張佳俊

猶記八年前的盛夏，一位戴著半框眼鏡、面容清瘦的年輕人，在鏡頭前向全世界宣布了一條大新聞，讓酷暑里的人們不禁倒吸一口涼氣：我是斯諾登（Edward J. Snowden），曾任美國中情局技術(shù)助理，是我把兩份絕密資料交給了英國《衛(wèi)報》和美國《華盛頓郵報》。此前，兩家媒體先后報道了美國國家安全局、聯(lián)邦調(diào)查局與通信網(wǎng)絡(luò)巨頭合作，長期實(shí)施大規(guī)模秘密監(jiān)控的“棱鏡”項(xiàng)目。事件曝出后，全球震驚，美國政府陷入嚴(yán)重危機(jī)。而這場危機(jī)的國內(nèi)矛頭，最終指向了行政權(quán)力的合法性問題。

一個多世紀(jì)以來，以總統(tǒng)集權(quán)和行政國家擴(kuò)張為特色的行政權(quán)力日漸崛起，挑戰(zhàn)了乃至架空了美國的法治傳統(tǒng)，其對美國憲制的現(xiàn)實(shí)改造，堪稱“一場不流血的憲法革命”（bloodless? constitutionalr evolution）。盡管這一變化是在法律框架內(nèi)漸進(jìn)完成的，其合法性問題卻懸而未決，表現(xiàn)為一種周期性的合法性困境：在傳統(tǒng)分權(quán)體制映照下，現(xiàn)代行政體制成為美國人內(nèi)心揮之不去的非法暗影，盡管每代人都似是而非地宣稱解決了行政合法性問題，但潛在的陰云及突發(fā)的碰撞，卻總在下一個時代激起電閃雷鳴。到了二十一世紀(jì)的今天，人們對行政合法性的質(zhì)疑并未打消，反而有了新的抗?fàn)幰馕叮簭摹皭蹏叻ò浮敝疇幍健袄忡R門”事件，從“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動到“旋轉(zhuǎn)門”之辯，從“黑人的命也是命”到“警察的命也是命”，當(dāng)代美國一系列政治社會紛爭，幾乎都涉及行政權(quán)力的是是非非。

為此，從十九世紀(jì)末起，美國的政治精英和知識精英就開始重新評估行政權(quán)，他們用一百多年時間建構(gòu)、批判、辯護(hù)和重構(gòu)行政合法性，生產(chǎn)出了形形色色的合法性理論。這些理論，在邏輯堆砌和話語傳播中成全了自身的合法化，好像讓行政權(quán)看上去更合法了;但吊詭的是，行政合法性問題并沒有實(shí)際解決，反而變得狡黠難纏起來。這正是《公共行政的合法性—一種話語分析》（下引此書，只注頁碼）一書的破題之處。作者麥克斯懷特（O. C. McSwait，是O. C. 克斯懷特和奧林·F . 懷特的合著筆名）認(rèn)為，圍繞行政合法性的過往爭論，不過是一場話語游戲。根據(jù)“話語”（Discourse）理論，所有文本都是在社會和歷史之中，通過不同文體和敘述要素的反復(fù)組合構(gòu)建起來的，它們是各種權(quán)力建制資源的再生產(chǎn)，是各種欲望和意識形態(tài)的再編排，也是各種意義的重復(fù)和增殖（譯者前言）。其中，意識模式被看作是特定歷史條件下人們共享的某種賭注，不同人以能夠反映自身的思維方式，圍繞意識模式展開斗爭，結(jié)果是一種意識模式取代另一種意識模式。就此而言，多數(shù)美國學(xué)者都是在一定的歷史語境和意識模式中，對公共行政進(jìn)行某種意識形態(tài)表達(dá)。在這場游戲中，他們極力凸顯自身的客觀和中立，以佐證自身理論的合理性和普遍性，即，使自己的合法性論證得以合法化。

