郭平 曾卓爾 徐麗

摘 要：以中國2009-2020年省級面板數(shù)據(jù)為樣本，采用雙向固定效應(yīng)模型探討地方政府財政壓力對其財政汲取能力的影響。結(jié)果表明：整體上，過高的財政壓力顯著抑制了地方政府財政汲取能力的提升;財政壓力能通過稅源流失、轉(zhuǎn)移支付依賴等方式在有效性和規(guī)范性層面抑制地方政府財政汲取能力的提升，在與政府競爭的共同作用下還會降低政府財政努力動機;財政壓力對財政汲取能力的抑制效應(yīng)在不同地區(qū)和不同財政分權(quán)程度下具有顯著異質(zhì)性。

關(guān)鍵詞： 財政壓力;財政汲取能力;政府競爭;財政分權(quán)

中圖分類號：F810.2?? 文獻標識碼： A??? 文章編號：1003-7217（2022）02-0082-09

一、引 言

自1994年分稅制改革后，我國中央與地方政府間關(guān)系呈現(xiàn)出“財權(quán)上收，事權(quán)下放”特征，這種財力和事權(quán)的不對等造成了基層政府的財政困難，也使其面臨逐年遞增的財政壓力[1-3] 。近年來，經(jīng)濟增長“降速”和減稅降費政策的逐步推進使地方政府財力增長愈發(fā)乏力，而國際形勢不穩(wěn)定所導(dǎo)致的進出口波動和新冠肺炎疫情的暴發(fā)更是加劇了地方政府財政壓力，也隨之削弱了其調(diào)控經(jīng)濟的能力[4，5] ，政府治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在當今減稅降費的經(jīng)濟大背景下，地方政府僅依靠中央轉(zhuǎn)移支付等補助并不是解決財政問題的長久之道，更關(guān)鍵和更重要的就在于如何從根本上提高對轄區(qū)內(nèi)汲取財政的能力。

最早提出財政汲取能力（fiscal extractive capacity）這一概念的是美國政府間關(guān)系咨詢委員會，其將之定義為政府為提供公共物品從轄區(qū)內(nèi)汲取資源的能力，穩(wěn)定的財政汲取能力是地方政府行使其基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障等職責的前提與基石。在這里，財政汲取能力并不包括中央政府轉(zhuǎn)移支付所提供的財力援助，而單指地方政府自身對轄區(qū)內(nèi)收入的獲取能力。在隨后幾十年間，有學(xué)者基于不同視角對這一概念進行了適當拓展[6] ，或?qū)ｉT從與支出需求端匹配的角度重新界定財政汲取能力的范疇[7] ，但其基本內(nèi)涵都保持不變。國內(nèi)最早引進這一概念的是王紹光和胡鞍鋼（1993）[8] ，其提出國家能力包含多個方面，其中居于重要地位的就是財政能力，也即國家汲取社會經(jīng)濟資源并動員的財政汲取能力。在此之后，經(jīng)過諸多學(xué)者對相關(guān)內(nèi)容的不斷完善[9] ，目前雖對這一概念沒有完全統(tǒng)一的定義，但在范疇的劃分上已基本清晰，并達成了兩大共識：財政能力是國家能力的重要組成部分，而財政汲取能力又是財政能力的組成部分[10-12] ;財政汲取能力并不是先天形成的，既可以通過改變征稅流程等方式提高，也可能因地區(qū)資源稟賦而改變[13] 。因此，一國政府財政的汲取能力越強，其財力資源愈豐富，實現(xiàn)現(xiàn)代化的速度也就越快。

然而，盡管財政汲取能力這一概念已日益明晰，但測度的方式依然未能達成一致。早期國外學(xué)者偏重選取人均財政收入或稅負累計收入（Income with Exporting， IWE）來衡量財政汲取能力[14] ，但之后也意識到單一指標過于簡單和直接，無法切實反映政府財政汲取能力的整體情況，因此，轉(zhuǎn)而通過構(gòu)造多維度指標體系來綜合評價財政汲取能力的變化趨勢與空間分布[15] 。出于財稅體制和政治體系的不同，我國學(xué)者認為，在不要求具體數(shù)值的情況下，兩種測度方式均能反映地區(qū)財政汲取能力的時空演變格局，具體包括利用政府財政或稅收努力度[15，16] 、財政收入增長率[17] 、財政凈貢獻[18] 等單一指標，以及模糊評價法[19] 、主成分分析法[20] 、熵值法[12] 等綜合定量評價方法，并得出了我國地方政府財政汲取能力在地區(qū)間失衡程度較高的普遍結(jié)論[21] 。但當前對財政汲取能力影響因素的實證研究較少[22，23] 。雖有研究分別考察了稅收分享[5] 、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展[24] 、財政體制失衡[25] 、轉(zhuǎn)移支付[16] 、分成激勵與預(yù)算約束[21] 、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[18] 等與財政汲取能力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但如稅收征管效率等因素方面只反映了汲取能力的單一或部分內(nèi)涵，無法綜合反映財政汲取能力的整體要求，且忽視了財政壓力對政府財政汲取行為的影響，容易導(dǎo)致研究結(jié)果的偏誤。

