郭利田， 王 占， 李 悅

(1.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081；2.中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司 物資部，北京 100844)

一、引言

作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化的交通工具，鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)著確保重要物資運(yùn)輸、促進(jìn)國(guó)土資源開發(fā)、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鞏固國(guó)防等大量社會(huì)公益性任務(wù)。2013年以來(lái)，隨著鐵路企業(yè)的持續(xù)改革發(fā)展，鐵路企業(yè)承擔(dān)的公益性運(yùn)輸任務(wù)和追求效益最大化目標(biāo)之間的矛盾日益突顯，直接影響鐵路企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與公益性運(yùn)輸服務(wù)的有效供給。2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔2013〕47號(hào))明確批示：“對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損，要研究建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制?！?1)中國(guó)鐵路總公司已于2019年6月18日改制為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司。同年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制 加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào))，進(jìn)一步明確：“考慮到鐵路運(yùn)輸公益性因素，中央財(cái)政將對(duì)中國(guó)鐵路總公司實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼?！敝醒胴?cái)政于2013—2015年對(duì)中國(guó)鐵路總公司實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼，以部分彌補(bǔ)其承擔(dān)公益性、政策性運(yùn)輸任務(wù)帶來(lái)的虧損。2018年以來(lái)，鐵路企業(yè)在市場(chǎng)化客貨運(yùn)承運(yùn)清算、完善審計(jì)監(jiān)督管理體制、分線路成本核算方面取得顯著的改革成效，為界定和測(cè)算鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)虧損提供了依據(jù)。因此，研究鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，不但有利于提升鐵路企業(yè)公益性運(yùn)輸服務(wù)水平，而且有利于增強(qiáng)政府對(duì)鐵路企業(yè)的監(jiān)督考核能力，在理論創(chuàng)新和實(shí)踐應(yīng)用方面具有重要意義。

鐵路公益性運(yùn)輸是深化鐵路企業(yè)改革發(fā)展需要解決的重要問(wèn)題，然而無(wú)論在官方文件還是學(xué)術(shù)研究中，對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)慕缍ㄉ形催_(dá)成一致。隨著鐵路企業(yè)公司制改革和經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新，相關(guān)探討文獻(xiàn)才開始逐漸增多。鐵路運(yùn)輸服務(wù)既具有商業(yè)性，也具有公益性[1-2]，公益性源于其準(zhǔn)公共物品屬性[3-4]。呂振宇、倪鵬飛將社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的鐵路稱為公益性鐵路[5]，公益性鐵路具有公共性、運(yùn)價(jià)的法定性、運(yùn)輸對(duì)象和運(yùn)輸線路的特定性以及運(yùn)輸范圍的有限性等特征[6-8]。張江宇和張超認(rèn)為鐵路提供的客貨運(yùn)輸服務(wù)具有顯著的正外部性，雖然取得了社會(huì)效益，而鐵路企業(yè)沒(méi)有獲得相應(yīng)報(bào)酬、成本沒(méi)有得到完全補(bǔ)償[9-10]。孫敏、王玲進(jìn)一步把鐵路公益性運(yùn)輸界定為滿足國(guó)防安全、地區(qū)開發(fā)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是滿足人民群眾基本出行、保障移動(dòng)基本權(quán)利的需要[11]。

關(guān)于鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，歐盟一般通過(guò)采用財(cái)政補(bǔ)貼的方式保障公益性運(yùn)輸?shù)挠行Ч┙o，同時(shí)制定一系列法律或指令來(lái)保障補(bǔ)貼的有效性。Fearnley 等通過(guò)構(gòu)建鐵路運(yùn)輸服務(wù)評(píng)價(jià)模型分析鐵路客運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制，指出政府應(yīng)支付的補(bǔ)貼數(shù)額由政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)簽訂服務(wù)質(zhì)量合同決定[12]。劉擁成重點(diǎn)分析美國(guó)和加拿大政府為了維護(hù)鐵路公益性運(yùn)輸，對(duì)長(zhǎng)期嚴(yán)重虧損的鐵路運(yùn)輸服務(wù)給予財(cái)政補(bǔ)貼[13]。Tánczos 和Bessenyei指出，為了更好地發(fā)揮鐵路公益性運(yùn)輸?shù)男в?，歐洲國(guó)家在構(gòu)建鐵路公益性財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)，需要引入標(biāo)桿管理的方法來(lái)分析鐵路運(yùn)輸企業(yè)的成本[14]。Nash從減少政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力角度研究英國(guó)鐵路公益性補(bǔ)貼機(jī)制[15]。張改平認(rèn)為代表社會(huì)整體利益的政府是鐵路公益性運(yùn)輸?shù)淖罱K受益者，按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)貼的原則，政府應(yīng)是公益性運(yùn)輸?shù)呢?zé)任主體[16]；蔡瑩娟和宋結(jié)焱等持有相似觀點(diǎn)[17-18]。張銀雁首先分析國(guó)內(nèi)外五種典型鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)補(bǔ)貼方案，然后從博弈論視角研究不同補(bǔ)貼制度參與人的最優(yōu)反應(yīng)[19]。張迪和佟瓊等借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，分別研究我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼政策和各種補(bǔ)貼模式[20-21]。

