徐天驕　李慧杰

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)中華民族的永續(xù)發(fā)展。環(huán)保體制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障在社會(huì)發(fā)展中日益完善，推動(dòng)著我國(guó)生態(tài)環(huán)保事業(yè)不斷向前發(fā)展。同時(shí)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的進(jìn)一步提升，需立足于歷史和現(xiàn)實(shí)，持續(xù)完善環(huán)保體制是關(guān)鍵。為此，基于新制度主義視角，回顧中國(guó)環(huán)保體制的歷史演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)中國(guó)環(huán)保體制主要經(jīng)歷了從專(zhuān)注解決偶發(fā)的公害問(wèn)題到持續(xù)的綜合治理，從單一的環(huán)境事故應(yīng)對(duì)到全面系統(tǒng)的預(yù)防，從末端被動(dòng)管理到理念、制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主動(dòng)改革的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。但是，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并非一蹴而就，在作為負(fù)責(zé)任大國(guó)積極主動(dòng)承擔(dān)全球環(huán)境治理的責(zé)任面前，中國(guó)環(huán)保體制自身在復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下肩負(fù)著光榮的使命與艱巨的任務(wù)，高效輸出“中國(guó)智慧”與“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)保體制;演化邏輯;新制度主義;制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2022）02 - 0092 - 11

一、問(wèn)題的提出

良好的環(huán)保體制是我國(guó)環(huán)境治理的重要保障，也是中國(guó)承擔(dān)保護(hù)全球生態(tài)責(zé)任的重要支撐。中國(guó)的環(huán)保體制是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下快速發(fā)展起來(lái)的，并對(duì)不同時(shí)期的環(huán)境問(wèn)題和民生關(guān)切作出回應(yīng)，形成以政府為主導(dǎo)的綜合管理體系。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)環(huán)保體制經(jīng)歷四個(gè)階段的重要變革，在改革過(guò)程中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展觀念，在治理方式上從注重末端治理轉(zhuǎn)為源頭治理與風(fēng)險(xiǎn)防控并舉，并通過(guò)督察制度、問(wèn)責(zé)制度提升地方政府的積極性，營(yíng)造有利于環(huán)保體制自我完善的制度環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”[1]?！笆奈濉币?guī)劃也提出要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的任務(wù)目標(biāo)。相較于歐盟用60年、美國(guó)用40年從碳達(dá)峰過(guò)渡到碳中和，中國(guó)計(jì)劃在30年內(nèi)完成，無(wú)疑時(shí)間緊、壓力大，這就需要進(jìn)一步探索目前的環(huán)保體制存在的不足及明確未來(lái)的著力方向。理解中國(guó)環(huán)保體制的變遷，是理解中國(guó)發(fā)展觀念及治理能力演進(jìn)的重要視角。環(huán)保體制的曲折發(fā)展折射了環(huán)境治理的復(fù)雜性和特殊性，環(huán)保共識(shí)、激勵(lì)措施、組織約束及治理環(huán)境都是影響環(huán)保體制變革的重要因素。目前，環(huán)保體制在面對(duì)復(fù)雜而不斷涌現(xiàn)的污染問(wèn)題時(shí)，仍出現(xiàn)乏力、缺位的問(wèn)題，治理效能滯后于發(fā)展形勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我國(guó)生態(tài)環(huán)境矛盾有一個(gè)歷史積累過(guò)程，不是一天變壞的，但不能在我們手里變得越來(lái)越壞，共產(chǎn)黨人應(yīng)該有這樣的胸懷和意志?！盵2]總結(jié)20世紀(jì)70年代以來(lái)我國(guó)在環(huán)保體制變遷過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于破除改革的阻礙因素，鞏固治理機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，從而更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)環(huán)保問(wèn)題的研究逐漸增多，主要集中在環(huán)保體制各方面的發(fā)展趨勢(shì)上。一方面，在環(huán)境管理體制的大命題下，對(duì)各時(shí)期體制發(fā)展的具體情況及不足、弊端等進(jìn)行探討，但大多側(cè)重于體制的某一方面或從法律、空間、政策等角度切入。例如，有學(xué)者總結(jié)了環(huán)保體制變遷的四個(gè)基本特點(diǎn)，即機(jī)構(gòu)升格、職責(zé)豐富、強(qiáng)化分散管理模式、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。研究發(fā)現(xiàn)，目前的管理體制始終無(wú)法克服職能交叉、協(xié)調(diào)困難、監(jiān)督碎片化等問(wèn)題。[3]另一方面，在環(huán)保體制的大系統(tǒng)中探討各因素的復(fù)雜關(guān)聯(lián)情況，從現(xiàn)有體制機(jī)制的不足入手論證變遷的必然性和發(fā)展路徑。比如，侯佳儒肯定了統(tǒng)一管理的環(huán)境管理體制，但從立法角度指出還存在職責(zé)權(quán)限劃分不清的問(wèn)題，帶來(lái)的不良社會(huì)影響無(wú)法滿(mǎn)足人民美好生活的需要[4];王智睿、趙聚軍也注意到環(huán)保領(lǐng)域存在著集權(quán)化趨勢(shì)，指出“運(yùn)動(dòng)式”的治理模式能夠加強(qiáng)地方政府對(duì)環(huán)境的重視程度，但并不必然解決治理難題，內(nèi)部確權(quán)與外部放權(quán)應(yīng)是未來(lái)的前進(jìn)方向。[5]盡管環(huán)境保護(hù)已成為社會(huì)共識(shí)，但重大環(huán)境污染事件仍時(shí)有發(fā)生，地方官員常軟執(zhí)行或變通執(zhí)行上級(jí)政策，甚至出現(xiàn)跨區(qū)域的共謀。大多數(shù)學(xué)者在研究這一問(wèn)題時(shí)，都不同程度地提及在環(huán)保體制中組織的控制和激勵(lì)作用，這也是環(huán)保體制未來(lái)變革需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。在敘述變遷邏輯時(shí)，學(xué)者們?yōu)楸苊庋芯科婊瘍A向，敘述了不同階段環(huán)保體制的發(fā)展軌跡，但在分析變遷邏輯時(shí)較為分散。比如，段新等人運(yùn)用新制度主義的相關(guān)理論分析環(huán)保體制的變遷邏輯，但缺少系統(tǒng)化的分析和對(duì)新制度主義理論的整體運(yùn)用。[6]

國(guó)外對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)及管理體制的研究在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)。初期對(duì)中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題持消極態(tài)度，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和落后的治理能力被頻繁提及，近年來(lái)則對(duì)中國(guó)環(huán)境污染的數(shù)據(jù)變動(dòng)情況及政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力抱有更大興趣。譬如，李侃如等在中國(guó)政府管理體制組織體系的大背景下指出，條塊關(guān)系削弱了環(huán)保政策的執(zhí)行成效，高層領(lǐng)導(dǎo)人的普遍支持及簡(jiǎn)化的環(huán)境政策內(nèi)容有助于地方政府配合執(zhí)行[7];阿比蓋爾·賈希爾（Abigail Jahiel）關(guān)注20世紀(jì)70年代初至20世紀(jì)末的環(huán)保部門(mén)改革，指出中國(guó)環(huán)保部門(mén)易受同級(jí)政府的牽制導(dǎo)致治理效率低下，彼此之間也缺乏合作，此外他還強(qiáng)調(diào)，重要領(lǐng)導(dǎo)人在環(huán)保部門(mén)改革中所起到的帶動(dòng)作用不容忽視。[8]總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于建立統(tǒng)一管理的綜合性機(jī)構(gòu)，國(guó)外學(xué)者也基于這一立場(chǎng)分析中國(guó)的環(huán)保體制。2008年和2018年兩次環(huán)保部門(mén)的改革被視為中國(guó)政府理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的信號(hào)，國(guó)外學(xué)者有意識(shí)地提取中國(guó)的特殊制度要素來(lái)解釋環(huán)保部門(mén)的變遷，與中國(guó)學(xué)者合作的成果在數(shù)據(jù)獲取、脈絡(luò)梳理、理論解讀上更為詳細(xì)。盡管?chē)?guó)外學(xué)者提供了不同的研究視角，但仍缺少長(zhǎng)時(shí)段的關(guān)注和深度總結(jié)，還需基于中國(guó)的歷史背景和具體情況理解變遷的制度邏輯。