綜上可知，國內(nèi)外理論界對財政汲取能力的概念運用和估測標準還存在一定的模糊性，尤其是針對財政壓力與財政汲取能力二者的內(nèi)在關(guān)系方面尚沒有具體研究。為此，本文試圖將財政壓力與財政汲取能力放在同一體系下討論，并利用省級面板數(shù)據(jù)構(gòu)建雙向固定效應(yīng)模型實證考察其傳導(dǎo)效應(yīng)，以期得到與以往只用單一指標衡量財政汲取能力等文獻不同的結(jié)論。

二、理論框架與機理闡釋

當前，對政府財政汲取能力的考察多從有效性、規(guī)范性和汲取努力程度三個層面評價，基于此，本文同樣從整體目標層和具體準則層分別展開，探討財政壓力對財政汲取能力的作用機理。

（一）財政壓力對財政汲取能力的整體影響

政府作為理性經(jīng)紀人，收支兩端雙重壓迫帶來的財政壓力勢必迫使政府改變行為策略[26] ，進而影響其從轄區(qū)內(nèi)汲取收入的能力。對政府公共物品供給行為模式的研究表明，我國地方政府既有可能以財政或稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)投資、拉動經(jīng)濟發(fā)展[21] ，也有可能改變資源配置的方式謀取中央的大力扶持[27] 。因此，在不同的財政壓力下，地方政府行為可能具有一定的異質(zhì)性，進而導(dǎo)致其對本轄區(qū)內(nèi)資源汲取的程度有所不同：財政壓力過小，政府在頒布政策時缺乏動機，沒有提高財政汲取能力的積極性;財政壓力過大，政府提供公共服務(wù)的任務(wù)難度也就越大，經(jīng)濟行為主體處于過度焦慮和緊張狀態(tài)下，也就越排斥對財政汲取能力的提高?？梢酝茰y，財政壓力只有處于某一最佳動機水平時，才能使激勵作用達到最大。此時政府既有被激勵的主觀能動性，又不至于因過高的壓力產(chǎn)生排斥或畏懼心理。而當壓力所導(dǎo)致的汲取動機不足或過分強烈時，都會引起地方政府財政汲取能力的下降。

然而，從我國實際情況來看，地方政府所面臨的財政壓力都遠高于理想水平[28] 。近七年來，我國中央與地方政府間財政收支比例基本保持穩(wěn)定，中央政府獲得的平均財政收入比例為46.1%，但僅僅履行了14.6%的支出義務(wù);相比之下，作為主要執(zhí)行人的地方政府以53.9%的財政收入履行高達85.4%的支出責任。高額收支缺口產(chǎn)生了巨大的財政壓力，不僅增加了地方政府提供公共服務(wù)的難度，過分強烈的壓力動機還會導(dǎo)致其產(chǎn)生疲倦和排斥心理，此時財政壓力提升非但無法幫助政府提高財政汲取能力，更易起到反作用。gzslib202204011532

（二）財政壓力對財政收入規(guī)模的影響

財政壓力的加大勢必使政府部門采取手段來緩解，但支出的剛性使“減支”這一方向難以完成，因此，政府更偏向于從“增收”的角度進行抉擇。一方面，面對難以增長的稅收基數(shù)，如果政府部門為獲取收入而出臺各項嚴苛政策，無疑將導(dǎo)致轄區(qū)居民或企業(yè)的實際稅負水平上升，增大的稅負水平將對企業(yè)再投資產(chǎn)生更大的邊際抑制效應(yīng)[16] ，從而迫使居民、企業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致本地區(qū)資本與稅源的外流，財政收入總量減少;如果政府部門為吸引企業(yè)入駐，增大稅基而設(shè)立更優(yōu)惠和寬松的政策環(huán)境，盡管有可能如愿吸引到更多企業(yè)與投資，但基于這些優(yōu)惠政策，其最終所得也并不會有較大提升[2] ，反而會因為轄區(qū)居民的增加而提高對公共物品的供給支出，進一步增大財政壓力。因此，財政壓力對財政汲取能力很可能存在抑制作用。

