英國《學(xué)校體育和體力活動(dòng)計(jì)劃》政策解讀及啟示

方雍適

（安徽師范大學(xué)體育學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

現(xiàn)代科技的進(jìn)步使人們的生活方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，青少年體質(zhì)健康問題已是世界各國共同面臨的難題。改革開放以來，黨中央高度重視青少年體質(zhì)健康問題，密集出臺了加強(qiáng)青少年體育工作的文件。2016年，《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》指出，近年來學(xué)校體育工作取得了積極進(jìn)展，但從整體上看，學(xué)校體育仍是教育事業(yè)相對薄弱的環(huán)節(jié)；2020年9月，國家體育總局和教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合 促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動(dòng)青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人?！半p減”政策下學(xué)校體育工作更進(jìn)入關(guān)鍵階段，因此我國學(xué)校體育計(jì)劃既要不斷總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)，還要借鑒國外學(xué)校體育開展的成功經(jīng)驗(yàn)制定行動(dòng)指南。2019年7月，英國頒布了《學(xué)校體育和體力活動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《計(jì)劃》），《計(jì)劃》既有英國本國的鮮明特征，也融合了各國普適的優(yōu)秀實(shí)踐成果，對當(dāng)前我國深化體教融合工作具有一定的啟示和借鑒作用。

1 《計(jì)劃》頒布背景

早在20世紀(jì)60年代，英國就推進(jìn)實(shí)施了整合學(xué)校與社會的體育資源促進(jìn)青少年健康發(fā)展的融合性舉措，缺乏體育鍛煉導(dǎo)致肥胖，影響了青少年的骨骼發(fā)育，還會影響其心理健康和社會適應(yīng)，而青少年參與體育可能因?yàn)橛^念、習(xí)慣、家庭因素、性別等存在差異，青少年健康問題一直未得到有效解決。《英國兒童和青少年活躍生活調(diào)查》顯示，只有17.5%的青少年達(dá)到英國首席醫(yī)務(wù)官給出的每天至少鍛煉60min的標(biāo)準(zhǔn)，有32.9%的青少年目前做不到每天30min的活動(dòng)，并出現(xiàn)了不均衡的情況，即非裔、亞裔、少數(shù)族裔和貧困家庭的青少年身體活動(dòng)不活躍，女孩也不那么活躍；2014年英國教育部實(shí)施的大綱要求小學(xué)階段的學(xué)生必須學(xué)會游泳，但是調(diào)查顯示，只有42%的社會背景較低的青少年說在小學(xué)畢業(yè)時(shí)能游25m，而來自富裕家庭的青少年中這一比例為86%，大多數(shù)青少年在中學(xué)畢業(yè)時(shí)失去了運(yùn)動(dòng)信心和運(yùn)動(dòng)行為。種種數(shù)據(jù)表明英國教育階段青少年身體活動(dòng)水平在下降。在此背景下，2019年7月，英國數(shù)字、文化、媒體和體育 部（DCMS， Department for Digital，Culture， Media and Sport）聯(lián)合英國教育部（DfE，Department of Education）和英國健康與社會事務(wù)部（DHSC，Department of Health and Social Care）頒布了《計(jì)劃》，如何讓體教更好地結(jié)合，如何系統(tǒng)規(guī)劃青少年在校園和社區(qū)的運(yùn)動(dòng)場景，以及各部委之間具體的治理角色，財(cái)政投入分配等，都是《計(jì)劃》擬定解決的問題。

2 《計(jì)劃》的解讀

《計(jì)劃》內(nèi)容框架和行動(dòng)涵蓋不同又相互補(bǔ)充的4個(gè)融合路徑下的14個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域。表1列出了這14個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域以及作用。

