尺度重構(gòu)視角下的土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配
——以廣州海珠灣樞紐地區(qū)為例

何冬華，杜金瑩，劉玉亭，楊 恒，趙楠楠

（1. 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣州 510641；2. 廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣州 510060；3. 廣東省城市感知與監(jiān)測(cè)預(yù)警企業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510060）

1994年中國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，地方政府以企業(yè)化模式經(jīng)營(yíng)城市資源要素，尤其體現(xiàn)在土地資源的開(kāi)發(fā)與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中。隨著城市增量空間的減少，土地再開(kāi)發(fā)逐漸成為城市發(fā)展的熱點(diǎn)，如長(zhǎng)三角地區(qū)的低效用地再開(kāi)發(fā)（周武夫等，2014）、廣東的“三舊”改造（楊廉等，2010；鄧毛穎等，2021）等。存量土地再開(kāi)發(fā)面臨著更加多元的主體與利益關(guān)系，再開(kāi)發(fā)效率體現(xiàn)在增值空間的數(shù)量及分配的合理程度上。

廣州市從2008年開(kāi)始推動(dòng)“三舊”改造，成為全國(guó)率先開(kāi)展土地再開(kāi)發(fā)探索的地區(qū)，經(jīng)歷了自主改造（劉媛，2018）、土地征收（劉金程等，2021）、土地整備（吳軍等，2021a）等再開(kāi)發(fā)模式，其本質(zhì)是對(duì)存量空間資源使用、收益及分配的協(xié)調(diào)（陳易，2018），以實(shí)現(xiàn)存量土地空間的治理與優(yōu)化。其中，自主改造與土地征收以經(jīng)濟(jì)平衡為導(dǎo)向，呈現(xiàn)明顯的投機(jī)主義傾向，容易導(dǎo)致土地再開(kāi)發(fā)空間治理的“合成謬誤”（吳軍等，2021a）。而土地整備在處理多元主體利益糾紛時(shí)，具有社會(huì)性與整體性的特征，能夠有效避免“合成謬誤”。

尺度重構(gòu)（re-scaling）（Smith, 1992）作為空間治理的重要策略與工具，被廣泛應(yīng)用于區(qū)域管理（黃柔柔等，2020；吳軍等，2021b）、城市發(fā)展（張京祥等，2012）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)（郭淑芬等，2019）等偏宏觀(guān)層面研究，通過(guò)調(diào)整權(quán)力與空間的異構(gòu)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)空間效益的優(yōu)化與提升。而土地再開(kāi)發(fā)通過(guò)權(quán)力與空間的調(diào)整，整合破碎存量空間資源，平衡多元主體利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)增值空間的合理分配與優(yōu)化。故以尺度重構(gòu)為視角，進(jìn)行土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配研究，具有可行性與合理性。

因此，本文選擇海珠灣樞紐地區(qū)為案例地，對(duì)土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行多種類(lèi)型的尺度躍遷觀(guān)察，探索在3種尺度躍遷模式下，增值空間分配成效及再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)情況，并提出土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配的合理化路徑。以期豐富尺度躍遷工具在土地再開(kāi)發(fā)中的應(yīng)用，為合理分配土地再開(kāi)發(fā)增值空間、保障公服配套設(shè)施建設(shè)提供借鑒路徑，并為提升土地再開(kāi)發(fā)效率、促進(jìn)片區(qū)整體高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 尺度躍遷的理論與研究框架

1.1 尺度躍遷成為空間治理工具

尺度（Scale）具有權(quán)力的層次性和空間的規(guī)模性特征（葉林等，2017），權(quán)力關(guān)系與空間結(jié)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)（Taylor,1982），并且可以互相轉(zhuǎn)換。尺度通過(guò)空間與權(quán)力的相互配合及嵌套（陳易，2018），進(jìn)行上升、下移、跳躍、重組及組合的過(guò)程（王豐龍，2017），稱(chēng)為“尺度重構(gòu)”（re-scaling）。在尺度的調(diào)整與重構(gòu)中，縱向上實(shí)現(xiàn)由低至高，橫向上實(shí)現(xiàn)多要素關(guān)聯(lián)變化的過(guò)程，稱(chēng)為尺度躍遷（沈建法，2006）。尺度躍遷工具多被應(yīng)用在社會(huì)治理、行政管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面（黃柔柔等，2020），表現(xiàn)為地理單元的調(diào)整、參與主體多元化等特征。在土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，多方主體將尺度作為政治博弈和權(quán)力爭(zhēng)奪的工具，采取相應(yīng)的尺度躍遷手段，以獲得更多的增值收益?！俺叨溶S遷”作為“尺度政治”的工具（Smith,1990；后雪峰等，2021），通過(guò)空間與權(quán)力的互動(dòng)，成為土地再開(kāi)發(fā)重要的空間治理工具。

1.2 土地再開(kāi)發(fā)中的三種尺度躍遷狀態(tài)