麥克斯懷特則開啟了“上帝視角”，深入其中卻又超乎其外地俯瞰美國行政合法性之爭，從而解構(gòu)其中的主流話語—基于精英政治的合法性理論—的合法化過程，對“由歪曲和謊言構(gòu)成的合法性話語”進(jìn)行祛魅。在他看來，行政合法性的敘事林林總總，歸根到底是兩種話語的競爭：聯(lián)邦主義和反聯(lián)邦主義。前者的合法性話語背后，是代表現(xiàn)代商業(yè)精神和經(jīng)濟(jì)特權(quán)階層，以個體競爭為基礎(chǔ)，趨于中心化的社會意象，導(dǎo)向一種精英政治圖景;后者的合法性話語背后，是代表社區(qū)自治精神和公共利益，以人際互動與合作為基礎(chǔ)，非中心化的有機(jī)社會意象，導(dǎo)向一種社群政治圖景（譯者前言）。兩種話語的競爭，本質(zhì)上是精英民主與大眾民主之爭在行政領(lǐng)域的投射，歸根到底要解決的問題是：美國行政要建立和捍衛(wèi)的，是誰的民主？如何建立真正符合民主精神的行政權(quán)？

自威爾遜（Woodrow Wilson）和古德諾（Frank Goodnow）提出政治與行政的二分法以后，美國精英圍繞要不要賦予行政一種獨(dú)立地位、構(gòu)建專屬于行政的合法性理論這一核心問題，展開了曠日持久的“德賽之爭”：民主行政論者強(qiáng)調(diào)行政必須在政治精英的規(guī)訓(xùn)下，遵照民主原則行事，對代議機(jī)關(guān)和公眾負(fù)責(zé)，從而獲得合法性，也即因民主而合法;科學(xué)行政論者主張行政去政治化，行政應(yīng)由專家掌舵，以效率和功能為導(dǎo)向，通過科學(xué)、專業(yè)的管理實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，進(jìn)而獲得合法性，也即因科學(xué)而合法。這樣兩條截然不同的合法化路徑，在麥克斯懷特看來卻同出一轍：二者本質(zhì)上都以一種“理性人”預(yù)設(shè)為前提。這種“理性人”預(yù)設(shè)，把人性簡化為理性或非理性、可信或不可信，卻對動態(tài)變化、相互作用的人性特質(zhì)視而不見，本身就是一種偏見。它的深層隱喻，是在“理性的”精英與“非理性的”大眾之間劃出一條界線，內(nèi)在地導(dǎo)向精英統(tǒng)治而提防民粹政治，最終把大眾排除在行政過程之外。正是在“理性”的隱秘支配下，“德賽之爭”一開始就以一種注定無解的方式提出了行政合法性問題，并使其討論建制化，成為后來所有理論對話的前提。而有關(guān)美國行政合法問題的過往論爭，無形中都為精英行政理論提供了隱蔽的合法性。換句話說，“合法性問題的持久存在使得我們仿佛必須把統(tǒng)治權(quán)托付給令人崇敬的精英們，因?yàn)樗麄兊男袨橛小陀^的’經(jīng)驗(yàn)和‘原則化的’道德關(guān)懷作為基礎(chǔ)”（10頁）。

對此，麥克斯懷特顯然是懷疑的。他把筆觸轉(zhuǎn)回到美國制憲以前的邦聯(lián)時期，認(rèn)為反聯(lián)邦主義理論把政府視為一個貼近人民的完整體，其背后有著革命性的大眾熱情，建立這種政府，才是美國革命的“初心”。遺憾的是，這一理論連同初心，都被美國制憲這一“篡奪革命果實(shí)”的“二次革命”顛覆了。事實(shí)上，美國憲法并沒有經(jīng)過全民同意，而是由少數(shù)聯(lián)邦主義者基于“自私自利的人性”和自由貿(mào)易的“商業(yè)帝國夢想”，通過政治運(yùn)作，“不經(jīng)審查就直接通過的”（48—63頁）。美國革命曾被寄托反對貴族統(tǒng)治，爭取獨(dú)立、自由和平等的歷史厚望，然而，這部聯(lián)邦主義的憲法，卻以精英代議制取代大眾民主和社群政治，實(shí)為對美國革命的反動。在后來的主流敘事中，制憲被奉為正統(tǒng)，而邦聯(lián)體系則被貼上失敗的標(biāo)簽。麥克斯懷特尖銳地指出，制憲者拋棄邦聯(lián)時代的參與型共治，而確立聯(lián)邦精英統(tǒng)治，無非是想以父權(quán)化、中庸化的“理性”來制約大眾情緒;但結(jié)果卻壓制了美國社會自發(fā)產(chǎn)生和維持集體道德意志的能力，瓦解了人民為集體生活確立規(guī)范共識的能力，由此產(chǎn)生的所有合法性話語，都不過是精英政治的翻版或重述。這種隱于昭昭憲法背后的偏頗邏輯，使人變得自我中心，更熱衷于相互傾軋，也使美國社會喪失了作為一個整體所該有的黏合性和身份認(rèn)同—十九世紀(jì)的南北內(nèi)戰(zhàn)、二十世紀(jì)初的“扒糞運(yùn)動”、一九七二年“水門事件”乃至二0二一年“國會山事件”等，無不佐證了這一點(diǎn)。這反過來又加速了美國憲法秩序的失效，導(dǎo)致政治腐敗、經(jīng)濟(jì)不公和社會壓迫;而這也是為什么，普通美國人與政府和政策過程嚴(yán)重脫節(jié)，公民偏離了傳統(tǒng)認(rèn)同，疏遠(yuǎn)了公共生活，也喪失了對政治的信心和興趣。

