陽 平

( 中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院 紀(jì)檢監(jiān)察教研部，北京，100877 )

為反對(duì)腐敗、有效監(jiān)督和制約權(quán)力，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的長期實(shí)踐中不斷探索監(jiān)督權(quán)力的有效路徑，豐富完善黨和國家監(jiān)督理論與制度，在黨的十九大和十九屆四中全會(huì)上作出健全“黨和國家監(jiān)督體系”的戰(zhàn)略部署。隨著完善黨和國家監(jiān)督體系的制度安排得以貫徹實(shí)施，有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的制度建設(shè)進(jìn)入提速、系統(tǒng)集成和創(chuàng)新階段。黨成立百年之際，“中國特色社會(huì)主義監(jiān)督制度逐步成熟定型，統(tǒng)籌貫通、常態(tài)長效的監(jiān)督合力正在形成”(1)楊曉渡：《充分發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨的政治引領(lǐng)和政治保障作用》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月29日。。展望新時(shí)代，仍需不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，以更加有效監(jiān)督權(quán)力、更好將監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。完善黨和國家監(jiān)督體系需以準(zhǔn)確把握該體系的生成邏輯與基本內(nèi)涵為前提?，F(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)大多未從理論上闡述黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵，或?qū)ζ浠緝?nèi)涵未形成準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，據(jù)此提出的完善建議缺乏理論證成。鑒于此，本文著力闡明黨和國家監(jiān)督體系的生成邏輯及基本內(nèi)涵，以此為基準(zhǔn)，提出完善黨和國家監(jiān)督體系的路徑。

一、黨和國家監(jiān)督體系的生成邏輯

黨和國家監(jiān)督體系這一概念的提出以及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)有什么理論淵源？它有何中國特色？經(jīng)歷了哪些演進(jìn)歷程？有何制度條件？這些問題分別涉及這一體系的理論邏輯、政治邏輯和實(shí)踐邏輯。

(一)理論邏輯

馬克思和恩格斯在創(chuàng)建科學(xué)社會(huì)主義理論、領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐過程中，提出了一系列權(quán)力監(jiān)督思想。一方面，強(qiáng)調(diào)權(quán)力應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。馬克思指出：“公社可不像一切舊政府那樣自詡決不會(huì)犯錯(cuò)誤。它把自己的所言所行一律公布出來，把自己的一切缺點(diǎn)都讓公眾知道?！?2)《馬克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第164頁。在這里，馬克思提出巴黎公社需要接受公眾的監(jiān)督，這是由巴黎公社政權(quán)的人民屬性決定的。為防止社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，馬克思和恩格斯提出建立議行合一的公社(3)《馬克思恩格斯文集》(第3卷),北京：人民出版社，2009年,第154頁。，賦予工人選舉權(quán)、罷免權(quán)，取消公職人員的特權(quán)。(4)《馬克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第110-111頁。此外，為保障群眾的監(jiān)督權(quán)，列寧要求蘇維埃機(jī)關(guān)要積極受理群眾的檢舉、控告。(5)列寧：《關(guān)于蘇維埃機(jī)關(guān)管理工作的規(guī)定草稿》，《列寧全集》(第35卷)，北京：人民出版社，2017年，第360-361頁。另一方面，強(qiáng)調(diào)黨的自我監(jiān)督作用。為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、有效監(jiān)督權(quán)力，列寧強(qiáng)調(diào)建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要性，指出：“有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)，由受黨的培養(yǎng)最多、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并最能嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成?！?6)《列寧全集》(第39卷)，北京：人民出版社，2017年，第323頁。此外，列寧還主張建立自上而下的巡視監(jiān)督(7)“中央關(guān)于設(shè)特派巡視員的決定是中央全會(huì)的決定。就是說，是不容爭辯的。(我個(gè)人完全同意這個(gè)決定。)”《列寧全集》(第50卷)，北京：人民出版社，2017年，第375頁。，成立工農(nóng)檢查院，認(rèn)為工農(nóng)檢查院是為一切國家機(jī)關(guān)而設(shè)，有權(quán)監(jiān)督所有一切國家機(jī)構(gòu)。(8)《列寧選集》(第4卷), 北京：人民出版社，2012年，第792頁。根據(jù)列寧的建議，1923年俄共(布)第十二次代表大會(huì)決定成立中央監(jiān)察委員會(huì)-工農(nóng)檢查院這一黨和蘇維埃的聯(lián)合監(jiān)察機(jī)構(gòu)?？傮w而言，馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想強(qiáng)調(diào)權(quán)力的人民性，不受監(jiān)督的權(quán)力容易腐敗，主張由人民監(jiān)督權(quán)力，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。

中國共產(chǎn)黨人繼承和發(fā)展馬克思列寧主義，把馬克思列寧主義的基本原理同中國實(shí)踐結(jié)合起來，積極探索跳出“歷史周期率”的路徑，不斷進(jìn)行黨和國家監(jiān)督理論與制度創(chuàng)新。毛澤東同志給出跳出“歷史周期率”的第一個(gè)答案，強(qiáng)調(diào)“讓人民來監(jiān)督政府”(9)黃炎培：《八十年來》，北京：中國文史出版社，1982年，第157頁。；確立“民主集中制”，要求“造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”(10)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來毛澤東文稿》(第6冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第543頁。。這些為建立黨和國家監(jiān)督體系奠定了重要的思想基礎(chǔ)。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要管黨；黨要接受監(jiān)督，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，要有“專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”(11)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第332頁。，同時(shí)強(qiáng)調(diào)反對(duì)腐敗，必須相信和依靠群眾，但不搞群眾運(yùn)動(dòng)，提出構(gòu)建由黨內(nèi)監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、民主黨派和無黨派民主人士監(jiān)督、輿論監(jiān)督等構(gòu)成的權(quán)力監(jiān)督體系。江澤民同志提出，“堅(jiān)持把發(fā)展民主與健全法制結(jié)合起來，把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，建立健全依法行使權(quán)力制約機(jī)制”(12)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，北京：人民出版社，2001年，第1551頁。。胡錦濤同志提出，要把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來，支持和保證人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大公民有序的政治參與，形成監(jiān)督合力，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全方位監(jiān)督。(13)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第603頁。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在繼承歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體權(quán)力監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上提出“健全黨和國家監(jiān)督體系”，指出“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”(14)《習(xí)近平談治國理政》(第3卷)，北京：外文出版社，2020年，第52頁。，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮人民監(jiān)督作用”(15)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)、中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2022年，第158頁。。

