劉夢

當前農村耕地環(huán)境治理具有以下特征：第一，治理主體單一性。耕地環(huán)境的公共產品屬性、公眾的環(huán)保意識不足使得政府以外的其他主體參與性不強。第二，治理手段強制性。我國主要通過威懾性執(zhí)法對土地經營權人(1)《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤污染防治法》)第四十五條規(guī)定：“土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復?！笨梢姡瑸榱藢崿F(xiàn)對耕地環(huán)境污染的嚴格規(guī)制，我國立法甚至將土壤污染責任人的過錯強行歸責于土地使用權人即土地經營權人。施加外部壓力，缺乏溝通機制。第三，治理目標管控性。我國采取自上而下的壓力型行政管理方式(2)《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第二十六條、《土壤污染防治法》第五條、《中華人民共和國水污染防治法》第六條規(guī)定了環(huán)境保護目標責任制與考核評價制度。實踐中，生態(tài)環(huán)境部也逐漸與各省級政府簽訂土壤污染防治目標責任書，目標被逐級分解到市、縣級。參見生態(tài)環(huán)境部：《全國人大常委會圍繞審議土壤污染防治法執(zhí)法檢查報告進行專題詢問》，http://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202010/t20201020_804031.shtml，訪問日期：2021年12月3日。，治理需求不是來自社會公眾的實際需要，而是來自各級政府的自身利益偏好。第四，治理依據(jù)剛性。農村耕地環(huán)境的治理依據(jù)以正式規(guī)則為主，缺乏對非正式規(guī)則如鄉(xiāng)村文化的重視。

這種由國家權力機關依據(jù)立法，運用行政強制手段，對農村耕地相關利益主體進行硬性約束和剛性懲治的治理模式，被稱為剛性治理模式[1]。該模式雖發(fā)揮一定作用，但弊端也非常明顯，易產生政府“失靈”、外在監(jiān)督“失靈”以及自治“失靈”問題。推動農村耕地環(huán)境治理模式的轉型勢在必行。也有學者提出“軟治理”“韌性治理”“參與式治理”“合作治理”等農村環(huán)境治理模式(3)雖然名稱有所差異，但是具體治理思路基本相同。，但大都以農村人居環(huán)境或者是以農村整體性環(huán)境(包括耕地環(huán)境在內)作為研究對象進行探討(4)張誠提出了農村環(huán)境軟治理理念以及韌性治理路徑。參見張誠：《農村環(huán)境軟治理：內涵、挑戰(zhàn)與路徑》，《求實》2020年第5期，第84—95頁;張誠：《韌性治理：農村環(huán)境治理的方向與路徑》，《現(xiàn)代經濟探討》2021年第4期，第119—125頁。沈費偉提出了農村環(huán)境參與式治理的路徑。參見沈費偉：《農村環(huán)境參與式治理的實現(xiàn)路徑考察：基于浙北荻港村的個案研究》，《農業(yè)經濟問題》2019年第8期，第30—39頁。陳水光等提出了農村人居環(huán)境合作治理的模式。參見陳水光、孫小霞、蘇時鵬：《農村人居環(huán)境合作治理的理論闡釋及實現(xiàn)路徑：基于資本主義經濟新變化對學界爭論的重新審視》，《福建論壇(人文社會科學版)》2020年第1期，第81—89頁。王微等提出了農村人居環(huán)境協(xié)作治理的路徑。參見王微、劉世華：《農村人居環(huán)境協(xié)作治理的實踐路徑：以浙江“千村示范、萬村整治”經驗為例》，《廣西社會科學》2020年第6期，第52—56頁。。這種治理模式如何與耕地環(huán)境治理相結合？如何與“三權分置”制度進行銜接？鮮有學者做深入的研究。鑒于此，本文以“三權分置”為背景，對柔性治理嵌入模式進行了介紹，并對柔性治理嵌入模式在農村耕地環(huán)境治理中的實現(xiàn)路徑進行了論述。

一、農村耕地環(huán)境剛性治理模式的弊端

(一)政府“失靈”：強權規(guī)制的內在缺陷

第一，在耕地環(huán)境治理事項上，地方政府財權與事權的分配存在不合理性。2020年，國務院辦公廳發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，將土壤污染以及農業(yè)農村污染防治確認為地方財政事權，并由地方政府承擔支出責任。一直以來，中央政府將事權層層下放并將財權層層上收，導致地方政府財權與事權嚴重失衡，難以為改善農村耕地環(huán)境提供足夠的資金支持(5)2020年，九江市《關于檢查〈中華人民共和國土壤污染防治法〉實施情況的報告》直接指出：“土壤污染防治資金需求量大，目前資金主要來源于財政撥款，由于我縣財政僅能維持機構正常運轉，財政資金安排很難滿足土壤污染防治需要?！県ttp://www.jxjjrd.gov.cn/new_xwzx/xqxx/pzx/jdgz_120257/202010/t20201030_4632892.html，訪問日期：2021年12月26日。。

