反腐敗國(guó)際追逃追贓刑事政策芻議

廖明　王彬全

摘 要：在監(jiān)察體制改革的推動(dòng)下，我國(guó)境外追逃追贓工作取得了重大進(jìn)展，但也面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》的公布，預(yù)示著我國(guó)在法治反腐敗斗爭(zhēng)中又邁出了重要的步伐，但傳統(tǒng)的反腐敗治理邏輯過(guò)度依賴刑事手段的懲治效果，忽視了反腐敗預(yù)防側(cè)的綜合治理效用。亟須依托“寬嚴(yán)相濟(jì)”“全面從嚴(yán)”刑事政策的開放性機(jī)能，探索對(duì)外反腐敗合作的法治化進(jìn)路與國(guó)內(nèi)反腐敗工作的協(xié)同型治理。

關(guān)鍵詞：反腐敗;監(jiān)察法;追逃追贓;刑事政策;認(rèn)罪認(rèn)罰從寬

中圖分類號(hào)：D262.6;D997.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2022）02 - 0113 - 08

一、引言

在黨中央的統(tǒng)一決策部署下，我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃追贓的制度體系逐步健全完善，為追逃追贓工作的開展提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐：對(duì)內(nèi)持續(xù)推進(jìn)反腐敗追逃防逃追贓制度建設(shè)，修訂《憲法》《刑事訴訟法》，制定《監(jiān)察法》《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》，為反腐敗國(guó)際追逃追贓提供重要的法治和工作保障;對(duì)外不斷深化反腐敗國(guó)際合作，在國(guó)際社會(huì)宣示反腐敗主張，為追逃追贓營(yíng)造了良好的國(guó)際環(huán)境。在新的歷史起點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展，必須充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的先導(dǎo)、突破、創(chuàng)立作用，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行自身職責(zé)。有鑒于此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)研究起草并公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》），充分彰顯了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維、法治方式正風(fēng)肅紀(jì)反腐的鮮明立場(chǎng)和接受最嚴(yán)格監(jiān)督約束的堅(jiān)定決心。筆者以為，反腐作為一項(xiàng)兼具法律、政治與社會(huì)等多種面向的系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程，刑事法治反腐體系乃是該項(xiàng)偉大斗爭(zhēng)中不可或缺的一環(huán)。在依法治國(guó)理念與習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，任何反腐工作都應(yīng)當(dāng)在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行，尤其應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是運(yùn)用“四種形態(tài)”，有效處置化解存量，強(qiáng)化監(jiān)督遏制增量。對(duì)于其中極少數(shù)墮入犯罪深淵的腐敗分子而言，務(wù)必以刮骨療毒之決心，科處刑罰以彰顯法律之威嚴(yán)?？紤]到“四種形態(tài)”的政治功能，藉由刑事法網(wǎng)進(jìn)行最為嚴(yán)厲的反腐斗爭(zhēng)之時(shí)亟須依托具有開放性功能的刑事政策。如學(xué)者所言，刑事政策是刑法的先導(dǎo)，刑法的刑事政策化是刑法運(yùn)行遵循刑事一體化規(guī)律的必然結(jié)果，[1]國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)起草、制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》的過(guò)程中亦體現(xiàn)了刑事政策對(duì)立法的指引作用，使正風(fēng)肅紀(jì)反腐更好地適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)需要，使監(jiān)察監(jiān)督體系更好融入國(guó)家治理體系，釋放更大治理效能，充分彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

二、反腐敗國(guó)際追逃追贓的刑事政策

發(fā)軔于德文Kriminalpolitik的刑事政策，其理論分野主要有廣義說(shuō)、狹義說(shuō)和最狹義說(shuō)三種面向。廣義說(shuō)認(rèn)為，刑事政策是指“以預(yù)防或者鎮(zhèn)壓犯罪為主要目的的國(guó)家機(jī)關(guān)的一切對(duì)策，國(guó)家和社會(huì)整體以合理而有效地組織對(duì)犯罪的反應(yīng)為目標(biāo)而提出的有組織地反犯罪斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略、方針、策略、方法以及行為的藝術(shù)、謀略和智慧的系統(tǒng)整體”[2]。狹義說(shuō)認(rèn)為，刑事政策是指“對(duì)直接的犯罪人或有犯罪危險(xiǎn)的人所采取的心理的或?qū)嶋H的強(qiáng)制措施，其范圍涉及立法、司法、行政各部門，是國(guó)家以預(yù)防及鎮(zhèn)壓犯罪為目的，運(yùn)用刑罰以及具有與刑罰類似作用之諸制度，對(duì)于犯罪人及有犯罪危險(xiǎn)人發(fā)生作用之刑事上諸對(duì)策”[3]。最狹義說(shuō)，如德國(guó)學(xué)者希裴爾認(rèn)為“刑事政策乃就目的性之觀點(diǎn)，對(duì)于刑法成效之觀察，并非一門獨(dú)立之科學(xué)，而是在刑法領(lǐng)域中，研究現(xiàn)行刑法之適用性以及刑法在未來(lái)盡可能符合目的的構(gòu)想之發(fā)展”[4]。然而，包括最狹義說(shuō)在內(nèi)的狹義說(shuō)被認(rèn)為“與國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)于刑事政策的定義不一致，妨礙國(guó)際學(xué)術(shù)交流，并且限制了刑事政策學(xué)的發(fā)展，不利于科學(xué)合理的刑事政策的制定與實(shí)現(xiàn)”[5]。