綜上，中國共產(chǎn)黨人在百年實(shí)踐中對(duì)馬克思主義政治家權(quán)力監(jiān)督思想不斷發(fā)展創(chuàng)新，形成了具有自身特色的權(quán)力監(jiān)督思想，并以此為理論邏輯不斷健全黨和國家監(jiān)督體系。這一權(quán)力監(jiān)督思想強(qiáng)調(diào)黨和國家權(quán)力來自人民，因而要主動(dòng)接受人民的監(jiān)督，同時(shí)要勇于推進(jìn)黨的自我革命，做到黨的自我監(jiān)督與人民監(jiān)督相結(jié)合。

(二)政治邏輯

馬克思主義國家學(xué)說認(rèn)為，國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)，國家是一定階級(jí)的統(tǒng)治機(jī)關(guān)，掌握在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)手中。資本主義國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是資本主義私有制。這決定了資本主義國家的政權(quán)性質(zhì)是服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)的利益，而非人民的利益，國家權(quán)力是由資產(chǎn)階級(jí)及其代表人物掌握。資本主義國家的政權(quán)性質(zhì)與私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了人民無法真正享有監(jiān)督制約國家權(quán)力的廣泛權(quán)利,權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表的是資產(chǎn)階級(jí)利益，權(quán)力監(jiān)督堅(jiān)持資本至上而非人民至上。此外，“三權(quán)分立”式的資本主義國家權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制由于不存在一個(gè)超越各權(quán)力部門、組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)力量，存在著互相扯皮、行政效率低下、議行互悖、政令不一等弊端。

不同于資本主義國家的政權(quán)性質(zhì)，我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、人民民主專政的社會(huì)主義國家，“一切權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本保障是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”(16)宋偉、過勇：《新時(shí)代黨和國家監(jiān)督體系:建構(gòu)邏輯、運(yùn)行機(jī)理與創(chuàng)新進(jìn)路》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第1期。。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過人民代表大會(huì)制度選舉產(chǎn)生了國家權(quán)力。黨的權(quán)力和國家權(quán)力盡管存在差異和分工，但又在功能、作用主體和對(duì)象等方面相互補(bǔ)充、相互作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下一體運(yùn)行并有機(jī)統(tǒng)合于黨和國家治理體系之中，共同服務(wù)、作用于中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的“一元多體”統(tǒng)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)，其不同于西方“國家一元”格局下的“三權(quán)”或“多權(quán)”式權(quán)力結(jié)構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“一元多體”政治運(yùn)行機(jī)制決定了中國的權(quán)力監(jiān)督有其自身的政治邏輯，即一方面要靠人民監(jiān)督權(quán)力，另一方面“不能靠西方所謂的政黨輪替和三權(quán)分立，根本上要靠黨自我革命、自我凈化”(17)本書編寫組編著：《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2019年，第101頁。?；谶@一政治邏輯，黨和國家監(jiān)督體系應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體性的有機(jī)統(tǒng)一，即賦予人民群眾監(jiān)督權(quán)力的廣泛權(quán)利，強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督，并科學(xué)配置權(quán)力、明確各權(quán)力的職能邊界，體現(xiàn)權(quán)力的人民性并確保其在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序運(yùn)行。由此形成的監(jiān)督體系既要有助于遏制權(quán)力腐敗，又要避免西方“三權(quán)分立”式權(quán)力結(jié)構(gòu)低效運(yùn)行的弊端，最終實(shí)現(xiàn)“一元多體”權(quán)力結(jié)構(gòu)下“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”(18)《中國共產(chǎn)黨章程》，本書編寫組編：《黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度選編·基礎(chǔ)法規(guī)卷》，北京：中國方正出版社，2020年，第8頁。的目標(biāo)。

(三)歷史邏輯

制度的產(chǎn)生往往有一個(gè)形成過程，不是憑空而來的。百年來，中國共產(chǎn)黨對(duì)如何建立健全黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)行了長期的探索實(shí)踐。

在革命戰(zhàn)爭時(shí)期，由于我們黨尚未全面執(zhí)政，腐敗問題主要發(fā)生在黨內(nèi)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督以黨內(nèi)監(jiān)督為主。1921年，黨的一大黨綱就要求，從一定數(shù)量的黨員中選舉產(chǎn)生具有監(jiān)督職能的執(zhí)行委員會(huì)。黨的二大始設(shè)專章“紀(jì)律”，要求全體黨員須絕對(duì)服從“全國大會(huì)及中央執(zhí)行委員會(huì)之議決”，下級(jí)機(jī)關(guān)“須完全執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)之命令”。黨的五大黨章第一次明確“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，并決定成立“監(jiān)察委員會(huì)”，以“鞏固黨的一致及權(quán)威起見”。此外，1933年到1934年間，中央蘇區(qū)開展了一次反貪污浪費(fèi)運(yùn)動(dòng)，頒布黨成立以來第一部反腐敗法令《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》，建立健全包括蘇區(qū)中央執(zhí)行委員會(huì)、蘇區(qū)中央工農(nóng)檢察人民委員部、中央審計(jì)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的監(jiān)督檢查機(jī)制，組織突擊隊(duì)、發(fā)動(dòng)廣大群眾參與揭發(fā)貪污浪費(fèi)行為，有力震懾了腐敗分子。(19)《中央蘇區(qū)1933年的反貪污浪費(fèi)運(yùn)動(dòng)》，江西省瑞金市人民檢察院 ，http://www.jxruijin.jcy.gov.cn/sqjcs/201807/t20180702_2259525.shtml?？梢姡覀凕h在局部執(zhí)政條件期間就開始注重自我監(jiān)督，包括建立健全監(jiān)督機(jī)制、號(hào)召群眾參與監(jiān)督、開展反貪污浪費(fèi)運(yùn)動(dòng)、加強(qiáng)紀(jì)律和制度建設(shè)等，這些舉措為最后贏得革命戰(zhàn)爭勝利提供了堅(jiān)強(qiáng)保證，也為后來在全面執(zhí)政條件下如何監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了有益探索。