第二，一定程度上，市場經濟下的地方政府也是經濟人，其能否創(chuàng)造需求和滿足需求，并最大限度地爭取市場要素向轄區(qū)聚集，是地方政府贏得競爭的關鍵[2]。但是，若地方政府之間盲目進行經濟競爭，很可能會忽視社會公眾的生存質量，并在環(huán)境治理中出現(xiàn)不作為(6)如上饒市鄱陽縣凰崗鎮(zhèn)村民的農田灌溉水源被一家石料廠污染，相關部門一拖再拖，不予解決。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1701991463685614702&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年12月26日。與亂作為(7)如2020年，丹棱縣生態(tài)環(huán)境局將四川新海油脂科技有限公司的污水泄漏問題認定為“不可抗力”事件，引發(fā)了群眾的不滿。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678672759285018921&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年12月26日。的情形，最終造成環(huán)境惡化等后果。這顯然不符合國家現(xiàn)代化治理中以人為本的治理理念。

第三，政府“失靈”還與治理依據(jù)的不完善有關。政府規(guī)制政策主要包含兩類：命令控制型規(guī)制政策與激勵型規(guī)制政策。耕地環(huán)境剛性治理以命令控制型規(guī)制政策為主，對激勵型規(guī)制政策重視不足，尤其是“三權分置”后，還存在激勵對象錯位問題。以耕地生態(tài)保護補償為例，“三權分置”前，補償對象是土地承包經營權人，“三權分置”后，面對新的利益主體——土地經營權人的出現(xiàn)以及耕地經營模式的變化，各地出臺的政策文件對耕地生態(tài)保護補償?shù)膶ο筮M行了調整，但是補償對象應是土地承包經營權人還是土地經營權人，地方立法規(guī)定不一(8)實踐中關于耕地地力保護補貼對象存在五種不同的操作：第一，耕地流轉情形下，補貼對象為土地承包經營權人，流轉雙方可另行約定。參見2021年四川省農業(yè)農村廳、四川省財政廳發(fā)布的《關于進一步做好耕地地力保護補貼工作的通知》(川財農〔2021〕16號)。第二，耕地流轉情形下，補貼對象為土地經營權人，流轉雙方可另行約定。參見2021年河北省滄縣人民政府發(fā)布的《滄縣2021年耕地地力保護補貼發(fā)放實施方案》(滄縣政辦字〔2021〕28號)。第三，不區(qū)分耕地是否有流轉，也不區(qū)分當事人之間是否有約定，直接規(guī)定補貼對象為土地承包經營權人。參見2021年浙江省財政廳、浙江省農業(yè)農村廳發(fā)布的《關于進一步做好耕地地力保護補貼工作的通知》(浙財農〔2021〕27號)。第四，不區(qū)分當事人之間是否有約定，直接規(guī)定補貼對象為實際種植者。即耕地未流轉情形下，補貼對象為土地承包經營權人，發(fā)生流轉后，補貼對象為土地經營權人。參見2021年海南省農業(yè)農村廳發(fā)布的《2021年海南省耕地地力保護補貼實施方案》(瓊農字〔2021〕74號)。第五，補貼對象為農戶和新型農業(yè)經營主體，如山東省?！叭龣喾种谩焙?，耕地新增利益主體——土地經營權人屬于“新型農業(yè)經營主體”，按該省規(guī)定，耕地流轉情形下，土地承包經營權人與土地經營權人都是補貼對象。參見2021年山東省財政廳發(fā)布的《關于分配2021年中央財政耕地地力保護補貼資金的通知》(魯財農〔2021〕28號)與2019年山東省財政廳、山東省農業(yè)農村廳發(fā)布的《關于進一步做好農業(yè)支持保護補貼工作的通知》(魯財基〔2019〕2號)。，需要進一步完善。建構耕地生態(tài)保護補償制度是為了增強相關主體保護耕地環(huán)境的主動性，若是出現(xiàn)補償對象錯位，實際進行耕地生態(tài)保護的主體得不到補償，會挫傷其耕地環(huán)境保護的積極性，制度設立的目的最終也將落空。