就反腐敗國(guó)際追逃追贓的刑事政策而言，筆者更傾向于廣義說(shuō)之理解，主要理由有三：一是腐敗問(wèn)題兼具法律、政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多種面向，因此反腐敗治理工程應(yīng)當(dāng)囊括治理與輔助治理腐敗犯罪的一切社會(huì)政策，而非拘泥于刑事法律制度、掣肘于專業(yè)治理研究范式的狹義說(shuō)所能統(tǒng)領(lǐng)，唯有訴諸突破專業(yè)自理而長(zhǎng)于綜合協(xié)調(diào)研究范式的廣義說(shuō)。二是晚近以來(lái)刑事法律制度所推崇的社會(huì)預(yù)防功能在腐敗治理面前捉襟見肘。無(wú)論是刑罰的一般預(yù)防功能，抑或是其特殊預(yù)防功能，對(duì)于決心沉淪于腐敗的貪腐分子而言均顯力不從心，僅剩報(bào)應(yīng)功能勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)制度供應(yīng)。三是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》要求各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，制訂和執(zhí)行或者堅(jiān)持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策，這些政策應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會(huì)參與，并體現(xiàn)法治、妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)、廉正、透明和問(wèn)責(zé)的原則。而反腐敗國(guó)際追逃追贓作為反腐敗國(guó)際合作切中肯綮的一環(huán)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾诰S護(hù)我國(guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上與國(guó)際法律制度求同存異、交融并進(jìn)，在同一語(yǔ)境下建立充分有效的學(xué)術(shù)交流、實(shí)務(wù)協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多措并舉，以合作之姿高效而有力地預(yù)防和打擊腐敗犯罪。此外，國(guó)際刑法視野下的刑事政策概念亦愈發(fā)偏向于廣義說(shuō)，與過(guò)去的國(guó)際刑法與監(jiān)獄會(huì)議的刑事政策的刑法學(xué)色彩相比，聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪及罪犯處遇大會(huì)的刑事政策則可以說(shuō)以社會(huì)政策為特色。依據(jù)刑事政策的基本理論，筆者以刑事政策所處層次的差異化為劃分標(biāo)準(zhǔn)[6]，分別從基本刑事政策與具體刑事政策這兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃追贓刑事政策展開論述。

（一）“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策下的中庸反腐

“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策作為懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策的繼承與發(fā)展[7]，于2004年中央政法工作會(huì)議中被明確提出。2005年中央政法委書記羅干同志又在中央政法工作會(huì)議上進(jìn)一步闡明，寬嚴(yán)相濟(jì)是我國(guó)在維護(hù)社會(huì)治安的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的基本刑事政策。[8]其既適用于各種犯罪行為，又適用于全部犯罪行為人;既指導(dǎo)刑事立法，又指導(dǎo)刑事司法及刑事執(zhí)行等有關(guān)活動(dòng)。值得注意的是，“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策并非自西方傳入的舶來(lái)品，而是汲取中華民族悠久歷史文化后的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法治創(chuàng)新。早在兩千多年前，孔子就說(shuō)過(guò)：“政寬則民慢，慢則糾之以猛;猛則民殘，殘則施之以寬。寬以濟(jì)猛，猛以濟(jì)寬，政是以和?！保ā蹲髠鳌ふ压辍罚┻@看似是在描述國(guó)家治理政策發(fā)展的鐘擺效應(yīng)，實(shí)則表達(dá)了寬猛相濟(jì)的治國(guó)主張，乃是儒家學(xué)說(shuō)所倡“中庸之道”在治國(guó)理政層面的具體化。中華傳統(tǒng)文化與追求個(gè)體自由和平等競(jìng)爭(zhēng)的西方傳統(tǒng)文化最大的區(qū)別就在于對(duì)包容與和諧的重視，強(qiáng)調(diào)以和為貴。也正是數(shù)千年來(lái)中華民族對(duì)“貴和”思想的認(rèn)同與追求，才形成了仁愛溫良、平和寬容的民族品格，生發(fā)出求同存異、崇尚和諧的社會(huì)傳統(tǒng)。法律作為一種地方性知識(shí)，包括但不限于空間、時(shí)間、階級(jí)和各種問(wèn)題，而且也指特色（accent），乃是“本地想象”以及由此而建構(gòu)起來(lái)的“文化意義世界”。[9]因此，中華民族崇尚“中庸之道”的精神意蘊(yùn)不僅體現(xiàn)于待人接物，而且適用于犯罪治理，其具體表現(xiàn)為對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)基本刑事政策的貫徹與遵循。