通過(guò)系統(tǒng)梳理相關(guān)代表性研究成果，既有研究集中在定性分析鐵路公益性補(bǔ)貼機(jī)制，為我們理解鐵路公益性運(yùn)輸與補(bǔ)貼機(jī)制提供借鑒參考。然而探討公益性運(yùn)輸虧損量化的文獻(xiàn)寥寥無(wú)幾，導(dǎo)致補(bǔ)貼機(jī)制的研究缺乏數(shù)據(jù)支撐，尚停留在理論層面，突顯深入研究的緊迫性與重要性。具體到既有研究狀況：首先，針對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸范圍界定不清、相對(duì)粗糙的問(wèn)題，有待通過(guò)改進(jìn)分類方式逐一明確；其次，有關(guān)鐵路公益性補(bǔ)貼機(jī)制的研究仍處于介紹海外理論發(fā)展動(dòng)態(tài)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，缺乏針對(duì)我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸實(shí)際情況相應(yīng)補(bǔ)貼機(jī)制的深入研究。基于此，本文首先界定鐵路企業(yè)公益性運(yùn)輸產(chǎn)品及線路；然后構(gòu)建政府與鐵路企業(yè)監(jiān)督博弈模型[22]，基于混合策略納什均衡分析結(jié)果，設(shè)計(jì)我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸虧損補(bǔ)貼機(jī)制。

二、鐵路公益性運(yùn)輸范圍界定

科學(xué)合理界定鐵路公益性運(yùn)輸范圍是破解鐵路公益性問(wèn)題的前提。本文從旅客運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸、鐵路線路三個(gè)維度界定我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)，即公益性旅客運(yùn)輸、公益性貨物運(yùn)輸和公益性線路。

(一)公益性旅客運(yùn)輸

實(shí)行優(yōu)惠票價(jià)的學(xué)生、殘疾軍人、傷殘警察運(yùn)輸。原鐵道部《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》(鐵運(yùn)〔1997〕101號(hào))規(guī)定，學(xué)生、殘疾軍人、傷殘警察乘坐火車享受票價(jià)優(yōu)惠。一是各類在校學(xué)生，學(xué)校和居住地不在同一城市時(shí)，憑附有加蓋院校公章的減價(jià)優(yōu)待證明的學(xué)生證，每年可享受院校至居住地之間四次單程半價(jià)硬座票(簡(jiǎn)稱學(xué)生票)。持學(xué)生票乘車的學(xué)生使用硬臥時(shí)，另收全價(jià)硬臥票價(jià)。動(dòng)車組列車只發(fā)售二等座學(xué)生票，票價(jià)為全價(jià)票的75%。二是中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)因傷致殘的軍人憑“革命傷殘軍人證”“中華人民共和國(guó)傷殘人民警察證”購(gòu)票時(shí)，各席別均享受半價(jià)優(yōu)惠。

由于對(duì)學(xué)生、殘疾軍人、傷殘警察執(zhí)行硬座客運(yùn)票價(jià)格半價(jià)優(yōu)惠政策，鐵路企業(yè)所取得的這部分旅客運(yùn)輸收入遠(yuǎn)低于運(yùn)輸成本。因此，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)文件，明確規(guī)定針對(duì)學(xué)生、殘疾軍人、傷殘警察等特定對(duì)象的優(yōu)惠票價(jià)運(yùn)輸為鐵路公益性運(yùn)輸，為了扶持弱勢(shì)群體、保障他們的出行需要，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際發(fā)生的虧損給予鐵路運(yùn)輸企業(yè)補(bǔ)貼。

運(yùn)價(jià)由政府主導(dǎo)、運(yùn)價(jià)偏低、收不抵支的普通旅客列車硬座或硬臥運(yùn)輸。普通旅客列車硬座或硬臥，票價(jià)是根據(jù)基準(zhǔn)票價(jià)，結(jié)合列車運(yùn)行速度、車型和鋪位等因素計(jì)算所得。目前，普通旅客列車硬座、硬臥運(yùn)輸運(yùn)價(jià)實(shí)行的是政府定價(jià)，票價(jià)的基準(zhǔn)票價(jià)率為0.05861元/人公里，除2017年國(guó)家對(duì)東南沿海部分線路普速車客票票價(jià)適當(dāng)有所調(diào)整外，其他地區(qū)普速車客票票價(jià)自1995年以來(lái)未做調(diào)整，與其他運(yùn)輸方式相比長(zhǎng)期偏低。盡管鐵路設(shè)計(jì)出快速、特快、直達(dá)特快等優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)新型空調(diào)車，票價(jià)實(shí)現(xiàn)了一定上浮，但與其他運(yùn)輸方式相比，票價(jià)水平依然整體偏低。

(二)公益性貨物運(yùn)輸

優(yōu)先保障的軍特專運(yùn)和緊急救援運(yùn)輸。軍特專運(yùn)和緊急救援運(yùn)輸屬于政府指令性運(yùn)輸任務(wù)，具有強(qiáng)制性和時(shí)間要求。鐵路企業(yè)一直以來(lái)從社會(huì)大局出發(fā)，提供專門的運(yùn)輸組織服務(wù)，因執(zhí)行臨時(shí)緊急政府指令性運(yùn)輸任務(wù)取消原有的客貨運(yùn)輸計(jì)劃，擠占大量鐵路運(yùn)能，給鐵路企業(yè)造成運(yùn)營(yíng)服務(wù)的機(jī)會(huì)損失，帶來(lái)經(jīng)營(yíng)虧損。