(二)自治“失靈”：土地經營權人缺乏自我規(guī)制動力

農村耕地環(huán)境治理離不開土地經營權人的自治。從單純個體視角出發(fā)，他人不得侵犯土地經營權人占有、使用耕地及獲取收益的財產權利。但從社會人的角度出發(fā)，土地經營權人在實現(xiàn)財產權利的同時負擔著財產權的社會義務——保護農村耕地環(huán)境[2]。故農村耕地環(huán)境治理應當包含土地經營權人的自治。

農村耕地環(huán)境剛性治理對土地經營權人具有威懾性，但并不能讓其產生心理上的認同感，亦不能激發(fā)其參與耕地環(huán)境治理的自覺性。原因如下：第一，土地經營權人投資規(guī)模較大，除了需要支付較高的地租，還需對農業(yè)設施以及農業(yè)生產資料進行投資，很難像其他投資者一樣實現(xiàn)較理想的收益，耕地環(huán)境自治對土地經營權人實質上是一種“負累”。第二，農村耕地污染具有滯后性特征——耕地污染的顯現(xiàn)不是即刻的，而土地經營權人對耕地只享有一定期限的使用權，即使耕地受到污染，若當時未顯現(xiàn)，對土地經營權人并不會產生直接的影響。第三，耕地污染是一種外部不經濟現(xiàn)象。土地經營權人造成耕地污染而產生的治理成本理應是其個人成本并由其自身承擔，但從目前來看，該部分支出卻由政府或者由全社會承擔，這使得土地經營權人存在“僥幸”心理。第四，與農村相對應的市場還未建立，就算土地經營權人基于自我規(guī)制生產出綠色農產品，其保護耕地環(huán)境的成本也不能在農產品價格中得到體現(xiàn)，這亦使土地經營權人缺乏自治動力。

(三)外在監(jiān)督“失靈”：土地承包經營權人參與治理的積極性不足

土地承包經營權人對耕地具有直接的利益訴求，耕地環(huán)境的好壞與否與其直接相關。《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第十一條及《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第二百六十二條規(guī)定，耕地為村民集體所有，村民可以通過土地承包經營權對耕地進行占有、使用與收益。土地承包經營權具有身份性特征，村民因作為集體成員中的一分子而享有該項權利；并具有保障性功能，符合條件的村民可通過無償?shù)姆绞匠邪⒔洜I土地獲取收益進而滿足最基本的生活需求。即便“三權分置”后，村民所享有的土地承包經營權也未被剝奪，僅僅是受到土地經營權的限制[3]，耕地對土地承包經營權人的保障功能一直存續(xù)。當耕地環(huán)境被破壞或者破壞得不到有效規(guī)制，則會直接影響土地承包經營權人后續(xù)流轉或自己經營，導致耕地所具有的保障性功能有所減損。從此角度來說，耕地環(huán)境的好壞與否會對土地承包經營權人產生直接的影響。

然而，實踐中大多數(shù)土地承包經營權人都是“沉默的旁觀者”。究其原因，首先，環(huán)境的公共物品屬性使得社會成員往往表現(xiàn)出“搭便車”的行為傾向[4]，土地承包經營權人希冀他人能夠為該不具有排他性的生產消費“買單”，并享受他人治理農村耕地環(huán)境所帶來的好處。其次，與土地承包經營權人環(huán)保意識不強有關。普遍來看，農民知識文化水平較低，缺乏對耕地生態(tài)價值的認知；尤其是當前農村“空心化”現(xiàn)象嚴重，留在村中的主要是老年人以及留守兒童，他們的認知能力更是不足。再次，與土地承包經營權人參與途徑不完善有關。Arnstein將公眾參與程度劃分為三個等級：一是非參與型的公眾參與。政府不在乎公眾是否參與以及如何參與，只是營造公眾參與的假象，對于主動參與的公眾提出的建議也不做回應。二是象征型的公眾參與。相比前者，公眾有了主動參與的途徑，但政府對于其提出的建議在什么情況下做出回應存在不確定性。三是實質型的公眾參與。公眾擁有與政府進行協(xié)商談判的權利，可以深度地參與政府的決策過程[5]。我國農村耕地環(huán)境治理中的公眾參與程度，目前也只是達到了第二等級。即便經濟社會的發(fā)展使得土地承包經營權人對耕地環(huán)境治理的敏感度以及訴求增加，即便我國立法逐漸承認公眾參與的重要性，但在實踐中，土地承包經營權人參與權與監(jiān)督權的行使仍舊缺乏有效的制度保障。