對美國憲法及聯(lián)邦主義的反思，始終有一個參照物，即美國邦聯(lián)條例和反聯(lián)邦主義。麥克斯懷特之所以推崇后者，是因?yàn)樗碇鹾厦览麍?jiān)民族精神，也更符合人性本質(zhì)的社群政治想象。在他看來，以人的互動為核心的人際關(guān)系才是政治，這是“心靈政治”。與之對應(yīng)的政治模式，應(yīng)內(nèi)含人與人之間互助互惠、有機(jī)聯(lián)系的社會精神，邦聯(lián)體系就是典型。在這種模式下，人們追求的不是“私人王國”的個人自由，相反，整個社會構(gòu)成一種共同的家長制作風(fēng)和交互依賴網(wǎng)，人們通過復(fù)雜的個人忠誠和義務(wù)連為一體，組成有機(jī)聯(lián)系的“和平王國”;在這種模式下，政府與政治的基礎(chǔ)是個人間的直接關(guān)系，任命和選舉通過非正式會談和商議而達(dá)成;在這種模式下，好政府以健康的集體心理為基礎(chǔ)，群體生活以地方自治為共識，并強(qiáng)調(diào)對社會共同體的關(guān)心。它與追求經(jīng)濟(jì)利益、信奉專家統(tǒng)治的“理性人”模式截然不同，也體現(xiàn)了與當(dāng)代美國行政觀念不同的治理理念。

這種反聯(lián)邦主義的精神和理論，一直作為“與憲法政府相對立的亞主題”潛伏于美國社會之中，并在進(jìn)步運(yùn)動的浪潮下，催生出致力于服務(wù)全體人民、改變貧富分化、促進(jìn)公共福利的積極政府理念，進(jìn)而觸發(fā)了轟轟烈烈的公共行政運(yùn)動。它衍生出一種實(shí)用主義的治理形式，“這種新的治理形式與其說是政治的，不如說是行政的或功能的;與其說是代議制的，不如說是參與性的;其方向定位與其說是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不如說是合作性的社群、仁政和社會黏合力”（11頁）。例如，福萊特（Mary P. Follett）就提出一種個體聯(lián)合模式，以發(fā)揮個人在公共決策和行動中的創(chuàng)造作用;弗萊斯（Horace S. Fries）主張?jiān)诠残姓虚_展參與式、實(shí)驗(yàn)性的自治民主;李連薩爾（David Lilienthal）直指聯(lián)邦集權(quán)弊端，提出發(fā)展分權(quán)式行政的設(shè)想;蒂德（Ord way Tead）則主張通過利益代表和合作協(xié)調(diào)來優(yōu)化行政過程，推動對權(quán)力、知識和尊重的分享。然而這些設(shè)想未能變成現(xiàn)實(shí)，而是在理性人意識形態(tài)的影響下，被抽離了民眾參與和實(shí)用主義，轉(zhuǎn)向了專家統(tǒng)治論。彼時，諸如法蘭克福特（Felix Frankfurter）、古利克（Luther Gulick）、西蒙（Herbert A. Simon）、蘭迪斯（James M. Landis）等一大批行政改革論者，都不同程度地主張通過行政權(quán)力的集中化運(yùn)作，促進(jìn)行政的專業(yè)化和高效化。麥克斯懷特認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)向使得后來各種行政理論都變成了“有偏見的話語創(chuàng)造”，這些理論把合法性作為中心要素，一直召喚著“理性人”的統(tǒng)治。這么來看，美國公共行政運(yùn)動及理論對話雖有創(chuàng)新意義，卻始終沒能動搖精英政治邏輯;與其說是創(chuàng)新，不如說是一種修正主義，因?yàn)樗鼈兪冀K“都回指著對這一新型理性人來說具有必然性的核心前提”（11頁）。

