林嘉榮

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

體育旅游對公眾來說早已不是新鮮事物，從目前的體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來看，體育旅游產(chǎn)品與服務的專業(yè)與刺激等特性對廣大游客具有強大的吸引力，“體育旅游產(chǎn)業(yè)選擇多、想象空間大，是一種具有獨特性質(zhì)的旅游方式，是社會發(fā)展過程的產(chǎn)物，是因民眾需要而催生的健康產(chǎn)業(yè)”[1]。據(jù)國內(nèi)在線旅行社統(tǒng)計，2020年通過網(wǎng)絡預訂體育旅游產(chǎn)品的人數(shù)環(huán)比增長400%。在各地體育旅游的蓬勃發(fā)展的勢頭下，對其經(jīng)營者來說，其所提供的體育旅游產(chǎn)品和服務總是與刺激、戶外、冒險相掛鉤，體育旅游的安全風險性始終是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展中需要慎重對待的一個現(xiàn)實問題。近幾年，在各地有關于體育旅游的輿論報道中，不時出現(xiàn)景區(qū)發(fā)生安全事故的突發(fā)新聞，如山區(qū)索道失控事件、戶外運動傷亡事件等。不僅給游客體育旅游活動的順利進行帶來了阻礙，也對旅游目的地形象和體育旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化造成了一定負面影響。安全事故與隱患如若長期得不到有效控制，必然影響體育旅游的業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展，最終會嚴重影響到我國體育旅游產(chǎn)業(yè)整體上的可持續(xù)發(fā)展。因此，推進體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展，既是衡量體育旅游產(chǎn)品和服務質(zhì)量的重要標準，也是保證其工作機制完善發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

隨著體育旅游理論研究的深入也可以發(fā)現(xiàn)，體育旅游中對安全風險的控制與規(guī)避并不是旅游經(jīng)營者能夠單方面解決的問題，其源頭在于針對體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化建設，“通過回顧與反思國內(nèi)發(fā)展、分析與借鑒國際經(jīng)驗，未來我國體育與旅游的融合實踐應該從體制機制、政策體系、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計及產(chǎn)業(yè)要素等層面形成發(fā)展體系，進而更好服務‘以人民為中心’的體育強國、健康中國等國家戰(zhàn)略”[2]。在安全風險視角下，這種業(yè)態(tài)規(guī)范性的基礎為完善法治體系的建設和良好法律環(huán)境的構(gòu)建。國家體育總局2016年12月印發(fā)的《關于大力發(fā)展體育旅游的指導意見》中把“加強對體育旅游項目的市場監(jiān)督和安全管理，健全體育旅游安全防范、風險預警、緊急救援體系”[3]作為針對體育旅游風險性健全保障措施的第一要務。但是，當前我國針對體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展中的法治體系和法律環(huán)境構(gòu)建并不完善，多數(shù)地區(qū)體育旅游安全保障權(quán)責內(nèi)容不夠明確，導致一方面無法有力約束和干預體育旅游經(jīng)營者為游客提供可靠的安全保障；另一方面，無法保證已經(jīng)發(fā)生的安全事故得到有效解決。無論從作為朝陽產(chǎn)業(yè)的體育旅游品牌形象的維護，或是其業(yè)態(tài)規(guī)范化的未來發(fā)展，還是面對逐漸增多的體育旅游“精品線路”和成倍增長的游客數(shù)量的市場前景來說，從法治體系建立和法律環(huán)境的優(yōu)化角度入手，探索如何建立與完善體育旅游活動中的安全保障系統(tǒng)，是預防和解決安全事故與隱患，保證體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展，繼續(xù)“朝陽”的必要途徑。

一、體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展的必要性

體育旅游作為“旅游+”融合產(chǎn)業(yè)的一種新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)，“是以體育運動為核心，以現(xiàn)場觀賽、參與體驗及參觀游覽為主要形式，以滿足健康娛樂、旅游休閑為目的，向大眾提供相關產(chǎn)品和服務的一系列經(jīng)濟活動，涉及健身休閑、競賽表演、裝備制造、設施建設等業(yè)態(tài)”[4]。體育旅游能夠提供給游客的產(chǎn)品和服務體驗豐富多彩，并能夠以其獨特的游覽和體驗形式滿足游客各種專業(yè)性、挑戰(zhàn)性和刺激性的心理期待。雖然我國體育旅游細分市場類目繁多，涉及體育項目范圍廣泛，但從整體意義上來說，無論何種樣式的體育旅游項目都具有一定的共通性，這是“體育活動”內(nèi)核決定的，而這些共通性或者說體育旅游的特性成為其安全隱患的來源。因此，體育旅游的特性要求完善的法制體系和良好的法律環(huán)境支撐的業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展。