二、農村耕地環(huán)境柔性治理嵌入模式分析

農村耕地環(huán)境柔性治理嵌入模式是指政府通過以人為本、民主的理念增強土地經營權人與土地承包經營權人的信任與配合，并運用非強制的手段引導土地經營權人與土地承包經營權人主動參與治理的模式[6]。

(一)柔性治理嵌入是多元共治

剛性治理模式由于未得到被規(guī)制者及利益相關者的充分認可，執(zhí)法效果欠佳，提高公眾參與度是獲得公眾認可的有效途徑。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》提出構建“多方共治”治理格局，多方共治也即多元共治，強調治理主體的多元化。多元共治是柔性治理嵌入模式的核心，提倡各主體參與治理過程并在參與的過程中充分表達自己的需求且根據(jù)各自的優(yōu)勢履行相應的義務，進而克服政府在單一治理過程中存在的盲目性，最終實現(xiàn)農村耕地環(huán)境治理的有效性。

農村耕地環(huán)境多元共治具有以下特征：第一，除了強調政府治理之外，亦關注被規(guī)制者即土地經營權人的自治；第二，還強調土地承包經營權人在農村耕地環(huán)境治理過程中的重要作用，注重其監(jiān)督權的落實；第三，鑒于土地承包經營權人自身的局限性，多元共治還需要發(fā)揮“代言人”——村民委員會的作用。

(二)柔性治理嵌入是合作治理

多元共治強調治理主體的多元性，合作治理強調治理過程的協(xié)作性。農村耕地環(huán)境剛性治理使得土地承包經營權人、土地經營權人與政府經常處于對抗的、不信任的狀態(tài)，難以實現(xiàn)協(xié)同合作。合作治理是一種凝聚機制，各合作主體可以通過相互配合產生巨大溢出效益[7]。從實現(xiàn)路徑來看，合作治理需要在多元共治的基礎上找尋各個治理主體的利益共同點。換言之，合作治理需要實現(xiàn)政府與土地經營權人、土地承包經營權人的平等化，需要重視土地經營權人及土地承包經營權人的利益訴求。只有這樣，才能激發(fā)土地經營權人與土地承包經營權人參與農村耕地環(huán)境治理的積極性。

農村耕地環(huán)境合作治理有如下特征：第一，合作各方有合作治理的意愿，對共同治理這一理念認可；第二，合作各方有平等獨立的主體觀念，雙方不再是單純的命令與服從關系；第三，合作各方有彼此信任和包容的文化，注重發(fā)揮文化等非正式規(guī)則在治理中的作用。

(三)柔性治理嵌入是人本性治理

農村耕地環(huán)境柔性治理嵌入模式不僅在主體上強調多元性，在過程中強調協(xié)作性，還在結果上強調公眾“滿足”感，即實現(xiàn)地方政府政績考核的人本性。十八大以后,鑒于政府本身的多目標屬性及政策重心的階段性偏移，我國GDP為主的政績考核轉變?yōu)榘ㄉ鷳B(tài)環(huán)境在內的綜合政績考核。雖然考核指標考慮了生態(tài)化，但考核方式仍存在不足。具體來說，地方政府的績效考核是自上而下的，考核主體局限于體制內，沒有把人民群眾置于其中。這種考核方式實際是上級政府的價值偏好對公眾的價值偏好的代替，僅反映了上級政府對下級政府的目標要求，不能真正體現(xiàn)公眾的需求[8]。而人本性的考核評價方式是對多元共治與合作治理的進一步落實，可以體現(xiàn)出公眾對治理效果的反饋，倒逼地方政府重視農村環(huán)境治理，糾正政府的不作為以及亂作為問題。

從實施路徑來看，實現(xiàn)地方政府政績考核的人本性需要融入以公共服務為中心的現(xiàn)代化治理理念。即考核的主體納入社會公眾，考核的內容體現(xiàn)出人本關懷——關注土地經營權人與土地承包經營權人的滿意度。

(四)柔性治理嵌入不是摒棄剛性治理

柔性治理嵌入模式是對剛性治理模式的調和。太剛易折，太柔則靡，沒有原則、沒有規(guī)范的柔性治理同樣可能激發(fā)矛盾并導致治理的混亂無序。換言之，盡管剛性治理模式存在缺陷和不足，但單純的柔性治理模式也面臨著權威性不足、社會整合難度大等困境與挑戰(zhàn)，需要剛性治理提供力量支撐和制度保障[9]。因此，柔性治理與剛性治理都是環(huán)境法治的基本內容，二者不是相互排斥的零和博弈關系。這也正是本文提倡柔性治理嵌入模式而非單純的柔性治理模式的原因。