那么，“理性人”意識形態(tài)到底是如何生成的？又是如何自我復(fù)制并推動行政理論再生產(chǎn)的？

麥克斯懷特認(rèn)為，出于追求“確定性”的需要，理性通過與非理性的區(qū)分而存在，即，理性觀念是有“邊界”的。無邊界則無內(nèi)外之分，也就無法確定理性本身。這意味著，理性以及理性思維是有限的，它無法覆蓋全部現(xiàn)實(shí)，甚至?xí)韵嗝?。而因?yàn)槔硇圆荒苤苯臃柣约旱慕缦蓿中枰粋€可以分界的外部對象。例如，若以“性別”這一符號審視理性，“理性是男人的，女人是他的界限”。男性的性有限性和女性的性無限性形成鮮明對比，而無限性所引出的“無界限的文字鏈條和無休止的修正，在男人看來是對意義可能性的摧毀”，即對追求“確定性”的理性的最大威脅。換句話說，理性（男人）要想維護(hù)自身的地位，就必須否定無限的非理性（女人），或?qū)⑵渲糜诳刂浦?。這一點(diǎn)對美國公共行政起著潛移默化的影響。斯蒂弗斯（Camilla Stivers）在《公共行政中的性別意向：合法性與行政國家》一書中揭示，美國公共行政賴以建構(gòu)其合法角色的“理論象征”，一次又一次地以男性化概念來界定。諸如客觀性、匿名專家、專業(yè)自律、層級關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)身份等概念，在定位上都是高度男性化的。為了占據(jù)社會改革主導(dǎo)權(quán)，男性精英展開了一場意識形態(tài)爭奪，力圖在科學(xué)、客觀的理性基礎(chǔ)上推動改革，追求最大的效率和進(jìn)步—此二者恰恰被視為陽剛之氣的象征。又如，從“階級”視角審視理性，它又是有產(chǎn)者與無產(chǎn)者的界限，且常常被有產(chǎn)者用來隔離和防范民粹主義。恩斯特（Danie lR. Ernst）在《托克維爾的夢魘》一書中點(diǎn)破，“階級情感”一直是美國精英焦慮的根源。他們擔(dān)心以經(jīng)濟(jì)平等和社會公平為目標(biāo)的積極政府，會被階級情感所利用，變成一把針對有產(chǎn)者統(tǒng)治秩序的利劍。為了防止工人階級奪權(quán)，美國精英通過發(fā)展理性化的司法審查和行政程序來控制行政系統(tǒng)，以應(yīng)對潛在的政治經(jīng)濟(jì)威脅。

因此，公共行政之爭，“實(shí)際上是圍繞著誰對政策有裁決權(quán)和這一裁決如何實(shí)施而展開的一場政治意識形態(tài)的斗爭”（150頁）。這是為什么，那些潛意識里抱持理性觀念的專家，可能并不想真心誠意地解決官僚制如何與大眾民主相契合的問題。因?yàn)殛P(guān)鍵不在于問題的解決，而在于問題的存在本身，對于維持行政官員作為行使權(quán)力的理性人的身份，至關(guān)重要。于是乎，理性人觀念大行其道，它不僅被塑造成一種根深蒂固的公共意識，而且烘托出一種掌權(quán)者要依理性行事，且不得不在法律、道德、科學(xué)等各種約束下進(jìn)行統(tǒng)治的氛圍：“理性人是一個仁慈的，甚至謙卑的，或缺乏自信的主人—他成為主人是被迫的，因?yàn)槔硇栽谌祟愔虚g一般來說是短缺的。……如果他是一個主人，那只因?yàn)槿藗冃枰魅?。”由此推出的冠冕堂皇的結(jié)論是：“人民必須堅(jiān)守在服從者的位置，理性人必須堅(jiān)守在領(lǐng)導(dǎo)者的位置?！保?52—153頁）