第一，伴隨體育旅游“體驗性”的“危險”因子要求規(guī)范化管理。體育活動本身是以人類的身體與智力參與為基本方式的。因此，對于體育旅游活動來說，游客的參與性是其產(chǎn)品和服務的實現(xiàn)路徑，那么，參與行為的衍生物——“體驗感”便成為體育旅游活動的天然屬性。相對于人們生活的一般體驗，體育旅游活動應給予參與者一種更高階段的身心體驗，“參與型體育旅游，例如馬拉松和滑雪等，具有一定的難度，不斷挑戰(zhàn)參與者的身心上限”[5]。這種“高階體驗”來源于體育產(chǎn)品和項目帶給人們自我實現(xiàn)過程中的成就感。正是這種超越一般生活經(jīng)驗“體驗感”和“成就感”中卻蘊藏著一定的“危險因子”，一些尚需積累人生經(jīng)驗的青少年、生活和精神壓力相對較大的白領階層以及不甘于平淡養(yǎng)老生活的“銀發(fā)階層”等社會各個領域的潛在游客，參與體育旅游活動就是為了對一般生活進行超越，挑戰(zhàn)自己的體力、耐力以及競技技術的極限等，面對相對專業(yè)的體育旅游產(chǎn)品和項目，在游客親身體驗的過程中勢必對景區(qū)管理者如何保障游客的人身安全提出更高要求。因此，在此過程中的安全防范、風險預警、緊急救援等預案的制定和實行需要統(tǒng)一、嚴格的管理，以使其更具規(guī)范性，給予游客參與體育旅游項目信心的同時對安全風險進行有效控制。

第二，多樣性的體育旅游產(chǎn)品和項目需要更全面的法治體系的覆蓋。體育旅游不止有滑雪、賽車、潛水等動態(tài)、高速、更注重游客本身參與性的方式，更有極具吸引力的滑翔傘、跳傘、攀巖、沖浪等需要游客掌握一定運動技巧的極限冒險參與方式?？梢哉f，相對于傳統(tǒng)旅游靜態(tài)的參與形式，體育旅游在產(chǎn)品樣式和體驗形式上獨辟蹊徑，并以此獲得大量關注。比如，隨著2022年北京冬奧會的臨近，滑雪、滑冰等冰雪運動成為廣大游覽者青睞的對象。預計到“十四五”規(guī)劃末期的2025年，我國冰雪旅游人數(shù)將超過5億人次，冰雪旅游收入超過1.1萬億元，冰雪旅游將成為我國冬季旅游和冰雪經(jīng)濟的核心引擎。[6]冰雪運動只是體育旅游產(chǎn)業(yè)多樣性發(fā)展的冰山一角，我國各類型戶外社團和俱樂部如雨后春筍不斷涌現(xiàn)，極限運動、戶外探險、體育賽事等細分相繼開始流行，“體育+旅游”形式也受到廣大游客不同程度的追捧。

不同的旅游競技項目在危險系數(shù)、風險種類等方面存在一定差別，因此在安全防范、風險預警、緊急救援等預案和措施的制定上必然不能一概而論。這里就需要有一個既能在整體上把控和監(jiān)督的法治體系頂層設計來指導體育旅游多樣化項目的建立，更重要的是能有細化到多種類、多風險級別的法治體系來規(guī)范體育旅游多樣化項目的運行。

第三，體育旅游的專業(yè)性要求對服務人員有更專業(yè)和嚴格的從業(yè)規(guī)范限制。體育旅游的專業(yè)性分為兩方面：一方面，許多體育活動的設計和實施離不開專業(yè)化的場地與設施設備，比如大型游樂設施設備以及體育比賽、訓練、教學等各種場地、場館和固定設施等，這些設施設備的生產(chǎn)與安裝以及操作和使用都需要有專門的行業(yè)技術標準來規(guī)范；另一方面，大多數(shù)危險性較高的體育旅游活動都源于專業(yè)性較強的競技類體育活動，在大眾體育的普及下逐漸發(fā)展為群眾性的體育旅游活動。這種“高危性”的體育旅游活動不僅需要旅游景區(qū)工作人員掌握一定的專業(yè)技術和突發(fā)危機事件的應對措施，有些項目要求參與游客也需要具備一定專業(yè)水平和素質(zhì)較高的身體條件。因此，體育旅游服務人員的從業(yè)法律規(guī)范也亟須完善。