農村耕地環(huán)境柔性治理嵌入模式雖不是完全摒棄剛性治理，但是政府對強制性手段的使用需要謹慎，要在法治的軌道上進行，擺脫“唯上”的行為邏輯，體現(xiàn)“以人為本”的宗旨，采用更加柔和的方式去調動相關利益主體的活力，進而緩和政府與其他治理主體之間的緊張關系。

三、柔性治理嵌入模式在農村耕地環(huán)境治理中的具體應用

(一)實現(xiàn)政府由“管控型”向“服務型”的角色轉變

柔性治理嵌入模式是對剛性治理模式的矯正，而不是替代。柔性治理嵌入模式中的政府應當實現(xiàn)從“管控型”向“服務型”的角色轉變，做耕地環(huán)境治理的推動者。

1.完善激勵性政策

奧爾森提出，“選擇性激勵”是解決集體行動困境最重要的動力機制[10]。激勵性政策是調動土地承包經營權人、土地經營權人耕地環(huán)境治理積極性的良策，亦是基于風險預防原則做出的環(huán)境決策[11]。

第一，完善對土地承包經營權人的激勵?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒臈l規(guī)定，土地承包經營權人具有保護土壤與防止土壤污染的義務。但環(huán)境保護義務包括一般性環(huán)境保護義務與具體性環(huán)境保護義務，《土壤污染防治法》第四條提到的只是一般性環(huán)境保護義務，約束力不強，即便土地承包經營權人不履行，也不會受到法律懲戒(9)一般性環(huán)境保護義務具有濃厚的原則性和倡導性色彩,基本不被司法裁判援引，行政機關也不能據(jù)此對相對人進行處罰。參見曹煒：《環(huán)境法律義務探析》，《法學》2016年第2期，第92—103頁。姜紅利、宋宗宇：《不作為環(huán)境污染責任認定的困境與出路》，《社會科學研究》2019年第4期，第87—94頁。。相比立法對土地承包經營權人施加一般性環(huán)境保護義務，構建監(jiān)督行為激勵機制更能激發(fā)其參與環(huán)境治理的積極性?！锻寥牢廴痉乐畏ā窐嫿送寥牢廴痉乐位鹬贫?，另外，2021年財政部發(fā)布的《土壤污染防治資金管理辦法》第五條規(guī)定，該基金主要用于土壤污染的源頭防控、風險管控以及修復治理等，并不包括對監(jiān)督者的激勵。為了規(guī)制外在監(jiān)督“失靈”問題，可以允許實施有效監(jiān)督行為的土地承包經營權人申請土壤污染防治基金。

第二，完善對土地經營權人的激勵?！叭龣喾种谩闭邔嵤┖?，耕地的實際耕種者是土地經營權人，如果延續(xù)二元權利結構下的生態(tài)保護補償機制，實際進行耕地環(huán)境治理的主體將得不到補償。本文認為，土地承包經營權人與土地經營權人皆享有獲得補償?shù)臋嗬?。首先，耕地使用用途的限制能產生相對生態(tài)增益(10)生態(tài)增益含義廣泛，包括絕對生態(tài)增益與相對生態(tài)增益。絕對生態(tài)增益是指相關主體通過生態(tài)保護行為使生態(tài)利益得以增加；相對生態(tài)增益是指相關主體通過生態(tài)保護行為阻止生態(tài)利益減損。由耕地保護主體產生的生態(tài)增益主要是相對生態(tài)增益。參見韓衛(wèi)平：《生態(tài)補償概念的法學界定》，《甘肅政法學院學報》2016年第2期，第74—80頁。，土地承包經營權人是耕地用途的保護者也是耕地用途管制的受限行為主體(11)土地承包經營權人對土地經營權人收取耕地流轉費，但該費用是在耕地用途受限的基礎上進行計算。所以，土地承包經營權人是耕地用途受到限制的直接受損者，不因其是否為耕地的實際經營主體而改變。而土地經營權人并未因耕地用途受限而遭受實際的損失，因為土地經營權人接受耕地轉讓的交易行為，是一種投資行為。盡管耕地用途受限使其獲得的收益較低，但也只能說明，土地經營權人只是選擇了一個因耕地用途受限而投資回報較低的項目，這是項目的選擇問題。但這并不是說土地經營權人不能獲得補償，只是從耕地用途受限產生生態(tài)增益的角度來說，因耕地用途受限遭受實際損失的主體是土地承包經營權人。參見衛(wèi)樂樂：《環(huán)境治理中引入風險溝通的理論準備》，《常州大學學報(社會科學版)》2019年第3期，第29—37頁。，是耕地產生生態(tài)增益的貢獻主體，應當獲得耕地生態(tài)保護補償。其次，流轉后的耕地的實際支配者是土地經營權人，土地經營權人的耕種方式，比如播種的周期、播種的農作物種類、化肥與農藥的使用程度等，直接影響到耕地的生態(tài)環(huán)境，耕地是否撂荒、地力是否降低都離不開土地經營權人在耕地使用方式上的付出。因此，土地經營權人應當獲得補償。另外，我國《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定，當土壤污染責任人無法認定時，由土地使用權人即土地經營權人進行土壤污染修復，由此來說，土地經營權人是耕地環(huán)境保護責任的主體。土地經營權人從播種到收獲過程的整體性保護能從根源上降低土壤污染發(fā)生的概率，即產生相對生態(tài)增益。從此角度來看，土地經營權人也應當是耕地生態(tài)保護補償?shù)氖軆斨黧w[12]。