“權(quán)力－空間”的配置差異影響尺度躍遷的力度，目前比較常見(jiàn)的是剛性躍遷（張踐祚等，2016）和柔性躍遷（王吉勇，2013）2種類(lèi)型。其中，剛性躍遷重管制，指通過(guò)正規(guī)化、法定化的方式，強(qiáng)烈改變相應(yīng)權(quán)力配置的尺度調(diào)整，在土地再開(kāi)發(fā)中表現(xiàn)為“土地征收”，增值空間傾向于向公共領(lǐng)域流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖；柔性躍遷重協(xié)調(diào)，指通過(guò)非正規(guī)、臨時(shí)性的方式，進(jìn)行的非劇烈的尺度調(diào)整，在土地再開(kāi)發(fā)中表現(xiàn)為“自主改造”，增值空間傾向于向原土地權(quán)屬人與社會(huì)資本方流動(dòng)，有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和原土地權(quán)屬人的積極性。而土地再開(kāi)發(fā)面臨更加多元的目標(biāo)與更加復(fù)雜的利益分配，需要統(tǒng)籌保障多方主體權(quán)益和片區(qū)整體發(fā)展需求，因此，賀輝文等（2018）基于尺度的相對(duì)性考慮，提出融合剛性躍遷和柔性躍遷優(yōu)勢(shì)的中間躍遷狀態(tài)，在土地再開(kāi)發(fā)中表現(xiàn)為“土地整備”，能夠考慮多方主體需求，調(diào)動(dòng)多方主體積極性，促進(jìn)增值空間分配的合理化。

1.3 研究框架

土地再開(kāi)發(fā)經(jīng)歷跨地塊性、跨部門(mén)性的尺度配置和轉(zhuǎn)換，通過(guò)權(quán)力與空間的融合躍遷，整合與重置土地使用權(quán)與土地發(fā)展權(quán)，促進(jìn)增值空間分配的合理化。因此，從權(quán)力、空間、增值空間分配3個(gè)方面，構(gòu)建尺度重構(gòu)視角下的增值空間分配研究框架（圖1），對(duì)柔性躍遷的自主改造、剛性躍遷的土地征收及中間躍遷的土地整備，進(jìn)行增值空間分配成效的探索。

圖1 尺度重構(gòu)視角下的增值空間分配研究框架Fig.1 A research framework on land value increment allocation of land redevelopment from the perspective of rescaling

權(quán)力表現(xiàn)為多方主體的社會(huì)影響力，以及對(duì)資源的支配能力，包括政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)掌控的“政治權(quán)力”，原土地權(quán)屬人對(duì)土地使用權(quán)掌控的“社會(huì)權(quán)力”，以及社會(huì)資本方對(duì)資本掌控的“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”。打破多方主體權(quán)力抗衡的狀態(tài)，提升土地再開(kāi)發(fā)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，是權(quán)力尺度躍遷的出發(fā)點(diǎn)，呈現(xiàn)由“弱勢(shì)方”向“強(qiáng)勢(shì)方”躍遷的特征。

空間表現(xiàn)為土地再開(kāi)發(fā)對(duì)象的調(diào)整與重構(gòu)，將基于權(quán)屬邊界劃分的空間，稱(chēng)之為“地塊”，地塊與地塊之間相對(duì)獨(dú)立；將對(duì)多個(gè)“地塊”權(quán)屬邊界進(jìn)行整合的空間，稱(chēng)之為“單元”。對(duì)破碎的存量空間資源進(jìn)行整合與重構(gòu)，是空間尺度躍遷的出發(fā)點(diǎn)，表現(xiàn)為通過(guò)“地塊”的重劃，在構(gòu)建友好相鄰關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“單元”的再開(kāi)發(fā)。

土地再開(kāi)發(fā)改造后，新的物業(yè)兌換原價(jià)值折算而來(lái)的那部分空間，稱(chēng)為原值空間，歸原土地權(quán)屬人所有；由于土地發(fā)展權(quán)的重新賦予，會(huì)產(chǎn)生額外新的價(jià)值，稱(chēng)之為增值空間，增值空間有正負(fù)之分，增值空間分配的合理性表征土地再開(kāi)發(fā)的效率。本文將“地塊”產(chǎn)生的增值空間稱(chēng)為“地塊增值空間”。將“單元”產(chǎn)生的增值空間稱(chēng)為“單元增值空間”，包括：為地方政府、社會(huì)資本方、原土地權(quán)屬人三方分配的“單元增值空間1”，為社會(huì)共享的“單元增值空間2”；將存在非正式利益聯(lián)盟關(guān)系、不透明的增值空間分配稱(chēng)為“隱性化增值空間分配”；將陽(yáng)光化、透明化的增值空間分配稱(chēng)為“顯性化增值空間分配”。促進(jìn)存量土地高質(zhì)量發(fā)展的正確路徑為，通過(guò)構(gòu)建顯性化增值空間分配機(jī)制，保障為社會(huì)共享的“單元增值空間2”。