就腐敗犯罪治理而言，“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策使其呈現(xiàn)出“中庸反腐”樣態(tài)。具言之，所謂“寬”，意指寬松和寬?。呵罢咧饕獙?duì)“事”，即腐敗犯罪案件;后者主要對(duì)人，即腐敗分子及有關(guān)犯罪分子。所謂“嚴(yán)”，意指嚴(yán)查和嚴(yán)懲：前者主要表現(xiàn)在對(duì)腐敗犯罪案件的偵查、調(diào)查和起訴，后者主要表現(xiàn)在對(duì)腐敗分子，以及有關(guān)犯罪分子的定罪和量刑。所謂“相濟(jì)”，即指互相補(bǔ)充和互相調(diào)節(jié)，以寬濟(jì)嚴(yán)，以嚴(yán)濟(jì)寬。當(dāng)前，腐敗犯罪不僅滋生于政府機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)企業(yè)，也蔓延至社會(huì)團(tuán)體和民營(yíng)企業(yè);不僅侵蝕金融、房地產(chǎn)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，也殃及教育、醫(yī)療、文藝、體育等領(lǐng)域。因此，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)成為國(guó)家治理的當(dāng)務(wù)之急。然而面對(duì)積年累月的腐敗存量和跨境追逃追贓的艱難險(xiǎn)阻，查處腐敗往往面臨或?qū)捇驀?yán)的兩難抉擇。例如在反腐敗國(guó)際追逃追贓過(guò)程中，被請(qǐng)求國(guó)往往要求我國(guó)作出不予死刑的量刑承諾，被勸返的腐敗分子亦以減輕處罰的量刑承諾作為其回國(guó)投案的對(duì)價(jià)。而對(duì)于國(guó)內(nèi)犯罪情節(jié)相近的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)往往傾向于依法從嚴(yán)處理，由此形成“國(guó)內(nèi)從嚴(yán)、國(guó)外從寬”之現(xiàn)象，與預(yù)防側(cè)的反腐敗防逃工作相齟齬。因此，要實(shí)現(xiàn)中庸反腐的目標(biāo)，關(guān)鍵在于公正，既要審時(shí)度勢(shì)地以寬濟(jì)嚴(yán)，也要科學(xué)合理地以嚴(yán)濟(jì)寬。[10]

總而言之，“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策乃立法的原則性與靈活性之結(jié)晶，是司法的嚴(yán)厲性與謙抑性的結(jié)合。其目的在于資源優(yōu)化和系統(tǒng)和諧，精髓在于審時(shí)度勢(shì)和區(qū)別對(duì)待，要旨在于公正適度和客觀全面，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變觀念和提高能力。在反腐敗國(guó)際追逃追贓工作中貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策之要求，要旨在于把握“中庸反腐”的精髓，追求科學(xué)立法、公正司法、執(zhí)法不阿。

（二）“全面從嚴(yán)”具體刑事政策下的高壓反腐

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞著解決管黨治黨和執(zhí)行法紀(jì)失之于寬、失之于松、失之于軟的突出問(wèn)題和腐敗現(xiàn)象蔓延的嚴(yán)峻形勢(shì)，從鞏固黨的執(zhí)政地位、保護(hù)人民利益、維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)力推進(jìn)從嚴(yán)治黨、依法反腐，并作出了一系列深刻論述，形成了全面從嚴(yán)治黨、依法反腐的思想體系，豐富、創(chuàng)新和發(fā)展了黨建理論和法治理論。[11]“全面從嚴(yán)治黨”于2014年由習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時(shí)首次提出，其后習(xí)近平總書記又在第十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上對(duì)“全面從嚴(yán)治黨”作出了深刻闡釋，指出：“全面從嚴(yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治”[12]。其作為“四個(gè)全面”協(xié)調(diào)推進(jìn)之一的廉政建設(shè)面向戰(zhàn)略布局，是黨和國(guó)家制定的對(duì)腐敗犯罪及其他有關(guān)危害行為作斗爭(zhēng)具有指導(dǎo)意義的方針和策略，在我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃追贓的具體刑事政策體系中起統(tǒng)領(lǐng)作用。