2.實現(xiàn)政府績效考核人本化

人本性的考核方式可以倒逼政府由“管控型”向“服務型”轉變?，F(xiàn)代化環(huán)境治理要求政府績效考核體現(xiàn)出人本關懷，建立以提升環(huán)境質量和提升公眾獲得感與幸福感為目標的考核模式。

具體來說，第一，參與考核的主體應當吸納土地承包經營權人、土地經營權人等社會力量；第二，考核的內容應增加軟性指標，如土地承包經營權人、土地經營權人對地方政府工作作風以及對耕地環(huán)境治理效果的滿意度，將上級政府考評與民主評價進行綜合，進而得出最終考核結果[8]。第三，農村耕地污染具有隱蔽性、滯后性特征，污染行為導致的損害結果往往經年累月才會被發(fā)現(xiàn)。針對農村耕地污染這一特性，考核過程應是短期考核與長期考核相結合，避免地方政府“形式主義”，只是追求規(guī)定時間節(jié)點的“名義達標”與“數(shù)字達標”[13]。第四，從《環(huán)境保護法》第二十六條規(guī)定來看，政府績效考核結果需要公示并接受社會公眾的質疑?？己私Y果公示可以進一步提高公眾的參與熱情，讓公眾看到民主評價的真正價值。同時，通過公示倒逼地方政府由單一對上負責轉向對上負責且對群眾負責[14]。

(二)通過鄉(xiāng)村文化引導土地承包經營權人積極參與治理

土地承包經營權人參與農村耕地環(huán)境治理不僅需要政府激勵這種外在力量的推動，更需要鄉(xiāng)村文化這種內生力量的引導[15]。鄉(xiāng)村文化根植于“地緣”和“血緣”關系，所謂“地緣”，是指鄉(xiāng)村文化是一種地方性知識，具有規(guī)范性的內涵，潛移默化地建構了當?shù)卮迕竦男袨?。所謂“血緣”，是指鄉(xiāng)村文化通過家族和代際的延續(xù)形成，具有“使命感”，可以形成村民群體的共情效應[16]。

首先，盡管鄉(xiāng)村文化觀念在當下有所削弱，但依然對村民即土地承包經營權人有影響力，因此，應當重塑鄉(xiāng)村文化的引導作用。具體可從以下兩個方面落實：第一，構建土地承包經營權人主體性地位。土地承包經營權人只有實現(xiàn)由旁觀者到局內人的角色轉變，才會主動關注農村耕地環(huán)境，才會從內心意識到耕地環(huán)境損害不單單對自己亦會對整個鄉(xiāng)村，不僅僅對當代亦會對后代造成威脅。唯有如此，土地承包經營權人才更有意愿去“發(fā)聲”，更加積極地履行監(jiān)督義務。第二，村規(guī)民約與新鄉(xiāng)賢是發(fā)揮鄉(xiāng)村文化引導功能的重要工具，應充分利用。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的“小憲法”，一直是土地承包經營權人的行為準則，是自治制度的組成部分，鄉(xiāng)村文化可以以村規(guī)民約為載體進行表達；另外，自十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)賢治村被重視起來，為與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治理相區(qū)別，其被稱為新鄉(xiāng)賢治理。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢相比，新鄉(xiāng)賢不再是鄉(xiāng)村治理的“主導者”，而是“協(xié)同者”；不再是力爭將鄉(xiāng)村處于“無訟”狀態(tài)，而是將引領鄉(xiāng)風文明作為首要目標[17]。故可以將新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村文化的推動者，實現(xiàn)對土地承包經營權人更好的引導(12)如四川省巴中市恩陽區(qū)309個村(社區(qū))建立了新鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會，利用新鄉(xiāng)賢的威望，聘請五老人員、鄉(xiāng)村賢達擔任主講教師，利用農閑時節(jié)，通過講故事、說家常、看電影、演壩壩戲等群眾喜聞樂見的方式，利用道德講堂、文化禮堂、農民夜校等載體，深入開展“典型講事跡、鄉(xiāng)賢講感恩、做新型農民”等活動，引導群眾從小事做起、從自身做起，踐行社會主義核心價值觀，全面提升自身的文明素養(yǎng)。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707059908423758853&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年12月3日。。