表1 英國《計(jì)劃》所涵蓋的14個(gè)領(lǐng)域及作用一覽表

2.1 目標(biāo)融合

當(dāng)前，解決青少年健康成長的諸多困境需要各參與部門具有統(tǒng)一的目標(biāo)，然而在不同利益的驅(qū)使下導(dǎo)致各部門的目標(biāo)出現(xiàn)分歧。德內(nèi)拉·梅多斯在《系統(tǒng)之美》一書中提到“政策阻力”這一概念，“政策阻力”來自系統(tǒng)中各個(gè)參與者的有限理性，這是因?yàn)槎鄠€(gè)參與者有不同的目標(biāo)，應(yīng)對“政策阻力”的最有效方式是，設(shè)法將各個(gè)子系統(tǒng)的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，通常是設(shè)立一個(gè)更大的總目標(biāo)，讓所有參與者突破各自的有限理性?！队?jì)劃》以讓所有年輕人都有機(jī)會過上健康和積極的生活為體教融合出發(fā)點(diǎn)。從政策層面來看，《計(jì)劃》是英國即將出臺的《青年憲章》的一部分，由英國政府將青少年工作聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)各方為青少年制定一個(gè)10年的愿景，幫助青少年在年輕的時(shí)候積極體驗(yàn)體育和體力活動(dòng)，幫助其建立終生參與的習(xí)慣。從校際層面來看，其目標(biāo)是讓健康教育和高質(zhì)量的現(xiàn)代體育課程成為每位青少年學(xué)校經(jīng)歷的重要組成部分，吸引不同背景和能力的青少年參與體育活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，《計(jì)劃》的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是在計(jì)劃實(shí)施期間確保所有青少年每天都有機(jī)會參與至少60min的體育活動(dòng)，到2030年將青少年肥胖減半，且顯著減少貧富青少年之間的肥胖差距；心理健康方面有數(shù)據(jù)表明，具有身體教育經(jīng)歷的青少年更快樂、更具有彈性且更信任他人，因此要確保體育活動(dòng)對心理健康的重要性得到重視與理解。從經(jīng)驗(yàn)層面來看，2015年英國就頒布了“體育的未來：充滿活力的國家新戰(zhàn)略”（Sporting Future - A New Strategy for an Active Nation）（簡稱“體育未來”），該戰(zhàn)略是對英國體育長期性與穩(wěn)定性發(fā)展的深層推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展校園體育的重要意義，《計(jì)劃》則是在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化，各子目標(biāo)計(jì)劃專注于學(xué)校青少年體育與體力活動(dòng)，為青少年參與體育活動(dòng)掃清障礙。

2.2 主體融合

英國青少年體育政策能夠順利執(zhí)行，得益于當(dāng)時(shí)政府推出的“整合公共服務(wù)”理念，即英國體育政府部門、體育協(xié)會組織以及學(xué)校、社區(qū)等主體的有機(jī)整合，從部門主體和參與主體2個(gè)方面共同服務(wù)于青少年體育發(fā)展。部門主體方面，《計(jì)劃》鼓勵(lì)跨部門跨界整合，不僅提出教育部（DfE）、數(shù)字、文化、媒體和體育部（DCMS）和衛(wèi)生和社會保健部（DHSC）在國家一級的持續(xù)合作，吸納政府各部門人員，還將學(xué)校、俱樂部、社會組織、社區(qū)部門納入其中，整合各方優(yōu)勢，協(xié)同推進(jìn)《計(jì)劃》實(shí)施。2017年4月，由英國交通部協(xié)助頒布的《騎行和步行投資策略》（Cycling And Walking Investment Strategy）通過立法的方式鼓勵(lì)青少年騎自行車和步行上下學(xué)，很好地促進(jìn)了體育與體力活動(dòng)的融合，這也是跨部門協(xié)作的結(jié)果。參與主體方面，其由傳統(tǒng)“師、生”二元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫煛⑸?、家、校、社”的多元融合。以“校社”融合為例，其主要體現(xiàn)在場地的利用上，英國早在20世紀(jì)就意識到體育公共服務(wù)涉及民眾的切身利益，為彌補(bǔ)體育設(shè)施的不足，英國政府與教育主管部門制訂了十分詳細(xì)的學(xué)校體育設(shè)施開放的使用計(jì)劃，其中推出校企合作，購買課后體育服務(wù)，最大限度地利用現(xiàn)有設(shè)施，增加年輕人體育機(jī)會，英國教育部將提供150萬英鎊支持開放學(xué)校設(shè)施，由課外俱樂部提供體育服務(wù)。