具有強(qiáng)制性的軍特專運(yùn)和優(yōu)先保障的搶險(xiǎn)救災(zāi)物資運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)價(jià)較低(有時(shí)免費(fèi))，按照《鐵路軍事運(yùn)輸計(jì)費(fèi)付費(fèi)辦法》規(guī)定：軍事貨物運(yùn)輸均按5號(hào)運(yùn)價(jià)率計(jì)費(fèi)，而實(shí)際軍運(yùn)貨物大多以汽車、機(jī)械、儀器、設(shè)備等為主，根據(jù)《鐵路貨物運(yùn)價(jià)規(guī)則》應(yīng)按6號(hào)運(yùn)價(jià)率計(jì)價(jià)。按每年運(yùn)送1億噸軍運(yùn)貨物、運(yùn)距1000公里測(cè)算，鐵路企業(yè)采用5號(hào)運(yùn)價(jià)比6號(hào)運(yùn)價(jià)直接減少運(yùn)費(fèi)收入42.4億元(2)以整車運(yùn)輸為例，運(yùn)費(fèi)計(jì)算公式：整車貨物運(yùn)費(fèi)=基價(jià)1×貨物發(fā)送量(噸)+基價(jià)2×貨物周轉(zhuǎn)量(噸公里)。。針對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)物資運(yùn)輸，鐵路企業(yè)需要打破原來(lái)的運(yùn)輸計(jì)劃，重新組織運(yùn)能，優(yōu)先保障搶險(xiǎn)救災(zāi)物資及時(shí)送達(dá)目的地，按照市場(chǎng)供求規(guī)律，本應(yīng)執(zhí)行高運(yùn)價(jià)，但鐵路企業(yè)基于國(guó)家利益和社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在低運(yùn)價(jià)的情況下依然優(yōu)先保證此類產(chǎn)品的運(yùn)輸。并且軍特專運(yùn)和緊急求援運(yùn)輸采取后付運(yùn)費(fèi)的方式向鐵路運(yùn)輸企業(yè)支付運(yùn)費(fèi)，一定程度上影響著鐵路企業(yè)的營(yíng)收水平。因此，應(yīng)該將軍特專運(yùn)和搶險(xiǎn)救災(zāi)物資運(yùn)輸界定為鐵路公益性運(yùn)輸產(chǎn)品，對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼[23]。

涉農(nóng)物資及特定物資的減免建設(shè)基金運(yùn)輸?，F(xiàn)行鐵路貨運(yùn)價(jià)格主要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，部分涉及公共利益的貨運(yùn)產(chǎn)品執(zhí)行的是低運(yùn)價(jià)政策，收入不足以彌補(bǔ)運(yùn)輸成本。按照目前的鐵路運(yùn)價(jià)政策，化肥、農(nóng)藥、糧食、棉花、磷礦石等涉農(nóng)物資運(yùn)價(jià)較低，如農(nóng)藥、磷礦石執(zhí)行2號(hào)運(yùn)價(jià)，糧食、化肥、豆粕、豆餅等執(zhí)行4號(hào)運(yùn)價(jià)，低于其他鐵路運(yùn)輸?shù)拇笞谏唐愤\(yùn)價(jià)。假如按鐵路每年運(yùn)輸涉農(nóng)物資2億噸、運(yùn)距1000公里測(cè)算，鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)費(fèi)少收約150億元。

目前鐵路建設(shè)基金對(duì)一般貨物的征收標(biāo)準(zhǔn)為3.3分/噸公里，而棉花、糧食、化肥、黃磷、豆粕、豆餅等貨物運(yùn)輸免收鐵路建設(shè)基金，農(nóng)藥按1.9分/噸公里、磷礦石按2.8分/噸公里減收鐵路建設(shè)基金。同樣，按鐵路每年運(yùn)輸涉農(nóng)物資2億噸、運(yùn)距1000公里測(cè)算，鐵路運(yùn)輸企業(yè)免收和少收的鐵路建設(shè)基金約為66億元。雖然涉農(nóng)物資及特定物資運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)價(jià)低，免收或減收鐵路建設(shè)基金，但是為了保障國(guó)計(jì)民生和維護(hù)公共利益的需要，鐵路企業(yè)必須保證此類產(chǎn)品的運(yùn)輸質(zhì)量，因此，應(yīng)將涉農(nóng)物資及特定物資的運(yùn)輸界定為公益性運(yùn)輸，政府應(yīng)根據(jù)虧損情況給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

(三)公益性線路

公益性線路指的是為了促進(jìn)國(guó)土開發(fā)、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障居民出行、鞏固國(guó)防安全，建成運(yùn)營(yíng)后長(zhǎng)年虧損的鐵路。公益性鐵路的建設(shè)在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，充分體現(xiàn)了鐵路在國(guó)土資源開發(fā)與國(guó)防安全方面舉足輕重的地位，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要引擎，也是國(guó)家軍事力量部署與國(guó)防物資調(diào)配的重要依托。我國(guó)鐵路公益性線路主要集中在中西部貧困地區(qū)和邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)，地理環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，工程建設(shè)條件艱難，而且投入運(yùn)營(yíng)后多具有低運(yùn)價(jià)、低運(yùn)量、高營(yíng)運(yùn)成本的特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)效益不佳，投資回報(bào)率低。但這類鐵路的建設(shè)對(duì)鞏固政治穩(wěn)定、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)國(guó)防建設(shè)、促進(jìn)資源開發(fā)至關(guān)重要，具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