其次，除了發(fā)揮鄉(xiāng)村文化的引導作用，還需要完善訴求表達機制來促進土地承包經營權人積極參與治理?！锻恋毓芾矸ā返谑粭l規(guī)定：“集體所有土地屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！奔从纱寮w經濟組織、村民委員會代表行使耕地所有權，代表土地承包經營權人“發(fā)言”[18]。目前，我國村集體經濟組織的設立具有兩方面特征：一是村集體經濟組織的設立具有非強制性?！睹穹ǖ洹返谝话倭阋粭l規(guī)定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能?！笨梢姡跊]有條件設立該組織的地方可以不設立，實踐中，大多地方由村民委員會代表行使耕地所有權,而不再設立村集體經濟組織。二是村集體經濟組織的設立具有依附性。設立了村集體經濟組織的地方，該組織基本上也是與村民委員會一套人馬兩塊牌子[19]。但當前村民委員會趨于行政化，并未與土地承包經營權人建立起代理與被代理關系，而是存在著管理與被管理的關系[9]。為了使村民委員會回歸土地承包經營權人“代言人”角色，應當充分發(fā)揮農村基層黨組織的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：“農村基層黨組織發(fā)揮領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律,支持和保障土地承包經營權人開展自治活動、直接行使民主權利?！笨梢姡r村基層黨組織作為執(zhí)政黨嵌入農村的戰(zhàn)斗堡壘，是黨在村莊全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，理應發(fā)揮好其領導核心作用，通過有效的程序安排，監(jiān)督、保障村民委員會“依法行權”[20]。

(三)通過簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議實現(xiàn)合作治理

自愿性環(huán)境協(xié)議可以促成合作治理的實現(xiàn)。剛性治理模式雖然能對土地經營權人起到威懾作用，但是也容易導致土地經營權人的心理抵抗以及行為對抗，進而增加巨大的行政執(zhí)法成本[21]。哈貝馬斯提出了“理想的話語環(huán)境”這一理念，主張摒棄暴力壓制話語的做法，通過民主、公正的話語規(guī)則以及程序，確保每個主體都可以擁有平等、自由的話語權[22]。實踐中，為了避免行政行為的剛性，政府已開始嘗試通過行政指導、行政規(guī)劃以及行政合同等方式來創(chuàng)造與相對人的“理想的話語環(huán)境”[23]。其中，行政合同被政府用來提供服務以及履行重要治理任務的趨勢日益凸顯[24]。本文認為，在農村耕地環(huán)境治理中，地方政府與土地經營權人可以通過達成自愿性環(huán)境協(xié)議的方式來實現(xiàn)合作治理。

首先，關于自愿性環(huán)境協(xié)議的主體?？梢杂傻胤秸跈啻寮w經濟組織或村民委員會作為發(fā)起人與土地經營權人簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議。2021年，農業(yè)農村部發(fā)布的《農村土地經營權流轉管理辦法》第十七條規(guī)定，承包方(土地承包經營權人)應將承包地流轉合同向發(fā)包方即村集體經濟組織或者村民委員會備案。由此可見，村集體經濟組織或者村民委員會對農村耕地流轉情況較為了解，同時掌握著土地經營權人的相關信息，由其作為發(fā)起人能夠更好地實現(xiàn)自愿性環(huán)境協(xié)議的覆蓋性。