2.3 評價(jià)融合

政策的監(jiān)督與評估既是反映政策實(shí)施質(zhì)量的一面鏡子，也是改善學(xué)校教育體系、完善教育政策的一個(gè)切入點(diǎn)。研究英國頒布的體育戰(zhàn)略發(fā)現(xiàn)，英國大多數(shù)的青少年體育政策加入了由財(cái)政部批準(zhǔn)的《公共服務(wù)協(xié)議》（Public Service Agreement），《公共服務(wù)協(xié)議》要求《計(jì)劃》必須明確服務(wù)的目的、對象和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了投資要有所回報(bào)以及責(zé)任主體等內(nèi)容，這為政策效果評估提供了評估要素。從評價(jià)主體的融合來看，為保障公共服務(wù)評估的權(quán)威性，《計(jì)劃》將多評價(jià)主體進(jìn)行融合，首先學(xué)?？梢赃M(jìn)行自愿地自我評估，其次英國教育部也會幫助學(xué)校進(jìn)行健康評級，且還會引入政府與社會機(jī)構(gòu)相結(jié)合的公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督體系，由第三方來對學(xué)校體育服務(wù)各項(xiàng)政策進(jìn)行監(jiān)督與評估。徐雙敏認(rèn)為“第三方評估”的成敗是由“第三方”的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性所決定的，《計(jì)劃》中所采用的第三方評估將評估要素年輕人參與體育的方法進(jìn)行量化處理，由在英國體育協(xié)會（Sport England）和英國最大的民調(diào)公司MORI設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)收集，并將結(jié)果在英國體育協(xié)會官網(wǎng)上公布。從評價(jià)方式的融合來看，英國引入了多主體構(gòu)建多方位的監(jiān)督體系確保政策實(shí)施，以目標(biāo)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以評估結(jié)果促進(jìn)政策完善。例如，針對改善行為和出勤率、減少青少年排斥等問題建立證據(jù)案例衡量行動(dòng)的影響，為未來的政策修訂提供了信息。注重《計(jì)劃》實(shí)施中青少年體育參與的評估對未來政策設(shè)計(jì)的反饋，將青少年體育參與評估的結(jié)果與政策實(shí)踐相聯(lián)系，將青少年發(fā)展評估結(jié)果的可比性納入評估工具設(shè)計(jì)，有利于后續(xù)將評估結(jié)果進(jìn)行跨校、跨地區(qū)的比較分析，以結(jié)果來反觀《計(jì)劃》實(shí)施中存在的問題，進(jìn)而為英國未來體育活動(dòng)政策建設(shè)提供有針對性的建議。

2.4 賽事融合

首先，比賽是體育運(yùn)動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵要素，也是許多體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的核心。英國青少年賽事具有很強(qiáng)的韌性，以塞恩斯伯里學(xué)校運(yùn)動(dòng)會為例，英國著名連鎖超市塞恩斯伯里為其主要贊助商，它由青春運(yùn)動(dòng)信托公司（Youth Sport Trust，YST）為組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置柔道、足球、擊劍等10多個(gè)項(xiàng)目，以多元的規(guī)劃理念吸引眾多青少年并選拔青少年后備體育人才。塞恩斯伯里學(xué)校運(yùn)動(dòng)會被喻為聯(lián)系學(xué)校與社會、家庭與青少年、教育與體育之間發(fā)展青少年體育的紐帶，通過賽事活動(dòng)、志愿者培訓(xùn)、組織構(gòu)建等為載體兼顧競技性、大眾性等為青少年搭建平臺。其次，體育與教育部門聯(lián)動(dòng)式的賽事管理模式為英國賽事融合提供了保障，青少年體育賽事具有教育性和公益性特征，教育系統(tǒng)用于青少年體育賽事場館建設(shè)、人員培訓(xùn)、賽事運(yùn)營、器材購置等很大一部分資金來源于體育公益組織，同時(shí)各項(xiàng)體育賽事緊密聯(lián)系學(xué)校并向校外延伸。再次，在英國青少年賽事普及程度與精英培養(yǎng)的兼顧下，英國體育賽事采用了大眾賽事和精英賽事分層運(yùn)行模式，大眾賽事為青少年提供廣泛參與體育賽事的平臺，精英賽事為英國培養(yǎng)青少年競技體育人才，并提供青少年參與賽事活動(dòng)的機(jī)會，如招募青少年志愿者參與賽事策劃、組織、宣傳和服務(wù)等工作，青少年既可以是運(yùn)動(dòng)員也可以憑借其他身份參與賽事。

