消費(fèi)幫扶的資金列支渠道和稅收減免政策，以及個(gè)人消費(fèi)扶貧的個(gè)人所得稅抵扣政策，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供重要的財(cái)稅政策支撐。

（作者單位：河北省財(cái)政廳）

責(zé)任編輯：宗宇翔