通過(guò)對(duì)已有研究進(jìn)行總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，研究資料豐富但分散在不同的領(lǐng)域。例如：對(duì)政策類(lèi)的研究過(guò)多集中在脈絡(luò)梳理和治理成效上，未能從組織層面挖掘促成環(huán)保體制變革的根本原因;針對(duì)某次改革或某項(xiàng)具體制度的分析縮小了研究范圍，但在提供總體性建議上稍顯不足，研究者也因主題的狹窄限制了對(duì)新制度主義理論的全面運(yùn)用，僅從觀念、理性要素分析制度變遷的動(dòng)力;還有學(xué)者從法律層面探尋環(huán)保部門(mén)的制度漏洞與在履職過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊問(wèn)題，此類(lèi)研究多是以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向的具體研究，較難產(chǎn)出具有預(yù)見(jiàn)性的發(fā)展建議;近期環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)、垂直管理等方面的體制研究成為熱點(diǎn)話題，但缺少?gòu)闹杏^層面研究整個(gè)體制演變的成果?？傊?，中國(guó)環(huán)保體制在漸進(jìn)變遷過(guò)程中出現(xiàn)了許多有待解決的特殊問(wèn)題，在不同時(shí)期改革取得的成效不一，有必要探究出現(xiàn)改革效果差異的原因。此外，中國(guó)在接受?chē)?guó)際上新理念時(shí)應(yīng)基于自身特點(diǎn)仔細(xì)辨別，觀念影響環(huán)保部門(mén)的策略選擇鏈條也需進(jìn)一步理清。

需要說(shuō)明的是，本文研究的環(huán)保體制主要是指與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，以及圍繞環(huán)境治理制定的一系列制度安排。由于新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代，中國(guó)環(huán)保體制處于建設(shè)初期，存在一定的制度空白，故不納入本文的研究范圍。70年代后，環(huán)保領(lǐng)域的行政機(jī)構(gòu)逐步成形，作為環(huán)保體制執(zhí)行主體的環(huán)保機(jī)構(gòu)成為研究者們的議題。本文以環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的變革事件作為主線，以新制度主義作為分析工具，盡可能從動(dòng)態(tài)上還原環(huán)保部門(mén)的建設(shè)情況，分析在變革中需要考慮的主要因素，理清關(guān)鍵制度要素的交互關(guān)系，從而為環(huán)保體制的發(fā)展提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、推動(dòng)制度變遷的重要因素

新制度主義發(fā)軔于20世紀(jì)70年代，主要包括理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義、歷史制度主義和建構(gòu)制度主義，其內(nèi)部流派交融發(fā)展逐漸成為當(dāng)今西方政治科學(xué)研究的主要工具。[9]在新制度主義理論中，制度有豐富的內(nèi)涵和外延，一般包括行為規(guī)則、慣例、正式和非正式的程序。從廣義上看，環(huán)保體制包含了諸多制度要素和機(jī)制，可以運(yùn)用制度變遷理論加以解釋。生態(tài)系統(tǒng)與自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治之間具有密切的互動(dòng)關(guān)系，因而需要構(gòu)建容納更多因素的理論框架，以期全面探究推動(dòng)環(huán)保體制變遷的驅(qū)動(dòng)力。結(jié)合環(huán)保體制的特殊性，從觀念、主體、環(huán)境三個(gè)因素來(lái)理解環(huán)保體制50年來(lái)的發(fā)展歷程，運(yùn)用新制度主義各流派的理論命題進(jìn)行審視，能夠更清晰地觀察到不同因素在不同時(shí)段的影響，在總結(jié)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上指導(dǎo)環(huán)保體制的未來(lái)演化，從而為后續(xù)優(yōu)化改革節(jié)省成本、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（一）觀念因素：制度變遷的先導(dǎo)

觀念能夠在思想層面塑造認(rèn)知、傳達(dá)政策理念，起到溝通和協(xié)調(diào)的連接作用。當(dāng)觀念形成后，會(huì)成為主體具有連貫性、一致性的行動(dòng)指南，自覺(jué)在規(guī)則、制度下開(kāi)展活動(dòng)。這就意味著在制度變遷中，觀念能夠通過(guò)對(duì)必要性的說(shuō)明為行動(dòng)提供強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，凝聚成決策系統(tǒng)無(wú)法忽視的重要力量，并將民眾提出的議題納入決策分析系統(tǒng)中。這種由觀念合力創(chuàng)造的凝聚力量通過(guò)一定形式的表達(dá)，顯著影響著制度安排的走向。馬克·布萊斯（Mark Blyth）、約翰·坎貝爾（John L. Campbell）等學(xué)者將觀念作為理解利益實(shí)質(zhì)的重要工具，由此關(guān)注在危機(jī)時(shí)刻發(fā)生的制度變遷。在他們看來(lái)，緊急情況下的制度環(huán)境充滿(mǎn)著不確定性，而主體在此刻做出的舉措和利益選擇更能準(zhǔn)確地展現(xiàn)其真實(shí)意圖，集體內(nèi)部的矛盾可能相互沖突，由此展開(kāi)的敘事和宣傳競(jìng)爭(zhēng)能夠改變甚至引領(lǐng)新制度的建立。[10]社會(huì)學(xué)制度主義同樣重視文化及觀念，將意義、道德和認(rèn)知也納入制度分析的考量范圍。在論述文化因素對(duì)于組織形式及活動(dòng)的影響時(shí)，社會(huì)學(xué)制度主義著重嘗試規(guī)范體系、意義結(jié)構(gòu)、認(rèn)知模板對(duì)行動(dòng)主體的能動(dòng)或約束作用。[11]這一語(yǔ)境中的觀念影響更多地發(fā)生在組織層面，組織的文化能夠起到潛移默化的影響作用。除組織內(nèi)部的觀念是制度變遷的重要?jiǎng)恿σ酝?，?guó)際上的交流活動(dòng)也是促成觀念轉(zhuǎn)變的重要場(chǎng)域。