3 《計(jì)劃》對我國的啟示

3.1 體育回歸教育本原

“健康第一，全面發(fā)展”是我國青少年發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，是體育與教育事業(yè)發(fā)展的理念導(dǎo)向，也是青少年健康促進(jìn)健全人格的行動(dòng)指南。體育從行動(dòng)措施來看可以被稱作“身體教育”，但是從功能與價(jià)值來看，體育在促進(jìn)青少年的全面發(fā)展進(jìn)程中具有重要意義，被喻為“生命教育”，從“身體教育”拔高到“生命教育”就要求“體”“教”在目標(biāo)上融合，拋去以往的小目標(biāo)，破除兩部門間的隔閡，從為黨和國家培養(yǎng)人才的角度出發(fā)，設(shè)置一個(gè)嶄新的共同的大目標(biāo)讓所有參與者都破除“有限理性”。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，教育要培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的新時(shí)代社會主義接班人，培養(yǎng)目標(biāo)融合是補(bǔ)齊該短板的第一錘也是關(guān)鍵一錘，如果只是流于形式，人才培養(yǎng)的道路必將坎坷。因此，我國各體育部門要積極協(xié)助完成學(xué)校體育教學(xué)的改革工作，積極推進(jìn)青少年體育公共服務(wù)建設(shè)，提供多元體育服務(wù)。英國的《計(jì)劃》以10年為期限，針對不同的方面設(shè)置了若干個(gè)目標(biāo)，依據(jù)這些小目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終匯集到保障每一位青少年擁有體育參與這一基礎(chǔ)目標(biāo)的達(dá)成。因此，我國需要進(jìn)一步增加相關(guān)政策內(nèi)容，并有具體的目標(biāo)規(guī)定和推進(jìn)路徑。

3.2 探索體育與其他部門的融合機(jī)制助力體教融合

從體教結(jié)合到深化體教融合，我國政府逐漸明白單靠“體”“教”2個(gè)或者幾個(gè)部門做，體教融合是不可能完成的，《意見》設(shè)立了多部門共同參與的青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度，充分彰顯了黨和國家對學(xué)校體育發(fā)展整體性的認(rèn)識和考慮，青少年體質(zhì)下降問題的解決并不能僅僅依靠學(xué)校體育的力量，而是需要?jiǎng)訂T全社會參與。然而，我國還存在社會力量參與不足，社會力量參與范圍受限，缺少與教育、科技、文化、衛(wèi)生等部門順暢和協(xié)同發(fā)力的平臺與渠道，跨界整合和協(xié)同推動(dòng)的能力不足等問題。因此，我國應(yīng)學(xué)習(xí)《計(jì)劃》經(jīng)驗(yàn)，完善青少年體育工作，鼓勵(lì)青少年體育俱樂部發(fā)展，政府可通過減免稅收等方式為青少年體育俱樂部提供幫助，促進(jìn)部門融合，引入社會公眾與市場因素加入，甚至可以依靠學(xué)校體育場地設(shè)施，依靠社會力量通過購買社會體育服務(wù)等方式以學(xué)校為依托開展青少年課后體育活動(dòng)，保障青少年的體育參與，滿足青少年多元的體育需求。