體育旅游的核心特質(zhì)是其參與性，產(chǎn)品和服務的專業(yè)性與挑戰(zhàn)性增強了其吸引力，為體育旅游帶來了大量的客源；參與形式的多樣化則為游客提供了更細化的游覽選擇。可以說，體育旅游的這些特性在一定程度上推進了其產(chǎn)業(yè)熱度的提升，但不容否認的是，正是這些對游客極具吸引力的特性，也為體育旅游帶來了不同的安全隱患，呼喚著業(yè)態(tài)規(guī)范化的進一步優(yōu)化。

二、當前體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化管理的現(xiàn)狀與問題

體育旅游作為特種旅游的一種，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理實踐中，針對安全保障問題的規(guī)范化管理涉及其運行過程中的各個部門與環(huán)節(jié)。當前，我國各地體育旅游產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)形成了一定的構(gòu)建安全保障系統(tǒng)的實踐經(jīng)驗，這既是由體育旅游一些特性決定的，也是我國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，法治體系和法律環(huán)境不斷優(yōu)化的必然結(jié)果。但當前針對體育旅游安全問題的規(guī)范化管理仍有不足之處，亟待調(diào)整與優(yōu)化。

（一）關于體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化管理的立法現(xiàn)狀

體育旅游相對來說是一個較新的旅游分支，最早出現(xiàn)在我國國家正式文件中是在1997年財政部和體育總局印發(fā)的《關于頒布〈體育事業(yè)單位財務制度〉的通知》，隨后國務院下發(fā)的有關文件中開始大量出現(xiàn)“體育旅游”。2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》第四十七條規(guī)定，“經(jīng)營高風險旅游項目”要取得法律規(guī)定的行政許可。2015年9月6日國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國家體育產(chǎn)業(yè)分類統(tǒng)計》，將“體育旅游活動”作為一種產(chǎn)業(yè)類型。2016年12月22日國家旅游局、國家體育總局共同發(fā)布《關于大力發(fā)展體育旅游的指導意見》。至此，“體育旅游”作為國家經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)形式進入了國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的視野中。“體育旅游業(yè)相關立法的不斷完善,對于塑造體育旅游業(yè)形象,提升旅游產(chǎn)品與服務質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實意義。”[7]到目前為止，我國已公布的與體育旅游產(chǎn)業(yè)相關的法規(guī)、條例和規(guī)章六十余項，在各地還有一些地方性的法規(guī)和制度相繼出臺。另外，各地在體育旅游監(jiān)管上也通過我國民法通則與相關行業(yè)的法規(guī)來輔助規(guī)范。目前涉及體育旅游安全保障方面的法律內(nèi)容主要有以下幾個方面：

第一，《中華人民共和國旅游法》中的相關規(guī)定。第六章中針對“旅游安全”的一系列規(guī)定以及第十二、十四和十五條中規(guī)定的與保障安全相關的游客在參與旅游活動時的相應義務；第十八條提出了縣級以上地方人民政府可以對管轄區(qū)域內(nèi)的相關旅游項目、設施和服務功能配套提出專門要求；第四十二條規(guī)定旅游景區(qū)開放應有必要的安全設施及制度，經(jīng)過安全風險評估，滿足安全條件；第四十七條規(guī)定經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規(guī)定取得經(jīng)營許可。除此之外，多項相關法律如《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等中也都有對旅游安全問題做出的相關規(guī)定。

第二，由國務院或者是經(jīng)國務院授權(quán)的體育旅游產(chǎn)業(yè)相關部門制定和頒布的行政法規(guī)。關于旅游安全專門性行政法規(guī)是國家旅游局2016年12月1日頒布的《旅游安全管理辦法》，從旅游安全管理、風險提示、經(jīng)營安全等方面規(guī)定的對旅游經(jīng)營者的安全生產(chǎn)、旅游主管部門的安全監(jiān)督管理，以及旅游突發(fā)事件的應對等的行政法規(guī)。除此之外，還有如由國家旅游局1998年發(fā)布的《漂流旅游安全管理暫行辦法》，國家體育總局2003年發(fā)布的《國內(nèi)登山管理辦法》，國務院2009年頒布的《旅行社管理條例》等，這些行政法規(guī)都從不同角度對涉及體育旅游項目中的具體體育活動的安全管理問題作出了相應的規(guī)范和要求。