2 廣州海珠灣樞紐地區(qū)尺度躍遷模式與特征

海珠灣樞紐地區(qū)位于廣州市中心城區(qū)南部，東臨海珠國(guó)家濕地公園，西聯(lián)大干圍舊廠(chǎng)地區(qū)，北接工業(yè)大道，南臨珠江后航道，是海珠區(qū)南部重要的門(mén)戶(hù)區(qū)域，未來(lái)將成為廣州傳統(tǒng)中軸、新軸線(xiàn)的交匯處。自20 世紀(jì)90 年代末，在“退二進(jìn)三”工作推動(dòng)下，從海珠灣工業(yè)大道沿線(xiàn)零星的改造與再開(kāi)發(fā)開(kāi)始，海珠灣樞紐地區(qū)存量土地經(jīng)歷了多種再開(kāi)發(fā)模式探索，包括柔性躍遷的自主改造、剛性躍遷的土地征收以及中間躍遷的土地整備。因此，選擇海珠灣樞紐地區(qū)為案例進(jìn)行土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配研究，具有代表性。

2011 年瀝滘村、2015 年三滘立交地塊、2020年大干圍化學(xué)倉(cāng)庫(kù)地塊的權(quán)屬人，均嘗試通過(guò)柔性躍遷的自主改造實(shí)現(xiàn)再開(kāi)發(fā)，在社會(huì)權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力主導(dǎo)下，基于“地塊”經(jīng)濟(jì)平衡的隱性化增值空間分配，擠壓了歸社會(huì)共享的單元增值空間2，多方主體權(quán)力抗衡的狀態(tài)導(dǎo)致相鄰關(guān)系沖突，再開(kāi)發(fā)改造推進(jìn)緩慢。2013年海珠區(qū)政府在“越秀·天悅灣”地塊及周邊收儲(chǔ)獲利背景下，于2016 年開(kāi)展“單元”整體收儲(chǔ)開(kāi)發(fā)，謀劃了多次土地收儲(chǔ)計(jì)劃，并編制土地收儲(chǔ)方案，在政治權(quán)力主導(dǎo)下，基于“單元”經(jīng)濟(jì)平衡的隱性化增值空間分配，同樣會(huì)擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2，權(quán)力不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致土地征收困難。2019 年廣州市JT 集團(tuán)通過(guò)中間躍遷的土地整備，達(dá)到權(quán)力與空間的適配狀態(tài)，既體現(xiàn)了剛性治理手段，如土地征收等，發(fā)揮了政府的有效管控作用，又融合了柔性的治理手段，如自主改造、市場(chǎng)參與等，調(diào)動(dòng)原土地權(quán)屬人與社會(huì)資本的積極性。同時(shí)，基于“單元”社會(huì)平衡的增值空間分配，促進(jìn)了增值空間分配的“顯性化”與公平性，保障了為社會(huì)共享的單元增值空間2，海珠灣過(guò)江隧道重點(diǎn)工程順利落地（表1）。

表1 海珠灣樞紐地區(qū)再開(kāi)發(fā)尺度躍遷與增值空間分配Table 1 Scaling-up and land value increment allocation of redevelopment in the Haizhu Bay

2.1 柔性躍遷：基于權(quán)屬邊界的自主改造

2.1.1 “地塊”經(jīng)濟(jì)平衡擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2 2011年，瀝滘村編制《廣州市海珠區(qū)瀝滘村城中村改造方案》，通過(guò)了當(dāng)時(shí)廣州市“三舊”辦①2010年初廣州市“三舊”改造辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)廣州市“三舊”辦）掛牌成立，2015年2月廣州市城市更新局正式掛牌成立，2019年機(jī)構(gòu)改革后組建廣州市規(guī)劃和自然資源局，原廣州市城市更新局的大部分職能劃轉(zhuǎn)至廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，廣州市規(guī)劃和自然資源局只保留城市更新有關(guān)的用地與控規(guī)相關(guān)職能。的批復(fù)，實(shí)施整村改造。2012 年2 月，瀝滘村引入珠光集團(tuán)，通過(guò)社會(huì)權(quán)力躍遷，形成利益聯(lián)盟，共同向政府爭(zhēng)取更多可建設(shè)規(guī)模，珠光集團(tuán)以獎(jiǎng)勵(lì)金的形式有效推動(dòng)村民參與，投票表決超過(guò)8 成。改造后，瀝滘村容積率將由現(xiàn)狀的1.58 提升至2.88，村集體及村民可獲得包括村民住宅和村集體物業(yè)在內(nèi)共計(jì)214萬(wàn)m2的建筑量，而配建的基礎(chǔ)設(shè)施僅供居住社區(qū)使用，未考慮為社會(huì)共享的增值空間。而瀝滘村改造從方案編制、招商到復(fù)建安置，歷時(shí)8年之久，直至2019年8月，才正式啟動(dòng)。

2015 年，廣州市JT 集團(tuán)憑借地方政府對(duì)市屬?lài)?guó)企的信任，通過(guò)經(jīng)濟(jì)權(quán)力躍遷至地方政府，啟動(dòng)三滘立交地塊的控規(guī)調(diào)整工作。通過(guò)修改立交形式，將取消收費(fèi)后的原交通設(shè)施用地、綠地調(diào)整為居住用地，改造后，經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)用地增加了7.04 hm2，容積率為3.5，總建筑面積增加24.4萬(wàn)m2，道路、綠地、廣場(chǎng)等非經(jīng)營(yíng)性用地減少了6.78 hm2，歸社會(huì)共享的增值空間大幅度減少，三滘立交地塊也未得到實(shí)質(zhì)性開(kāi)發(fā)。