具體而言，“全面從嚴(yán)”具體刑事政策主要包括立場(chǎng)面向的“零容忍”具體刑事政策與原則面向的“老虎蒼蠅一起打”“受賄行賄一起查”具體刑事政策[13]。其中，“零容忍”具體刑事政策系2015年習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)講話中提出：“我們黨從關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度，以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感、深沉的使命憂患感、頑強(qiáng)的意志品質(zhì)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，著力營(yíng)造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍?！盵14]有學(xué)者認(rèn)為這一政策是自1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)自然孕育的、水到渠成的結(jié)果。[15]而“老虎蒼蠅一起打”具體刑事政策則是習(xí)近平總書記根據(jù)我國(guó)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)講話中提出的，“從嚴(yán)治黨，懲治這一手決不能放松。要堅(jiān)持 ‘老虎、‘蒼蠅一起打……不管涉及誰(shuí)，都要一查到底，決不姑息”[16]。其后，針對(duì)日益猖獗的“圍獵”型行賄現(xiàn)象，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)反腐敗“堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾”，明確提出“堅(jiān)持受賄行賄一起查”。在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持受賄行賄一起查”[17]。由此，“受賄行賄一起查”作為一項(xiàng)具體刑事政策在立法、司法等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，如2018年最高人民檢察院工作報(bào)告對(duì)此進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持受賄行賄一起查，嚴(yán)肅查辦國(guó)家工作人員索賄受賄犯罪59593人，嚴(yán)肅查辦行賄犯罪37277人，較前五年分別上升6.7%和87%，讓利益輸送無(wú)處遁形，讓權(quán)錢交易逃脫不了法律制裁?！盵18]2021年9月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委與中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)“受賄行賄一起查”工作作出部署，指出堅(jiān)持受賄行賄一起查，是黨的十九大作出的重要決策部署，是堅(jiān)定不移深化反腐敗斗爭(zhēng)、一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的必然要求，是斬?cái)唷皣C”與甘于被“圍獵”利益鏈、破除權(quán)錢交易關(guān)系網(wǎng)的有效途徑。[19]

魏德安教授對(duì)中國(guó)腐敗問(wèn)題的研究表明，自2012年伊始，我國(guó)的腐敗問(wèn)題出現(xiàn)了新的情況和危害，其主要是特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象突出，“老虎”“蒼蠅” 滿天飛[20]，這已經(jīng)嚴(yán)重破壞了我國(guó)的政治生態(tài)，影響了黨的執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大充分認(rèn)識(shí)到：“新形勢(shì)下，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前。”[21]為了防止腐敗犯罪的“破窗效應(yīng)”，遏制腐敗“機(jī)會(huì)”，增加腐敗“成本”，[22]以習(xí)近平同志為核心的黨中央適時(shí)提出“全面從嚴(yán)”的廉政治理方略，并由立法、司法機(jī)關(guān)經(jīng)研究、試點(diǎn)后將其進(jìn)一步法治化，逐漸形成了以“全面從嚴(yán)”為主干，堅(jiān)持“零容忍”立場(chǎng)，貫徹“老虎蒼蠅一起打”“受賄行賄一起查”原則的反腐敗具體刑事政策體系?？梢钥隙ǖ氖?，未來(lái)我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃防逃追贓工作仍會(huì)繼續(xù)將上述各項(xiàng)具體刑事政策奉為圭臬，集結(jié)巡視巡察機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)等各方力量，綜合有效開展反腐敗斗爭(zhēng)，探索構(gòu)建反腐敗國(guó)際追逃追贓長(zhǎng)效機(jī)制，尤其注意法律手段的充分運(yùn)用，把刑罰手段用到位，不能讓腐敗分子逍遙法外，要保持懲治腐敗的力度，造成 “利劍懸在頭上的感覺”，進(jìn)而形成不敢腐的高壓態(tài)勢(shì)。

三、《監(jiān)察法實(shí)施條例》的刑事政策檢視

2018年《憲法修正案》確立監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立的反腐敗機(jī)關(guān)，從國(guó)家制度設(shè)計(jì)層面對(duì)反腐力量進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力相關(guān)人員的監(jiān)察全覆蓋。然而，在社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革、社會(huì)利益深刻調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，腐敗問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)出大面積、多樣化、復(fù)雜化以及制度性的特征，囿于傳統(tǒng)的單一反腐敗治理制度已然無(wú)法有效回應(yīng)法治化訴求與響應(yīng)協(xié)同型目標(biāo)。有學(xué)者提出反腐敗協(xié)同治理的觀點(diǎn)，認(rèn)為其中的反腐敗治理刑事政策是一個(gè)涵蓋預(yù)防、懲治、教育、公眾參與和國(guó)際合作等治理子系統(tǒng)的開放性系統(tǒng)，理應(yīng)突破傳統(tǒng)的行政處分和刑事處罰的二元線性模式，走向立體化治理形態(tài)，展現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、多元化以及動(dòng)態(tài)化的特征，完成從傳統(tǒng)的懲治模式向復(fù)雜科學(xué)的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。[23]是以，亟須堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)地位，綜合多元化的協(xié)調(diào)治理手段，從對(duì)外合作與國(guó)內(nèi)工作兩個(gè)層面展開對(duì)《監(jiān)察法實(shí)施條例》的刑事政策檢視。