第三，地方性法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市的人大及其常委會根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、方向等具體情況和實際需要，制定和頒布的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范性地方性法規(guī)，對加強當?shù)伢w育旅游安全管理體系、細化安全管理內(nèi)容等具有一定促進作用。例如，各地出臺的本省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市《體育場館管理條例》《旅游管理條例》《體育經(jīng)營活動管理條例》等，都是立足本地體育旅游產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展情況，其中多項條例涉及體育旅游安全管理方面的規(guī)范和辦法。

（二）影響體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展的具體問題

我國針對體育旅游經(jīng)營者的安全保障義務在立法上采用一般化與類型化條款相結(jié)合的形式?！拔覈恍┑胤秸褜Ⅲw育部門與文旅部門合并，從制度層面推進體育與旅游產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展?！盵8]既有統(tǒng)籌性的基本法律法規(guī)，也有專門性的細化法律法規(guī)。但對于針對體育旅游產(chǎn)業(yè)的法治體系和法律環(huán)境建設，這些法律法規(guī)仍在覆蓋性、深入性以及執(zhí)行性上存在一定不足，加上體育旅游產(chǎn)業(yè)在管理體系上的一些自身問題，共同制約著其對游客安全保障系統(tǒng)的建立與體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展。

1.立法體系關于體育旅游的針對性和覆蓋性有待提高

體育旅游是新興的旅游產(chǎn)業(yè)，與之相關的法規(guī)條文雖然不少，但專門為其提供解決規(guī)范化發(fā)展的基本法還未完善，目前體育旅游活動依據(jù)的暫時是民法通則或相關行業(yè)的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國體育法》《漂流旅游安全管理暫行辦法》以及部分地方法規(guī)以及國家行業(yè)標準?？梢钥闯?，我國尚缺少體育旅游的專門立法，立法體系對體育旅游安全問題的針對性和覆蓋性都有待完善，無法全面有效地使體育旅游游客的安全權(quán)益得到保障，進而影響體驗旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化的發(fā)展。

首先，立法體系對體育旅游安全問題的針對性不強。如前文所述，體育旅游所涉行業(yè)較多，是一項綜合性的旅游活動，目前我國仍沒有針對這一旅游活動的特點制定根本性的規(guī)定，且并未對體育旅游各個環(huán)節(jié)所涉及的措施及原則做出全面、有效的調(diào)整與約束，導致地方性法規(guī)的確立缺乏指導性的意見。由地方行政部門所頒布的體育旅游地方性法規(guī)由于其權(quán)威性不夠，往往起不到引領、規(guī)范的作用，而且不同地方行政部門所制定的法律法規(guī)甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，極大地影響了法律法規(guī)之間的統(tǒng)一性。例如，國家體育總局聯(lián)合人力資源和社會保障部等雖然已發(fā)布第一批高危險性體育項目目錄，但是目錄中有很多屬于國家行政部門批準開展的傳統(tǒng)體育項目，且很多體育項目如漂流、蹦極、高空速降等，從性質(zhì)上看也屬于高危險性體育項目，但這些項目尚未被納入國家體育主管部門行政許可的目錄中。[9]部分法律法規(guī)確立僅用于主管部門行使權(quán)利的依據(jù)，并未得到有效的推行，不利于體現(xiàn)法律法規(guī)自身的透明度。

其次，立法體系對體育旅游安全問題的覆蓋性不強。我國的體育旅游法律系統(tǒng)中不僅沒有關于體育旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的專門立法，更缺少關于體育旅游這一特殊旅游活動的規(guī)范化發(fā)展進行立法指導與立法規(guī)劃。例如針對戶外運動突發(fā)事件通過立法建立有效應急預案；劃定漂流、游樂等水上體育活動范圍的依據(jù)；規(guī)范自駕游中常見的“拼車”形式；加強對于體育旅游場所開發(fā)、運營過程的法律監(jiān)管等。可以看出，目前體育旅游法律系統(tǒng)中涉及安全風險性問題的法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化、專業(yè)化，不利于體育旅游活動中游客安全問題的保障與游客安全糾紛的解決。此外，我國現(xiàn)行的與體育旅游活動安全風險性相關的法律法規(guī)更多是一種原則的導向，實際的操作細則相對較少。例如，體育旅游場所的開發(fā)、體育旅游運營的資質(zhì)、體育旅游活動實施的條件，這些問題共同導致法律法規(guī)在保護體育旅游游客的實際應用中的操作困難，最終無法有效推進體育旅游業(yè)態(tài)的規(guī)范化發(fā)展。

