王培峰

我國家庭教育長期以來主要依靠倫理道德傳統(tǒng)方式提供規(guī)范監(jiān)督和支持。在當今社會轉(zhuǎn)型、家庭變遷時代，一些農(nóng)村未成年殘疾人父母或監(jiān)護人家庭教育主體責任意識不強，生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教、教而不當，甚至拋棄、拋害(特別是對極重度殘疾孩子)等現(xiàn)象時有發(fā)生?！笆奈濉睍r期，我國“三農(nóng)”工作進入全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段。2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》明確要求增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，創(chuàng)建文明家庭，培育良好家風，還特意強調(diào)加強對農(nóng)村殘疾人的關(guān)愛服務(wù)(1)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，新華網(wǎng)，2021年4月30日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-04/29/c_1127393923.htm。。2021年《家庭教育促進法》將家庭教育由傳統(tǒng)“家事”上升為新時代的“國事”，由私人領(lǐng)域上升到公共領(lǐng)域，由倫理規(guī)范上升到法治引領(lǐng)。2021年《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》都直接或間接地涉及到殘疾人家庭教育。

最近一次統(tǒng)計顯示，我國農(nóng)村殘疾人達6225萬，占殘疾人總數(shù)的75.04%(2)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組、中華人民共和國國家統(tǒng)計局《2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(第二號)》，中國殘疾人聯(lián)合會官網(wǎng)，2021年2月20日發(fā)布，2022年3月12日訪問，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/dcsj/8875957b9f0b4fe495afa932f586 ab69.htm。。農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育是鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要組成部分，關(guān)乎鄉(xiāng)村文明建設(shè)，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給涉及不同殘疾類型和不同殘疾程度的殘疾人家庭；同時又與社區(qū)家長學(xué)校、學(xué)校(特殊教育學(xué)校和鄉(xiāng)村普通學(xué)校、幼兒園)家長學(xué)校、村(居)委員會、殘疾人工作機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、婦聯(lián)組織等多個部門單位有著密切的聯(lián)系，關(guān)涉到對未成年殘疾人道德品質(zhì)、身心康復(fù)、生活技能、文化修養(yǎng)、行為習慣等多方面家庭教育服務(wù)需求。從專業(yè)性質(zhì)和資源分布來看，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給是最復(fù)雜、最困難、最稀缺的服務(wù)。當前，明晰農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，審視傳統(tǒng)家庭教育服務(wù)供給的政策思維，提出新時代農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的政策路向，才能更好地對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的新時代思想內(nèi)涵

每個孩子都是家庭幸福的希望。農(nóng)村未成年殘疾人成長面臨身心殘疾、資源貧乏、環(huán)境不良等多重障礙和弱勢。農(nóng)村未成年殘疾人家庭比任何普通家庭更能體驗到家庭幸福的艱辛和珍貴。農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給，蘊含著習近平新時代中國特色社會主義思想內(nèi)涵。