瀝滘村與三滘立交地塊的自主改造，是在遵循相關(guān)政策條件基礎(chǔ)上，基于經(jīng)濟(jì)平衡進(jìn)行的建筑規(guī)模測(cè)算，均期望將自身權(quán)屬用地，改造成為容積率更高的經(jīng)營(yíng)性用地，而排斥被規(guī)劃為非經(jīng)營(yíng)性用地的公共設(shè)施用地。原土地權(quán)屬人與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合，與政府進(jìn)行抗衡，內(nèi)部的增值空間分配模式，處于隱性化狀態(tài)。地方政府對(duì)自主改造進(jìn)行底線(xiàn)把控，而對(duì)增值空間分配的合理性，缺乏“單元”層面的有效監(jiān)督。一方面，導(dǎo)致為三方分配的單元增值空間1的比例很高，擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2；另一方面，“地塊增值空間”在“單元”層面進(jìn)行合成時(shí)，容易出現(xiàn)資源錯(cuò)配或合成謬誤等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，影響“單元”內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目的落地。

2.1.2 權(quán)力抗衡導(dǎo)致自主改造推進(jìn)困難 2020年，大干圍舊廠(chǎng)片區(qū)化工倉(cāng)庫(kù)地塊的原土地權(quán)屬人，進(jìn)行社會(huì)權(quán)利躍遷，通過(guò)市政協(xié)委員向政府提出“工改工”的改造意向。但這與政府“2021年廣州市土發(fā)中心關(guān)于廣州南站快速通道”的土地紅線(xiàn)收儲(chǔ)計(jì)劃產(chǎn)生沖突，因此未能成功開(kāi)發(fā)。

自主改造屬于“就地塊論地塊”的獨(dú)立再開(kāi)發(fā)改造，容易出現(xiàn)多進(jìn)程并行的再開(kāi)發(fā)行為，而“地塊”的原土地權(quán)屬人，均希望將自身權(quán)屬用地開(kāi)發(fā)到極致，以實(shí)現(xiàn)增值空間最大化。在改造過(guò)程中，“地塊”所涉及的相關(guān)主體，會(huì)從自身利益出發(fā)，進(jìn)行權(quán)力抗衡與博弈，導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)地塊相鄰關(guān)系沖突，以及項(xiàng)目時(shí)序安排沖突，自主改造工作難以推進(jìn)。

2.2 剛性躍遷：基于政府管控的土地征收

2.2.1 “單元”經(jīng)濟(jì)平衡擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2 2013年5月，由區(qū)政府收儲(chǔ)與開(kāi)發(fā)的，海珠灣板塊東岸的“越秀·天悅灣”地塊及周邊地區(qū)，創(chuàng)下了廣州當(dāng)時(shí)最貴的地塊記錄，區(qū)政府獲得了很高的土地財(cái)政收入。

2018－2021年，海珠區(qū)政府針對(duì)大干圍地區(qū)先后謀劃了多次土地收儲(chǔ)計(jì)劃，擬儲(chǔ)備用地多為商業(yè)或居住等經(jīng)營(yíng)性用地。2018年，大干圍舊廠(chǎng)約12.2 hm2用地，被納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，擬儲(chǔ)備用途為居??；2019年，瑞寶路變壓器廠(chǎng)約1.48 hm2用地被納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，擬儲(chǔ)備用途為商業(yè)；2020年，大干圍東側(cè)約20.16 hm2用地被納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，擬儲(chǔ)備用途為居住或者商業(yè)。

地方政府管控的土地征收，以“單元”為對(duì)象，基于經(jīng)濟(jì)平衡，編制土地征收儲(chǔ)備方案。在城市企業(yè)主義驅(qū)動(dòng)下，再開(kāi)發(fā)改造容易淪為地方政府政績(jī)工程的工具，土地再開(kāi)發(fā)的公共利益價(jià)值導(dǎo)向容易缺失，擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2。

2.2.2 權(quán)力不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致土地征收困難 2016 年，海珠區(qū)針對(duì)珠江后航道中段地區(qū)，開(kāi)展“單元”整體收儲(chǔ)開(kāi)發(fā)。規(guī)劃方案設(shè)想在大干圍地區(qū)13個(gè)舊廠(chǎng)地塊、海珠灣過(guò)江隧道工程地塊的范圍內(nèi)，與中交集團(tuán)南方總部基地共同打造海珠灣的重要濱江商業(yè)商務(wù)中心，使得此宗地塊相較于周邊相鄰地塊具有更多可預(yù)見(jiàn)的增值空間。但為了防止相關(guān)原土地權(quán)屬人擁有過(guò)高的增值預(yù)期，增加土地收儲(chǔ)補(bǔ)償壓力，在廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)審議前，廣州市規(guī)劃主管部門(mén)與海珠區(qū)政府將此宗地塊調(diào)整為“規(guī)劃待定區(qū)”，保留現(xiàn)狀工業(yè)用地性質(zhì)。2021 年，根據(jù)廣州南站快速通道（含海珠灣隧道）建設(shè)需求，將大干圍地區(qū)13 個(gè)舊廠(chǎng)的45.65 hm2用地納入土地收儲(chǔ)紅線(xiàn)，擬儲(chǔ)備用途為工業(yè)。