2.體育旅游經(jīng)營管理體系在規(guī)范化執(zhí)行上存在漏洞

體育旅游在我國形成發(fā)展已經(jīng)十年有余，但一些地區(qū)的體育旅游經(jīng)營管理體系在旅游規(guī)范化執(zhí)行上仍存在漏洞。究其原因，在于管理部門和相關執(zhí)法部門對于體育旅游規(guī)范化問題的認識不足，更傾向于將其性質(zhì)看成一種戶外運動，而在相關工作人員在體育旅游各環(huán)節(jié)管理過程中以處理普通旅游活動的方式進行，經(jīng)營管理體系中專項的保險條款規(guī)定不明確等。[10]隨著近幾年體育旅游的興起，各旅游目的地涌入大量體育旅游游客，相關問題層出不窮，管理體系不夠完善的現(xiàn)象已經(jīng)不容忽視。

第一，管理體系真空地帶影響體育旅游規(guī)范發(fā)展。體育旅游是集長跑、滑雪、漂流等多種活動于一體的綜合性旅游活動，因此所涉及的上級管理部門眾多。例如管理旅行社、體育館的文化和旅游局、體育局等部門；管理旅游交通運輸?shù)慕煌ú块T；管理餐飲、娛樂、購物的衛(wèi)生、工商、稅收等部門。這些部門之間的職責功能多有重疊，同時也使得體育旅游的管理體系在規(guī)范發(fā)展上出現(xiàn)空白，體育旅游活動中出現(xiàn)的安全糾紛往往得不到切實有效的解決。另外，這些上級部門在管理過程中，常常采用聯(lián)合管理形式。這種形式僅能夠應付短期管理所需，并且在聯(lián)合管理的過程中不免會出現(xiàn)職能重合的問題。而且聯(lián)合管理涉及眾多部門，需要做的協(xié)調(diào)工作頗多，因此聯(lián)合執(zhí)行檢查的次數(shù)有限；同時多部門聯(lián)合管理難以形成凝聚力，協(xié)調(diào)效果一般，提前制定的各項政策不易落實，無法使體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展得到長效保障。

第二，體育旅游自身管理機構(gòu)分工不科學。體育旅游自身設置的管理部門職能定位不清楚，甚至出現(xiàn)部分管理部門所承擔職能和預期執(zhí)行的規(guī)范化目標相沖突的情況。體育旅游的自身管理主要目標一方面需要對景區(qū)體育資源進行合理的有效利用；另一方面，需在保證體育旅游項目規(guī)范運行的同時保護游客的人身財產(chǎn)安全。從“一畝三分地”到“多地一盤棋”的統(tǒng)籌規(guī)劃執(zhí)行能否到位，[11]都是體育旅游管理體系良性運作的課題。目前，一些地區(qū)在體育旅游管理機構(gòu)建設上，或是只注重經(jīng)營和宣傳管理，而忽略體育旅游的安全風險管理；或是制定了規(guī)避和處理安全風險問題的條例和措施，卻缺少自我監(jiān)督機構(gòu)。這些都會給體育旅游的規(guī)范化管理造成阻礙。

第二，規(guī)范化管理運行機制不通暢。體育旅游活動中的管理機制不通暢主要是由管理主體的管理素質(zhì)較低導致，還有部分相關管理部門與旅游執(zhí)法部門工作人員的法律知識儲備不足，在處理糾紛或是違法行為的過程中對于事件性質(zhì)的把握不夠準確，對于行政處罰的合法程序與文書規(guī)范不夠了解。此外，體育旅游過程中的一些糾紛問題需要管理人員憑借法律素養(yǎng)做出判斷處理，管理隊伍法律意識的參差不齊會導致不同管理人員對同一事件做出不同的判斷，在出現(xiàn)安全事故時容易引起較大的爭議，影響處理結(jié)果。另外，一些上級主管部門的相關規(guī)定也可能引起體育旅游規(guī)范化管理運行機制問題。如國家體育總局2015年印發(fā)的《體育場館運營管理辦法》第八條規(guī)定“鼓勵體育場館充分挖掘利用資源，采用多種方式加強無形資產(chǎn)開發(fā)，擴大無形資產(chǎn)價值和經(jīng)營效益”[12]，允許執(zhí)法部門有效利用體育館資源獲得經(jīng)濟效益，但同時將保護游客人身財產(chǎn)安全的職能賦予同一部門，這樣就有可能出現(xiàn)經(jīng)濟效益與游客安全無法兼顧的問題，執(zhí)法部門理應運行的監(jiān)管職能或許會有所缺失，從而讓一些體育旅游經(jīng)營者鉆空子，減少規(guī)范化管理的運行投入。