在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，隨著我們黨全面執(zhí)政，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督從黨內(nèi)監(jiān)督向國家監(jiān)督擴(kuò)展。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，根據(jù)不同階段的形勢需要，先后成立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的監(jiān)察委員會(huì)，并以后者取代了前者(20)1955年，中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議通過《中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，“決定成立黨的中央的和地方各級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)，代替中央的和地方各級(jí)的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)”。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)辦公廳編：《1921～2000中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》(第8卷)，北京：中國方正出版社，2001年，第55頁。。同時(shí)，在國家監(jiān)督層面，先后成立政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)及地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、國務(wù)院監(jiān)察部及地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)國家機(jī)關(guān)及公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督；組建最高人民檢察署，“對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全體國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”(21)《中華人民共和國中央人民政府組織法》第28條，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》(第26冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第756頁。。在監(jiān)督實(shí)踐與制度建設(shè)方面，為端正黨風(fēng)，防止腐化浪費(fèi)等錯(cuò)誤傾向的影響，黨中央先后開展整黨整風(fēng)、“三反”“五反”等運(yùn)動(dòng)，設(shè)立人民監(jiān)察通訊員制度，發(fā)動(dòng)人民群眾參與監(jiān)督，并頒布中華人民共和國首部反腐敗國家法律《中華人民共和國懲治貪污條例》。總之，這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等已有基本的雛形(22)羅星、郭芷材：《新中國成立初期黨和國家監(jiān)督體系的歷史演進(jìn)與時(shí)代價(jià)值》，《理論建設(shè)》2020年第3期。，對(duì)于遏制權(quán)力腐敗起到了積極作用。同時(shí)，在制度初創(chuàng)探索期也不可避免存在一些不足。比如，在發(fā)動(dòng)群眾通過整風(fēng)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)沒有跟上，制度化建設(shè)不足，“一定程度上阻礙了黨內(nèi)政治生活的嚴(yán)肅化、正?；约包h的建設(shè)、黨的事業(yè)發(fā)展”(23)馮新舟：《中國共產(chǎn)黨健全黨和國家監(jiān)督體系的基本經(jīng)驗(yàn)及新的實(shí)踐要求》，《理論視野》2021年第5期。。這些經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)于完善黨和國家監(jiān)督體系均具有重要價(jià)值。

在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，隨著黨內(nèi)政治生活走向正常化、改革開放的深入推進(jìn)，黨和國家監(jiān)督管理職能也相應(yīng)增多，為防止出現(xiàn)黨員干部被腐蝕的風(fēng)險(xiǎn)，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督開始同向發(fā)力。黨的十一屆三中全會(huì)根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，決定健全民主集中制和黨規(guī)黨紀(jì)，并決定恢復(fù)重建黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。之后，1986年第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制、組建監(jiān)察部，以加強(qiáng)國家監(jiān)察工作。1993年，黨中央作出中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公的重大決定，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”工作機(jī)制。1997年，黨的十五大提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”(24)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：人民出版社，2000年，第49頁。的反腐敗工作機(jī)制與權(quán)力監(jiān)督格局。此外，憲法和相關(guān)法律規(guī)定將人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等職能具體化、規(guī)范化。這一時(shí)期黨和國家監(jiān)督體系形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等監(jiān)督力量在內(nèi)的多元監(jiān)督格局，同時(shí)也存在黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督力量分散，“不敢腐”的震懾尚未完全形成，以至于監(jiān)督體系的制度權(quán)威不足的歷史局限。

“一個(gè)制度的確立總是依賴特定的條件。只有相關(guān)條件具備了，制度才能真正地生成并有效地運(yùn)轉(zhuǎn)?！?25)張桂林：《黨和國家監(jiān)督體系原理探析》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。黨的十八大召開以后，“我們黨把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提到關(guān)系黨和國家生死存亡的高度來認(rèn)識(shí)”(26)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第5頁。，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以猛藥去疴、重典治亂的決心,通過“打虎”“拍蠅”“獵狐”等一系列措施，重拳鐵腕反腐，堅(jiān)持沒有“鐵帽子王”，有力遏制了腐敗蔓延勢頭，“為深化標(biāo)本兼治、推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境和可行性條件”(27)陽平、蔡志強(qiáng)：《中國共產(chǎn)黨權(quán)力監(jiān)督思想的內(nèi)涵、成就與創(chuàng)新》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。。在這樣的條件下，黨中央將一體推進(jìn)“三不腐”確立為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的新方略，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，黨和國家機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)(28)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日。，黨和國家治理體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)更為科學(xué)，權(quán)力監(jiān)督主體進(jìn)一步擴(kuò)展，各監(jiān)督主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全，標(biāo)本兼治的綜合效應(yīng)日益凸顯，進(jìn)而逐步確立了制度、規(guī)則權(quán)威，開啟了完善黨和國家監(jiān)督體系、著力進(jìn)行制度反腐的新階段。