許多鐵路在建設(shè)之初就帶有明顯的公益性色彩，按照《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》(發(fā)改投資〔2013〕586號(hào))，鐵路建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為3%。為了國(guó)家的整體利益，鐵路企業(yè)積極落實(shí)國(guó)家總體決策部署，在建設(shè)項(xiàng)目前期可行性研究報(bào)告財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率不足3%的情況下，毅然投入新線建設(shè)，體現(xiàn)鐵路企業(yè)的使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，比如南疆鐵路和青藏鐵路(格爾木至拉薩段)具有典型的公益性線路性質(zhì)。其中，南疆線于1984年開始陸續(xù)分段建成運(yùn)營(yíng)，1999年全線貫通，全長(zhǎng)約1500公里，旅客平均運(yùn)輸密度和貨物運(yùn)輸密度僅分別為310萬(wàn)人公里/公里、992萬(wàn)噸公里/公里，再加上沿線氣候條件、地質(zhì)地貌十分復(fù)雜，既有零下三四十度的凍土路段，又有四五十度的高溫戈壁沙漠，還有常年刮著七八級(jí)強(qiáng)風(fēng)的風(fēng)口，全線一半以上地段穿行于天山峽谷，運(yùn)營(yíng)成本高于其他路段，目前南疆線每年都虧損大約20億元。

近年來(lái)，鐵路企業(yè)在公益性鐵路規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面的投入不斷加大，然而鐵路建設(shè)基金相對(duì)于鐵路建設(shè)投資規(guī)?？芍^杯水車薪，公益性線路建設(shè)越來(lái)越依賴于銀行貸款，鐵路企業(yè)背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。特別需要注意的是，由于公益性線路受所處區(qū)域自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的影響，加之有巨額貸款利息和線路維護(hù)成本等剛性支出，運(yùn)輸虧損具有持續(xù)性，單純依靠鐵路企業(yè)自身努力無(wú)法扭虧為盈?？傊F路運(yùn)輸企業(yè)不但承擔(dān)了應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的公益性線路建設(shè)投資，而且承擔(dān)了應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的公益性線路運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的虧損。

(四)鐵路公益性運(yùn)輸特征

通過(guò)上文分析，覆蓋范圍廣、規(guī)模大、運(yùn)價(jià)低是鐵路公益性運(yùn)輸?shù)牡湫吞卣鳌?/p>

范圍廣。鐵路公益性運(yùn)輸不但涉及人數(shù)眾多的學(xué)生、傷殘軍人和警察及普通硬座或硬臥等旅客運(yùn)輸服務(wù)，還包括化肥、農(nóng)藥、糧食等涉農(nóng)物資，機(jī)械、儀器、設(shè)備等軍特專運(yùn)物資及大量緊急救援物資運(yùn)輸。此外，近年來(lái)國(guó)家相關(guān)部門扎實(shí)推進(jìn)集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)公益性線路建設(shè)。

規(guī)模大。鐵路公益性運(yùn)輸規(guī)模巨大主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。客運(yùn)方面，僅選取在校學(xué)生作為樣本測(cè)算，2019年各級(jí)各類教育在校學(xué)生數(shù)約2.72億人，按在校學(xué)生每年只回家一次(回家一次，返校一次，共兩次單程)，每年鐵路發(fā)送學(xué)生約5.5億人次。貨運(yùn)方面，僅以涉農(nóng)物資中的糧食、化肥為例，2019年國(guó)家鐵路完成糧食、化肥貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量共計(jì)2478.8億噸公里(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。。

運(yùn)價(jià)低。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)特定人群和特定物資給予票價(jià)優(yōu)惠，保障人民群眾的基本出行需求和重點(diǎn)物資運(yùn)輸。以北京西至武昌Z37次直達(dá)特快列車為例，1996—2019年，從37次普速列車到K37次特快空調(diào)列車，再到Z37次直達(dá)特快列車，旅行速度越來(lái)越快，然而票價(jià)依然與23年前一樣。而同期居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)上漲64%，電價(jià)、鋼鐵等能源原材料的價(jià)格都有較大幅度提高，人工成本和設(shè)施設(shè)備費(fèi)用均已上漲。

三、目前存在的主要問(wèn)題

(一)公益性運(yùn)輸造成鐵路企業(yè)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響公益性運(yùn)輸服務(wù)的供給質(zhì)量

截至2018年底，鐵路企業(yè)負(fù)債總額達(dá)5.2萬(wàn)億元，與2013年鐵道部撤銷時(shí)的2.6萬(wàn)億元相比，負(fù)債總額增長(zhǎng)2.6萬(wàn)億元，增幅高達(dá)100%，年均增長(zhǎng)14.9%。造成鐵路企業(yè)沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)的因素主要有：一是規(guī)模的鐵路新線建設(shè)，尤其是公益性線路的建設(shè)。自20世紀(jì)以來(lái)，中央財(cái)政除了對(duì)極個(gè)別線路直接撥款建設(shè)，不再直接投資鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他絕大多數(shù)線路除一部分由地方籌資外，其余資金均由鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)籌集(主要是銀行貸款)，撥款改貸款加大了鐵路貸款的規(guī)模；二是為了保護(hù)社會(huì)公共利益和有效降低成本，國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)施管制，實(shí)行低票價(jià)政策，造成鐵路企業(yè)盈利能力不足，尤其是針對(duì)學(xué)生、傷殘軍人等重點(diǎn)人群和涉農(nóng)物資、軍特專送、搶險(xiǎn)救災(zāi)等重點(diǎn)物資，往往以低于平均運(yùn)輸成本的價(jià)格運(yùn)輸，造成鐵路企業(yè)虧損嚴(yán)重；三是歷史負(fù)債負(fù)擔(dān)沉重的接續(xù)，原鐵道部時(shí)期2.6萬(wàn)億元?dú)v史性債務(wù)全部由鐵路企業(yè)承擔(dān)。