(一)貫徹習近平家庭家教家風建設(shè)重要論述和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想

鄉(xiāng)村振興，順應(yīng)農(nóng)村未成年殘疾人及其家庭對美好生活的向往，但是，他們對美好生活需要和農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給不平衡不充分的矛盾最為突出。習近平強調(diào)，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村(3)習近平《實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的使命 最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村》，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2020年12月30日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://ex.cssn.cn/jjx/jjx_shzyjjllysj/202012/t20201230_5240592.shtml。。其中，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給是鄉(xiāng)村振興中不可忽視的重要方面。習近平站在培養(yǎng)擔當民族復(fù)興大任的高度，指出“千家萬戶都好，國家才能好，民族才能好”，“家庭是人生的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師……有什么樣的家教，就有什么樣的人”，“家庭不只是人們身體的住處，更是人們心靈的歸宿”(4)習近平《在會見第一屆全國文明家庭代表時的講話》(2016年12月12日)，人民出版社2016年版，第1-2頁。。家庭教育承載著“成親親、續(xù)生生、孕家風、育家人”的重任(5)王培峰《“家”是什么》，光明網(wǎng)，2019年1月25日發(fā)布，2022年3月14日訪問，https://www.gmw.cn/xueshu/2019-01/25/content_32415639.htm。，承載著家庭幸福的基因密碼。習近平強調(diào)要把推進家庭教育工作作為一項長期任務(wù)抓實抓好，“廣大家庭都要重言傳、重身教，教知識、育品德，幫助孩子扣好人生的第一?？圩?，邁好人生的第一個臺階”(6)《推動形成社會主義家庭文明新風尚》，《中國青年報》2016年12月31日，第1版。。習近平在2019年3月8日參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時的講話，站在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度，強調(diào)“辦好農(nóng)村的事情，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨”，并要求完善農(nóng)村弱勢群體關(guān)愛服務(wù)體系，培育文明鄉(xiāng)風(7)張敏彥《在河南團，習近平對這個戰(zhàn)略再作部署》，新華網(wǎng)，2019年3月9日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-03/09/c_1124212641.htm。。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)寫入黨章，成為全黨共同意志和政治任務(wù)。做好農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給，促進公共教育等資源向農(nóng)村傾斜，才能更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

(二)實踐以人民為中心的發(fā)展思想和社會公平正義

以人民為中心，促進社會公平正義、增進人民福祉是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要旨歸。馬克思說“人們的存在就是他們的現(xiàn)實生活過程”(8)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第525頁。，強調(diào)人的現(xiàn)實生活需要特性。黨的十八大以來，我們黨的公平正義實踐根植中國大地，繼承和發(fā)展馬克思主義正義觀，把人民現(xiàn)實生活作為“小康社會”和“美好生活”的前提性條件(9)林進平《中國特色社會主義公平正義的理論特質(zhì)》，《理論導(dǎo)報》2019年第10期，第35頁。，重視促進社會公平正義和增進人民福祉在正義實踐中的優(yōu)先性地位。習近平在2022年春節(jié)團拜會上的講話中指出，“世界上最大的幸福莫過于為人民幸福而奮斗”(10)習近平《在二〇二二年春節(jié)團拜會上的講話》，《人民日報》2022年1月31日，第1版。，而“人民幸福，不是抽象的，最終要體現(xiàn)在千千萬萬個家庭都幸福美滿上”(11)習近平《在會見第一屆全國文明家庭代表時的講話》(2016年12月12日)，第1-2頁。。家庭是社會的基本細胞，是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，家庭教育關(guān)系到家庭幸福和國家人才培養(yǎng)基礎(chǔ)。但是，至今鄉(xiāng)村家庭教育一直是鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的短板和弱項?！多l(xiāng)村振興促進法》要求，“各級人民政府應(yīng)當加強農(nóng)村教育工作統(tǒng)籌”，“促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜”,加強對農(nóng)村殘疾人的關(guān)愛服務(wù)(12)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，新華網(wǎng)，2021年4月29日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-04/29/c_1127393923.htm。。《家庭教育促進法》強調(diào)“國家和社會為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)”(13)《中華人民共和國家庭教育促進法》，新華網(wǎng)，2021年10月23日發(fā)布，2022年3月13日訪問，http://www.news.cn/legal/2021-10/23/c_1127988845.htm。。通過農(nóng)村未成年殘疾人及其家庭教育服務(wù)供給，滿足他們教育需求，奠定家庭幸?；A(chǔ)，促進未成年殘疾人家庭全面共建共享發(fā)展成果，擁有尊嚴和可選擇美好生活的能力，增強他們平等參與社會的信心與理想，是社會公平正義的底線保障。通過完善農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給體系的制度設(shè)計，從程序正義到結(jié)果正義，根本上解決殘疾人弱勢群體的分配正義問題，真正讓每一名殘疾人都有人生出彩機會，能從更高的道德高地和政治文明中，彰顯新時代黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以“最少數(shù)者”和“最弱勢者”視角格外彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，生動實踐社會公平正義。