（二）主體因素：制度演進(jìn)的關(guān)鍵力量

主體是指促進(jìn)環(huán)保治理的行動(dòng)者，初期國(guó)家占據(jù)了指導(dǎo)地位，隨著公民的積極參與及管理體制的完善，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人都在環(huán)保體制中扮演著重要角色。在中國(guó)場(chǎng)景中，政府仍將持續(xù)在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮重要作用。制度變遷可以被視為是權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移和再分配過(guò)程，理性選擇制度主義在微觀層面上探討主體的偏好及利益對(duì)制度變遷的影響。這一流派假設(shè)行動(dòng)者具有一定的理性，能夠根據(jù)環(huán)境形勢(shì)的變化調(diào)整自身行為，并不斷尋求優(yōu)化策略。這就意味著，可以基于現(xiàn)實(shí)背景及利益格局推斷各行動(dòng)主體的偏好，進(jìn)而能夠?qū)ふ乙龑?dǎo)主體做出環(huán)保行為的策略。約翰·康芒斯（John Commons）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)稀缺會(huì)帶來(lái)利益沖突，而組織在回應(yīng)這些矛盾時(shí)將產(chǎn)生新的慣例從而引起變遷，科斯則將降低交易費(fèi)用視為制度變遷的動(dòng)力。[12]道格拉斯·C.諾思（Douglass C. North）認(rèn)為，制度變遷是政治和經(jīng)濟(jì)生活中行動(dòng)者的理性建構(gòu)，而非自發(fā)生成，社會(huì)行動(dòng)者為了降低交易費(fèi)用而推動(dòng)制度的發(fā)明與創(chuàng)新。按這一邏輯，在環(huán)保領(lǐng)域中對(duì)資源的爭(zhēng)奪和產(chǎn)權(quán)模糊帶來(lái)的權(quán)責(zé)不明可以借助經(jīng)濟(jì)政策工具予以解決。諾思還將制度變遷分為漸進(jìn)性制度變遷和連續(xù)性制度變遷，并提出了“路徑依賴(lài)”和“報(bào)酬遞增”等概念解釋實(shí)踐悖論和現(xiàn)實(shí)制度。[13]歷史制度主義同樣重視行動(dòng)者在制度變遷中的推動(dòng)力量，行動(dòng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)反映了不同主體之間的權(quán)力關(guān)系。關(guān)鍵行動(dòng)者能夠決定制度的變遷路徑，理念影響行為者對(duì)目前問(wèn)題的思考和認(rèn)知，從而改變行動(dòng)者的當(dāng)下選擇。

（三）環(huán)境因素：制度維系與擴(kuò)散的主要變量

在分析中將主要關(guān)注兩種環(huán)境形式：一是社會(huì)學(xué)制度主義所重視的組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)約束和相似組織的同化壓力，二是歷史制度主義所強(qiáng)調(diào)的宏觀制度環(huán)境和國(guó)際權(quán)力的力量對(duì)比情況。社會(huì)學(xué)制度主義者認(rèn)為，制度和組織極大地影響著行動(dòng)者的行為，同時(shí)也起著潛移默化的培育和塑造作用，在論及制度變遷時(shí)必須考慮制度背景。在社會(huì)學(xué)制度主義者看來(lái)，當(dāng)個(gè)體對(duì)環(huán)境、價(jià)值和文化逐步了解熟悉后，制度變遷才能成功推進(jìn)。[14]其中，趨同被認(rèn)為是提高組織合法性以及生存可能性的重要手段，擁有相近職能的機(jī)構(gòu)或相同背景都會(huì)對(duì)組織設(shè)置產(chǎn)生趨同效應(yīng)。迪馬吉奧與鮑威爾概括了強(qiáng)制性、模仿性與規(guī)范性三種趨同機(jī)制，用以解釋不同情境下的同化現(xiàn)象。[15]組織場(chǎng)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)間推移愈加復(fù)雜，為降低協(xié)調(diào)成本、搭建暢通的溝通平臺(tái)，相同類(lèi)型的組織會(huì)適應(yīng)環(huán)境變化，建立相似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和應(yīng)對(duì)方式。這種趨同的變遷策略有助于組織獲得合法性和社會(huì)認(rèn)可，但當(dāng)制度環(huán)境與效率要求不相適應(yīng)時(shí)，容易造成行動(dòng)者的抵制和組織衰敗。[16]歷史制度主義學(xué)者基于長(zhǎng)時(shí)段的研究視角剖析影響制度變遷的重要因素，將政治事件放入歷史脈絡(luò)中理解情景之間的相互聯(lián)系。在制度分析中，學(xué)者們常常援引正向反饋機(jī)制等理論來(lái)解釋制度強(qiáng)化的條件及途徑。同時(shí)，歷史制度主義研究者在探討制度變遷時(shí)往往重視路徑依賴(lài)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。路徑依賴(lài)為制度的延續(xù)提供了合理解釋?zhuān)陉P(guān)鍵時(shí)刻則對(duì)制度驟變做出回答，很明顯這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的外部沖擊能夠扭轉(zhuǎn)制度的發(fā)展方向。凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen）發(fā)展了內(nèi)生性的制度變遷理論，提出替代、層疊、漂移、轉(zhuǎn)換四種制度變遷模型。[17]一般情況下，新制度可能與舊制度并行，在漸進(jìn)完善中實(shí)現(xiàn)替代，這也是中國(guó)制度變遷的一個(gè)重要特點(diǎn)。

總體來(lái)看，觀念、主體、環(huán)境都是制度變遷的重要因素，彼此之間也是緊密相連的，相互之間具有促進(jìn)和約束的雙重作用（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，在不同階段中各要素的組合及重要程度也并不一致，需要進(jìn)行細(xì)致探討。觀念帶有歷史和時(shí)代的痕跡，落后的觀念阻礙制度的更新和延展，而超前性觀念則起到類(lèi)似于路線圖的功能。其中，具有傳播力的活動(dòng)是塑造觀念的重要場(chǎng)域，特別是環(huán)保的道德色彩更能在主體間引發(fā)共鳴。參與主體為維護(hù)自身利益和已取得的優(yōu)勢(shì)地位，利用各自的權(quán)力優(yōu)勢(shì)展開(kāi)博弈和斗爭(zhēng)以影響制度進(jìn)程，關(guān)鍵行動(dòng)者的重要舉措能夠結(jié)束紛爭(zhēng)、建立新的參與規(guī)則。環(huán)境始終發(fā)揮著約束作用，歷史遺留的制度遺產(chǎn)和組織的內(nèi)部規(guī)則限制著制度的革新和主體的策略選擇，但受到新情況的刺激時(shí)會(huì)為制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件，而主體和觀念會(huì)因周?chē)h(huán)境的改變而做出適應(yīng)性調(diào)整。

圖1 觀念·主體·環(huán)境的相互作用

三、中國(guó)環(huán)保體制變遷的歷史演進(jìn)

中國(guó)環(huán)保體制經(jīng)歷了從無(wú)意識(shí)的被動(dòng)變革到有設(shè)計(jì)的主動(dòng)改革，對(duì)職責(zé)分配、組織結(jié)構(gòu)、履職范圍、監(jiān)督程序不斷進(jìn)行調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)人民福祉、承擔(dān)國(guó)際責(zé)任上更為堅(jiān)定積極。20世紀(jì)70年代初至80年代初，社會(huì)各界缺乏對(duì)環(huán)境科學(xué)的正確認(rèn)識(shí)，還處于對(duì)重大污染事件做出應(yīng)激性反應(yīng)的階段。從1982年起，環(huán)保領(lǐng)域中獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)才得以建立，盡管提升了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度，但對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求及機(jī)構(gòu)改革的要求增加了環(huán)保體制的改革難度。1998年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局提升為正部級(jí)單位，至此中國(guó)為創(chuàng)造更好的生存環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，開(kāi)始尋求具有本土特色的治理方式。黨的十八大以來(lái)，在生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指引下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色、可持續(xù)化方向靠攏，這為世界提供了環(huán)境治理的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”?？傮w來(lái)講，觀念、主體、環(huán)境的影響始終貫穿環(huán)保體制的發(fā)展全過(guò)程，早期外部環(huán)境的沖擊影響顯著，黨和國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人始終高瞻遠(yuǎn)矚、把握發(fā)展方向，觀念的深層改善作用日益凸顯。