雖然不能說(shuō)鐵路的巨額債務(wù)完全是由公益性運(yùn)輸造成，但可以肯定的是，鐵路公益性運(yùn)輸造成的債務(wù)占有較大的比重。巨額債務(wù)給鐵路企業(yè)帶來(lái)沉重的經(jīng)營(yíng)壓力，導(dǎo)致對(duì)機(jī)車車輛等移動(dòng)裝備購(gòu)置和線路、站場(chǎng)等固定資產(chǎn)維護(hù)預(yù)算支出收緊，嚴(yán)重影響鐵路企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。目前，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)使鐵路企業(yè)難以有效實(shí)施對(duì)公益性運(yùn)輸?shù)膬?nèi)部交叉補(bǔ)貼，補(bǔ)貼能力不足，嚴(yán)重挫傷鐵路企業(yè)提供公益性服務(wù)的積極性，難以保障鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)可持續(xù)、高質(zhì)量供給。

(二)公益性運(yùn)輸不能充分體現(xiàn)鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，不利于鐵路企業(yè)可持續(xù)發(fā)展

由于國(guó)家尚未建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼制度，在現(xiàn)行內(nèi)部交叉補(bǔ)貼模式下，用經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸盈余補(bǔ)貼公益性運(yùn)輸虧損，使鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不能充分呈現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路凈資產(chǎn)收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)有大型企業(yè)，影響鐵路企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。比如，2018年鐵路企業(yè)資產(chǎn)8.0萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入1.02萬(wàn)億元，總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率僅為12.7%，而同期中石化、中石油的資產(chǎn)總額分別為1.59萬(wàn)億元和2.43萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入達(dá)2.89萬(wàn)億元和2.35萬(wàn)億元，總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率達(dá)181.8%和96.7%。

現(xiàn)行公益性補(bǔ)貼方式不能充分體現(xiàn)鐵路企業(yè)的努力。營(yíng)收好的鐵路局集團(tuán)公司缺乏積極性，沒(méi)有動(dòng)力；營(yíng)收差的鐵路局集團(tuán)公司破罐破摔，沒(méi)有壓力。隨著鐵路企業(yè)市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)，鐵路企業(yè)公益性運(yùn)輸與經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸之間的矛盾日益突顯。隨著一大批西部邊疆鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，鐵路企業(yè)公益性虧損和債務(wù)負(fù)擔(dān)將不斷提高，嚴(yán)重影響鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，不利于鐵路企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)公益性運(yùn)輸產(chǎn)品的運(yùn)價(jià)過(guò)低，影響不同運(yùn)輸方式合理分工和差異化競(jìng)爭(zhēng)

在政府的運(yùn)價(jià)管制下，鐵路公益性運(yùn)輸一直執(zhí)行惠民的低票價(jià)政策，以等于甚至低于企業(yè)成本的價(jià)格提供運(yùn)輸服務(wù)。然而，鐵路運(yùn)輸所需的能源、燃料、機(jī)車車輛等移動(dòng)裝備和人員工資等成本支出必須按市場(chǎng)價(jià)格支付，運(yùn)輸收入與成本支出呈現(xiàn)倒掛，違背市場(chǎng)供求和價(jià)值規(guī)律。從鐵路運(yùn)價(jià)與其他運(yùn)輸方式運(yùn)價(jià)對(duì)比角度看，以鐵路與公路對(duì)比為例，鐵路普速旅客列車票價(jià)水平約為同方向公路運(yùn)價(jià)水平的一半，鐵路貨物平均每噸公里的運(yùn)價(jià)約為公路的30%。與鐵路相比，公路的市場(chǎng)化程度較高，運(yùn)價(jià)調(diào)整比較靈活。同時(shí)，公路不但不對(duì)學(xué)生、傷殘軍人等重點(diǎn)人群執(zhí)行票價(jià)半價(jià)優(yōu)惠政策，而且不必承擔(dān)涉農(nóng)物資、軍特專送、搶險(xiǎn)救災(zāi)等重點(diǎn)物資的運(yùn)輸任務(wù)。并且公路票價(jià)會(huì)根據(jù)汽油價(jià)格和天氣變化等適時(shí)調(diào)整，在節(jié)假日尤其是黃金周期間票價(jià)有的上浮100%～300%。

在公路、水運(yùn)、航空等運(yùn)輸方式迅猛發(fā)展的情況下，受鐵路運(yùn)價(jià)水平長(zhǎng)期偏低，運(yùn)價(jià)決定和調(diào)整機(jī)制不靈活等因素影響，鐵路企業(yè)無(wú)法按照市場(chǎng)規(guī)律有效配置資源，合理分配運(yùn)能，一定程度上影響不同運(yùn)輸方式的合理分工和差異化競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響交通運(yùn)輸資源的配置效率，不利于綜合交通運(yùn)輸體系的形成。