（三）財政壓力對財政收入質(zhì)量的影響

如果地方政府的財政收入大部分來自轉(zhuǎn)移支付或行政事業(yè)性收費等非稅收入，即使其規(guī)模達到了一定程度，也不能反映地方政府財政汲取能力之強[29] 。因此，在評價體系中需要綜合考慮收入規(guī)范性指標，以衡量財政收入的質(zhì)量。需要注意的是，在這一層面，財政壓力更可能抑制財政汲取能力的提升。地方政府對公共物品的供給支出往往大于本級所獲收入，為調(diào)節(jié)全國層面的收支失衡，上級政府將通過轉(zhuǎn)移支付下移財力來縮小地方的自有收支缺口。因此，越高的收支缺口不僅意味著越大的財政壓力，同時也意味著中央更大力度的轉(zhuǎn)移支付：一方面，盡管傳統(tǒng)理論認為，上級轉(zhuǎn)移支付收入與稅收收入具有同等作用[30] ，但有研究表明，轉(zhuǎn)移支付更容易異化政府行為[31，32] ，如地方政府會優(yōu)先使用來源更方便快捷的轉(zhuǎn)移支付，甚至產(chǎn)生“粘蠅紙效應(yīng)”（flypaper effect），導(dǎo)致其不太可能選擇為提高財政汲取能力付出更多的努力[31] ;另一方面，除中央補助外，政府還可能選擇提高非稅收入以彌補財政收支缺口，如地方政府會更偏向于利用“土地財政”和債務(wù)來緩解壓力[1，33] ，而非稅收入并不具備與稅收收入同樣良好的特性，以隱性舉債等方式籌集資金也會導(dǎo)致地方政府形成巨額債務(wù)存量，既缺乏可持續(xù)性，又加劇了政府的財政風險。在這兩種行為的綜合影響下，地方政府即使能獲取數(shù)額相對較大的收入，也不利于其長遠發(fā)展[21] ，導(dǎo)致財政汲取能力下降。

（四）財政壓力對財政努力程度的影響

政府的財政努力程度同樣會影響其財政汲取能力。我國財政收入預(yù)期與現(xiàn)實存在著巨大“征管誤差”[34] ，正是因為理論應(yīng)征額和實際征收額之間存在差別，稅務(wù)部門才可能通過加強稅收征管來促進稅收的高速增長[27] 。傳統(tǒng)財政理論認為，隨著財政壓力的增大，政府會追求更嚴苛的監(jiān)管、審計或執(zhí)法力度，因此，財政努力程度也會隨之提升。政府加強財政努力程度雖有利于提高其自由財政收入水平[25] ，但過高的努力程度也會直接抑制微觀經(jīng)濟主體的生產(chǎn)積極性，造成轄區(qū)居民企業(yè)外逃、稅源流失，流失額甚至可能超過因提高財政努力程度而增加的收入[35] ，阻礙財政汲取能力的提升。另外，從政府間競爭的視角來看，我國不同省份都面對同樣巨大的財政壓力，為競相吸引企業(yè)落地、引進投資等，地方政府也很可能選擇放松對稅收征管的努力，用犧牲部分財政汲取能力來換取產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟水平的總體提升，以期在“晉升錦標賽”中獲得提拔的機會[36] 。

三、變量、數(shù)據(jù)與實證策略

（一）變量定義與計算

1.財政汲取能力。在財政汲取能力的體系構(gòu)建上，除收入總量和地方征稅強度等要素外，為提高征稅能力而投入的財力、汲取產(chǎn)出效率和財政收入質(zhì)量等因素也需包含在內(nèi)?；诖耍瑓⒖家延醒芯縖11，29]，分別從有效性、規(guī)范性和努力程度三個層面構(gòu)建財政汲取能力的指標，并利用熵值法進行計算。指標體系的具體構(gòu)成如表1所示。

構(gòu)建這一評價體系的原因如下：地方政府獲取財政收入的最終目的都在于向轄區(qū)內(nèi)居民提供公共物品，因此，地方政府能否汲取足夠財力是評價其汲取能力的首要標準。在有效性這一準則中，考慮到不同省份人口規(guī)模差異較大，政府提供公共物品等服務(wù)也存在差異，因此，綜合人口因素，分別采取地方人均財政收入和地方本級財政收入在財政總收入和全國財政收入中的比重作為評價指標。

為避免地方政府過分追求財政收入數(shù)量而忽視財政收入質(zhì)量的異常行為，需進一步關(guān)注財政收入的規(guī)范性：財政汲取的規(guī)范程度越高，說明財政收入的質(zhì)量越高，財政汲取能力也就越強。一方面，非稅收入的獲取成本和社會監(jiān)督成本偏高且管理水平低下、穩(wěn)定性差，過于龐雜的非稅收入將降低政府對財政資源的配置效率，因此，在指標中將中央轉(zhuǎn)移支付和稅收收入比重作為衡量財政收入規(guī)范性的重要標準;另一方面，以屬于私人所得或財產(chǎn)為課稅對象的直接稅難以轉(zhuǎn)嫁，既符合現(xiàn)代稅法稅負公平和量能負擔的原則，也能在自動平抑國民經(jīng)濟波動時發(fā)揮更好的效用，故將直接稅占稅收收入的比重作為衡量指標之一。

另外，地方政府對資金征收行為的建設(shè)和努力程度也是衡量地方財政汲取能力的重要組成部分。目前，國際上常用的測度方法包括美國政府間關(guān)系咨詢委員會的“代表性稅制法”（Representative Tax System，RTS）和國際貨幣基金組織的“基于回歸的稅收努力指數(shù)模型”（Regression-based Tax Effort Index Model， TE/R）。本文借鑒Barro（1987）[13] 的研究思路，用省級政府實際財政收入Rev和預(yù)期財政收入Rev*的比值來測算財政努力程度e。然后，利用熵值法①估測各地方政府的財政汲取能力。