3.3 構(gòu)建政策施行前、中、后位監(jiān)督模式

政策評估運(yùn)用的目的是通過對現(xiàn)行的政策在制定和執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行把握，反饋到政策實(shí)施路徑中做出完善，最終改進(jìn)政策。我國體育政策實(shí)施監(jiān)管在事前防范、事中控制和事后反饋都存在缺陷，現(xiàn)狀難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，應(yīng)構(gòu)建事前防范、事中控制、事后反饋三位一體的監(jiān)督模式。對《計(jì)劃》的分析可知，英國十分重視大眾政策評估，融入公平與效率兼顧的監(jiān)督評估理念，政策初期通過立法手段保障每一位青少年都享有平等參與體育活動(dòng)的權(quán)利，率先建立試點(diǎn)地區(qū)與學(xué)校測試《計(jì)劃》的可行性與科學(xué)性；在政策實(shí)施中引入大眾體育政策評估機(jī)制，政府引導(dǎo)社會各主體參與包括學(xué)校自評、家長學(xué)生評價(jià)和社會民調(diào)機(jī)構(gòu)的科學(xué)評價(jià)等對政策進(jìn)行規(guī)范；在政策取得效果后英國政府會委托民調(diào)機(jī)構(gòu)收集數(shù)據(jù)通過績效報(bào)告、政府與學(xué)校官方網(wǎng)站等多中國途徑進(jìn)行公示公眾可以進(jìn)行查詢并監(jiān)督，而結(jié)果將會在下一項(xiàng)政策制定中起指導(dǎo)性作用。我國在政策推行前的試點(diǎn)工作具有重要意義，每一次學(xué)校體育行動(dòng)的頒布都會有“先行者”進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，但是對青少年體育權(quán)利保障方面立法不夠嚴(yán)謹(jǐn)甚至長時(shí)間處于缺位狀態(tài)，因此我國需完善青少年體育方面相關(guān)法律規(guī)范，保障青少年的基本權(quán)利；我國由于大眾體育政策評估實(shí)施晚，尚未形成完備的科學(xué)評估機(jī)制，因此我國社會各主體應(yīng)充分認(rèn)識體育政策評估的必要性，強(qiáng)化大眾評估的作用；結(jié)果反饋方面，在我國，政府是掌握大眾體育政策評估結(jié)果的主體，公眾參與無門甚至對政策不太理解，因此政府應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字媒體等手段向大眾公示政策評估結(jié)果，自覺接受監(jiān)督，引入民調(diào)與官調(diào)相結(jié)合的形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)評估中出現(xiàn)的問題，并反饋給政策實(shí)施單位，進(jìn)行政策完善從而提高政策效能。

3.4 積極完善綜合性青少年體育賽事框架體系

我國專家在研究競爭性體育活動(dòng)對中小學(xué)生體育運(yùn)動(dòng)動(dòng)機(jī)的影響中得出結(jié)論：競爭性體育活動(dòng)對于提高小學(xué)、初中和高中學(xué)生的體育運(yùn)動(dòng)動(dòng)機(jī)有非常積極的作用，在小學(xué)生中效果更為顯著。競技體育本身承載多元化的價(jià)值，《計(jì)劃》明確指出，并不是要求所有青少年都參與競技體育，由于個(gè)體的差異并不是所有人都適合參與競技體育，但是《計(jì)劃》更多地是保護(hù)青少年參與競爭的權(quán)利，《計(jì)劃》制定了明確的體育競爭路徑，加強(qiáng)學(xué)校運(yùn)動(dòng)會，聯(lián)合政府部門進(jìn)行資助協(xié)同社會體育組織俱樂部開發(fā)新型的競賽平臺，建設(shè)提供競技體育服務(wù)的網(wǎng)站幫助家長和教師瀏覽，目標(biāo)是讓所有青少年都能找到合適的體育競技機(jī)會。相比之下，我國在青少年體育賽事方面還較落后，政策多在給予框架的建設(shè)意見，2020年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》提出了“完善青少年體育賽事體系”，指出當(dāng)前體教融合的重要不足，即體教兩個(gè)系統(tǒng)青少年體育的分離，兩部門各自有一套競賽體系，兩系統(tǒng)競賽目的、人員水平、比賽功利結(jié)果也截然不同。我國正積極構(gòu)建青少年體育賽事框架體系，關(guān)注青少年實(shí)際需求，打通體育與教育部門的壁壘，根據(jù)相關(guān)文件，全國學(xué)生運(yùn)動(dòng)會將與全國青年運(yùn)動(dòng)會合并，2023年廣西南寧將舉辦首屆“全國學(xué)生青年運(yùn)動(dòng)會”。“統(tǒng)一設(shè)計(jì)”“統(tǒng)一管理”“具有相近水平”“有更為密集的賽事”給予青少年有多選擇的競技機(jī)會；學(xué)校、地區(qū)、國家應(yīng)建設(shè)相應(yīng)的提供體育服務(wù)的網(wǎng)站，幫助每一位青少年找到適合自己的體育競技機(jī)會。

4 結(jié) 語

英國體教融合政策體現(xiàn)了英國政府對青少年群體體育運(yùn)動(dòng)和身體活動(dòng)的重視，多方位的融合機(jī)制為青少年參與體育運(yùn)動(dòng)創(chuàng)設(shè)了有利的外部條件，掃清了障礙。目前在我國大力倡導(dǎo)深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的主旋律下，政策方面依舊存在詬病，因而需要借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，為我國體教融合政策在實(shí)踐中提供理論指導(dǎo)與支撐，進(jìn)一步深化體教融合，推進(jìn)我國青少年體育的健康、可持續(xù)發(fā)展。