四、監(jiān)督博弈模型構(gòu)建

(一)問(wèn)題描述

當(dāng)前鐵路公益性運(yùn)輸虧損普遍采取交叉補(bǔ)貼和虧損補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。交叉補(bǔ)貼是指鐵路企業(yè)通過(guò)內(nèi)部盈利業(yè)務(wù)補(bǔ)貼虧損業(yè)務(wù)，虧損補(bǔ)貼是中央政府對(duì)鐵路總公司給予的臨時(shí)性過(guò)渡補(bǔ)貼政策?，F(xiàn)行的補(bǔ)貼模式存在兩方面的問(wèn)題：一方面，難以厘清虧損原因，無(wú)法確定到底是鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不善還是公益性運(yùn)輸導(dǎo)致；另一方面，由于信息不對(duì)稱，鐵路企業(yè)比政府更清楚運(yùn)輸虧損的實(shí)際構(gòu)成情況，政府想獲取相對(duì)真實(shí)的信息，需付出巨大的人力、物力、財(cái)力。因此，面對(duì)此種情況，鐵路企業(yè)有兩種策略選擇——如實(shí)匯報(bào)虧損和夸大匯報(bào)虧損；政府也有兩種策略選擇——相信鐵路企業(yè)不檢查和懷疑鐵路企業(yè)開展檢查。

本文應(yīng)用監(jiān)督博弈模型分析政府和鐵路企業(yè)，研究雙方的具體策略及每種策略下的期望收益，基于均衡結(jié)果分析博弈雙方未來(lái)長(zhǎng)期合作的可能性，以期為政府和鐵路企業(yè)尋求雙贏或多贏提供方法論基礎(chǔ)，探索建立博弈雙方自愿遵守和實(shí)施的有效制度安排。

(二)模型基本假設(shè)

假設(shè)1：博弈參與人是政府和鐵路企業(yè)，二者都具有理性思維，分別以自己的利益最大化為決策出發(fā)點(diǎn)[24-25]。

假設(shè)2：博弈雙方的行動(dòng)在時(shí)間和信息上是一致的[26]，即政府和鐵路企業(yè)不同策略選擇下的收益是雙方共同的認(rèn)知。

假設(shè)3：假設(shè)鐵路企業(yè)如實(shí)匯報(bào)時(shí)，政府補(bǔ)貼B1；夸大虛報(bào)時(shí)，政府補(bǔ)貼B2(B2>B1)。政府相信鐵路企業(yè)不檢查時(shí)，公益性運(yùn)輸服務(wù)帶來(lái)的收益為A，補(bǔ)貼鐵路企業(yè)Bi(i=1，2)；政府懷疑鐵路企業(yè)開展檢查時(shí)，付出檢查成本C，如果發(fā)現(xiàn)鐵路企業(yè)夸大虛報(bào)，實(shí)施罰款F，這里假設(shè)F>C，即鐵路企業(yè)因夸大虛報(bào)導(dǎo)致的罰款高于政府的檢查成本。

假設(shè)4：鐵路企業(yè)無(wú)論選擇何種策略，都會(huì)按照政府的要求提供公益性運(yùn)輸服務(wù)，那么政府收益A是固定的。

假設(shè)5：政府檢查鐵路企業(yè)的概率為p，不檢查的概率為1-p；鐵路企業(yè)如實(shí)匯報(bào)公益性運(yùn)輸虧損的概率為q，夸大虛報(bào)的概率為1-q。政府的期望收益為U1，鐵路企業(yè)的期望收益為U2。

政府和鐵路企業(yè)存在(檢查，實(shí)報(bào))、(檢查，虛報(bào))、(不檢查，實(shí)報(bào))、(不檢查，虛報(bào))四種策略組合，雙方之間的博弈可以用圖1的支付收益矩陣表示。

圖1 收益支付矩陣

(三)模型的均衡解

如果政府選擇不檢查，那么鐵路企業(yè)的占優(yōu)策略是夸大虛報(bào)，相應(yīng)地，政府的應(yīng)對(duì)占優(yōu)策略是檢查；當(dāng)政府選擇檢查，鐵路企業(yè)又會(huì)以實(shí)報(bào)為最優(yōu)策略，此時(shí)政府的最優(yōu)策略是不檢查。因此，該博弈會(huì)陷入“政府不檢查—鐵路企業(yè)虛報(bào)—政府檢查—鐵路企業(yè)實(shí)報(bào)”的循環(huán)，這種情況下博弈結(jié)果只存在混合策略的納什均衡。

假定鐵路企業(yè)如實(shí)向政府匯報(bào)公益性運(yùn)輸虧損的概率為q，政府選擇檢查p=1與不檢查p=0的期望收益分別為

U1(1，q)=q(A-C-B1)+(1-q)(A-C-B1+F)，U1(0，q)=q(A-B1)+(1-q)(A-B2)。

(1)

采用支付收益等值法，令U1(1，q)=U1(0，q)，解得

q*=1-C/(B2-B1+F)。

(2)

即如果鐵路企業(yè)選擇實(shí)報(bào)的概率大于q*，政府的最優(yōu)選擇是不檢查；反之，如果鐵路企業(yè)選擇實(shí)報(bào)的概率小于q*，檢查是政府的最優(yōu)策略選擇。

給定政府檢查鐵路企業(yè)的概率p，鐵路企業(yè)選擇實(shí)報(bào)q=1與虛報(bào)q=0的期望收益分別為

U2(p，1)=pB1+(1-p)B1U2(p，0)=p(B1-F)+(1-p)B2

，

(3)

同理，令U2(p，1)=U2(p，0)，解得

p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)。

(4)

即如果政府檢查的概率小于p*，鐵路企業(yè)的最優(yōu)選擇是虛報(bào)；如果政府檢查的概率大于p*，鐵路企業(yè)的最優(yōu)選擇是實(shí)報(bào)；如果政府檢查的概率等于p*，鐵路企業(yè)隨機(jī)選擇實(shí)報(bào)或虛報(bào)。

從上述博弈中，政府與鐵路企業(yè)的反應(yīng)函數(shù)分別為

(5)