其次，關于自愿性環(huán)境協(xié)議的內容。第一，協(xié)議中可以約定，土地經營權人在完成相應的耕地環(huán)境治理任務后有權申請相關政策支持與激勵。第二，協(xié)議中可以約定耕地污染發(fā)生后的治理措施?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒氖鍡l將他人的“過錯”強制歸責于土地經營權人，雖可以提升耕地環(huán)境治理的效率，但更容易讓土地經營權人產生心理抵抗。而自愿性環(huán)境協(xié)議的效力不是來自國家立法權威，而是來自土地經營權人的協(xié)商和認同，可以緩解其排斥心理。第三，協(xié)議中也可以約定，把未來可能發(fā)生的侵權責任轉換成契約責任，避免依據(jù)侵權行為要求損失賠償或者請求排除妨害所產生的困難[25]。

再次，關于自愿性環(huán)境協(xié)議的特征。張鋒認為自愿性環(huán)境協(xié)議是超越了形式法律規(guī)制與實質法律規(guī)制的自愿性法律規(guī)制(13)形式法律主張運用合同法、侵權法、財產法等私法工具論述自愿性環(huán)境協(xié)議的法律性質；實質法律強調運用行政法等公法工具分析自愿性環(huán)境協(xié)議的制度邏輯。張鋒指出，應強化公權力、私權力和社會權力的互動，推動環(huán)境風險規(guī)制中程序與過程的融合。參見張鋒：《后疫情時代自愿性環(huán)境協(xié)議制度研究》，《上海財經大學學報》2020年第6期，第140—152頁。；吳真認為自愿性環(huán)境協(xié)議可以理解為環(huán)境行政合同[26]；王勇認為自愿性環(huán)境協(xié)議性質可以是自愿性的環(huán)境行政行為、行政事實行為，亦可以是民事行為，或者是非正式的行政行為[27]。但是無論其性質如何，這些學者都共同指出，自愿性環(huán)境協(xié)議具有以下特征：第一，在自愿性環(huán)境協(xié)議的簽訂過程中，土地經營權人可以充分表達自己的利益訴求。土地經營權人雖是被規(guī)制者,但更是相對平等的治理主體,享有充分的發(fā)言權與決策權，可以與發(fā)起人形成農村耕地環(huán)境治理共識[28]。第二，自愿性環(huán)境協(xié)議的發(fā)起人應當對土地經營權人的耕地環(huán)境自治行為進行激勵。激勵措施除了前文提及的耕地生態(tài)保護補償，還可以包括聲譽激勵、為土地經營權人拓寬銷售市場以及提供額外的金錢獎勵等，這可以極大提高土地經營權人的自治積極性。

最后，關于自愿性環(huán)境協(xié)議的法治性要求。第一，自愿性環(huán)境協(xié)議的內容需要與我國立法保持一致。即需要在法律制度層面理清公主體和私主體之間的權利義務分配，以免公主體逃脫法律為之設定的職責與義務，或者公主體為私主體提供以私益標準取代公法標準的機會[29]。第二，應探索有關機關對自愿性環(huán)境協(xié)議的合法性審查，建構自愿性環(huán)境協(xié)議的社會監(jiān)督機制和司法制衡機制，避免出現(xiàn)“風險的制度化以及制度化的風險”的尷尬情況。

四、結語

當今社會存在無處不在的現(xiàn)實風險，傳統(tǒng)自上而下的剛性治理模式存在弊端，難以有效應對日益復雜化的農村耕地環(huán)境問題。柔性治理嵌入模式通過多元共治、合作治理以及人本性治理的方式，可以矯正剛性治理模式存在的缺陷。但是，柔性治理嵌入模式并非否定剛性治理模式，只有實現(xiàn)二者的協(xié)調，方能產生良好的農村耕地環(huán)境治理效果。第一，從治理主體上來說，既要肯定國家在農村耕地環(huán)境治理中的作用，又要鼓勵土地承包經營權人、土地經營權人等主體積極參與治理；第二，從治理手段上來說，既要通過剛性手段(對耕地污染行為人與土地經營權人施以嚴格責任)實現(xiàn)對耕地環(huán)境的末端治理，又要通過柔性手段(財政激勵等)加強對耕地環(huán)境的風險預防；第三，從對地方政府的績效考核來說，既要考慮上級政府所施加的硬性指標的完成情況，又要考慮社會公眾的幸福感與滿意度；第四，從治理依據(jù)上來說，既要重視正式規(guī)則對耕地權益主體的規(guī)制，也要發(fā)揮文化、契約等非正式規(guī)則在耕地環(huán)境治理過程中的重要作用。