在土地征收過(guò)程中，地方政府以其掌控的土地用途變更的權(quán)力，編制“單元”土地征收儲(chǔ)備方案，對(duì)破碎權(quán)屬用地進(jìn)行規(guī)整。此時(shí)，政治權(quán)力管控著社會(huì)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力，三者處于嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)，地方政府主導(dǎo)增值空間分配機(jī)制，容易出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。對(duì)于原土地權(quán)屬人與社會(huì)資本方而言，增值空間分配機(jī)制處于隱性化狀態(tài)，很難調(diào)動(dòng)原土地權(quán)屬人和社會(huì)資本方的積極性，原土地權(quán)屬人甚至?xí)蚓S護(hù)自身利益而進(jìn)行抗?fàn)?，?dǎo)致土地征收困難。

2.3 中間躍遷：基于多元互動(dòng)的土地整備

2.3.1 權(quán)力與空間的適配調(diào)整 2018 年，廣州市

JT集團(tuán)在進(jìn)行“東曉南路－廣州南站”海珠灣隧道工程的實(shí)施建設(shè)時(shí)，涉及到廣州市JT集團(tuán)的海珠客運(yùn)站、大干圍地區(qū)13個(gè)舊廠(chǎng)等地塊的權(quán)屬問(wèn)題。相較于建設(shè)海珠灣隧道工程，原土地權(quán)屬人更傾向于自主改造，區(qū)政府也有整體征收并公開(kāi)出讓的意愿，從而形成廣州市JT 集團(tuán)、廣州市GJ 集團(tuán)、區(qū)級(jí)政府、原土地權(quán)屬人相互抗衡的對(duì)峙狀態(tài)。在此背景下，廣州市JT集團(tuán)發(fā)揮其市屬?lài)?guó)企的角色與身份，憑借地方政府的信任，通過(guò)兩次“權(quán)力－空間”的躍遷與調(diào)整，以權(quán)力尺度躍遷引導(dǎo)空間重構(gòu)，形成新的權(quán)力關(guān)系，滿(mǎn)足土地再開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求。

廣州市JT 集團(tuán)就海珠客運(yùn)站地塊，與廣州市GJ集團(tuán)進(jìn)行博弈抗衡，在進(jìn)行第一次權(quán)力尺度躍遷時(shí)，聯(lián)合廣州市級(jí)國(guó)資、交通、規(guī)劃等政府部門(mén)進(jìn)行干預(yù)，促使廣州市人民政府在廣州市國(guó)有資產(chǎn)管理工作聯(lián)席會(huì)議中，將廣州市GJ 集團(tuán)的海珠客運(yùn)站等6 宗土地?zé)o償劃轉(zhuǎn)至廣州市JT 集團(tuán)。然而，截止2020 年下半年，過(guò)江隧道工程尚未有實(shí)質(zhì)性建設(shè)進(jìn)展。

廣州市JT 集團(tuán)在與大干圍地區(qū)13 個(gè)舊廠(chǎng)權(quán)屬人進(jìn)行交易性博弈時(shí)，在進(jìn)行第二次權(quán)力尺度躍遷中，聯(lián)合廣州市土發(fā)部門(mén)、規(guī)劃主管部門(mén)，針對(duì)海珠灣樞紐地區(qū)劃定成片連片土地整備單元，編制土地整備方案，引導(dǎo)資本在“單元”內(nèi)重構(gòu)，結(jié)合工程建設(shè)探討過(guò)江隧道工程沿線(xiàn)土地的綜合開(kāi)發(fā)。2021 年10 月，由廣州市JT 集團(tuán)主辦的“海珠創(chuàng)新灣樞紐地區(qū)城市設(shè)計(jì)暨核心地塊建筑概念設(shè)計(jì)國(guó)際競(jìng)賽”公開(kāi)招標(biāo)，總設(shè)計(jì)費(fèi)約1 500 萬(wàn)，已形成具有開(kāi)發(fā)共識(shí)的方案。

2.3.2 “儲(chǔ)改結(jié)合”促進(jìn)多方主體合作 在海珠灣樞紐地區(qū)改造中，采用“儲(chǔ)改結(jié)合”的土地整備路徑，促進(jìn)多方主體的合作改造。一方面，發(fā)揮政府權(quán)力的管制作用，通過(guò)修改法定規(guī)劃，進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的重新賦予。另一方面，編制土地整備方案，劃定土地整備單元。通過(guò)地塊重劃與空間重構(gòu)，塑造友好相鄰關(guān)系，保障原土地權(quán)屬人的積極性及社會(huì)資本方的活力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)共擔(dān)、利益共享。