（一）偶發(fā)推動(dòng)：環(huán)保體制的初步建立（1970—1982年）

在20世紀(jì)70年代初期，環(huán)保體制改革更多處于由外力推動(dòng)的起步階段，選擇發(fā)展路徑時(shí)還存在很多不確定的因素。制度變革主要是對(duì)重大公害問(wèn)題做出回應(yīng)，且受路徑依賴(lài)的限制較為明顯。另外，國(guó)際話語(yǔ)和機(jī)制建設(shè)也是環(huán)保體制變遷的重要契機(jī)。這一時(shí)期，黨和國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)為環(huán)保工作打開(kāi)局面。在黨中央的大力支持下，中國(guó)培養(yǎng)了第一批環(huán)保工作者，開(kāi)始積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)理念。但是，從社會(huì)效果上看，環(huán)保觀念在普及程度和科學(xué)程度上都有很大的提升空間。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為這一時(shí)期重要的國(guó)內(nèi)環(huán)保機(jī)構(gòu)，開(kāi)展日常的環(huán)境管理工作并持續(xù)擴(kuò)編，但在環(huán)境治理方面的投資和引導(dǎo)極為有限，文件方案的約束性較弱，治理方式仍停留在末端治理。

在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，先進(jìn)的環(huán)保思想逐漸被吸納到中國(guó)的建設(shè)工作中。新中國(guó)成立后，受蘇聯(lián)的影響并未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)保部門(mén)，缺乏有利于環(huán)保部門(mén)發(fā)展的組織基礎(chǔ)。從觀念上看，此階段中國(guó)還未能有效扭轉(zhuǎn)歷史的遺留思想，新中國(guó)成立后大眾普遍認(rèn)為社會(huì)主義不會(huì)產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題，只有資產(chǎn)階級(jí)犧牲人民的幸福生活，并不斷追尋利潤(rùn)才會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染。這也導(dǎo)致70年代以前中國(guó)并未有“環(huán)境保護(hù)”一詞，在話語(yǔ)體系上仍然延續(xù)蘇聯(lián)“自然保護(hù)”這一用語(yǔ)，思維的局限也制約行動(dòng)者的主動(dòng)適應(yīng)。這一時(shí)期的環(huán)保體制改革多由外部的重大事件驅(qū)動(dòng)，主體在理性計(jì)算后最大限度地降低污染損失，但以政府為主的行動(dòng)者開(kāi)始重視人與環(huán)境的關(guān)系。1970年，周恩來(lái)總理在與日本官員詳談工業(yè)污染問(wèn)題后召集各部委就環(huán)境問(wèn)題展開(kāi)討論;1971年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)針對(duì)頻發(fā)的污染問(wèn)題組建“三廢”利用領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)環(huán)境保護(hù)辦公室。[18]同時(shí)，我國(guó)也更為積極主動(dòng)地參與國(guó)際會(huì)議討論。1972年，周恩來(lái)總理指示國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)參與第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，大部分歐美國(guó)家在此次會(huì)議后進(jìn)入環(huán)境監(jiān)管制度及法律創(chuàng)設(shè)期，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的科學(xué)認(rèn)識(shí)也通過(guò)會(huì)議等形式在全國(guó)鋪開(kāi)。1973年，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過(guò)了“32字方針”，并并以此作為工作指導(dǎo)，從此環(huán)保工作打開(kāi)了新的局面。

從國(guó)際環(huán)境層面上看，發(fā)達(dá)國(guó)家因工業(yè)化程度高，較早地認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理的必要性并采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，我國(guó)環(huán)保體制在發(fā)展中也借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家在制度和管理上的經(jīng)驗(yàn)。日本、美國(guó)等國(guó)爆發(fā)的污染案件引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的警覺(jué)，各國(guó)先后設(shè)立了相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行規(guī)范管理，同時(shí)期中國(guó)國(guó)內(nèi)也接連發(fā)生了幾起嚴(yán)重的環(huán)境污染事件。國(guó)內(nèi)外的環(huán)境危機(jī)促使政府更加重視污染問(wèn)題，一改被動(dòng)的治理態(tài)度，下發(fā)文件對(duì)生產(chǎn)要求作出嚴(yán)格規(guī)定。1973年，國(guó)務(wù)院推出《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，在總結(jié)社會(huì)主義制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出“三同時(shí)”（同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）制度，這是中國(guó)出臺(tái)最早的、獨(dú)創(chuàng)的環(huán)境管理制度，隨后多次以法律的形式予以確認(rèn)。但是，由于未能引起大眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的普遍重視以及缺乏制度環(huán)境，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中成效并不樂(lè)觀。至1976年，僅有18%的項(xiàng)目達(dá)到了這一要求。1978年，憲法明確提出“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源”。為加快環(huán)保體制改革進(jìn)程，《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要點(diǎn)》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的10年規(guī)劃意見(jiàn)》《關(guān)于編制環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的通知》等文件相繼出臺(tái)。1979年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，要求國(guó)務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)及直轄市也要相應(yīng)設(shè)立地方環(huán)境保護(hù)局，并對(duì)環(huán)保部門(mén)的工作原則、職責(zé)任務(wù)、獎(jiǎng)懲機(jī)制做出詳細(xì)規(guī)定。總而言之，外部環(huán)境顯著地影響了中國(guó)環(huán)保體制的進(jìn)程，治理主體也構(gòu)建起具有自身特色的治理框架，引導(dǎo)企業(yè)改變生產(chǎn)觀念、承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)的治理要求更多是針對(duì)重大公害事件的應(yīng)激性調(diào)整，主體在治理實(shí)踐中主動(dòng)接受?chē)?guó)際上的新理念，從而轉(zhuǎn)變自身的行為方式。

在組織層面，環(huán)保體制在機(jī)構(gòu)改革的大背景下進(jìn)行調(diào)整，這為環(huán)保體制建設(shè)創(chuàng)造了良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境。70年代初期受?chē)?guó)內(nèi)環(huán)境局勢(shì)影響，國(guó)務(wù)院在原有32個(gè)部門(mén)的基礎(chǔ)上重新恢復(fù)并組建部分部門(mén)。在總體擴(kuò)張及工作專(zhuān)業(yè)性凸顯的背景下，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組于1974年正式成立，全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)保機(jī)構(gòu)也陸續(xù)建立起來(lái)，有效提升了各主體對(duì)環(huán)保的關(guān)注度。1978年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》歸納了七個(gè)主要的環(huán)境問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出目標(biāo)，各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)按照規(guī)定引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)行為。但是，由于缺少制度參考，且還處于探索階段，在職能設(shè)置上較為模糊，至70年代末，環(huán)保工作仍由各部分管。當(dāng)然，影響制度走向的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并不會(huì)毫無(wú)征兆地產(chǎn)生，在環(huán)保體制的演進(jìn)中，節(jié)點(diǎn)都是經(jīng)歷量變達(dá)到質(zhì)變而生成的重大危機(jī)，兼具概率上的偶然性和結(jié)果上的必然性。簡(jiǎn)言之，70年代對(duì)污染問(wèn)題的忽視加劇了污染程度，但也助推環(huán)保部門(mén)獲得獨(dú)立地位。環(huán)保部門(mén)于1982年結(jié)束了10多年作為臨時(shí)部門(mén)的歷史，開(kāi)始邁入了國(guó)家正式編制序列。

（二）異軍突起：經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的曲折發(fā)展（1982—1998年）

由于環(huán)保體制在以往發(fā)展中沒(méi)有過(guò)多可參考的經(jīng)驗(yàn)，也就出現(xiàn)了多種制度轉(zhuǎn)向的可能性。環(huán)保部門(mén)不斷擴(kuò)大隊(duì)伍規(guī)模，環(huán)保工作者也在不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，并總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)尋求更有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，環(huán)境保護(hù)上升到基本國(guó)策的戰(zhàn)略高度，地方政府對(duì)相關(guān)制度和規(guī)定作出回應(yīng)，為更多主體參與環(huán)境治理創(chuàng)造寬松環(huán)境;環(huán)保機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)中也開(kāi)始帶有“國(guó)家”二字，中央建立起較為完整的“三大環(huán)境政策”和“八項(xiàng)管理制度”，自上而下地帶動(dòng)觀念和行為邏輯的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期確定的許多原則政策至今仍發(fā)揮重要作用。