總結(jié)起來，黨和國家監(jiān)督體系在不同的歷史時(shí)期有著不同的構(gòu)成內(nèi)容，但均注重黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的結(jié)合，并隨著黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗斗爭力度持續(xù)加大而不斷完善。這一過程不僅是制度層面的創(chuàng)新，更是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐以及政治發(fā)展階段向前推進(jìn)的制度化體現(xiàn)，是權(quán)力監(jiān)督的理論、制度與實(shí)踐三者互動(dòng)、系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果。

二、黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵

黨和國家監(jiān)督體系的生成邏輯塑造和決定該體系的基本內(nèi)涵，包括構(gòu)成、價(jià)值、運(yùn)行要求。其中，黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成是該體系的要素內(nèi)容及其相互關(guān)系，價(jià)值是其內(nèi)在特征與功能目標(biāo)，構(gòu)成、價(jià)值又進(jìn)而對(duì)該體系的運(yùn)行提出相應(yīng)要求。

(一)黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成：黨領(lǐng)導(dǎo)的“一元多體”、系統(tǒng)協(xié)同的立體監(jiān)督體系

關(guān)于黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“黨和國家監(jiān)督體系，是由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督所構(gòu)成的完整的框架結(jié)構(gòu)。”(29)王壽林：《健全黨和國家監(jiān)督體系的理論思考——兼論如何破解同級(jí)監(jiān)督的難題》，《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第3期。然而，各監(jiān)督力量所構(gòu)成的框架結(jié)構(gòu)確立的僅是各種權(quán)力監(jiān)督主體對(duì)權(quán)力客體的監(jiān)督制度。黨和國家監(jiān)督體系的歷史邏輯表明，該體系的形成不僅是監(jiān)督主體不斷豐富的過程，也伴隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行制約機(jī)制的完善，并以有效的反腐敗實(shí)踐為支撐，是三者的有效互動(dòng)。具體表現(xiàn)為：(1)黨和國家監(jiān)督制度，由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等十種監(jiān)督力量構(gòu)成。(30)習(xí)近平：《一以貫之全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督 為決勝全面建成小康社會(huì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月14日。其中，黨內(nèi)監(jiān)督形成了以“黨的中央組織的監(jiān)督”為統(tǒng)攝，包括“黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督”等五項(xiàng)監(jiān)督的構(gòu)成體系。(31)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第9條規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委(黨組)全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系?！北緯帉懡M：《黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度選編·基礎(chǔ)法規(guī)卷》，北京：中國方正出版社，2020年，第747頁。(2)權(quán)力的配置和運(yùn)行制約機(jī)制。(3)“三不腐”(不敢腐、不能腐、不想腐)一體推進(jìn)體制機(jī)制。

一方面，上述三個(gè)構(gòu)成要素在黨和國家監(jiān)督體系中的作用各有側(cè)重。其中，通過科學(xué)配置權(quán)力并對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行制約，解決腐敗滋生原因中“權(quán)力的因素”(32)“所有的權(quán)力腐敗都不外源于三個(gè)因素：一是人的因素；二是權(quán)力的因素；三是人與權(quán)力結(jié)合的因素?！绷稚辛ⅲ骸懂?dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2016年，第342頁。，有助于從源頭上遏制腐敗的發(fā)生；黨和國家監(jiān)督制度確立的是權(quán)力監(jiān)督主體及各權(quán)力監(jiān)督主體之間的關(guān)系，主要是破解腐敗滋生原因中“人與權(quán)結(jié)合的因素”，通過增加腐敗被查處的概率，提升腐敗成本；“三不腐”體制機(jī)制主要是針對(duì)腐敗滋生原因中“人的因素”，從懲處、制度、教育三個(gè)維度對(duì)權(quán)力行使主體進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。另一方面，三者在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮互補(bǔ)、協(xié)同作用。其一，黨內(nèi)監(jiān)督通過發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動(dòng)與其他監(jiān)督主體有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，有助于將一體推進(jìn)“三不腐”方針方略貫穿于各類監(jiān)督中，提升監(jiān)督體系的效率。其二，權(quán)力的科學(xué)配置與有效運(yùn)行制約機(jī)制，有助于減少權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督壓力。其三，黨和國家監(jiān)督制度的運(yùn)行、“三不腐”一體推進(jìn)又有助于維護(hù)權(quán)力配置與運(yùn)行制約機(jī)制的制度權(quán)威，并推動(dòng)后者的完善發(fā)展。

可見，黨和國家監(jiān)督體系既有對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行制約的頂層設(shè)計(jì)，又是黨領(lǐng)導(dǎo)下的由多個(gè)權(quán)力監(jiān)督主體組成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并從懲、治、防不同角度明確權(quán)力監(jiān)督的方略、制度、舉措，是一個(gè)“一元多體”、系統(tǒng)協(xié)同的權(quán)力監(jiān)督體系。