2.財政壓力。已有研究主要從財政自給和預(yù)算約束的角度[1，21] 構(gòu)建財政壓力指標，具體包括：（1）利用如營改增等政策沖擊所導(dǎo)致各級政府財政收入的增減額來衡量財政壓力的變動[37];（2）利用財政收支缺口作為財政壓力的代理變量，即財政支出與收入的缺口越大，地方政府就越需要尋求增收減支方式以彌補缺口，其面臨的財政壓力也就越大[38] 。借鑒曹春方等（2014）[38] 的做法，采用地方財政收支缺口的比例來衡量財政壓力，即財政壓力=（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）/一般公共預(yù)算收入。gzslib202204011532

3.其他變量。對核心解釋變量可能有影響的其他變量包括：（1）省市經(jīng)濟發(fā)展水平變量，具體包括人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比表示）、對外開放程度（用外商直接投資與GDP的比值表示）;（2）人民生活層面和保障變量，具體包括人均可支配收入、居民消費水平、城鎮(zhèn)化程度和人口密度;（3）政府規(guī)模變量，即各省一般公共預(yù)算支出占GDP的比重。其中，原始數(shù)據(jù)中非百分比變量均進行對數(shù)處理;部分缺失數(shù)據(jù)用相隔兩年的算術(shù)平均值代替。

（二）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征

本文的樣本期間為2009-2020年?？紤]到西藏地區(qū)數(shù)據(jù)缺失嚴重且其財政收入主要來源為中央政府轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)濟數(shù)據(jù)可能不具代表性，因此，剔除西藏的數(shù)據(jù)，最終為30個省級行政區(qū)（不含港、澳、臺）的2009-2020年間的面板數(shù)據(jù)。所有原始數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》（2010-2021）、《中國財政年鑒》（2010-2021）、《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》（2010-2021）、EPS數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計局官網(wǎng)。各變量的統(tǒng)計特征如表2所示。

（三）計量模型設(shè)定

建立以財政汲取能力（capacity）為被解釋變量、財政壓力（pressure）為核心解釋變量的面板回歸模型，如式（1）。

capacityit=α0+β1pressureit+δ controlsit+

γi+μt+εit（1）

其中，i和t分別代表省份和時間，capacity代表地方政府財政汲取能力，pressure代表地方政府在財政收支缺口下面臨的財政壓力，controls為上述一系列控制變量，γi和μt分別固定了不隨省份和時間層面變動的因素，ε為隨機干擾項。

四、實證結(jié)果分析

（一）基準回歸分析

基準回歸分析結(jié)果如表3所示。其中，第（1）列在控制省份和時間固定效應(yīng)的基礎(chǔ)上只使用財政壓力與地方政府財政汲取能力進行回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)系數(shù)為負，且在1%的水平上顯著，并隨著財政壓力的增大，地方政府財政汲取能力會發(fā)生相應(yīng)幅度的降低。第（2）～（4）列逐步加入了三類層面的控制變量，結(jié)果顯示，雖然系數(shù)略有波動，但總體來看，回歸分析結(jié)果為負且都通過了1%的顯著性水平檢驗。這也基本驗證了財政壓力對財政汲取能力存在抑制作用的觀點。

考慮到是依據(jù)熵值法從財政收入有效性、規(guī)范性、努力程度這三方面測算地方政府財政汲取能力的，因此，對熵值法中權(quán)數(shù)較重的二級指標分別進行回歸分析，以此判斷財政壓力對財政汲取能力可能的影響路徑。對比回歸分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：

第一，從有效性角度來看，表4第（1）列、第（2）列的結(jié)果顯示，財政壓力的上升將使居民人均財政收入顯著降低。盡管面對由收支缺口產(chǎn)生的財政壓力，地方政府會試圖通過各種手段提升稅收收入，但無論是加強監(jiān)管，還是出臺更嚴苛的政策措施，稅收負擔最終都將落到轄區(qū)內(nèi)的居民或企業(yè)頭上。一方面，嚴苛的稅收征管容易導(dǎo)致稅收居民隱藏資產(chǎn)、逃避稅收等違法行為的發(fā)生;另一方面，面對并不友善的財政稅收環(huán)境，本地居民企業(yè)也很可能選擇進入其他具備寬松稅收環(huán)境的地域，導(dǎo)致政府的嚴格征管反而削弱了其獲取收入的能力。在表4的第（3）列中，將轄區(qū)內(nèi)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量作為被解釋變量進行回歸分析，系數(shù)為負且通過了5%的顯著性水平測試，這也驗證了財政壓力增大所導(dǎo)致的政府行為將降低轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量，同時，顯著減少政府從企業(yè)處獲得的稅收收入。