然而，理性的行政專家真的理性嗎？麥克斯懷特毫不諱言：他們恰恰是最輕率的，美國的決策圈內(nèi)充滿混亂的協(xié)商，理性人思維也很容易導(dǎo)向獨(dú)斷和封閉，而不是向公眾開放、對人民負(fù)責(zé)。既然如此，能否打破理性人一統(tǒng)天下的局面，在理性思維之外創(chuàng)造世界，不依賴“邊界”而實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)實(shí)”的再現(xiàn)呢？他認(rèn)為存在一種替代理性的對話方式，即源于反聯(lián)邦主義的“與公民合作的實(shí)用主義”。有別于理性通過區(qū)隔非理性的他者來確定自身，合作的實(shí)用主義并不指向一勞永逸的意識形態(tài)企圖，而旨在跨越自我與他者的邊界，超越理性化模式的邊界，以更為開放的眼光看待他者，以促進(jìn)社會中的人際關(guān)系。因?yàn)檎嬲齽?chuàng)造世界的，是集體性的具體人類關(guān)系?！叭绻覀兘⒘岁P(guān)系，就不需要理性”，如果公共行政與公民開展實(shí)用主義合作，就有希望重建真正的合法性。為此，人們需要擺脫“追求確定性”的執(zhí)念，擺脫單一理性話語及理性人行政的宰制，保持一種永遠(yuǎn)開放的意識;人們得承認(rèn)他們對客體的認(rèn)知和定義永遠(yuǎn)是不完整、不確定的，從而在不同語境下展開對話。這時，“唯一的選擇就是傾聽，就是成為空心人，把他者當(dāng)作自身來接受”。當(dāng)人們改變談話和交往方式，少一些理性而多一些實(shí)際時，問題或許就可以得到解決。

這一方案，代表了美國后現(xiàn)代思潮在反叛傳統(tǒng)話語之后，對行政合法性的一種理想化許愿：重返革命和歷史，找回大眾參與式民主的精神源流，進(jìn)而重新定位“公民”，倡導(dǎo)一種以公民對話為基礎(chǔ)，激活公民主體性的公共行政，以彌合日益斷裂的美國心靈。但是麥克斯懷特也心知肚明，要做出改變，談何容易。因?yàn)楣残姓闹髁骱戏ɑＪ揭咽羌瘸墒聦?shí)，難以回頭。說到底，合法性問題只是“一個虛假的人造物”（178頁），在它成為問題的那一刻，就不再是問題了;它越是問題化，反而越穩(wěn)固。因?yàn)榭傆腥瞬粩嗟貭庌q和解釋行政權(quán)，促使其合法化，他們的學(xué)說與行政實(shí)踐交纏作用，又持續(xù)地塑造精英行政統(tǒng)治。結(jié)果是，合法性與其說被削弱了，不如說被強(qiáng)化了。

不過無論如何，麥克斯懷特對美國行政合法性的話語游戲的批判，對于理解美國社會潛在的文化矛盾，依然頗有意義。今天那些形形色色的種族、性別、年齡、宗教、階層、職業(yè)、區(qū)域之爭，歸根到底都是在質(zhì)問整個精英政治秩序的是非。理性人行政就像一塊汽車擋風(fēng)玻璃那樣暴露在世人眼前，受盡毀譽(yù)卻依然堅(jiān)硬，而有權(quán)駕駛這輛大車的人，則安然無恙地躲在車?yán)铮蛔兊咨?。所以“合法性”到頭來變成了一個既令人懷疑、想要挑戰(zhàn)卻又無法擺脫的鐵籠—一切罅隙因它而生，一切紛爭隨之而起，一切思慮無從逃遁。這是今日美國的困惑，也是現(xiàn)代文明的一個困惑吧。

〔《公共行政的合法性——一種話語分析》（中文修訂版），[ 美] O. C. 麥克斯懷特著，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社二0一六年版〕