(6)

根據(jù)雙方的反應(yīng)函數(shù)，分別畫出政府和鐵路企業(yè)的反應(yīng)曲線p=p(q)，q=q(p)，如圖2所示，兩條曲線的交點(diǎn)就是博弈模型的混合策略納什均衡點(diǎn)。

圖2 反應(yīng)曲線

因此，該博弈模型的混合策略納什均衡是(q*，p*)，即鐵路企業(yè)以q*=1-C/(B2-B1+F)的概率選擇向政府如實(shí)匯報(bào)公益性運(yùn)輸虧損，政府以p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)的概率選擇對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行檢查。

(四)模型的分析與討論

從混合策略的均衡解可知，政府對(duì)鐵路企業(yè)檢查的概率p和鐵路企業(yè)是否如實(shí)向政府匯報(bào)公益性運(yùn)輸虧損的概率q受諸多因素的影響。

五、鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制構(gòu)建設(shè)想

我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼機(jī)制從初期探索、研究建立到逐步完善，是一個(gè)不斷漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。鐵道部撤銷以前，公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼主要采取鐵路企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼方式。2013年以后，隨著鐵道部撤銷，中央財(cái)政對(duì)鐵路企業(yè)實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼，彌補(bǔ)了部分由公益性運(yùn)輸帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，這符合當(dāng)時(shí)的客觀發(fā)展實(shí)際。一方面，在一定程度上保障了鐵路公益性運(yùn)輸供給質(zhì)量，推動(dòng)鐵路企業(yè)平穩(wěn)、健康發(fā)展；另一方面，這種補(bǔ)貼模式?jīng)]有使政府與企業(yè)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系完全分離，一定程度上扭曲人們對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸重要性的現(xiàn)實(shí)感知，嚴(yán)重挫傷鐵路企業(yè)提供公益性服務(wù)的積極性。化解鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸與公益性運(yùn)輸?shù)拿?，破解鐵路歷史債務(wù)難題，既促進(jìn)鐵路企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，又保障公益性運(yùn)輸服務(wù)的有效供給，一直是各國(guó)政府致力解決的問(wèn)題，尤其是大力推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化、公司制改革的一些國(guó)家將這一問(wèn)題作為鐵路企業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建立的前提。根據(jù)國(guó)家對(duì)鐵路企業(yè)功能性質(zhì)定位和行業(yè)特征，結(jié)合鐵路企業(yè)目前的經(jīng)營(yíng)管理模式和改革發(fā)展實(shí)際，通過(guò)前面對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸虧損測(cè)算模型與監(jiān)督博弈模型的分析，本文研究建立鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)補(bǔ)貼機(jī)制，建議主要考慮以下四方面問(wèn)題。

(一)積極落實(shí)政策要求

為了加快推進(jìn)鐵路改革發(fā)展，保障鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)的有效供給，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》指出，“在建立公益性運(yùn)輸核算制度之前，中央財(cái)政將對(duì)中國(guó)鐵路總公司實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》批示，“對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損，要研究建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制”；《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2017〕743號(hào))明確指出，“對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的公益性行業(yè)，綜合采取安排財(cái)政資金、劃撥政府資產(chǎn)等方式，加大公共財(cái)政投入”。因此，應(yīng)積極貫徹落實(shí)國(guó)家文件精神，探索建立鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)補(bǔ)貼機(jī)制，這既是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)深化鐵路企業(yè)改革發(fā)展的方向性規(guī)劃，也是激發(fā)鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力、促進(jìn)鐵路企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、有效提供公益性運(yùn)輸服務(wù)的一項(xiàng)重要而緊迫的工作。

(二)完善虧損測(cè)算方法

在政府和鐵路企業(yè)共同合理界定公益性運(yùn)輸范圍的基礎(chǔ)上，鐵路企業(yè)繼續(xù)完善客貨運(yùn)承運(yùn)清算體系、分線路成本核算體系和鐵路企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制；政府部門研究建立公益性運(yùn)輸核算制度。從公益性客運(yùn)產(chǎn)品、公益性貨運(yùn)產(chǎn)品和公益性線路三個(gè)維度分別測(cè)算虧損情況，準(zhǔn)確提供鐵路公益性運(yùn)輸收入及成本信息，真實(shí)反映虧損情況，為鐵路企業(yè)如實(shí)向政府申報(bào)虧損數(shù)額以及政府制定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。

按照誰(shuí)承擔(dān)、誰(shuí)受益的補(bǔ)貼原則，明確具體補(bǔ)貼對(duì)象。鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼對(duì)象為公益性運(yùn)輸產(chǎn)品和公益性線路的實(shí)際承擔(dān)主體，具體包括鐵路局集團(tuán)公司、專業(yè)性運(yùn)輸公司、股份制鐵路公司、合資鐵路公司、地方鐵路公司。鐵路運(yùn)輸企業(yè)按照各自實(shí)際承擔(dān)的公益性運(yùn)輸任務(wù)核算相應(yīng)的補(bǔ)貼金額，有利于進(jìn)一步發(fā)揮鐵路企業(yè)獨(dú)立法人的實(shí)體作用，推動(dòng)鐵路企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率和社會(huì)效益。