3.“規(guī)范化”意識無法緊跟法治體系導引

這里的“規(guī)范化”意識主要是指人們對體育旅游活動中自己權(quán)利、義務的了解，對相關法律法規(guī)的掌握與運用以及行為是否符合體育旅游法治體系的合理判斷。體育旅游活動主要形式包括假日體育、戶外徒步、自駕游等形式，由于這些旅游形式興起不久，相關的法律法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)督等職能尚不夠明確，因此在體育旅游活動中游客與經(jīng)營者沒有培養(yǎng)成遵循“規(guī)范化”的意識，比如一些體育旅游景區(qū)，如果發(fā)生游客遇險的糾紛，往往是二者自行協(xié)商解決，影響游客體驗的同時也阻礙體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展。

首先，游客在體育旅游游覽過程中的自我規(guī)范意識不強。體育旅游作為體育行業(yè)與旅游行業(yè)交叉的新興行業(yè)，其發(fā)展健全仍在探索之中。許多游客并未認識到所進行的活動處于法律法規(guī)與執(zhí)法部門的監(jiān)管之下，更多的是將其看成個人的行為活動。這種現(xiàn)象一方面導致針對旅游經(jīng)營者出現(xiàn)不合法行為，游客常常息事寧人、忍氣吞聲。游客不清楚、不了解相應的法律法規(guī)，在出現(xiàn)自身權(quán)益受到損害時，不知道還可以利用法律手段維護自身權(quán)益，導致證據(jù)收集不及時、訴訟超過時效等，不僅影響自身的體育旅游體驗，對于經(jīng)營者的活動也是一種縱容。另一方面，體現(xiàn)在游客對于經(jīng)營者提出的不合理要求。體育旅游項目帶來的體驗是主觀的、無法用統(tǒng)一的標準衡量，因此難免會出現(xiàn)游客對于導游、食宿、設施等安排預期過高的情況，而部分游客在對旅游活動感到不滿時，為了獲得較高的賠償，常常出現(xiàn)沒有掌握好分寸、過度維權(quán)的情況。既影響其他游客的旅游活動，使旅游經(jīng)營活動受到影響，同時也容易使自身陷入違法違規(guī)的境地。

其次，旅游經(jīng)營者的自我約束意識不強。集中體現(xiàn)在旅游經(jīng)營者為了追求更高的經(jīng)濟收入，壓低人工成本與安全設施上的投入，規(guī)避本該承擔的責任；或者是醫(yī)療急救設備購入數(shù)量不足，不為游客繳納安全責任保險費等，從而侵犯游客的合法權(quán)益。例如，時下流行的水上漂流活動中傷亡事件時有發(fā)生，出現(xiàn)問題的原因有些是由于超載；有些是由于經(jīng)營者沒有為游客提供質(zhì)量合格的皮筏與救生衣；有些是因為當時的天氣與水域狀況并不適合漂流，經(jīng)營者卻并未停止經(jīng)營活動。還有部分游客反映在漂流的準備過程中，經(jīng)營者并未提醒相關的安全注意事項，在漂流過程中不僅沒有專業(yè)人士隨同出行，也缺少專業(yè)的救援人員提供幫助等。體育旅游對于部分經(jīng)營者來說，只是用來招攬游客的營銷手段，并不理解體育旅游活動應當更為重視的資源設施與運動安全等景區(qū)運行的規(guī)范化問題。

三、體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展的優(yōu)化路徑

綜上可知，體育旅游經(jīng)營者與國家相關管理部門都已在體育旅游的飛速發(fā)展中意識到規(guī)范化發(fā)展的重要性，對此在立法、執(zhí)法和管理方面都采取了一定的行動，但仍存在法律體系不健全、執(zhí)法體系不完善、自身管理體系存在漏洞等問題。因此，要切實保證游客的人身和財產(chǎn)權(quán)益，需要進一步優(yōu)化體育旅游的法治體系和法律環(huán)境，增強自身管理體系的完善，保證體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的專業(yè)性和規(guī)范性。

（一）構(gòu)建整體性法律法規(guī)體系，切實保障規(guī)范化管理

從當前體育旅游規(guī)范化管理的實際情況看，要求單獨制定一部體育旅游活動的法律并不是必然的選擇，前文提到，《中華人民共和國旅游法》與其他相關法律法規(guī)在綜合立法時，已經(jīng)將體育旅游安全保障行為等規(guī)范化發(fā)展內(nèi)容加以統(tǒng)籌考慮，并制定和發(fā)布了一定角度與不同程度的總括性的基礎規(guī)定，再對有特殊內(nèi)容的個別項目通過法規(guī)或規(guī)章的形式加以具體規(guī)范，最后形成一個相對完整的體育旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化法律法規(guī)體系。