在20世紀(jì)80年代后期，外交局面的打開(kāi)為環(huán)保理念的交融提供了契機(jī)。觀念上的轉(zhuǎn)變意味著對(duì)制度創(chuàng)新產(chǎn)生更大需求，同時(shí)貿(mào)易壁壘也倒逼相關(guān)產(chǎn)業(yè)采用綠色生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，政府充分發(fā)揮了引領(lǐng)作用，在技術(shù)革新方案與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中融入環(huán)境保護(hù)的思想。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出“可持續(xù)發(fā)展”概念，這一理念逐漸被國(guó)際社會(huì)所接受。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的督促下，各國(guó)環(huán)保理念的趨同進(jìn)程加快，形成了共同的發(fā)展目標(biāo)和相似的治理路徑。環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際談判成為政治及經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)，會(huì)議上形成的論斷也影響著各國(guó)環(huán)保理念的轉(zhuǎn)變。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者葉謙吉提出，要“大力建設(shè)生態(tài)文明”，在一定程度上突破了以往環(huán)境保護(hù)的視野局限。[19]“生態(tài)文明”這一術(shù)語(yǔ)也在新聞報(bào)道、政府文件中被廣泛提及，逐漸成為公眾關(guān)注的民生話題。1991年，教育部建議將“環(huán)境科學(xué)”定為國(guó)家一級(jí)學(xué)科，極大地推動(dòng)了環(huán)保理念的普及，直接帶來(lái)了自發(fā)環(huán)境保護(hù)行為的增長(zhǎng)。1993—2000年間開(kāi)展的“中華世紀(jì)行”活動(dòng)進(jìn)一步喚醒了公眾的主動(dòng)參與意識(shí)，將政府、社會(huì)組織、民眾緊密聯(lián)系在一起，共同致力于推動(dòng)環(huán)保體制科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了它將成為治理結(jié)構(gòu)的“第一主體”，在推進(jìn)綠色發(fā)展政策化、制度化方面舉足輕重。[20]隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)環(huán)境污染已經(jīng)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，占到工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的14%，萬(wàn)里副總理得知后努力扭轉(zhuǎn)這一局面，提出環(huán)境保護(hù)也是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。[21]1983年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，明確提出環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)基本國(guó)策。1989年，在第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，推出了“三大環(huán)境政策”和“八項(xiàng)管理制度”。其中，“三廢”綜合治理工作為“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則、排污收費(fèi)制度的建立提供重要經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)報(bào)告也使各主體對(duì)中國(guó)的特殊問(wèn)題有了更為準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

在理性人的假設(shè)中，決策者往往會(huì)基于成本—收益的角度衡量政策收益。這一時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)環(huán)保體制改革對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)發(fā)展的意義，針對(duì)大氣、草原、水資源、城市環(huán)境等方面的法案相繼推出，如1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確了地方與中央的治理責(zé)任。縱觀不同文件中的環(huán)保精神，“先評(píng)價(jià)后建設(shè)”取代“先污染后治理”成為主流治理理念。中央政府的重視也影響了地方官員的政績(jī)觀，但此階段僅限于強(qiáng)化地方政府的重視程度，未能有效解決環(huán)境治理的難題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是多數(shù)地方官員晉升的首要驅(qū)動(dòng)力。[22]加之激勵(lì)和監(jiān)督方面的機(jī)制還不完善，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行中容易出現(xiàn)遲滯和折扣。直到1994年開(kāi)啟的分稅制改革，加大了中央政府對(duì)環(huán)境治理資金的投入，限制了地方政府的自主行為，在分權(quán)體制下為獲取財(cái)政支持，地方政府有動(dòng)力改善環(huán)境治理。[23]

環(huán)保機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)保持一致，在調(diào)整中服從整體改革而縮小工作范圍，環(huán)保體制也因此在一段時(shí)期內(nèi)處于狹窄的發(fā)展環(huán)境中。具體來(lái)講，“機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)思路是突出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)作為上層建筑的行政系統(tǒng)的決定作用，而相對(duì)忽視了行政系統(tǒng)本身的自主性和客觀運(yùn)行規(guī)律”[24]，環(huán)保機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展需求在一定程度上被忽視了。1982年，國(guó)務(wù)院撤銷(xiāo)重疊機(jī)構(gòu)，對(duì)功能相近的部門(mén)進(jìn)行合并，這使環(huán)境保護(hù)局失去了作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地位。而同年組建的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境部與環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能存在重合，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保部門(mén)是否有必要的爭(zhēng)論使環(huán)保工作陷入困境。顯然，專(zhuān)家的倡議和環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻為環(huán)保部門(mén)爭(zhēng)取到擴(kuò)充機(jī)會(huì)。1984年，為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體建設(shè)成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。但是，1993年改革依舊以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要目標(biāo)，環(huán)保部門(mén)成為地方的二級(jí)行政單位，在某些地區(qū)甚至被取締。“六五”計(jì)劃實(shí)施期間，企業(yè)競(jìng)相發(fā)展，主要污染物排放不斷增加，污染問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)表現(xiàn)得尤為突出。為回應(yīng)民眾訴求，環(huán)保部門(mén)于1988年的改革將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來(lái)，成立獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，將其提升為副部級(jí)單位。此次重大改革因缺少類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)、不熟悉環(huán)保部門(mén)的具體職能，改革者參考國(guó)外提出的“三定”概念并開(kāi)展試點(diǎn)工作?？梢园l(fā)現(xiàn)，行動(dòng)主體的迫切需求和相對(duì)成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)依然對(duì)這一時(shí)期的環(huán)保體制改革發(fā)揮著重要的作用。由于城市化和工業(yè)化進(jìn)程較快，出現(xiàn)了新的流域性及區(qū)域性問(wèn)題。關(guān)鍵的社會(huì)事件如淮河流域的“多龍治水”困境推動(dòng)區(qū)域合作成為1998年環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的重要議題，環(huán)保部門(mén)吸納了與其職能有所交叉的部門(mén)，因職責(zé)重大升為正部級(jí)部門(mén)。

（三）強(qiáng)力推進(jìn)：體制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整（1998—2012年）

進(jìn)入21世紀(jì)以后，觀念更新及制度變革速度加快，公眾與經(jīng)濟(jì)主體意識(shí)到自身在環(huán)?；顒?dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，但舊的制度與治理思路仍發(fā)揮作用，制度重疊加劇了環(huán)保體制發(fā)展背景的復(fù)雜程度。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系進(jìn)一步得到平衡，國(guó)內(nèi)外普遍對(duì)單向度的經(jīng)濟(jì)主義發(fā)展取向也提出了批評(píng)。在此影響下，地方政府踐行“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的工作理念。此階段政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷更為明顯，相關(guān)部門(mén)也出臺(tái)更多關(guān)于環(huán)境治理的方案、政策和法律。制度調(diào)整更多是在已有的制度上進(jìn)行細(xì)微的修改，而長(zhǎng)期累積性變遷則促成了重大轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期是向新的路徑轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，其中的制度創(chuàng)新和制度試驗(yàn)為跨越式發(fā)展積蓄力量。