第二，從規(guī)范性角度來看，財政壓力也將降低政府汲取收入的質(zhì)量。盡管表4第（4）列的回歸結(jié)果顯示政府能通過各種手段獲取更多稅收收入，但第（5）列顯示，直接稅所占比重存在下降的可能。這也就意味著，稅收收入增加只是數(shù)量上的增多，并沒有提高稅收的質(zhì)量②。

第（2）列的結(jié)果同樣顯示，相比于提高自身轄區(qū)內(nèi)的稅收收入，地方政府更依賴于通過中央轉(zhuǎn)移支付的方式來填補財政空缺。事實上，有研究表明，中央轉(zhuǎn)移支付與地方稅收并不具備相同的效應(yīng)[31，39] ，地方政府往往偏好于先使用獲取方式更為容易的轉(zhuǎn)移支付，而這種轉(zhuǎn)移支付會產(chǎn)生強力“粘蠅紙效應(yīng)”（flypaper effect），使地方政府支出規(guī)模出現(xiàn)更嚴重的膨脹，導(dǎo)致財政壓力進一步增大。也正是因為存在中央轉(zhuǎn)移支付這一“兜底”行為，地方政府在面對財政壓力時更有可能表現(xiàn)得“有恃無恐”，進而產(chǎn)生長期依賴心理[31] ，失去提高轄區(qū)內(nèi)財政汲取能力的動力。

第三，面對不斷增長的財政壓力，日趨完善的稅收條例和日新月異的審查技術(shù)都將使政府部門在財政監(jiān)管執(zhí)法時更為努力，從而使財政努力程度提升。表5的第（1）列表明，在只考慮當?shù)卣媾R的財政壓力時，壓力增大將導(dǎo)致政府財政努力程度顯著提高。但此時尚未考慮地方間政府競爭這一因素帶來的影響。盡管完備的執(zhí)法手段將促使地方政府進一步規(guī)范審計征管行為，帶來財政努力程度的提升，但在存在政府競爭的實踐中，基于以GDP為評價標準的晉升壓力很可能導(dǎo)致主政官員暫時放棄對財政努力程度的提升[27] ，轉(zhuǎn)而以更多的稅收優(yōu)惠、更寬松的稅收執(zhí)法環(huán)境來吸引企業(yè)進駐和投資，使自身“業(yè)績”更為“漂亮”以贏得橫向競爭[40] 。這也就意味著，在財政壓力與政府競爭的共同影響下，財政汲取努力程度存在下降可能。借鑒相關(guān)研究[40，41] ，以人均GDP為基礎(chǔ)構(gòu)建地方政府間競爭指標（compete），即地方政府間競爭=（除本省外相鄰省份最高人均GDP/本省人均GDP）×（全國省份最高人均GDP/本省人均GDP）。

得到政府競爭的估測結(jié)果后，引入財政壓力與政府競爭的交乘項，并將之與財政努力程度進行回歸，結(jié)果如表5第（2）列所示。盡管交乘項系數(shù)偏小，但顯著為負，也即在財政壓力和政府競爭的共同作用下，地方政府對財政努力的程度將下降，從而導(dǎo)致了財政汲取能力的下降。偏小的系數(shù)可能是因為在估測地方政府競爭這一變量時僅通過人均GDP來衡量，而現(xiàn)實中這種競爭是多方位、多區(qū)域的，并不能將之完全顯性化。gzslib202204011532

（二）內(nèi)生性問題討論

在基準回歸中，本文僅考慮了財政壓力對財政汲取能力及其主要構(gòu)成要素的影響。面對增長的財政壓力，地方政府財政汲取能力將降低，但政府本身所固有的財政汲取能力也可能影響其提供公共物品的行為，進而影響基于收支端產(chǎn)生的財政壓力，二者之間存在較明顯的雙向因果關(guān)系;同時，包括政府政治游說能力等在內(nèi)的不可觀測變量也會直接影響其財政汲取能力的大小，忽視這兩方面的內(nèi)生特征將導(dǎo)致基準模型估計產(chǎn)生偏誤。為此，本文試圖利用工具變量法來解決這一內(nèi)生性問題。