首先，修改優(yōu)化現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的用地結(jié)構(gòu)與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，進(jìn)行“單元”層面的功能分區(qū)優(yōu)化（圖2）。將本來(lái)規(guī)劃為濱江商業(yè)商務(wù)中心區(qū)的工業(yè)用地地塊，改為海珠灣過(guò)江隧道的交通設(shè)施用地性質(zhì)，并在隧道上蓋空間開(kāi)發(fā)商業(yè)商務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)“單元”內(nèi)過(guò)江隧道建設(shè)與上蓋開(kāi)發(fā)的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“地區(qū)的活力、產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力以及交通的運(yùn)力”等功能優(yōu)化目標(biāo)。優(yōu)化后的商業(yè)用地占比由19%提升至27%，公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地占比由5%提升至8%，綠地與廣場(chǎng)用地占比由23%提升至28%。

圖2 廣州海珠灣樞紐地區(qū)功能分區(qū)Fig.2 Functional zoning map of the Haizhu Bay,Guangzhou

其次，通過(guò)編制土地整備方案，劃定土地整備單元，根據(jù)現(xiàn)狀權(quán)屬、復(fù)建安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)落地等因素，進(jìn)行“地塊”產(chǎn)權(quán)邊界調(diào)整。依據(jù)產(chǎn)權(quán)處置工作關(guān)聯(lián)度，劃定3個(gè)不同主導(dǎo)模式的整備分區(qū)，促進(jìn)成片連片合作改造。分別為大干圍舊廠(chǎng)整備分區(qū)（政府收儲(chǔ)與工程項(xiàng)目征收的組合整備方式）、市交投總部周邊整備分區(qū)（政府收儲(chǔ)與企業(yè)自主改造的組合整備方式）、南環(huán)下沉整備分區(qū)（市政工程改造與舊村全面改造預(yù)留的組合整備方式）（圖3）。2021 年9 月，廣州市土地開(kāi)發(fā)中心與海珠區(qū)政府，對(duì)大干圍舊廠(chǎng)整備分區(qū)，編制了成片連片土地征收儲(chǔ)備實(shí)施方案，擬儲(chǔ)備土地面積約27.97 hm2，啟動(dòng)片區(qū)征收工作。

圖3 廣州海珠灣樞紐地區(qū)土地整備分區(qū)Fig.3 Zoning map of land consolidation in the Haizhu Bay,Guangzhou

第三，根據(jù)工程緊迫性和已有工作基礎(chǔ)，制定由易到難、滾動(dòng)推進(jìn)的時(shí)序安排，避免多進(jìn)程并行可能帶來(lái)的矛盾與沖突。近期優(yōu)先啟動(dòng)海珠灣隧道工程紅線(xiàn)的征拆工作，中期完成海珠客運(yùn)站地塊、三滘立交地塊部分舊廠(chǎng)改造工作，遠(yuǎn)期推動(dòng)整備范圍內(nèi)舊村全面改造及零星遺留項(xiàng)目的自改工作。

2.3.3 “單元”社會(huì)平衡保障為社會(huì)共享的單元增值空間2 以實(shí)現(xiàn)“單元”的社會(huì)平衡為目標(biāo)，保障為社會(huì)共享的單元增值空間2的用地供給；構(gòu)建“顯性化”的增值空間分配機(jī)制，提升增值空間分配的公平性和合理性。

以“公共設(shè)施總量不減少、綠地總量不減少、性質(zhì)不改變、布局更優(yōu)化”為原則，保障公共產(chǎn)品、公共設(shè)施的項(xiàng)目用地供給，打造高品質(zhì)的濱水空間，營(yíng)造通江達(dá)城的空間格局以及多樣的產(chǎn)業(yè)空間，保障重大工程設(shè)施的落地。從“單元”層面提供城市公共空間，包括珠江后航道濱江公園、北濠涌濱河景觀(guān)綠道、三滘立交東側(cè)新增城市公園、兒童公園等，打造成為集交通樞紐、商務(wù)辦公、文化娛樂(lè)、商業(yè)服務(wù)為一體的綜合性城市濱水空間。發(fā)揮國(guó)有企業(yè)社會(huì)資本的力量，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，從科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)出發(fā)，引導(dǎo)資本在“單元”內(nèi)重組，促進(jìn)整備單元承接包括高端商務(wù)辦公、酒店、商業(yè)零售、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)孵化基地等在內(nèi)的新土地用途。

依據(jù)各個(gè)主體對(duì)增值空間的貢獻(xiàn)與作用力，制定“大賬+小賬”的再分配機(jī)制，達(dá)到多方主體均能“基本滿(mǎn)意”的狀態(tài)。其中，“大賬”的分配是對(duì)總的增值空間，采用差異化的測(cè)算原則與依據(jù)，合理確定復(fù)建規(guī)模、融資規(guī)模、配套設(shè)施與公共產(chǎn)品規(guī)模?！靶≠~”的分配是加強(qiáng)多方主體協(xié)作，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)邊界、土地用途與開(kāi)發(fā)容量的靈活調(diào)劑，保障原值空間與增值空間分配的動(dòng)態(tài)平衡。如在南環(huán)下沉整備分區(qū)，將瀝滘村舊廠(chǎng)房地塊復(fù)建建筑面積的權(quán)益，轉(zhuǎn)移至瀝滘村集中建新范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)總體平衡。同時(shí)，提前預(yù)留與廣州南環(huán)高速下沉工程線(xiàn)位沖突的用地，保障公共性市政工程的用地供給。