對具體的體育旅游項目實施許可和認證制度，是建立規(guī)范化法律法規(guī)體系的重要步驟。當前部分體育旅游項目已經(jīng)有了具體工作標準，但一些項目尤其是近些年新興的體驗項目還處于“標準空白”的階段。所以，對于一些還沒有運行標準的體育旅游項目，國家應視其發(fā)展方向盡快予以制定，同時規(guī)定監(jiān)管部門及其職責范圍，以利于形成相對完整的體育旅游規(guī)范化監(jiān)管體系。

國家相關法律、法規(guī)和標準對高風險的體育旅游項目還沒有規(guī)定的，應當組織有關部門有針對地制定。具體而言，體育旅游項目應當具備的規(guī)范化條件應包括以下三個方面：一是經(jīng)營高風險體育旅游活動的產(chǎn)業(yè)，在場地建設、設施設備、安保條件上應當符合國家規(guī)定的標準。這就要求有關部門掌握當前體育旅游的細分市場，了解體育旅游各種形式對場地、設備和安保條件的需求，在總體上梳理和總結(jié)與其對應的規(guī)范與標準；二是體育旅游活動中具體從事操作、指導、救助等工作的專業(yè)人員需取得國家資質(zhì)才能上崗。對于體育旅游不斷豐富的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，加上互聯(lián)網(wǎng)的影響，體育旅游產(chǎn)業(yè)對所需專業(yè)人才的具體要求也不斷發(fā)展升級。因此，要想保證體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展，國家對導游、領隊等旅游從業(yè)人員的素質(zhì)和能力要求也應隨之不斷做出調(diào)整；三是建立相應的具體安保制度和措施，能夠切實履行對于旅游活動安全風險性的特別告知義務。雖然當前《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等都對產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的安全告知義務做出了明確規(guī)定，但隨著體育旅游產(chǎn)業(yè)的外延不斷拓展，這些規(guī)定已經(jīng)不能完全覆蓋體育旅游經(jīng)營者需要履行的告知義務與告知內(nèi)容。具體來說，無論體育旅游外延范圍如何擴張，其經(jīng)營者都應當保證其經(jīng)營的項目和提供的服務符合保障游客人身及財產(chǎn)安全的具體要求，并事先告知游客。

（二）完善體育旅游自身管理體系，切實執(zhí)行規(guī)范化運作

《中華人民共和國旅游法》第八十二條規(guī)定“旅游者在人身、財產(chǎn)安全遇有危險時，有權(quán)請求旅游經(jīng)營者、當?shù)卣拖嚓P機構(gòu)進行及時救助，體育旅游者得到救助是法律權(quán)利，有關單位是不能拒絕的”[13]。體育旅游活動中發(fā)生的安全事故可能會帶給游客人身和財產(chǎn)安全不同程度的損害，同時當?shù)卣约跋嚓P部門在處理不同的體育旅游事件或事故時，往往會因?qū)w育項目的不了解而投入大量的人力、財力和物力，不僅極大地占用了社會的公共資源，也不一定能夠提高處理事件或事故的效率。體育旅游項目自身的安全風險性，要求“加強其風險防范的法制建設，所以需要完善配套的風險轉(zhuǎn)移機制，不能將其事故成本淪為沉重的經(jīng)濟負擔”[14]。因此，體育旅游企業(yè)應配合地方政府和旅游相關管理部門對本地區(qū)已擁有的體育旅游項目以及本地區(qū)適宜開發(fā)的體育旅游項目類型做出統(tǒng)計和歸檔，并針對形成的數(shù)據(jù)庫制定系統(tǒng)性的管理體系，依托現(xiàn)有社會公共安全保證體系，構(gòu)建自身規(guī)范化運行保障體系。