媒體宣傳與公眾討論是聚合民意的重要方式，受此影響而形成的科學(xué)環(huán)保理念和共識(shí)對(duì)推動(dòng)環(huán)保體制發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用。2000年以后，中國(guó)的碳排放量急劇上升，成為最大的碳排放國(guó)之一，以往積聚的污染問(wèn)題進(jìn)一步凸顯且呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。政策制定的科學(xué)性和有效性受制于決策者的認(rèn)知水平，面對(duì)國(guó)內(nèi)外的輿論壓力，中國(guó)的環(huán)境治理愈發(fā)突出代際平等的價(jià)值理念。全國(guó)環(huán)保會(huì)議已成為國(guó)務(wù)院汲取意見(jiàn)、制定政策的重要來(lái)源，國(guó)務(wù)院匯集各方意見(jiàn)出臺(tái)了相關(guān)方案，并明確建設(shè)重點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，“能夠成為政治議題的生態(tài)環(huán)境難題未必就是現(xiàn)實(shí)中最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題”[20]。其中，涉及權(quán)力的對(duì)比。如全球氣候變暖成為國(guó)際環(huán)境政治的首要議題與歐美國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)密切相關(guān)。具有革新精神的先驅(qū)國(guó)家如瑞典、荷蘭等，在影響全球環(huán)境制度轉(zhuǎn)變中持續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用。很明顯，這些國(guó)家的環(huán)境保護(hù)影響力輸出依靠的是軟實(shí)力，且在全球范圍內(nèi)形成了一種同化壓力，這迫使其他國(guó)家模仿、移植制度模式。在對(duì)待全球氣候變暖這一問(wèn)題上，中國(guó)始終積極并最大限度地配合國(guó)際需要，于2008年發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，積極參與聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)并促成《哥本哈根協(xié)議》的達(dá)成。

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性促使政府更多地承擔(dān)制度革新驅(qū)動(dòng)者的角色，但各主體因利益、權(quán)力等因素的存在，其治理目標(biāo)并不總是能夠保持統(tǒng)一，而是為維護(hù)自身利益在制度環(huán)境內(nèi)展開(kāi)博弈?；鶎訉?duì)環(huán)境治理的重視程度逐漸向中央看齊，遵循中央指示平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如“十一五”規(guī)劃中明確提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”[25]。胡錦濤同志在黨的十七大及十八大報(bào)告中進(jìn)一步將生態(tài)文明建設(shè)置于重要地位[26]。在2011年召開(kāi)第七次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上，李克強(qiáng)同志提出，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是否有成效要看環(huán)境是否改善。[27]另外，其他主體之間也存在著博弈和聯(lián)合，企業(yè)對(duì)不安全環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)的感知促使其配合政府的管理，在此階段形成了穩(wěn)定的互動(dòng)機(jī)制。這一時(shí)期，具有較高綠色需求的消費(fèi)者、需求商使理性的企業(yè)管理者察覺(jué)，綠色生產(chǎn)能夠開(kāi)拓市場(chǎng)，而率先掌握新技術(shù)的企業(yè)能夠在競(jìng)爭(zhēng)中維持其優(yōu)勢(shì)地位;針對(duì)環(huán)保的貿(mào)易壁壘也促進(jìn)政府決策者的觀念轉(zhuǎn)變，推進(jìn)環(huán)保部門(mén)在組織層面調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。對(duì)此，2004年，政府提出綠色GDP概念以重塑發(fā)展觀，上級(jí)的問(wèn)責(zé)制度顯著提升了地方政府的環(huán)保執(zhí)行成效。[28]隨后，中央于2005年制定了約束性指標(biāo)，以正式制度強(qiáng)化了對(duì)地方官員的激勵(lì)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，僅2007年煤炭領(lǐng)域的外部成本達(dá)到17450億元，相當(dāng)于同年GDP的7.1%[29]，經(jīng)濟(jì)損失和專(zhuān)家倡導(dǎo)是促成各級(jí)政府觀念轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。同時(shí)，地方政府間也存在“趨好競(jìng)爭(zhēng)”，戶(hù)籍制度的松動(dòng)強(qiáng)化了“用腳投票”機(jī)制，也迫使地方政府重視提升地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量以增強(qiáng)吸引力。

環(huán)保機(jī)構(gòu)也在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境下拓展工作領(lǐng)域，提出的創(chuàng)新性制度和先進(jìn)理念也是激發(fā)主體活力、提高環(huán)境治理效率的重要方式。這一階段，城市治理成為工作重點(diǎn)，中央提出了目標(biāo)責(zé)任制、定量考核、創(chuàng)建模范城市等一系列具有中國(guó)特色的管理模式。“三河”“三湖”“兩區(qū)”的保護(hù)取得重大進(jìn)展，并且有專(zhuān)門(mén)的法律作為保障。環(huán)保部門(mén)的級(jí)別也有新發(fā)展，1998年國(guó)家環(huán)保局提升為國(guó)家環(huán)?？偩郑瑫r(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)增加核與輻射環(huán)境安全管理職能，這是在同批改革規(guī)劃中唯一升格為正部級(jí)的單位。1999年，管理體制從受地方政府管理變?yōu)榈胤綑C(jī)構(gòu)管理為主、上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)為輔的管理方式，力圖解決環(huán)境治理的執(zhí)行困境。

進(jìn)入21世紀(jì)，環(huán)保工作成為依法治國(guó)的重要組成部分，環(huán)保體制初步確立環(huán)境保護(hù)走法治化、制度化道路的目標(biāo)，并將環(huán)保工作納入西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中。為解決部際之間難以處理的污染問(wèn)題，2001年確立了全國(guó)環(huán)保部際聯(lián)席會(huì)議制度。寬松的制度環(huán)境也激發(fā)了地方政府自主探索的熱情，如2002年陜西省率先在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)推動(dòng)垂直管理改革。顯然，這一階段，可持續(xù)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，影響了地方政府的行為邏輯，也融入了必須執(zhí)行的發(fā)展規(guī)劃中。不過(guò)，“十五”規(guī)劃制定的五項(xiàng)總量減排目標(biāo)并未完成，“十一五”規(guī)劃實(shí)施的開(kāi)局之年也未完成既定目標(biāo)。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了具體的工作方案并采取硬約束方式，加速推動(dòng)我國(guó)污染排放進(jìn)入轉(zhuǎn)折期?？傮w來(lái)看，“十一五”時(shí)期最終取得顯著成績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬系靡嬗谡畤?yán)格履職的力度和決心。此外，五年間在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的資金投入相當(dāng)于過(guò)去20多年的總投入。從外部環(huán)境分析，受美國(guó)等西方國(guó)家設(shè)置大區(qū)進(jìn)行環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)影響，2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立6個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心;2008年在大部制改革的背景下，環(huán)境保護(hù)部建立，正式成為國(guó)務(wù)院的重要組成部門(mén)，為系統(tǒng)性治理方式奠定組織基礎(chǔ)。

（四）綜合治理：多領(lǐng)域的根本性轉(zhuǎn)變（2012年—? ）

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)現(xiàn)代化的向度在政治發(fā)展目標(biāo)中愈發(fā)明確，環(huán)保體制進(jìn)入制度正反饋階段。觀念和主體將持續(xù)影響環(huán)保體制的走向，同時(shí)中國(guó)不再是簡(jiǎn)單地從國(guó)際交流中探尋提升環(huán)境治理能力的措施，而是積極參與全球環(huán)境治理工作，主動(dòng)搭建更廣闊的合作平臺(tái)。公民和社會(huì)組織在這一時(shí)期表現(xiàn)出了相當(dāng)高的積極性和主動(dòng)性，協(xié)助營(yíng)造有利于全方位綠色發(fā)展的制度創(chuàng)新環(huán)境。觀念上的分歧在主體的努力下得到化解，同時(shí)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)的綜合管理增強(qiáng)了環(huán)保體制的協(xié)同性和回應(yīng)性。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下，體制改革更具規(guī)劃意識(shí)和自主性，領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督機(jī)制的階段性成果非常明顯。

自黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，其戰(zhàn)略高度得到了前所未有的提升。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，明確了我國(guó)生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本藍(lán)圖與路徑。生態(tài)保護(hù)日益成為重要的民生議題。黨的十九大報(bào)告系統(tǒng)闡述“堅(jiān)持人與自然和諧共生”和“社會(huì)主義生態(tài)文明觀”[1]，為這一時(shí)期環(huán)保工作提供了一種系統(tǒng)性的觀念指導(dǎo)。觀念的更新內(nèi)在地帶有制度創(chuàng)新與重建的趨勢(shì)，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)與政治想象的追求。[30]毋庸置疑，習(xí)近平生態(tài)文明思想是一種更高文明和民主的體現(xiàn)，內(nèi)涵豐富并契合了實(shí)踐的發(fā)展需要，如“兩山理論”就是習(xí)近平總書(shū)記提出的具有前瞻性和科學(xué)性的論斷。

對(duì)話和共識(shí)是環(huán)保體制改革成功的一個(gè)重要條件。發(fā)源于柏林的“生態(tài)現(xiàn)代化”作為一種理念，在科學(xué)和政治上都取得了成功，日益成為各國(guó)制定新規(guī)劃、普及新思想的源泉。[31]2012年，可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)提出了環(huán)保觀與綠色發(fā)展技術(shù)，綠色新政迅速在世界范圍內(nèi)鋪開(kāi)。歐美國(guó)家綠色政黨的崛起表明生態(tài)問(wèn)題的群眾基礎(chǔ)日益強(qiáng)大。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理常態(tài)化、持續(xù)化，中國(guó)也加快建立良好的公民參與機(jī)制，出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》及新的《環(huán)境保護(hù)法》，力圖構(gòu)建更暢通的交流渠道。會(huì)議不僅是思想碰撞的發(fā)源地，還發(fā)揮著一種儀式和象征的作用。鑒于此，我國(guó)既在國(guó)際會(huì)議上主動(dòng)輸出中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，成為綠色發(fā)展的積極倡導(dǎo)者;在國(guó)內(nèi)也開(kāi)展各類(lèi)宣傳活動(dòng)和工作會(huì)議，使民眾領(lǐng)略會(huì)議精神，自覺(jué)地參與到環(huán)境保護(hù)工作中。截至2014年3月，國(guó)內(nèi)共有104家環(huán)?；饡?huì)，基金會(huì)的地域分布并不均勻，在北京、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)表現(xiàn)更為活躍。[32]同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織參與或支持了多個(gè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目，不過(guò)目前社會(huì)力量在支持政府、監(jiān)督企業(yè)、約束自身方面還需予以制度支持。

環(huán)境體制的改革發(fā)展不僅源于有較高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)者的推動(dòng)，也得益于激勵(lì)措施和政治干預(yù)，政府對(duì)社會(huì)主體參與環(huán)境治理的態(tài)度變得越來(lái)越積極。雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量不斷提升，但承擔(dān)了較高的資源環(huán)境逆差，這也帶動(dòng)環(huán)保工作從僅控制生產(chǎn)過(guò)程擴(kuò)展到調(diào)節(jié)整個(gè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，提前預(yù)防污染成為更高的工作目標(biāo)。在國(guó)際上，中國(guó)將全球環(huán)境治理作為在新常態(tài)下促成綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和驅(qū)動(dòng)力，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)減少了企業(yè)內(nèi)部革新的阻力，生產(chǎn)技術(shù)更新的速度和質(zhì)量都有所提升。在國(guó)內(nèi)，失利者和既得利益者的斗爭(zhēng)及中央與地方的動(dòng)態(tài)博弈趨于緩和，在社會(huì)的重視和自主調(diào)整中開(kāi)始多方位合作。在規(guī)范各主體的自主行為時(shí)，中央政府也采取了不同的應(yīng)對(duì)方式。通過(guò)組織內(nèi)部的規(guī)則限定、紀(jì)律約束等方式，“將政治忠誠(chéng)和行政服從等意識(shí)形態(tài)層面的價(jià)值要求內(nèi)化為官員自身的行動(dòng)準(zhǔn)則，進(jìn)而強(qiáng)化地方官員的環(huán)保意識(shí)”，這種“政治因素決定了地方動(dòng)員的強(qiáng)度、廣度和頻度”，從而深化了從中央到地方的體制改革。[33]這一時(shí)期，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更為廣泛地應(yīng)用到促使生產(chǎn)者理性選擇的過(guò)程中，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》將其視為六大生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新領(lǐng)域之一?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，排污交易制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)境保護(hù)稅、政府綠色采購(gòu)將在培育市場(chǎng)主體、激發(fā)綠色生產(chǎn)觀念上發(fā)揮更重要的作用。旅游業(yè)的繁榮和游客的高標(biāo)準(zhǔn)也是地方政府加大治理力度的重要誘因。目前，我國(guó)已建立2000多個(gè)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，為增強(qiáng)地區(qū)吸引力并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府紛紛采取措施保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。

中國(guó)始終本著負(fù)責(zé)任大國(guó)的態(tài)度承擔(dān)全球環(huán)境治理的責(zé)任，推動(dòng)協(xié)同治理的環(huán)境向著更為公平、高效的方向發(fā)展，同時(shí)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)來(lái)提供更多支持。黨的十八大報(bào)告明確提出，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”[34]，生態(tài)文明上升到前所未有的高度。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出政府是地方環(huán)保的第一責(zé)任主體，應(yīng)履行“環(huán)境保護(hù)”的職能，并細(xì)化了黨的十八大提出的戰(zhàn)略部署。2015年以后，地方政府的環(huán)保部門(mén)的追責(zé)制度更為完善，垂直管理改革在多地正式實(shí)施，將環(huán)保壓力傳導(dǎo)到基層部門(mén)以提升環(huán)保部門(mén)的執(zhí)行能力。在政治環(huán)境的帶動(dòng)下，各級(jí)政府樹(shù)立系統(tǒng)治理的理念，“山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)”[35]，統(tǒng)籌考慮整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡要求。顯然，2018年的機(jī)構(gòu)改革是推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。追求協(xié)同高效的治理體系，新組建生態(tài)保護(hù)部將環(huán)保和生態(tài)進(jìn)行結(jié)合管理，賦予派出機(jī)構(gòu)更大的管理職能與處理權(quán)限。此次改革是史上最嚴(yán)格、力度最大的一次，力圖接軌國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，構(gòu)建政府—企業(yè)—社會(huì)三位一體的環(huán)境治理體系。面對(duì)新一輪的沖擊和壓力，環(huán)保部門(mén)從多種途徑提升對(duì)生態(tài)現(xiàn)狀判斷的準(zhǔn)確性，避免制定過(guò)高的目標(biāo)加重基層部門(mén)的負(fù)擔(dān)。[36]總之，環(huán)保體制演化不僅適應(yīng)行政需求，也符合政治邏輯對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，如中央巡視組、環(huán)保督察組強(qiáng)化了地方黨委政府責(zé)任，加強(qiáng)過(guò)程評(píng)估和考核問(wèn)責(zé)。

四、結(jié)論

在政府的倡導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)融入了各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)，也成為社會(huì)各主體的行動(dòng)指南。但是，話語(yǔ)革新并不能替代制度構(gòu)建，環(huán)保體制在跨區(qū)域治理、評(píng)價(jià)指標(biāo)、監(jiān)督機(jī)制等方面仍與現(xiàn)實(shí)要求有一定差距。在國(guó)際政策的擴(kuò)散下，中國(guó)的環(huán)保體制的向度更為全面，同時(shí)有了自我要求，如碳排放強(qiáng)調(diào)人均排放量而不是總量等。追求綠色發(fā)展的中國(guó)始終肩負(fù)應(yīng)盡責(zé)任而不朝令夕改，始終推動(dòng)理念在社會(huì)的擴(kuò)散和落實(shí)。隨著社會(huì)的發(fā)展，具有創(chuàng)新精神的主體將成為環(huán)保體制變革的重要推動(dòng)力，在先進(jìn)理念的影響下自覺(jué)踐行環(huán)保理念。環(huán)保體制在改革中自我塑造、自我修復(fù)，全面加強(qiáng)監(jiān)督及執(zhí)行機(jī)制是完成繁重任務(wù)的應(yīng)有之義。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)? 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（1）.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：8.