(二)黨和國家監(jiān)督體系的價(jià)值：實(shí)現(xiàn)黨性與人民性的有機(jī)統(tǒng)一

黨性是一個(gè)政黨區(qū)別于其他政黨之固有特性，是其階級(jí)性與階級(jí)利益的最高且最集中之體現(xiàn)；人民性體現(xiàn)著人民意志、人民利益和政治訴求。(33)林瑞青：《論黨性和人民性相統(tǒng)一的必然邏輯》，《學(xué)校黨建與思想教育》2020年第9期。一個(gè)政黨的黨性與人民性是否統(tǒng)一，取決于該政黨與人民的關(guān)系，即其是依靠誰、代表誰、為了誰。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，且“除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”。(34)《中國共產(chǎn)黨章程》，本書編寫組：《黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度選編·基礎(chǔ)法規(guī)卷》，北京：中國方正出版社，2020年，第13頁。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨決定了其代表、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的是人民的利益，其“黨性來自人民性，是人民性最高最集中的體現(xiàn)”(35)陳雄、呂立志：《中國共產(chǎn)黨黨性與人民性統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯》，《黨建》2019年第12期。，同時(shí)黨性又是人民性得以實(shí)現(xiàn)的保證。百年來，我們黨正是堅(jiān)持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去，團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，以實(shí)際行動(dòng)踐行了黨性與人民性的統(tǒng)一。因而，習(xí)近平總書記深刻指出：“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的?！?36)《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第154頁。黨性與人民性相統(tǒng)一要求，在各項(xiàng)工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，發(fā)揮人民的主體性，維護(hù)、發(fā)展人民的利益。黨和國家監(jiān)督體系的生成邏輯表明，該體系是中國共產(chǎn)黨在堅(jiān)持馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)代中國政治制度運(yùn)行機(jī)制并歷經(jīng)百年探索實(shí)踐形成的，體現(xiàn)了黨性與人民性相統(tǒng)一的價(jià)值，且有助于促進(jìn)黨性和人民性的有機(jī)統(tǒng)一。

1.黨和國家監(jiān)督體系是黨的自我監(jiān)督與人民監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了黨性與人民性相統(tǒng)一的價(jià)值訴求

首先，黨的自我監(jiān)督需要與人民監(jiān)督相結(jié)合，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。一方面，克服權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要靠黨的自我監(jiān)督。黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政的職責(zé)定位決定，黨具有對(duì)自身和國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)和利益，這既是為了鞏固黨的執(zhí)政地位、跳出“歷史周期率”，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容(37)楊曉渡：《堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系》，《黨建研究》2019年第11期。。并且，黨和國家監(jiān)督體系的政治邏輯表明，克服黨面臨的被腐蝕風(fēng)險(xiǎn)，根本上要靠黨的自我監(jiān)督?！包h內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督有力有效，其他監(jiān)督才能發(fā)揮作用?！?38)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)、中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2022年，第85頁。由于國家的自我監(jiān)督體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定設(shè)置的，在運(yùn)行中接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，且公職人員大多數(shù)是黨員，因此，國家監(jiān)督是黨的自我監(jiān)督的延伸。進(jìn)一步講，在中國特色的黨和國家治理體系中，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督均屬于黨的自我監(jiān)督，在監(jiān)督體系中起著主導(dǎo)作用。另一方面，黨的自我監(jiān)督需要與人民監(jiān)督相結(jié)合，才能更好發(fā)揮監(jiān)督效果。讓人民監(jiān)督權(quán)力既是人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求，也有助于解決自我監(jiān)督可能存在的監(jiān)督盲區(qū)或監(jiān)督動(dòng)力可能不足的問題。同時(shí)，人民監(jiān)督也需要通過黨的自我監(jiān)督才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的，并需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展。百年來，黨正是外靠發(fā)展人民民主、接受人民監(jiān)督，內(nèi)靠全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)自我革命，保證了黨長盛不衰、不斷發(fā)展壯大。(39)《習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持嚴(yán)的主基調(diào)不動(dòng)搖 堅(jiān)持不懈把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年1月19日。

其次，黨的自我監(jiān)督與人民監(jiān)督具有價(jià)值的內(nèi)在的一致性。一方面，黨開展自我監(jiān)督源于黨的初心使命要求，旨在確保黨的先進(jìn)性、純潔性，始終代表人民的利益，確保黨性與人民性相一致。并且，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政地位決定，加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督也是保障人民監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)人民當(dāng)家作主的根本政治要求。另一方面，人民監(jiān)督權(quán)力是表達(dá)、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)人民利益的重要方式，是人民性的重要體現(xiàn)。因而，黨的自我監(jiān)督和人民監(jiān)督具有價(jià)值的內(nèi)在一致性，二者“內(nèi)在統(tǒng)一、一脈相承”(40)伍義林：《深刻理解自我革命和人民監(jiān)督的關(guān)系》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年3月30日。。在黨和國家監(jiān)督體系中，由于黨和國家監(jiān)督權(quán)來自人民，人民又可通過輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等方式參與對(duì)黨和國家的監(jiān)督,并通過黨的自我監(jiān)督實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。這兩種監(jiān)督的互動(dòng)，有效拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，并使得“人民監(jiān)督政府”與黨的自我革命這“兩個(gè)答案”有機(jī)統(tǒng)合于一個(gè)制度中，充分體現(xiàn)了監(jiān)督體系黨性與人民性的高度統(tǒng)一。

2.黨和國家監(jiān)督體系的有效運(yùn)行有助于促進(jìn)黨性和人民性的統(tǒng)一

有學(xué)者認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系的使命是“防治政治衰敗，推進(jìn)政治發(fā)展”(41)張桂林：《黨和國家監(jiān)督體系原理探析》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。。這一觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是將黨和國家監(jiān)督體系的使命局限于政黨組織的機(jī)體健康、政治體制的有序運(yùn)行，這固然是該體系的使命，但并非是其終極使命。中國共產(chǎn)黨不僅是一個(gè)政黨組織，更是長期執(zhí)政黨，是中國的領(lǐng)導(dǎo)核心，“始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨”(42)《習(xí)近平談治國理政》(第3卷)，北京：外文出版社，2020年，第136頁。。黨的性質(zhì)、宗旨以及人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)決定，為人民服務(wù)是權(quán)力存在的唯一合法性基礎(chǔ)，且是黨性和人民性共同的價(jià)值目標(biāo)。因此，作為一個(gè)權(quán)力監(jiān)督體系，黨和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行不是要限制權(quán)力功能的發(fā)揮，而是要在保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，使權(quán)力有效地發(fā)揮作用，“確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福”。不僅如此，黨和國家監(jiān)督體系通過加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，有利于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨中央權(quán)威，保證黨不變質(zhì)、不變色，并為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政、實(shí)現(xiàn)好人民利益提供政治保證，進(jìn)而有助于促進(jìn)黨性和人民性的有機(jī)統(tǒng)一。