基于安全風險性的應急救援系統(tǒng)的構(gòu)建，就我國目前的具體國情而言，各體育旅游景區(qū)建立全面性的體育旅游應急救援系統(tǒng)不太現(xiàn)實，只能依托已經(jīng)構(gòu)建的社會公共安全保障系統(tǒng)來建立針對體育旅游景區(qū)的安全子系統(tǒng)。不可否認的是，當前我國社會公共安全保障系統(tǒng)仍然不健全，有些區(qū)域還是以地域、部門等簡單的以類別為區(qū)分對象的單一處置模式。因此，人民的社會生活中還未形成統(tǒng)一的、相對全面的公共性的安全保障體系。社會公共安全保障體系的作用能否得以發(fā)揮，主要取決于其應急救援體系的建設情況，其中以多部門協(xié)作為基本架構(gòu)，以危險預警預報機制、救援的及時性以及事件跟蹤優(yōu)化為具體步驟的應急救援體系的搭建，對提高公共救援的效率起著關鍵作用。因此，全面提升社會公共安全保障系統(tǒng)是保障體育旅游規(guī)范化運作、防范與控制體育旅游安全事故的基本條件。同時，在處理突發(fā)事件和事故時，體育旅游管理者往往涉及與交通、消防和醫(yī)療等多個社會職能部門的溝通與協(xié)作，多部門間的協(xié)作問題十分突出，那么就有必要建立常態(tài)化的合作溝通機制，改變經(jīng)常性的臨時組建體育旅游安全應急救援架構(gòu)的局面，這樣才能讓體育旅游安全保障系統(tǒng)切實規(guī)范地運作。

（三）完善體育旅游參與者行為規(guī)制，切實貫徹“規(guī)范化”意識

體育旅游業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展不僅需要國家和地方相關管理部門的法律法規(guī)體系構(gòu)建以及自身管理體系的有效運作，同時也需要旅游參與者（包括體育旅游活動服務提供者和游客）的共同努力。應針對其作一定的行為規(guī)制，以輔助旅游參與者增強“規(guī)范化”意識，自我約束行為能夠有效降低體育旅游項目的安全風險，為游客提供多一層的保障，更強的“規(guī)范化”意識也能輔助體育旅游規(guī)范化管理體系的良性運作。

首先，應合理規(guī)制體育旅游活動服務提供者的運營行為。體育旅游活動服務提供者包括體育旅游活動的組織者與管理者，活動的管理者是指提供實體場所的服務者；活動的組織者是指提供整合他人產(chǎn)品的服務者。特別是在體育旅游這一風險較高的旅游活動中，提高服務者的規(guī)范化操作水平就顯得格外重要。對于體育旅游活動的管理者，國家和地方管理機構(gòu)應當立法規(guī)定體育旅游場地的開發(fā)、運營與安全保障條件，安全條件不適宜進行活動的地域應不允許開發(fā)。體育旅游中的部分戶外活動如徒步、登山、漂流對于天氣狀況等環(huán)境要素的要求較高，針對此類服務，應對其季節(jié)性開放問題作明確規(guī)定。另外，體育旅游的組織者包括規(guī)模較大的營利性與非營利性民間組織，例如自駕游、驢友群、登山俱樂部，或者是戶外、探險、健身網(wǎng)站論壇等等。盈利性的服務組織應當規(guī)定其需要獲得旅行社類業(yè)務許可；非盈利性的服務組織需要根據(jù)國家相關社會團體規(guī)定進行登記，使其處于體育、旅游等部門的監(jiān)管之內(nèi)，從而為體育旅游活動的規(guī)范化提供必要的法律依據(jù)。

其次，應合理規(guī)制游客的游覽行為。由體育旅游活動中的一些安全事故統(tǒng)計可以看出，游客自身行為不當造成的安全事故數(shù)不勝數(shù)。因此，有必要對體育旅游活動的游客行為進行規(guī)制。如明確規(guī)定體育旅游各項項目適宜參加的人群與不宜參加的人群等。在進行體育旅游活動之前對游客進行快速且有針對性的體檢或者要求游客提供近期的體檢報告以規(guī)避風險，保障游客的安全。再如體育旅游活動中威脅游客安全的行為與地域應提前告知游客，必要時與其簽訂相關協(xié)議以規(guī)制其游覽活動中的行為，使游客的人身安全真正得到落實。2018年10月26日，全國人大常委會頒布的《中華人民共和國旅游法（2018修正）》規(guī)定國家根據(jù)旅游活動的風險程度，對旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七條規(guī)定的高風險旅游項目等經(jīng)營者實施責任保險制度。對于經(jīng)營體育旅游“精品線路”的服務者來說，為游客進行投保對于保障人身財產(chǎn)安全是十分必要的。當然，不止體育旅游“精品線路”，其他一些涉及游客安全問題的體育旅游活動服務都應與游客協(xié)商為其投險，諸如自駕游保險、高原游保險、戶外險等險種，如果所進行的活動沒有相應的特殊險種，則可以為游客購買人身意外險以轉(zhuǎn)移體育旅游參與者的活動風險。