[3]殷培紅.中國(guó)環(huán)境管理體制改革的回顧與反思[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41（2）：7-11.

[4]侯佳儒.論我國(guó)環(huán)境行政管理體制存在的問(wèn)題及其完善[J].行政法學(xué)研究，2013（2）：29-34+41.

[5]王智睿，趙聚軍.運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的類(lèi)型學(xué)研究——基于多案例的比較分析[J].公共管理與政策評(píng)論，2021，10（2）：62-78.

[6]段新，戴勝利，喬杰.新中國(guó)成立以來(lái)環(huán)境管理體制的變遷：歷程與邏輯[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（4）：49-60.

[7]李侃如，李繼龍.中國(guó)的政府管理體制及其對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的影響[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（2）：142-147.

[8]JAHIEL A R. The Organization of Environmental Protection in China[J].The China Quarterly，1998（47）：757-787.

[9]馬雪松.新制度主義政治學(xué)的流派演進(jìn)與發(fā)展反思[J].理論探索，2017（3）：90-95.

[10]HAY C. Ideas，Interests and Institutions in the Comparative Political Economy of Great Transformation[J].Review of International Political Economy，2004， 11（1）：204-226.

[11]SCHMIDT V A. Taking Ideas and Discourse Seriously：Explaining Change through Discursive Institutionalism as the Fourth New Institutionalism[J].European Political Science Review，2010，2（1）：1-25.

[12]黃鑫鼎.制度變遷理論的回顧與展望[J].科學(xué)決策，2009（9）：86-94.

[13]道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海：上海人民出版社，2016：110-111.

[14]B.蓋伊·彼得斯.政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義[M].第三版.上海：上海人民出版社，2016：136-138.

[15]DIMAGGIO P，POWELL W. The Iron Cage Revisited：Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields[J].American Sociology Review，1983，48（2）：147-160.

[16]GREENWOOD R，OLIVER C，SUDDABY R，et al. The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism[M].London：SAGE Publications Ltd，2008：6.

[17]STREECK W，THELEN K. Beyond Continuity：Institutional Change in Advanced Political Economies[M].Oxford：Oxford University Press，2005：633-652.

[18]解振華.為了人與自然的和諧：上[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2006：562.

[19]葉謙吉.真正的文明時(shí)代才剛剛起步——葉謙吉教授呼吁開(kāi)展“生態(tài)文明建設(shè)”[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，1987-04-23（1）.

[20]郇慶治.環(huán)境政治視角下的生態(tài)文明體制改革[J].探索，2015（3）：41-47.

[21]李亞南.環(huán)境污染控制與實(shí)踐[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2000：13.

[22]JIA K，CHEN S. Could Campaign-style Enforcement Improve Environmental Performance？ Evidence from Chinas Central Environmental Protection Inspection[J].Journal of Environmental Management，2019，245（1）：282-290.

[23]KUNCE M，SHOGREN J. Destructive Interjurisdictional Competition：Firm， Capital and Labor Mobility in a Model of Direct Emission Control[J].Ecological Economics，2007，60（3）：543-549.

[24]顏德如，李過(guò). 改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)塑造、邏輯演進(jìn)及其展望[J].理論探討，2021（3）：42-50.

[25]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要[M]. 北京：人民出版社，2006：48.

[26]劉忠和，石家鑄. 黨中央在十六大以來(lái)創(chuàng)新理論科學(xué)體系研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013：171

[27]以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)? 促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展? 提升生活質(zhì)量——李克強(qiáng)副總理在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的重要講話解讀[J].吉林環(huán)境，2012（1）：4-6.

[28]梅賜琪，劉志林.行政問(wèn)責(zé)與政策行為從眾：“十一五”節(jié)能目標(biāo)實(shí)施進(jìn)度地區(qū)間差異考察[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22（12）：127-134.

[29]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局能源統(tǒng)計(jì)司.中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒：2012[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012：52.

[30]郇慶治. 生態(tài)文明概念的四重意蘊(yùn)：一種術(shù)語(yǔ)學(xué)闡釋[J].江漢論壇，2014（11）：5-10.

[31]馬丁·耶內(nèi)克，克勞斯·雅各布.全球視野下的環(huán)境管治：生態(tài)與政治現(xiàn)代化的新方法[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2012：2.

[32]龍朝暉.我國(guó)慈善稅收政策研究[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2017：169.

[33]黃科.組織僵化、調(diào)適行為與中國(guó)的運(yùn)動(dòng)式治理[J].江海學(xué)刊，2019（3）：137-142.

[34]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)? 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18（1）.

[35]習(xí)近平出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)并發(fā)表重要講話[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2021（9）：4.

[36]王玉慶.中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的歷史變遷——4月27日在生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心第五期“中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策大講堂”上的演講[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2018，43（4）：5-9.

Driving Factors and Historical Evolution of China's Environmental Protection System

Xu Tianjiao，Li Huijie

（Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China）

Abstract： The construction of ecological civilization is related to the sustainable development of the Chinese nation and is an important strategic task for the modernization of socialism with Chinese characteristics. As an important institutional guarantee，the environmental protection system is becoming more and more mature in social development，and it promotes the continuous development of Chinese ecological and environmental protection. At the same time，to further improve the modernization of the governance system and governance capabilities in the field of ecological and environmental protection，it is the key to continuously improve the environmental protection system based on history and reality. To this end，it is necessary to review the evolution of China's environmental protection system based on the perspective of neo-institutionalism，from focusing on solving occasional pollution problems to continuous comprehensive management，from single environmental accident response to comprehensive and systematic prevention，from passive management at the end to the active and structural change of concepts，systems and economic development methods. However，the suitable situation of national positioning and diversified and coordinated promotion of ecological civilization construction is not achieved overnight. As a responsible major country actively assumes the responsibility of global environmental governance，China's environmental protection system itself is shouldering a glorious mission in the complex and severe domestic and foreign situations. With the arduous task，the efficient export of“Chinese wisdom”and“Chinese experience”has a long way to go.

Key words： environmental protection system;evolution logic;new institutionalism;institutional changes

責(zé)任編輯：劉有祥 王廷國(guó)

收稿日期：2021 - 10 - 15

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“中德地方環(huán)境治理模式比較研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18CZZ010）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：徐天驕，女，吉林梅河口人，吉林大學(xué)行政學(xué)院碩士。研究方向：環(huán)境治理與中國(guó)政治。

李慧杰，女，吉林長(zhǎng)春人，德國(guó)斯圖加特大學(xué)博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院講師。研究方向：環(huán)境治理與社會(huì)創(chuàng)新。