二 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾

近幾年來，隨著《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》、《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》的實施，以及第一、二期特殊教育提升計劃等重大政策的實施，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)保障有了重大進展。但是服務(wù)供給不平衡不充分的矛盾仍然突出，并與傳統(tǒng)歷史問題累積疊加，演變?yōu)槿舾山Y(jié)構(gòu)性矛盾。

(一)多部門協(xié)同合作服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾

政府支持、多部門合作的家庭教育服務(wù)供給體系，是保障農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育獲得專業(yè)支撐和持續(xù)保障的重要途徑。《家庭教育促進法》明確要求增強國家支持的責任，但總體而言，針對農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給，在專業(yè)內(nèi)容、隊伍、指導(dǎo)、研究和服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)等方面，還沒能形成有機銜接配合的服務(wù)體系。這突出表現(xiàn)為農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育需求與多部門協(xié)同合作的殘疾兒童學(xué)前和早期教育、康復(fù)服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。

殘疾兒童學(xué)前和早期教育與康復(fù)服務(wù)是廣大農(nóng)村地區(qū)殘疾兒童家長最匱乏、最現(xiàn)實、最直接的教育需求，關(guān)系到殘疾兒童未來健康成長的人生基礎(chǔ)。激活和釋放殘聯(lián)、民政、教育等部門參與農(nóng)村殘疾兒童學(xué)前和早期教育與康復(fù)服務(wù)的活力，提高他們指導(dǎo)或直接服務(wù)殘疾兒童家庭教育的能力，是最緊迫最重要的任務(wù)。盡管第一、二期特殊教育提升計劃和《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》、《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》都指出，支持普通幼兒園、兒童福利機構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)增加學(xué)前部(附設(shè)幼兒園)或?qū)ｉT設(shè)置特殊幼兒園，招收殘疾兒童(14)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2021年7月21日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/21/content_5626391.htm；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2022年1月25日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/25/content_5670341.htm。，然而，各地在落實時，缺少針對農(nóng)村殘疾兒童康復(fù)和學(xué)前教育的具體政策設(shè)計和實施路徑。至今，能夠提供農(nóng)村未成年殘疾人及其家庭教育服務(wù)的鄉(xiāng)村學(xué)前教育和康復(fù)機構(gòu)極為匱乏。江蘇省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)至今尚沒有專門招收殘疾孩子的特殊幼兒園，而民政部門的兒童福利機構(gòu)和殘聯(lián)部門的康復(fù)機構(gòu)舉辦幼兒園存在協(xié)同合作不協(xié)調(diào)的問題。一方面，存在服務(wù)資質(zhì)認證的困難。由于民政部門的兒童福利機構(gòu)、殘聯(lián)的殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)舉辦的殘疾兒童學(xué)前部(或幼兒園)在服務(wù)機構(gòu)建立、管理規(guī)范等方面的不足，導(dǎo)致教育行政部門對鼓勵他們參與服務(wù)的積極性不高，造成兒童福利機構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)等服務(wù)農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育難的尷尬處境。另一方面，存在未成年殘疾人家長抵觸“殘疾人證”標簽效應(yīng)的憂慮。由于部分家長(特別是輕度智力殘疾和孤獨癥、學(xué)習障礙等精神殘疾孩子家長)對待“殘疾人證”(醫(yī)學(xué)鑒定)持有給孩子及家庭“貼標簽”的反感態(tài)度，不愿意去鑒定和接受“殘疾人證”。而“殘疾人證”是殘聯(lián)等部門依法界定殘疾人、提供相關(guān)服務(wù)的憑證。這導(dǎo)致有關(guān)康復(fù)機構(gòu)或?qū)W前教育機構(gòu)無法憑證為未成年殘疾人及其家庭提供優(yōu)惠或免費的相關(guān)服務(wù)，使得部分殘疾人家庭無法享受到政府補助的教育與康復(fù)服務(wù)。