趙永輝等（2020）[21]采用人口撫養(yǎng)比作為財政壓力對政府征稅努力的工具變量，認為人口撫養(yǎng)比越高的地方，政府用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障性質(zhì)的支出越多，從而財政壓力越大，且這一比例主要受社會、歷史遷移等多重因素影響，與政府選擇何種征稅努力并不構(gòu)成直接關(guān)聯(lián)。遵循其思路，我們選擇了同一指標作為本文的工具變量，并采用二階段最小二乘法（2SLS）進行回歸。結(jié)果顯示③，工具變量對財政壓力有顯著的正向影響，也驗證了隨著人口撫養(yǎng)比的增加，地方政府所面臨的財政壓力會增大。利用工具變量所識別的因果效應(yīng)在通過F檢驗的情況下，回歸系數(shù)顯著為負，基本可以驗證基準回歸中所得出的結(jié)論，即財政壓力對政府財政汲取能力的提升存在抑制效應(yīng)。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.考慮時變因素。盡管在基準回歸中采用了雙向固定效應(yīng)模型來控制不隨時間和省份改變的因素，但財政壓力對政府財政汲取能力的影響可能存在一定時滯效應(yīng)。當期政府面臨的財政壓力固然會影響其汲取財政收入的能力，但往期積累的壓力亦可能迫使地方政府改變行為，進而影響其當期的財政汲取能力。因此，在穩(wěn)健性檢驗中，分別將財政壓力滯后一期（pressure_lag1）、滯后二期（pressure_lag2）進行回歸，以識別可能存在的時滯因素。結(jié)果顯示③，滯后一期的財政壓力依舊對財政汲取能力有顯著的抑制作用，但系數(shù)略小于未滯后時的結(jié)果;而加入了兩期滯后項時，一期滯后項的系數(shù)依舊顯著為負，但二期滯后項系數(shù)進一步減小且不顯著。這也說明政府在進行政策抉擇時會吸取過往經(jīng)驗與教訓(xùn)，累積的財政壓力對當期財政汲取能力也確實存在一定影響，但這一影響會隨時間而減弱。因此，這一穩(wěn)健性檢驗基本能驗證基準回歸中所得結(jié)論的準確性。

2.更換變量估測標準。對基準回歸的另一種可能質(zhì)疑在于，財政壓力和財政汲取能力指標測度的準確性。因此，在穩(wěn)健性檢驗時，改變核心變量的估算方式重新回歸，用財政收支缺口增長率來衡量財政壓力;同時，借鑒儲德銀等（2019）[25]的做法，利用財政縱向失衡度=1-（收入分權(quán)/支出分權(quán)）×（1-地方政府財政自給缺口率）作為財政壓力的替代變量?；貧w結(jié)果③均為負，且通過了10%及以上水平的顯著性檢驗，因此，也說明結(jié)論的穩(wěn)健性。

同樣，使用熵值法測算的財政汲取能力也并不一定準確，采用主成分分析法重新估測地方政府財政汲取能力并進行回歸，結(jié)果顯著為負的系數(shù)③亦說明這種抑制作用依舊存在。另外，分別選用不同指標或改變部分指標的測度方式（如以當?shù)刎敹愡`法案件規(guī)制次數(shù)作為衡量地方財政努力程度的標準）對財政汲取能力重新估算[11，12]，結(jié)論與基準回歸的結(jié)論一致。

五、異質(zhì)性分析

我國不同省份在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政平衡程度等方面都存在巨大差異，可能導(dǎo)致財政壓力對財政汲取能力的抑制作用存在異質(zhì)性。因此，有必要區(qū)分不同情況，從經(jīng)濟發(fā)展和政府間的關(guān)系視角進行具體評估。

（一）經(jīng)濟發(fā)展視角

按傳統(tǒng)經(jīng)濟地理將我國劃分為東、中、西三個區(qū)域的回歸結(jié)果顯示③，東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)頭羊，財政壓力對財政汲取能力的抑制作用最為顯著，系數(shù)也相對最高;而發(fā)展相對緩慢的中西部地區(qū)回歸系數(shù)在大小和顯著性水平上都有不同程度降低。有研究綜合人均GDP等各項依據(jù)將我國除西藏、香港、澳門、臺灣之外的30個省級行政區(qū)劃分為發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)[35]，借鑒其劃分方式并分別進行回歸分析，結(jié)果同樣顯示③，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財政壓力對財政汲取能力的抑制效應(yīng)更為明顯。原因在于：隨著經(jīng)濟水平的快速提升，汲取能力的增長速度也在不斷放緩。“長三角”“珠三角”等東部地區(qū)已完成了比較扎實的資本積累，發(fā)達的經(jīng)濟條件和密集的人口環(huán)境都要求城市政府不斷提高公共服務(wù)供給水平。無論是財政獲取的規(guī)范性還是有效性，其能力都已接近峰值，稅收審計、執(zhí)法等制度也相對趨于完善;面對與日俱增的財政壓力，地方政府無法在短時間內(nèi)大幅提高自身財政汲取能力，而原本較高的資本吸引力在稅收優(yōu)惠政策下并不一定能起到錦上添花的作用，財政資金外流現(xiàn)象更嚴峻，導(dǎo)致財政壓力的抑制效應(yīng)也最明顯。相較于東部地區(qū)，中西部等欠發(fā)達地區(qū)城市化進程慢，經(jīng)濟發(fā)展水平還有待提高，這不僅給了其財政汲取能力更多的提升空間，而且在面對財政壓力時，這種源于收支缺口的壓力對財政汲取能力的抑制作用也不如東部那么強烈，對吸引居民企業(yè)入駐投資、改進政府征管方式等甚至可能起到一定的促進作用。

（二）政府間的關(guān)系視角

財政分權(quán)是調(diào)整中央和地方資源配置的重要體制[42，43] ，但也有可能使地方政府更多地扮演“攫取之手”的角色從而降低微觀市場主體積極性[44] 。中國式財政分權(quán)擴大了地方政府自有收入與其支出責任之間的財力缺口，這種非對稱分權(quán)下的地方政府為籌集收入會主動異化其收支行為[45] ，導(dǎo)致地方政府間財政競爭加劇。為此，需要從政府間的關(guān)系視角辨析財政壓力對財政汲取能力的異質(zhì)影響。