（一）對(duì)外合作：勸返措施的法治化進(jìn)路

盡管近年來(lái)勸返措施的適用在反腐敗國(guó)際追逃追贓工作中成果顯著，但我國(guó)立法層面對(duì)其語(yǔ)焉不詳。有學(xué)者認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》與《監(jiān)察法》分別是勸返措施之國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法層面的合法性依據(jù)，并將勸返措施歸類為《監(jiān)察法》第五十一條中所述的“反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域”。[24]《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉案例解讀》一書中亦明確指出，“監(jiān)察法第五十一條規(guī)定了反腐敗國(guó)際合作的幾種基本形式，包括信息交流以及作為反腐敗執(zhí)法合作主要內(nèi)容之一的勸返合作”[25]。然文中所示案例系外逃人員主動(dòng)回國(guó)投案之情形，淡化了對(duì)實(shí)踐中作為勸返措施重、難點(diǎn)的“勸”的解讀，故仍然無(wú)法紓解勸返措施適用過(guò)程中量刑承諾制度與我國(guó)自首制度的矛盾之處。

反腐敗追逃追贓實(shí)務(wù)中，經(jīng)勸返自愿回國(guó)歸案的外逃人員一般都會(huì)被認(rèn)定為自首。然而就我國(guó)刑法中有關(guān)自首制度的規(guī)定而言，一般自首的場(chǎng)合要求行為人自動(dòng)投案、如實(shí)供述，特殊自首的場(chǎng)合要求行為人如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)尚未掌握的本人其他罪行。若外逃人員在境外處于自由狀態(tài)，經(jīng)勸返自愿回國(guó)投案并如實(shí)供述的，認(rèn)定其成立自首尚且無(wú)可厚非。但是，在外逃人員于境外被采取強(qiáng)制措施，或已經(jīng)處于引渡、遣返、異地追訴等程序的場(chǎng)合，對(duì)其成功適用勸返措施的，是否仍能將其認(rèn)定為自動(dòng)投案進(jìn)而證成自首之成立？從自首制度的合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)來(lái)看，刑法設(shè)立自首制度的實(shí)質(zhì)根據(jù)有兩點(diǎn)：一是從法律上說(shuō)，行為人在犯罪后自首表明其再犯罪的可能性會(huì)有所降低;二是從政策上說(shuō)，行為人自首有利于司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、偵破犯罪案件，減輕司法負(fù)擔(dān)、節(jié)約司法資源。作為對(duì)被告人的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)被告人從輕或者減輕處罰。[26]由此觀之，并非所有經(jīng)勸返回國(guó)的外逃人員都符合上述兩點(diǎn)適用自首制度的實(shí)質(zhì)根據(jù)，對(duì)既不具備認(rèn)罪自愿性又不利于司法辦案的外逃人員適用自首制度，無(wú)疑是過(guò)度強(qiáng)化了勸返措施的形式效力，而漠視了自首制度的實(shí)質(zhì)要義，造成腐敗分子以外逃方式迂回適用自首、逃避刑罰制裁的荒謬現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往恐形成對(duì)腐敗分子外逃離境的不當(dāng)激勵(lì)。

德國(guó)學(xué)者李斯特在論及刑法與刑事政策的關(guān)系時(shí)，提出了一個(gè)至今仍然廣為流傳的命題：“刑法是刑事政策不可逾越的屏障”。其從外部視角去理解刑法與刑事政策之間的關(guān)系，揭示了兩者之間的對(duì)立性。[27]即便在勸返過(guò)程中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的基本刑事政策，藉由其靈活性追求反腐敗國(guó)際追逃目標(biāo)時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)注意勸返措施與自首制度之間的協(xié)調(diào)適用，而不得在實(shí)質(zhì)要件外僭越認(rèn)定自首情節(jié)。申言之，自首制度本身具備一定的局限性，將勸返措施中的量刑承諾不假思索地與自首制度相勾連，不僅會(huì)使勸返措施缺乏退贓制度配合之困境無(wú)從紓解，而且容易陷入對(duì)外逃分子經(jīng)勸返回國(guó)一律按自首處理的僵化從寬之囹圄。