最終，在中間躍遷的土地整備治理模式下，海珠灣過(guò)江隧道重點(diǎn)工程于2020 年12 月順利開(kāi)工建設(shè)，并同步推進(jìn)土地收儲(chǔ)方案。

3 土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配合理化的路徑

3.1 權(quán)力層面：構(gòu)建上級(jí)政府權(quán)威的土地整備統(tǒng)籌機(jī)制

在土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于理性經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)特征，地方政府、原土地權(quán)屬人及社會(huì)資本方，均嘗試通過(guò)多種途徑，提升自身話(huà)語(yǔ)權(quán)，以獲得最多的增值空間。對(duì)于土地再開(kāi)發(fā)中的政治權(quán)力、社會(huì)權(quán)力及經(jīng)濟(jì)權(quán)力，無(wú)論三方權(quán)力處于抗衡狀態(tài)，還是單方權(quán)力主導(dǎo)的不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)，都容易導(dǎo)致土地再開(kāi)發(fā)工作難以推進(jìn)。此時(shí)，需要從更高尺度行動(dòng)者的角度，對(duì)多方主體權(quán)力抗衡，或者對(duì)單方權(quán)力主導(dǎo)的狀態(tài)，進(jìn)行管控與監(jiān)督，促進(jìn)多方主體的合作改造。

因此，在權(quán)力層面，構(gòu)建上級(jí)政府權(quán)威的土地整備統(tǒng)籌機(jī)制，對(duì)三方權(quán)力的博弈與抗衡進(jìn)行整體性的協(xié)調(diào)與管控。首先，從上級(jí)政府權(quán)威角度，協(xié)調(diào)下級(jí)政府、原土地權(quán)屬人、社會(huì)資本方等多方主體權(quán)力，促進(jìn)多方主體開(kāi)展理性博弈；其次，從上級(jí)政府權(quán)威角度進(jìn)行監(jiān)督，充分聯(lián)動(dòng)下級(jí)政府的政治權(quán)力，原土地權(quán)屬人的社會(huì)權(quán)力，以及社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，發(fā)揮多方主體權(quán)力的聚合力量。第三，針對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，自上而下地進(jìn)行法定規(guī)劃的優(yōu)化與調(diào)整，設(shè)計(jì)差異化的“儲(chǔ)改結(jié)合”土地整備模式，促進(jìn)多方主體合作改造的有效性，提升土地再開(kāi)發(fā)效率。

3.2 空間層面：構(gòu)建成片連片的土地整備單元載體

原土地權(quán)屬人主導(dǎo)的，以“地塊”為對(duì)象的自主改造，無(wú)法解決相鄰關(guān)系沖突的問(wèn)題，在“單元”層面進(jìn)行合成時(shí)，容易產(chǎn)生“合成謬誤”，無(wú)法保障片區(qū)需求的公共設(shè)施與公共空間。地方政府主導(dǎo)的，以“單元”為對(duì)象編制的“土地征收儲(chǔ)備方案”，這種剛性的改造模式，容易打壓原土地權(quán)屬人與社會(huì)資本方的積極性，增加收儲(chǔ)補(bǔ)償壓力。此時(shí)，需要考慮“地塊”間的相鄰關(guān)系，從“單元”層面，創(chuàng)新土地整備單元載體，促進(jìn)成片連片的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

因此，在空間層面，通過(guò)“地塊重劃”與空間重構(gòu)，構(gòu)建成片連片的土地整備單元載體。首先，做好土地整備項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)地域發(fā)展規(guī)模的重構(gòu)，如劃定土地整備片區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)、規(guī)劃待定區(qū)等“單元”形式，從“單元”層面統(tǒng)籌考慮片區(qū)發(fā)展需求，為公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的落地預(yù)留空間。其次，在“單元”層面，分配再開(kāi)發(fā)片區(qū)所需負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，構(gòu)建“地塊”之間的友好相鄰關(guān)系，協(xié)調(diào)多個(gè)“地塊”優(yōu)先發(fā)展權(quán)和協(xié)同開(kāi)發(fā)時(shí)序，避免“合成謬誤”。第三，在“單元”的規(guī)劃開(kāi)發(fā)權(quán)許可過(guò)程中，給予適當(dāng)超常規(guī)的行政賦權(quán)和擇優(yōu)的制度供給，調(diào)動(dòng)原土地權(quán)屬人的積極性，吸引更多的社會(huì)資本方介入，實(shí)現(xiàn)土地再開(kāi)發(fā)增值空間的“帕累托最優(yōu)”。