1.央地關(guān)系視角。系統(tǒng)看待收入分權(quán)與支出分權(quán)是考察財政分權(quán)程度的有效方式[42，45] 。已有研究往往依據(jù)中央與地方人均公共預(yù)算收支比例來衡量財政分權(quán)程度，為此，本文借鑒儲德銀等（2018）[15]的方法測算不同省份財政收入和財政支出分權(quán)，其數(shù)值越大，意味著地方政府在財政收入和支出方面擁有的自主權(quán)也就越大，具體計算公式為：

財政收入分權(quán)=地方政府公共預(yù)算收入/地方總?cè)丝跀?shù)地方政府公共預(yù)算收入/地方總?cè)丝跀?shù)+中央公共預(yù)算收入/全國總?cè)丝跀?shù)gzslib202204011533

財政支出分權(quán)=地方政府公共預(yù)算支出/地方總?cè)丝跀?shù)地方政府公共預(yù)算支出/地方總?cè)丝跀?shù)+中央公共預(yù)算支出/全國總?cè)丝跀?shù)

將分權(quán)程度高于中位數(shù)的地區(qū)視為“分權(quán)程度大”、低于中位數(shù)的地區(qū)視為“分權(quán)程度小”，利用收入度量分權(quán)程度時，分權(quán)程度大的個體財政壓力對財政汲取能力的抑制作用更顯著;利用支出分權(quán)進行度量時，分權(quán)程度小的個體財政壓力對財政汲取能力的抑制作用更明顯③。這也體現(xiàn)出將財政分權(quán)劃分為收入和支出兩個角度考慮的重要性：收入分權(quán)大的地方政府籌集財政收入的自主權(quán)越大，也越具備主動獲取財政收入的動機，因此，從轄區(qū)內(nèi)每一位稅收居民身上汲取的財政收入也就越大;在財政壓力的沖擊下，地方政府越有可能采取嚴苛的政策，使轄區(qū)內(nèi)居民稅負過重，進而導(dǎo)致稅源大量流失，因此，收入分權(quán)程度大的地區(qū)財政壓力對財政汲取能力的抑制作用更為明顯。而支出分權(quán)越小的地區(qū)意味著地方政府本級負擔的責任越小，中央更可能利用轉(zhuǎn)移支付等手段對該地區(qū)轄區(qū)內(nèi)公共物品供給進行統(tǒng)一調(diào)配。面對增大的財政缺口時，地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴性也就越強，自身的財政汲取能力就越弱。

分稅制改革后，中央政府一定程度地上收財權(quán)而未上收相應(yīng)事權(quán)[31] ，因此，對于當前財權(quán)與事權(quán)并不匹配的地方政府而言，用衡量事權(quán)分離程度的支出分權(quán)要比用衡量財權(quán)分離程度的收入分權(quán)更為合適[25] 。從這一角度看，由于地方政府需依靠有限的財力去執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)不清晰且偏高的公共服務(wù)職責，因此，越是分權(quán)程度大的區(qū)域，反而越會降低地方官員積極性并對上級政府形成財力依賴，從而在整體上削弱自身的財政汲取能力。

2.省內(nèi)關(guān)系視角。有研究基于權(quán)責安排視角，分別運用省本級、市本級、縣本級稅收收入占全省稅收收入的比重和各級一般公共預(yù)算支出占全省一般公共預(yù)算支出的比重來進行財政收支分權(quán)在省內(nèi)的測度[45] ，并將分權(quán)程度劃歸為下沉型、中凹型兩類。在收入或支出占比中，縣、市、省級比重逐級縮小的為下沉型，市級比重最小、縣級比重最大的則為中凹型。下沉型表明上下級政府間權(quán)責安排呈現(xiàn)財權(quán)或支出責任逐級向下集中的特征，而中凹型則表明財權(quán)或支出責任主要向省級與縣級政府集中，因此，下沉型政府所表征的省內(nèi)分權(quán)程度要大于中凹型。分別從收入和支出分權(quán)角度對下沉型和中凹型省內(nèi)財政關(guān)系進行回歸表明③，無論從收入分權(quán)還是支出分權(quán)視角，下沉型政府中財政壓力對財政汲取能力的抑制作用都更為明顯且顯著。不同于中央與地方的財政關(guān)系，省級以下各市、縣級政府受省級政府的制約較多，即使有一定的收支自主權(quán)，也相對偏低。由于本文測算的是省級政府財政汲取能力與其面臨財政壓力之間的關(guān)系，對于省內(nèi)分權(quán)程度越大的地區(qū)，其市、縣級擁有的自主權(quán)越強，省本級汲取收入、提供公共服務(wù)的能力也就相對越弱。表征出下沉型特質(zhì)的省級政府（市、縣級分權(quán)程度大，省本級財權(quán)事權(quán)更分散）在面臨財政壓力時，越可能將這一壓力下放到地市級乃至縣級政府中去，或更依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，缺乏提升自身財政汲取能力的積極性，進而導(dǎo)致這一抑制效應(yīng)更為明顯。不可否認的是，省級政府財政汲取能力的變化并不能完全反映下屬各縣市級財政汲取能力的變動，因此在未來的研究中，如何細化考察對象、完善分析視角是需進一步努力的方向。