相較于自首制度，適用范圍更廣、適用門檻更低的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不失為一種更為妥當(dāng)?shù)倪x擇。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百四十三條亦對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展反腐敗國(guó)際追逃追贓工作中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度進(jìn)行了明確規(guī)定。具言之，在勸返過(guò)程中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度具有如下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是覆蓋面較廣，得以應(yīng)對(duì)勸返過(guò)程中的絕大部分情形。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度貫穿刑事訴訟全過(guò)程，適用于偵查、起訴、審判各個(gè)階段，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第八十三條第二款賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的權(quán)力，這意味著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度亦可適用于調(diào)查階段，形成對(duì)反腐敗國(guó)際追逃追贓階段的全覆蓋。而自首制度囿于其“如實(shí)供述”之實(shí)質(zhì)要件，依據(jù)我國(guó)《刑法》第六十七條第三款之規(guī)定，因“如實(shí)供述”從而可以從輕、減輕、免予處罰的主體大部分情形下為犯罪嫌疑人。而在我國(guó)刑事訴訟中，犯罪嫌疑人進(jìn)入到審判階段才被稱為被告人。因此，自首制度一般情形下僅適用于審前階段，面對(duì)實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的勸返情形往往顯得力不從心。二是針對(duì)性較強(qiáng)，可以實(shí)現(xiàn)與我國(guó)追贓制度的配合。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等“兩院三部”2019年10月11日印發(fā)的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》指出，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中對(duì)“認(rèn)罰”的把握，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)結(jié)合退贓退賠、賠償損失等因素來(lái)考量。在勸返過(guò)程中對(duì)外逃分子進(jìn)行較大幅度從輕、減輕處罰的量刑承諾時(shí)，若僅有自首情節(jié)，往往會(huì)面臨實(shí)質(zhì)維度偏離法治之詰難。但是，若同時(shí)具備退贓情節(jié)，則不但可以反映出行為人主觀層面的悔罪態(tài)度，而且能實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置、挽回國(guó)家與受害人的損失，客觀上實(shí)現(xiàn)被損害社會(huì)關(guān)系的修復(fù)，因而使得對(duì)量刑承諾的做法兼具合法性與正當(dāng)性。三是因應(yīng)性較強(qiáng)，可以實(shí)現(xiàn)靈活化的賄賂犯罪“對(duì)稱治理”。賄賂犯罪作為腐敗犯罪中最為典型的一種犯罪形態(tài)，在過(guò)去的反腐敗司法實(shí)踐中，辦案機(jī)關(guān)往往傾向于“重查受賄、輕辦行賄”，其出于突破案件的需要，在查辦賄賂犯罪案件的過(guò)程中，往往只重視對(duì)受賄線索的審查，只要行賄人主動(dòng)配合、積極交代問(wèn)題，一般會(huì)予以輕處。這種“重受賄、輕行賄”的慣性思維體現(xiàn)在立法中，主要表現(xiàn)為我國(guó)《刑法》第三百九十條第二款所規(guī)定的行賄犯罪“特別自首”制度，從而形成賄賂犯罪的“非對(duì)稱治理”局面。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，制度改革的不斷深化，行賄行為不斷呈現(xiàn)出隱蔽化、長(zhǎng)線化、組織化等特征，“雅賄”“圍獵”等現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重侵蝕了社會(huì)公平正義，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。盡管《刑法修正案（九）》對(duì)貪污賄賂犯罪進(jìn)行了大幅度的修正，包括調(diào)整處罰規(guī)定和加大對(duì)行賄犯罪的處罰、嚴(yán)格行賄犯罪“特別自首”制度的適用條件等，但仍未跳出“非對(duì)稱治理”的桎梏。是以，可以考慮依憑認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度較強(qiáng)的因應(yīng)性，在行賄方組織化“圍獵”公職人員等特殊場(chǎng)合，使行賄人適用特別自首制度的量刑減讓幅度略低于受賄人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的量刑減讓幅度，從而實(shí)現(xiàn)特定情形下的“對(duì)稱治理”，嚴(yán)厲打擊日益猖獗的“雅賄”“圍獵”行為。