綜上，黨和國家監(jiān)督體系以黨的自我監(jiān)督為主導(dǎo)，同時(shí)也需要與人民監(jiān)督相結(jié)合，二者在黨的領(lǐng)導(dǎo)下相互配合補(bǔ)充、具有內(nèi)在一致性，并以確保權(quán)力服務(wù)于人民、黨性不變質(zhì)為共同的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)并促進(jìn)黨性與人民性的統(tǒng)一。

(三)黨和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行要求

1.堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家監(jiān)督體系的政治屬性，也是該體系“一元多體”的構(gòu)成及“黨性與人民性有機(jī)統(tǒng)一”價(jià)值的內(nèi)在要求。黨和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是要“強(qiáng)化主體責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使監(jiān)督工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上更加協(xié)同”(43)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)、中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2022年，第60頁。。具體言之，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：各級(jí)黨委(黨組)嚴(yán)格日常監(jiān)督，綜合運(yùn)用各種黨內(nèi)監(jiān)督方式，把管理和監(jiān)督寓于領(lǐng)導(dǎo)的全過程；各監(jiān)督主體在開展監(jiān)督中將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化、程序化；通過發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助引導(dǎo)推動(dòng)職能，推動(dòng)各類監(jiān)督相互貫通、相互協(xié)調(diào)，運(yùn)用各自監(jiān)督優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力；在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)落實(shí)科學(xué)配置權(quán)力的改革要求，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，不斷完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制；將“三不腐”一體推進(jìn)貫穿運(yùn)用于全面從嚴(yán)治黨的全過程。

2.堅(jiān)持以人民為中心

“黨性與人民性有機(jī)統(tǒng)一”的價(jià)值要求，黨和國家監(jiān)督體系樹立以人民為中心的原則，將黨的自我監(jiān)督與人民監(jiān)督有效結(jié)合，發(fā)揮各自監(jiān)督優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力，并通過對(duì)權(quán)力的監(jiān)督確保公權(quán)力的行使始終用于為人民謀幸福。具體言之，要健全為民用權(quán)的監(jiān)督理念，通過科學(xué)配置權(quán)力和有效制約、監(jiān)督權(quán)力，發(fā)揮權(quán)力創(chuàng)造秩序與推動(dòng)發(fā)展的功能，不斷滿足人民對(duì)美好生活的新期待；踐行新時(shí)代黨的群眾路線，發(fā)展全過程人民民主，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督力量在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，確保人民享有監(jiān)督權(quán)力的廣泛權(quán)利；規(guī)范黨和國家監(jiān)督權(quán)的行使，確保監(jiān)督權(quán)的行使始終代表人民的意志。

3.堅(jiān)持系統(tǒng)集成、權(quán)威高效

黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成表明，該體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)集成、權(quán)威高效原則，協(xié)同推進(jìn)三個(gè)構(gòu)成要素，提升監(jiān)督體系的整體效能。為此，要把黨委(黨組)主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督專責(zé)、其他監(jiān)督主體協(xié)助配合職責(zé)統(tǒng)籌起來，抓好對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，帶動(dòng)整個(gè)監(jiān)督體系嚴(yán)密有效運(yùn)轉(zhuǎn)；盯緊權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)，抓住關(guān)鍵核心權(quán)力的有效分解與運(yùn)行制約；統(tǒng)合黨內(nèi)監(jiān)督體系中的五項(xiàng)監(jiān)督，統(tǒng)籌銜接紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督“四項(xiàng)監(jiān)督”，并以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督主體有效監(jiān)督、相互之間貫通協(xié)同；將一體推進(jìn)“三不腐”運(yùn)用于監(jiān)督實(shí)踐全過程，提升監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、防范風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)改革的能力水平，充分釋放監(jiān)督治理效能。

4.堅(jiān)持以法規(guī)制度建設(shè)為保障

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點(diǎn)。(44)鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第333頁。黨和國家監(jiān)督體系的歷史邏輯表明，該體系的豐富與完善同時(shí)也是一個(gè)制度不斷完善的過程，并通過制度建設(shè)為其規(guī)范化運(yùn)行提供制度保障。為此，完善黨和國家監(jiān)督體系應(yīng)以加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)為保障。要建立健全規(guī)范各監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)、相互貫通協(xié)同的法律法規(guī)，確保各監(jiān)督力量的運(yùn)行有法可依；完善有關(guān)權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行制約的法律法規(guī)，優(yōu)化包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的各種公權(quán)力的邊界和運(yùn)行程序；加強(qiáng)對(duì)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，對(duì)違反制度者嚴(yán)肅追責(zé)，提升制度的剛性。

三、完善黨和國家監(jiān)督體系的路徑選擇

建黨百年來，尤其是黨的十八大以來，黨和國家監(jiān)督體系不斷完善，“四梁八柱”框架已經(jīng)確立，各要素一體化運(yùn)行初步形成，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、促進(jìn)治理的良性循環(huán)正在實(shí)現(xiàn)，中國特色社會(huì)主義監(jiān)督制度逐步成熟定型。同時(shí)，從查處的案件情況看，黨的十九大以來個(gè)別黨員干部不收手、不收斂的情況仍然存在，一些關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行不受監(jiān)督或沒有受到有效監(jiān)督的現(xiàn)象仍不同程度存在，一些案件的涉案金額、腐敗情節(jié)觸目驚心，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。這表明黨和國家監(jiān)督體系在制度建設(shè)與運(yùn)行效能方面仍與黨的初心使命要求、人民期待存在一定差距，具體表現(xiàn)為：其一，在權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行制約方面，關(guān)鍵崗位尤其是“一把手”、關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力配置過于集中，民主集中制、黨內(nèi)民主、全過程人民民主等原則、制度在監(jiān)督制約權(quán)力方面發(fā)揮的作用還有限，權(quán)力運(yùn)行的腐敗風(fēng)險(xiǎn)較大。其二，監(jiān)督主體之間的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠順暢高效，黨和國家監(jiān)督體系吸收、引導(dǎo)人民群眾有序參與監(jiān)督的力度不夠，且重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存，未能形成監(jiān)督合力。其三，監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化法治化水平還有待提升，且一些監(jiān)督主體以“事后懲治型監(jiān)督”為主，靠前監(jiān)督的 “預(yù)防型監(jiān)督”能力有待加強(qiáng)。