(二)社會協(xié)同參與服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾

政府支持下的社會協(xié)同參與，是未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的重要方式途徑。它能有效彌補單純依靠政府力量服務(wù)供給適應(yīng)性不足的弊端?！都彝ソ逃龠M法》明確要求社會協(xié)同參與家庭教育工作。當前，農(nóng)村未成年殘疾人家庭最急需的是正確的家庭教育理念、方法，配合學(xué)校(幼兒園)開展教育指導(dǎo)和實踐活動。但是，總體而言，社會服務(wù)參與主體、參與方式單一，帶來農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育指導(dǎo)需求與社會協(xié)同參與服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一是各地對吸納殘疾人康復(fù)等專業(yè)組織參與家庭教育服務(wù)供給不足。近年來，隨著社會公共治理變革的逐漸推進，與殘疾人教育、康復(fù)相關(guān)的社會組織機構(gòu)不斷成長，參與相關(guān)專業(yè)服務(wù)的人員不斷增多，為未成年殘疾人家庭開展教育指導(dǎo)和實踐活動提供社會基礎(chǔ)。2017年，全國有殘疾人康復(fù)機構(gòu)8334個，專業(yè)技術(shù)人員16.5萬人(15)《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國殘疾人聯(lián)合會官網(wǎng)，2018年4月26日發(fā)布，2022年3月15日訪問，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/44f18036e0844ebd9c83b937cb421446.htm。。到2021年底，全國殘疾人康復(fù)機構(gòu)達11260個，業(yè)務(wù)人員23.2萬人(16)《2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國殘疾人聯(lián)合會官網(wǎng)，2022年4月6日發(fā)布，2022年3月15日訪問，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/0047d5911ba3455396faefcf268c4369.htm。。四年間，康復(fù)機構(gòu)增長2926個，業(yè)務(wù)人員增長6.7萬人。然而，長期以來各地對這些機構(gòu)和人員參與農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)一直缺少必要的具體政策設(shè)計和措施跟進，沒有形成教育、康復(fù)、醫(yī)療及其研究支持的專業(yè)支持體系和完善的治理結(jié)構(gòu)框架，無法充分發(fā)揮和利用他們在農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)中開展康教醫(yī)結(jié)合的專業(yè)支持作用。

二是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)特殊教育資源中心匱缺，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育獲得專業(yè)支持難?！疤厥鈱W(xué)校骨干”和“隨班就讀主體”一直是我國特殊教育安置的主要形態(tài)。在城市舉辦特殊教育學(xué)校的隔離制教育安置形式仍是主要形式。自1994年全國制度化推行隨班就讀，至2020年全國共有特殊教育學(xué)校2244所(比上年持續(xù)增加52所)，在校生88.08萬人，其中隨班就讀在校生43.58萬人，僅占特殊教育在校生的49.47%(17)《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部官網(wǎng)，2021年8月27日發(fā)布，2022年3月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。。推進殘疾學(xué)生在鄉(xiāng)村學(xué)校隨班就讀工作的步伐，尚沒有大面積地深入到農(nóng)村。至今絕大多數(shù)省沒有建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊教育資源中心，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育難以獲得專業(yè)支持。特別是在一些不發(fā)達地區(qū)，隨班就讀實施還面臨社會文化認同不高以及經(jīng)濟條件、師資力量和技術(shù)支持有限等各方面的制約。特別是多達20.26萬(占特殊教育在校生23.00%)(18)《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部官網(wǎng)，2021年8月27日發(fā)布，2022年3月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。在家接受送教上門教育服務(wù)的殘疾學(xué)生，很難享受到有質(zhì)量的專業(yè)教育服務(wù)。