（二）國(guó)內(nèi)工作：行賄行為的協(xié)同型治理

隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，在查處受賄的同時(shí)，對(duì)行賄行為同樣堅(jiān)決予以打擊，已成為一種常態(tài)。賄隨權(quán)集，權(quán)因賄腐。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，賄賂行為在某些特定情形下并無(wú)具體表征，經(jīng)由各方合力往往易于“粉飾太平”。如學(xué)者所言，受賄方和行賄方之間的行為近似于一種邀約與承諾的契約式關(guān)系，且這種相向的行為共同構(gòu)成了賄賂犯罪。[22]是以，行賄在一定程度上可以說(shuō)是賄賂犯罪的“七寸”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央便認(rèn)識(shí)到了行賄行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)重破壞性和對(duì)清廉政治生態(tài)的嚴(yán)重腐蝕性，提出要堅(jiān)持“受賄行賄一起抓”。及至黨的十九大，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體通過(guò)對(duì)國(guó)情民心的體察、民主法治的實(shí)踐，在重拳“打虎”“拍蠅”的同時(shí)，堅(jiān)持“受賄行賄一起查”，嚴(yán)懲行賄人，高壓懲治腐敗，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利。從“受賄行賄一起抓”到“受賄行賄一起查”具體刑事政策的嬗變，深刻體現(xiàn)了黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體反腐敗治理邏輯由行政處分和刑事處罰的二元線性模式向兼顧預(yù)防、懲治、教育、公眾參與和國(guó)際合作的多元協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。在《監(jiān)察法實(shí)施條例》的起草過(guò)程中，該觀念層面的嬗變同樣得到反映，如第二百零七條便搭建起行賄行為監(jiān)察處置的層級(jí)化協(xié)調(diào)治理框架，其創(chuàng)新與完善展開如下：

就《監(jiān)察法實(shí)施條例》第二百零七條的創(chuàng)新之處而言，其完成了從依賴刑事制裁的“抓”到綜合多元治理手段的“查”之轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的賄賂犯罪治理邏輯主要側(cè)重于對(duì)犯罪構(gòu)成要件等的調(diào)整，旨在藉由擴(kuò)大犯罪圈、提高法定刑、嚴(yán)格裁量刑等進(jìn)路嚴(yán)密刑事法網(wǎng)。其中，較具代表性的觀點(diǎn)為將受賄罪中賄賂的范圍擴(kuò)大至“不正當(dāng)好處”，同時(shí)取消行賄罪中的“為謀取不正當(dāng)利益”主觀要件規(guī)定。該觀點(diǎn)認(rèn)為賄賂內(nèi)容的范圍和種類的界定，直接決定了一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)對(duì)賄賂犯罪的打擊范圍和力度。而隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善與社會(huì)發(fā)展的日新月異，賄賂犯罪的手法和形式日趨多樣化，僅以“財(cái)物”作為受賄犯罪的行為對(duì)象顯然難以有效打擊犯罪、遏制腐敗。[28]同時(shí)，行賄與受賄屬于對(duì)合犯，二者侵害的法益具有同一性，在當(dāng)前有關(guān)規(guī)范不夠完備、細(xì)致的情況下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中謀取利益的正當(dāng)性與否往往具有相對(duì)性，很難用一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)將其截然分開。最重要的是，當(dāng)下我國(guó)反腐敗治理實(shí)踐中，懲治慢變量通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)取得了主導(dǎo)地位，但對(duì)于預(yù)防、教育、公眾參與和國(guó)際合作等慢變量具有很強(qiáng)的“擠出效應(yīng)”[23]，致使這些治理慢變量發(fā)展緩慢、政策空間狹窄、治理腐敗效用受限，很難完成從“治標(biāo)”到“治本”的邁進(jìn)。