3.3 增值空間分配：構(gòu)建社會(huì)平衡的顯性化分配機(jī)制

在自主改造中，社會(huì)權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力占主導(dǎo)，在土地征收中，政治權(quán)力占主導(dǎo)。在各自的主導(dǎo)權(quán)力作用下，以短期“經(jīng)濟(jì)平衡”為導(dǎo)向，進(jìn)行自主改造與土地征收，具有一定的投機(jī)主義傾向，會(huì)促進(jìn)增值空間流向權(quán)力更為強(qiáng)勢(shì)的一方。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商與溝通，此時(shí)的增值空間分配處于“隱性化”狀態(tài)，容易導(dǎo)致為三方分配的單元增值空間1總量與分配比例的不合理，擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2。此時(shí)，需要以長(zhǎng)期的“社會(huì)平衡”為導(dǎo)向，創(chuàng)新增值空間分配機(jī)制，促進(jìn)多方主體溝通與協(xié)商，實(shí)現(xiàn)增值空間分配過(guò)程的顯性化。

因此，對(duì)于增值空間分配，應(yīng)以保障為社會(huì)共享的單元增值空間2 為前提，實(shí)現(xiàn)單元增值空間1在三方主體之間的合理分配。首先，從地方政府角度，建立完善的政策與指引文件，進(jìn)行土地再開(kāi)發(fā)增值空間的捕獲，用于保障地區(qū)的公共服務(wù)與公共空間建設(shè)。其次，以“權(quán)責(zé)共擔(dān)、利益共享”為原則，基于土地整備，為地方政府、原土地權(quán)屬人、社會(huì)資本方等多方主體，提供理性博弈與協(xié)商的平臺(tái)?？紤]到各個(gè)主體對(duì)土地再開(kāi)發(fā)的貢獻(xiàn)力及其所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)量化的增值空間分配比例與規(guī)模，將多方主體的責(zé)任與利益顯性化與陽(yáng)光化。第三，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡為目標(biāo)，根據(jù)土地整備片區(qū)現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建差異化的增值空間分配機(jī)制，統(tǒng)籌原值空間、歸三方分配的單元增值空間1，以及歸社會(huì)共享的單元增值空間2，保障單元增值空間分配的合理性與公平性，促進(jìn)局部與整體、短期與長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論與討論

基于尺度重構(gòu)視角，進(jìn)行土地再開(kāi)發(fā)增值空間分配的探討。研究發(fā)現(xiàn)，在土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在3種模式的尺度躍遷，其中，基于權(quán)屬邊界的自主改造屬于柔性躍遷，采用“地塊”經(jīng)濟(jì)平衡的增值空間分配模式，容易擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2，而多方主體權(quán)力抗衡的狀態(tài)，容易導(dǎo)致相鄰關(guān)系沖突，再開(kāi)發(fā)工作難以推進(jìn)?；谡芸氐耐恋卣魇眨ㄊ諆?chǔ)方案）屬于剛性躍遷，采用“單元”經(jīng)濟(jì)平衡的增值空間分配模式，同樣會(huì)擠壓為社會(huì)共享的單元增值空間2，且權(quán)力不對(duì)稱(chēng)的增值空間分配容易形成新的對(duì)抗力量，導(dǎo)致土地征收困難?；诙嘣?dòng)的土地整備屬于中間躍遷，通過(guò)權(quán)力與空間的適配調(diào)整，以“儲(chǔ)改結(jié)合”為路徑，促進(jìn)多方主體合作，塑造友好相鄰關(guān)系，同時(shí)，基于“單元”社會(huì)平衡，構(gòu)建顯性化的增值空間分配機(jī)制，可有效保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目的落地。

本文從案例分析的角度，將尺度躍遷空間治理工具，應(yīng)用到土地再開(kāi)發(fā)的增值空間分配中，豐富了既有研究關(guān)于尺度躍遷工具的應(yīng)用范疇，并經(jīng)過(guò)海珠灣樞紐地區(qū)土地再開(kāi)發(fā)驗(yàn)證，可知中間躍遷的土地整備，應(yīng)成為土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，地方政府進(jìn)行空間治理的工具選擇?；诖?，提出未來(lái)土地再開(kāi)發(fā)工作與研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注之處：1）根據(jù)現(xiàn)狀情況及地區(qū)發(fā)展需求的差異，合理應(yīng)用尺度躍遷工具，調(diào)整地方政府管控、引導(dǎo)的方式與力度，探索促進(jìn)地方政府角色歸位的路徑。2）創(chuàng)新空間重構(gòu)方式，探索“地塊”間塑造友好相鄰關(guān)系的路徑，為片區(qū)層面統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施提供政策保障與規(guī)則指引，促進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)增值收益為社會(huì)共享。3）創(chuàng)新顯性化的增值空間分配機(jī)制，減少增值空間分配的灰色空間，調(diào)動(dòng)多方主體積極性，促進(jìn)多元主體合作，保障土地再開(kāi)發(fā)工作的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，不容忽視的是，為社會(huì)共享的增值空間，并不是越多越好，過(guò)度的社會(huì)共享空間，在一定程度上也會(huì)構(gòu)成社會(huì)公平正義問(wèn)題，影響土地再開(kāi)發(fā)效率，因此，如何科學(xué)分配為社會(huì)共享的增值空間，探索公平且高效的土地再開(kāi)發(fā)路徑，需要進(jìn)一步探討。