(三)專業(yè)人員要素在空間分布的結(jié)構(gòu)性矛盾

當前，在家庭教育專業(yè)人員培養(yǎng)培訓(xùn)尚不到位的情況下，學(xué)校力量是做好家庭教育服務(wù)供給的關(guān)鍵。通過協(xié)調(diào)現(xiàn)有特殊教育和康復(fù)專業(yè)人員，建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)專業(yè)隊伍，能有效突破農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)專業(yè)隊伍匱乏的瓶頸。然而，專業(yè)人員在空間分布極不均衡，帶來農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)需求與專業(yè)人員供給的空間結(jié)構(gòu)性矛盾。

一是區(qū)域間專業(yè)人員與殘疾人口呈負相關(guān)的倒置結(jié)構(gòu)性矛盾。在特殊教育教師分布方面，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2015年每百名殘疾學(xué)生擁有特殊教育教師人數(shù)中西部地區(qū)為11.15人，東部地區(qū)為16.28人，中西部地區(qū)比東部地區(qū)少5.13人(19)凌亢、白先春等《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報告：2006-2015》，中國統(tǒng)計出版社2017年版，第128頁。。在康復(fù)專業(yè)人員方面，據(jù)統(tǒng)計顯示，2016年全國共有專業(yè)康復(fù)人員149446人，其中中西部地區(qū)為82500人，占全國55.20%；東部地區(qū)為66946人，占全國44.80%。以急需康復(fù)的0-14歲殘疾人口為例，每百名0-14歲殘疾人擁有專業(yè)康復(fù)人員人數(shù)中西部地區(qū)為12.66人，東部地區(qū)為22.08人，中西部地區(qū)比東部地區(qū)少9.42人。這種倒置結(jié)構(gòu)必然影響到中西部地區(qū)農(nóng)村未成年殘疾人家庭“公平而有質(zhì)量”地獲得教育和康復(fù)服務(wù)(20)凌亢主編《殘疾人藍皮書：中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報告(2018)》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第64-66頁。。

二是城鄉(xiāng)間專業(yè)人員分布與殘疾人口呈倒置結(jié)構(gòu)性矛盾。在殘疾兒童家庭教育依賴的特殊教育資源分布方面，當前，孤獨癥、智力殘疾、多重殘疾及其他新類型殘疾人日趨增多，呈現(xiàn)出在縣、鄉(xiāng)、村集聚分布的特征，農(nóng)村殘疾人占殘疾人總數(shù)的75.04%，這意味著四分之三的殘疾人家庭教育服務(wù)在農(nóng)村。但是，由于歷史上城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)原因，以及特殊教育學(xué)校在大中城市布局的政策設(shè)計，特殊教育專業(yè)人員富集于“高端城市”(縣城以上城市)而稀缺于村鎮(zhèn)“低端區(qū)域”的不平衡分布一直長期存在。這導(dǎo)致社區(qū)、村鎮(zhèn)等“低端區(qū)域”殘疾人家庭教育獲取專業(yè)人員支持嚴重不足。在社區(qū)家長學(xué)校、學(xué)校家長學(xué)校方面，由于專業(yè)人員匱乏，其參與農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)的作用發(fā)揮有限。例如江蘇省在大力推進隨班就讀工作的情況下，也僅僅在開展隨班就讀試點的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)了1所幼兒園和1所普通學(xué)校(一般是中心幼兒園或?qū)W校)，能兼具一些殘疾人家庭教育指導(dǎo)功能，作用發(fā)揮和數(shù)量建設(shè)嚴重不足。

三 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給矛盾的原因分析

政策思維是支配政策決策的核心和靈魂。上述服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾蘊含著相關(guān)公共政策思維的局限，這是內(nèi)在的深刻根源。