立足黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵，以解決該體系在運(yùn)行中存在的上述問題為導(dǎo)向，完善黨和國家監(jiān)督體系應(yīng)遵循以下路徑：

(一)健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、其他權(quán)力監(jiān)督主體貫通協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，形成監(jiān)督合力

一是各級(jí)黨委(黨組)強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)、擔(dān)起主體責(zé)任。貫徹落實(shí)《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各監(jiān)督單位加強(qiáng)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督工作，充分發(fā)揮上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督作用，充分調(diào)動(dòng)黨員參與黨內(nèi)監(jiān)督的積極性。二是健全工作機(jī)制，為各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)提供有力保障。改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能，有效發(fā)揮其在統(tǒng)籌各監(jiān)督力量協(xié)同開展監(jiān)督中的作用，小組成員擴(kuò)展至各監(jiān)督單位，下設(shè)日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全監(jiān)督單位間重大監(jiān)督事項(xiàng)會(huì)商研判、定期工作通報(bào)、線索移送與信息共享等機(jī)制，積極探索跨部門聯(lián)合監(jiān)督協(xié)作模式，形成科學(xué)管用的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。三是加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)。推動(dòng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接配套，明確各類監(jiān)督單位的職責(zé)權(quán)限，對(duì)各類監(jiān)督單位協(xié)作配合的方式、范圍、內(nèi)容、成果應(yīng)用等進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)適時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)意見，推動(dòng)建立“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接、黨內(nèi)監(jiān)督“五位一體”和黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)、各類監(jiān)督協(xié)同貫通的黨和國家監(jiān)督體系總體架構(gòu)。四是注重發(fā)揮民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的重要作用。各權(quán)力監(jiān)督單位及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道，主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督，對(duì)社會(huì)監(jiān)督力量發(fā)現(xiàn)的問題或線索，黨的自我監(jiān)督力量應(yīng)及時(shí)介入，對(duì)違紀(jì)違法者依規(guī)依法查處，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，形成黨的自我監(jiān)督與人民監(jiān)督良性互動(dòng)、互相配合、互為補(bǔ)充的大監(jiān)督格局。

(二)充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助引導(dǎo)推動(dòng)功能，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，“在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置、發(fā)揮保障作用”(45)楊曉渡：《堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系》，《黨建研究》2019年第11期。。黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)工作報(bào)告要求，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督的協(xié)助引導(dǎo)推動(dòng)功能，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同。(46)趙樂際：《堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系 為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月25日。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可從以下幾個(gè)方面履行協(xié)助引導(dǎo)推動(dòng)功能：一是立足專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)職能，加強(qiáng)與審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督主體相互協(xié)作配合，盯住“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵權(quán)力、關(guān)鍵領(lǐng)域，通過嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，一體推進(jìn)“三不腐”，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)揮威懾和警示功能，提升監(jiān)督體系的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。二是完善紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接制度，建立健全“四項(xiàng)監(jiān)督”信息、資源、力量、手段、成果等共享制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“四項(xiàng)監(jiān)督”之間的貫通銜接。三是推動(dòng)黨委(黨組)關(guān)于監(jiān)督工作決策部署的落實(shí)。及時(shí)將黨委(黨組)關(guān)于監(jiān)督工作的部署要求傳達(dá)到各監(jiān)督主體，統(tǒng)籌各監(jiān)督主體圍繞黨委(黨組)確定的重大監(jiān)督事項(xiàng)聯(lián)動(dòng)開展監(jiān)督檢查和專項(xiàng)治理，強(qiáng)化監(jiān)督貫通協(xié)同，推動(dòng)構(gòu)建“大監(jiān)督”格局。四是針對(duì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞、監(jiān)督監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)、問題高發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等問題，深挖問題背后成因，提出問題整改意見，及時(shí)反饋有關(guān)監(jiān)督主責(zé)部門，督促各單位深化改革、完善制度機(jī)制。嚴(yán)格履行“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責(zé)，對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)不力的監(jiān)督單位加強(qiáng)督促、開展問責(zé)，倒逼責(zé)任落實(shí)。

(三)優(yōu)化對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位、“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力配置與監(jiān)督制約

第一，健全對(duì)關(guān)鍵權(quán)力的配置和運(yùn)行制約。抓住政策制定權(quán)、審批監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法司法權(quán)等關(guān)鍵點(diǎn)，合理分解、科學(xué)配置權(quán)力，嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限。(47)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)、中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2022年，第60頁。對(duì)于政策制定權(quán)，要優(yōu)化決策制定機(jī)制，強(qiáng)化決策前的協(xié)商、論證、聽證工作，建立政策合法合理性審查評(píng)估機(jī)制，并健全決策錯(cuò)誤糾正機(jī)制。例如，對(duì)擬出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)預(yù)先進(jìn)行公平競爭審查，如果有違反公平競爭原則的地方，必須進(jìn)行修改，否則不能出臺(tái)。(48)吳敬璉：《中國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程》，北京：中國大百科全書出版社，2018年，第372頁。對(duì)于審批監(jiān)管權(quán)，要明晰監(jiān)管部門職責(zé)邊界，深化“放管服”改革，減少不必要的審批，對(duì)于確需審批的應(yīng)優(yōu)化審批流程、明確批準(zhǔn)所需條件，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，鏟除權(quán)力尋租的制度基礎(chǔ)。在監(jiān)督制約執(zhí)法司法權(quán)方面，深化“以審判為中心”的訴訟制度改革，健全政法部門分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則(49)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第127頁。，充分發(fā)揮辯護(hù)、申訴、上訴制度的監(jiān)督功能，并通過完善監(jiān)督管理制度、責(zé)任追究制度，減少權(quán)力尋租機(jī)會(huì)。