(三)明確虧損補(bǔ)貼方式

政府補(bǔ)貼主要有直接財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策支持兩種方式，通常稱之為明補(bǔ)和暗補(bǔ)。明補(bǔ)指政府以財(cái)政直接撥款的形式對(duì)鐵路企業(yè)實(shí)際提供的公益性運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行的現(xiàn)金補(bǔ)貼，是很多國(guó)家應(yīng)對(duì)公益性運(yùn)輸虧損的普遍做法，這種補(bǔ)貼方式可以真實(shí)反映公益性運(yùn)輸?shù)奶潛p情況，消除現(xiàn)行鐵路內(nèi)部交叉補(bǔ)貼模式帶來(lái)的諸多弊端；暗補(bǔ)指政府從稅費(fèi)減免優(yōu)惠、土地綜合開發(fā)、廣告商貿(mào)特許經(jīng)營(yíng)等方面給予鐵路企業(yè)支持，通過(guò)非現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式改善鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，但此種方式難以量化具體補(bǔ)貼金額。

本文建議國(guó)家采用直接財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策支持相結(jié)合的方式對(duì)不同的公益性運(yùn)輸虧損進(jìn)行補(bǔ)貼。公益性旅客運(yùn)輸和公益性貨物運(yùn)輸?shù)奶潛p數(shù)量應(yīng)根據(jù)鐵路運(yùn)輸單位的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)憑證核算，集中由鐵路總公司向國(guó)家財(cái)政部門申請(qǐng)，經(jīng)獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)后，由國(guó)家財(cái)政據(jù)實(shí)補(bǔ)貼。針對(duì)公益性線路補(bǔ)貼方式，建議政府對(duì)公益性線路的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)虧損實(shí)施直接財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)為了支持公益性線路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建議政府在稅費(fèi)減免優(yōu)惠、沿線土地綜合開發(fā)、廣告商貿(mào)特許經(jīng)營(yíng)和財(cái)政貼息方面給予鐵路企業(yè)支持。

(四)構(gòu)建監(jiān)督檢查制度

由監(jiān)督博弈模型混合策略納什均衡分析可知，建立完善的財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督檢查制度，可有效規(guī)制鐵路企業(yè)的虛報(bào)行為，有利于降低政府的監(jiān)管成本。政府可通過(guò)兩個(gè)舉措來(lái)增加對(duì)違規(guī)企業(yè)的懲罰力度：一是建立監(jiān)督檢查制度，通過(guò)向鐵路企業(yè)委派督查專家或雇用專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，審查鐵路企業(yè)的公益性運(yùn)輸情況，對(duì)于虛報(bào)行為，按照法律法規(guī)及合同約定給予嚴(yán)厲懲罰；二是建立并完善多方參與的社會(huì)監(jiān)督檢查機(jī)制，通過(guò)一定的法律或政策手段督促鐵路企業(yè)定期發(fā)布公益性補(bǔ)貼資金使用情況，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，嚴(yán)懲鐵路企業(yè)的違規(guī)行為。建立鐵路企業(yè)實(shí)報(bào)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)并大力褒獎(jiǎng)企業(yè)的誠(chéng)信實(shí)報(bào)行為，在具體的考評(píng)過(guò)程中構(gòu)建定量考評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)如實(shí)匯報(bào)公益性虧損的企業(yè)公開獎(jiǎng)勵(lì)，并將當(dāng)期的考評(píng)結(jié)果與下期的財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤，消除鐵路企業(yè)虛報(bào)的制度環(huán)境，營(yíng)造如實(shí)匯報(bào)的良好氛圍；政府要盡力采取成本更低且有效的監(jiān)管方式，以提高鐵路企業(yè)如實(shí)匯報(bào)的積極性，如可采取不定期隨機(jī)抽查的方式，核實(shí)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的某一類公益性運(yùn)輸產(chǎn)品或某一條公益性運(yùn)輸線路的虧損情況，切實(shí)降低檢查成本。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的國(guó)情和交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀決定了鐵路必須承擔(dān)大量的公益性運(yùn)輸服務(wù)，公益性運(yùn)輸阻礙鐵路企業(yè)體制機(jī)制改革的深入推進(jìn)，造成鐵路企業(yè)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不能充分體現(xiàn)鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，不利于鐵路企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，影響不同運(yùn)輸方式合理分工和差異化競(jìng)爭(zhēng)，難以保障公益性運(yùn)輸服務(wù)的供給質(zhì)量。在構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系、降低全社會(huì)物流成本和深化鐵路企業(yè)改革發(fā)展的背景下，不得不面對(duì)鐵路企業(yè)提供的公益性運(yùn)輸服務(wù)由誰(shuí)付費(fèi)、付多少的問(wèn)題。本文在界定鐵路公益性運(yùn)輸范圍、建立政府和鐵路企業(yè)監(jiān)督博弈模型的基礎(chǔ)上，提出中央財(cái)政直接據(jù)實(shí)補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策支持相結(jié)合的鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。首先，界定鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)范圍。從旅客運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸、鐵路線路三個(gè)維度界定公益性運(yùn)輸范圍，為研究建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制夯實(shí)基礎(chǔ)。其次，建立政府和鐵路企業(yè)監(jiān)督博弈模型。政府檢查的概率與鐵路企業(yè)因虛報(bào)獲得的額外補(bǔ)貼呈正相關(guān)，與懲罰力度呈負(fù)相關(guān)；鐵路企業(yè)實(shí)報(bào)虧損的概率與政府的懲罰力度呈正相關(guān)，與政府對(duì)鐵路企業(yè)的檢查成本呈負(fù)相關(guān)。最后，從積極落實(shí)政策要求、完善虧損測(cè)算方法、明確虧損補(bǔ)貼方式、構(gòu)建監(jiān)督檢查制度四個(gè)角度探索構(gòu)建鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。