六、結(jié)論與建議

以上研究表明：第一，財政壓力并不能促進地方政府財政汲取能力的提高，過高的財政壓力反而對提升財政汲取能力有抑制作用。第二，財政壓力對財政汲取能力的抑制效應(yīng)不僅體現(xiàn)在整體層面上，還可能通過流失稅源、助長地方對中央轉(zhuǎn)移支付依賴心理、降低財政競爭下的財政努力程度等方式體現(xiàn)在構(gòu)成財政汲取能力的三大層面上。第三，不同經(jīng)濟發(fā)展水平下財政壓力對財政汲取能力的影響效應(yīng)不同，經(jīng)濟發(fā)達省份過高的財政壓力對財政汲取能力會產(chǎn)生更明顯的抑制作用，而中、西部等經(jīng)濟水平還有待提升的地區(qū)，財政壓力對財政汲取能力的抑制作用并不十分顯著。第四，不同財政分權(quán)程度在不同收支視角下的影響效應(yīng)也存在差異，如央地關(guān)系下，基于支出分權(quán)視角會導(dǎo)致在分權(quán)程度小的省市抑制效應(yīng)更明顯，而省內(nèi)關(guān)系中不論以收入分權(quán)或支出分權(quán)視角，分權(quán)程度大的地區(qū)省際抑制效應(yīng)都會更顯著。

針對以上分析，提出如下建議：一是面對當前我國地方政府財政壓力對財政汲取能力的明顯抑制效應(yīng)，需要科學(xué)引導(dǎo)并積極推進新一輪減稅降費等政策落地，不斷提升積極財政政策的激勵效果;在優(yōu)化資源配置的同時，緩解稅源流失和政府競爭等問題帶來的負面效應(yīng)，以促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。二是針對處于不同地區(qū)、不同財政分權(quán)程度下的地方政府財政壓力對財政汲取能力的抑制效應(yīng)存在較大異質(zhì)性，各地政府推行政策時需要因地制宜，科學(xué)設(shè)計轉(zhuǎn)移支付制度并建立健全地方稅體系，盡量降低中國式非對稱收支分權(quán)對政府行為的扭曲效應(yīng)。

需要認識到的是，地方政府緩解壓力的行為包括“開源”與“節(jié)流”，本文只從收入角度研究了財政壓力對財政汲取能力的影響效應(yīng)，但并未繼續(xù)深入討論緩解財政壓力的更多方式及獲取更多有效收入的辦法，而這不僅是我們未來的研究方向，也是政府進行政策抉擇時的要點所在。

注釋：

① 熵值法是依據(jù)各項指標的變異程度來確定指標權(quán)數(shù)，這一客觀賦權(quán)的方法不僅避免了人為主觀因素可能帶來的偏差，同時，在計算中采用比值形式也能規(guī)避量綱的影響。由于熵值法測算結(jié)果主要反映個體得分和排序，因此，在實證分析中并不需過度關(guān)注結(jié)果的絕對數(shù)值大小，而應(yīng)重點關(guān)注相對大小。

② 直接稅擁有更公平、更簡便且不宜轉(zhuǎn)嫁的優(yōu)良特性，中央文件中也明確提出要“完善直接稅制度并逐步提高其比重”。

③ 限于篇幅，具體結(jié)果未作呈現(xiàn)，如有需要，可聯(lián)系作者。

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（責任編輯：寧曉青）

Has Financial Pressure Increased the Local Governments

Fiscal Extractive Capacity？

GUO Ping，ZENG Zhuoer，XU Li

（School of Economics and Trade， Hunan University， Changsha， Hunan 410079， China）

Abstract：Using the provincial panel data from 2009 to 2020 and the two-way fixed effect model， this paper discusses the impact of local government financial pressure on its fiscal extractive capacity. The results show that： on the whole， excessive financial pressure significantly inhibits the improvement of local governments fiscal extractive capacity; financial pressure can inhibit the improvement of local governments fiscal extractive capacity at the level of effectiveness and standardization through the loss of tax sources and transfer payment dependence， and reduce the motivation of governments financial efforts under the joint action of competition with the government; and the inhibitory effect of fiscal pressure on fiscal extractive capacity is significantly heterogeneous in different regions and different degrees of fiscal decentralization.

Key words：fiscal pressure; fiscal extractive capacity; government competition; fiscal decentralization

收稿日期： 2021-05-24; 修回日期： 2021-12-15

基金項目：? 國家社會科學(xué)基金后期資助項目（20FJYB051）