第二，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，優(yōu)化對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約。按照集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致原則，明確 “一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子各自分管的事項(xiàng)、掌握的權(quán)力以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)民主集中制，完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制，將“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制情況作為監(jiān)督“一把手”履職情況的重要內(nèi)容。紀(jì)委書記、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長發(fā)現(xiàn)“一把手”違反決策程序的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出意見，對(duì)糾正不力的要向上級(jí)紀(jì)委、派出機(jī)關(guān)反映。加強(qiáng)黨組織自上而下監(jiān)督，抓好上級(jí)“一把手”對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督，落實(shí)上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門負(fù)責(zé)人同下級(jí)“一把手”談話制度。充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，鼓勵(lì)支持領(lǐng)導(dǎo)班子成員、下級(jí)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，暢通相關(guān)監(jiān)督渠道。

(四)一體推進(jìn)“三不腐”方針方略，將制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能

在“不敢腐”方面，各級(jí)黨委(黨組)在同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助下，要始終堅(jiān)持嚴(yán)的主基調(diào)不動(dòng)搖，保持反腐敗高壓態(tài)勢，聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的腐敗問題，“堅(jiān)決清理風(fēng)險(xiǎn)隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗，有效防范化解腐敗風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”(50)習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年6月19日。。各監(jiān)督單位要在自身職責(zé)范圍內(nèi)，注重把反腐敗防線前移，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的日常監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，精準(zhǔn)運(yùn)用“四種形態(tài)”，形成“不敢腐”的震懾。在“不能腐”方面，充分運(yùn)用“以案促改”“以案促治”機(jī)制，認(rèn)真查擺案件背后暴露的制度漏洞，舉一反三、推動(dòng)建立健全相關(guān)制度并加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，確保有規(guī)可依、有規(guī)必依。在“不想腐”方面，大力弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)，加強(qiáng)廉潔文化建設(shè)，用理想信念、廉潔文化滋養(yǎng)廣大黨員干部身心，通過與高壓反腐、制度建設(shè)相配合，形成好的黨風(fēng)政風(fēng)。綜合運(yùn)用影視劇、廣告、書畫、講座等多種方式在全社會(huì)弘揚(yáng)廉潔文化，推動(dòng)社風(fēng)民風(fēng)持續(xù)向好，形成促進(jìn)權(quán)力規(guī)范有效運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境，不斷提升人民群眾依法依規(guī)監(jiān)督的意識(shí)和能力水平。

(五)規(guī)范監(jiān)督權(quán)行使，提升監(jiān)督的能力水平

一方面，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范。目前，對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主要是靠各監(jiān)督單位的自我監(jiān)督與管理。應(yīng)更充分發(fā)揮人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督力量的作用，同時(shí)健全并貫徹落實(shí)相關(guān)權(quán)力監(jiān)督主體之間的監(jiān)督制約職能。另一方面，各監(jiān)督單位應(yīng)在恪守監(jiān)督權(quán)邊界的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展作用，在對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督制約的同時(shí)，注重建立“容錯(cuò)”機(jī)制，善于適用“三個(gè)區(qū)分開來”，確保公權(quán)力行使者廉潔用權(quán)、為民用權(quán)。此外，根據(jù)系統(tǒng)集成權(quán)威高效原則，完善黨和國家監(jiān)督體系既需要橫向的制度構(gòu)建，還需要縱向?qū)用嫣嵘O(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的能力水平。任何形式的權(quán)力腐敗所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本往往是巨大的。(51)林尚立：《當(dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2016年，第343頁?！邦A(yù)防型”權(quán)力監(jiān)督比“懲治型”權(quán)力監(jiān)督更為重要、更為根本。為此，權(quán)力監(jiān)督主體應(yīng)不斷提升找漏、糾錯(cuò)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力水平，監(jiān)督于問題未發(fā)之時(shí)，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗滋生。

結(jié)語

本文以闡明黨和國家監(jiān)督體系的生成邏輯為起點(diǎn)，進(jìn)而論證了黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成、價(jià)值和運(yùn)行要求，并以此為基礎(chǔ)，結(jié)合黨的十八大以來完善黨和國家監(jiān)督體系的經(jīng)驗(yàn)與運(yùn)行情況，進(jìn)一步提出完善路徑。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，完善黨和國家監(jiān)督體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，制度層面的構(gòu)建體現(xiàn)的是制度的范圍，而制度的執(zhí)行情況則體現(xiàn)的是制度的能力強(qiáng)度，兩者分別構(gòu)成制度的橫軸、縱軸，只有橫軸、縱軸都足夠長，所形成的象限面積即制度的治理效能才能夠最大化。當(dāng)前，黨和國家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)性框架已搭建，下一步應(yīng)致力于對(duì)這一體系進(jìn)行“精裝修”，需要通過加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查、提升監(jiān)督者的能力素質(zhì)、增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識(shí)，提高黨和國家監(jiān)督體系的能力強(qiáng)度，最終實(shí)現(xiàn)“黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福”的監(jiān)督價(jià)值。