有鑒于此，亟須以化解腐敗存量和遏制腐敗增量為反腐敗統(tǒng)一目標(biāo)，以案件事實(shí)和嚴(yán)明紀(jì)法為反腐敗辦案尺度，以人民利益和廉政建設(shè)為反腐敗內(nèi)在動(dòng)力，將國(guó)家和社會(huì)中看似并無(wú)關(guān)聯(lián)的各種治理慢變量在多元、規(guī)范、協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中有機(jī)整合起來(lái)，消解不同維度制度措施之間的隔閡，促進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)宏觀制度建設(shè)和微觀系統(tǒng)功能的有序形成，進(jìn)而催生單一、線性腐敗治理制度所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的多維度、層級(jí)化協(xié)同治理腐敗系統(tǒng)的整體效應(yīng)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第二百零七條對(duì)此提出了新思路，即對(duì)于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定做相關(guān)信息記錄，可以作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)，從而使得將失信聯(lián)合懲戒納入行賄行為治理體系之中成為可能。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》第九項(xiàng)，從監(jiān)察立法目標(biāo)來(lái)看，該信用評(píng)價(jià)記錄機(jī)制有利于懲前毖后、治病救人和構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。然而，失信聯(lián)合懲戒制度的定位是針對(duì)非公職人員設(shè)定的一種負(fù)面性、信用型“輕微”懲治措施，與傳統(tǒng)的限制人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑事強(qiáng)制措施具有本質(zhì)區(qū)別。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)人就《意見》相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行答復(fù)時(shí)也強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要從嚴(yán)把握辦案措施的適用，對(duì)限制人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施要依法慎用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查調(diào)查中需要有關(guān)企業(yè)實(shí)際控制人等配合調(diào)查的，要充分評(píng)估對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的影響，聽取并合理采納配合調(diào)查人員對(duì)維護(hù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的意見，暢通有關(guān)企業(yè)實(shí)際控制人等在配合調(diào)查期間保證企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的聯(lián)系渠道，將對(duì)企業(yè)合法正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響降到最低。[19]問(wèn)題在于，隨著數(shù)字信息技術(shù)發(fā)展的日新月異，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟，社會(huì)信用體系得到逐步建立與完善。除刑事制裁之外，市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、發(fā)展改革、土地規(guī)劃、司法行政等各個(gè)領(lǐng)域的不良記錄都會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成嚴(yán)重影響，尤其會(huì)對(duì)作為市場(chǎng)主體的涉案企業(yè)和企業(yè)家的未來(lái)經(jīng)營(yíng)造成毀滅性打擊。如果說(shuō)科處刑罰是涉案企業(yè)事實(shí)死亡的宣言，那么失信聯(lián)合懲戒無(wú)異于涉案企業(yè)宣告死亡的前兆。鑒于當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒機(jī)制在范圍、后果等方面呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)以及信用評(píng)價(jià)體系對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性，從保障民營(yíng)企業(yè)正常合法經(jīng)營(yíng)的角度而言：一方面，失信聯(lián)合懲戒難免遭遇比例原則層面的詰難;另一方面，失信聯(lián)合懲戒的制度創(chuàng)新實(shí)踐源自社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，但該制度本身在理論層面亦面臨正當(dāng)性拷問(wèn)。[29]是以，在今后的實(shí)際工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合有關(guān)部門展開對(duì)行賄方的失信聯(lián)合懲戒制裁時(shí)，仍需探索符合比例原則與合法性原則的具體解決方案。

四、結(jié)語(yǔ)

制度反腐和法治反腐是黨和政府掀起的史無(wú)前例的反腐敗斗爭(zhēng)的重要保障，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中指出，“新的征程上，我們要牢記打鐵必須自身硬的道理，增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上的政治自覺……堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)決清除一切損害黨的先進(jìn)性和純潔性的因素，清除一切侵蝕黨的健康肌體的病毒，確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味，確保黨在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心！”[30]《監(jiān)察法實(shí)施條例》作為我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃追贓刑事政策在立法層面進(jìn)行宏觀指導(dǎo)的重要法規(guī)，是實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重大舉措之一，其彰顯了黨和國(guó)家堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的堅(jiān)定決心，依托刑事政策的開放性功能實(shí)現(xiàn)“四種形態(tài)”的靈活運(yùn)用，藉由整體刑法觀下的社會(huì)預(yù)防與刑罰威懾功能追求針對(duì)“雅賄”“圍獵”行為的嚴(yán)厲打擊。監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)辦理腐敗案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)目光往返于“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策和“全面從嚴(yán)”具體刑事政策之間，在對(duì)外合作方面探索以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作為量刑承諾核心要義的勸返措施法治化進(jìn)路，在國(guó)內(nèi)工作方面創(chuàng)新以失信聯(lián)合懲戒制度為代表的多元化協(xié)同治理手段。

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On the Criminal Policy of Anti-corruption International Pursuit of Stolen Goods

——Analysis Based on the Regulations for the Implementation of the

Supervision Law

Liao Ming，Wang Binquan

（Beijing Normal University， Beijing 100875， China ）

Abstract：With the promotion of the reform of supervision system，great progress has been made in the work of tracking down fugitives and recovering stolen goods，but there are still many problems and challenges. The promulgation of the Implementation Regulations of the Supervisory Law of the People's Republic of China indicates that China has made great strides in the fight against corruption under the rule of law， but the traditional logic of anti-corruption governance relies excessively on the effect of punishment by criminal means，the utility of comprehensive management of anti-corruption prevention is neglected. It is necessary to rely on the opening function of the criminal policy of“temper justice with mercy”and “overall strictness”and explore the way of legalization of foreign anti-corruption cooperation and the synergetic governance of domestic anti-corruption work.

Key words：anti-corruption;Supervision Law;chasing stolen goods;criminal policy;confession and punishment with leniency

責(zé)任編輯：劉有祥 李 慧

收稿日期：2021 - 09 - 30

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“構(gòu)建中國(guó)特色反腐敗國(guó)際追逃追贓長(zhǎng)效機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18BFX087）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：廖 明，男，湖北鄂州人，法學(xué)博士，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副教授。研究方向：反腐敗法治、刑事司法。

王彬全，男，湖北黃岡人，北京師范大學(xué)法學(xué)院暨刑事法律科學(xué)研究院研究生。研究方向：反腐敗法治、刑事司法。