(一)政策演進路徑依賴中農(nóng)村視角缺失的政策思維局限

政策演進具有鮮明的傳統(tǒng)路徑依賴特性。一是，在我國計劃經(jīng)濟特定歷史時期，受到資源條件限制，政策決策大多關(guān)注在亟待解決的重大問題上，形成了集中力量解決“急、重”問題的應(yīng)急性政策思維特征，造成了公共政策設(shè)計對“緩、輕”問題關(guān)注不夠。家庭教育即長期依賴于家庭傳統(tǒng)的家風、家訓(xùn)進行自發(fā)的道德倫理規(guī)范，缺乏完善、系統(tǒng)的制度與政策來促進。對殘疾人的教育也大多側(cè)重了義務(wù)教育、職業(yè)教育等學(xué)校教育，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育一直沒能上升到公共政策視野。二是，在殘疾人公共政策制定決策體系結(jié)構(gòu)里，主管農(nóng)村工作問題的政府部門缺失是造成殘疾人公共政策農(nóng)村視角不足的結(jié)構(gòu)性因素。受傳統(tǒng)政策演進路徑依賴的影響，殘疾人公共政策大多由殘聯(lián)牽頭，或者跨部門聯(lián)合制定，作為主管農(nóng)村工作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門卻一直很少參與到殘疾人相關(guān)政策活動中，自然缺少對農(nóng)村殘疾人家庭教育的關(guān)注和影響。三是，受到“以農(nóng)養(yǎng)工”等政策思維影響，疊加了歷史上的城鄉(xiāng)分割格局，形成了根深蒂固的以城市為中心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策思維特征，造成公共政策設(shè)計中農(nóng)村視角的缺失或不足。新中國成立后，黨和政府在極端困難的情況下，集中有限資源首先在大中城市舉辦特殊教育學(xué)校。1986年《義務(wù)教育法》頒布實施后，1989年教育部《關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見》提出盲童教育以省或以地市為單位設(shè)校、聾童教育以縣為單位辦班辦校、弱智教育隨班就讀或集中辦校的特殊教育布局(21)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見的通知》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1989年第13期，第535-536頁。。這是造成鄉(xiāng)村殘疾人家庭教育資源稀缺的歷史和政策原因。當前，面對龐大農(nóng)村殘疾人，傳統(tǒng)政策演進所遵循的上述路徑依賴應(yīng)對農(nóng)村殘疾人家庭教育服務(wù)供給需要明顯滯后。上述農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，不同程度地存在著這些政策思維的烙印。

(二)殘疾人家庭視角缺失的政策思維局限

“家國一體，家國同構(gòu)”是中國思想和社會建制中的顯著特點(22)金觀濤、劉青峰《中國思想史十講(上卷)》，法律出版社2015年版，第55頁。。新中國成立后相當長時期內(nèi)，政府、社會、市場職能重疊曾嚴重存在。這在公共政策制定和執(zhí)行中形成了政治源流、政治主導(dǎo)的強勢和慣性，導(dǎo)致公共政策家庭視角不足，對家庭帶來的影響關(guān)注不夠。家庭視角是間接家庭政策制定的核心要義，“要求在政策制定中將其對家庭的影響考慮在內(nèi)，以便使政策增強家庭能力”，“具有明顯的保護家庭的價值取向和現(xiàn)實意義”，應(yīng)當以家庭視角“關(guān)注公共政策制定、實施和評估的全過程”(23)徐曉新、張秀蘭《將家庭視角納入公共政策——基于流動兒童義務(wù)教育政策演進的分析》，《中國社會科學(xué)》2016年第6期，第151頁。。對農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給而言，一方面，在公共政策議程設(shè)置的過程中，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育問題沒能成為優(yōu)先排序，特別是在資源緊張的時期，往往被國家視角、社會視角、市場就業(yè)視角的義務(wù)教育、職業(yè)教育等更具優(yōu)先性的政策議程所擠占。新中國成立以來的殘疾人教育政策優(yōu)先排序基本上是“保障義務(wù)教育，著重發(fā)展職業(yè)教育，積極開展學(xué)前教育，逐步發(fā)展高級中等以上教育”(24)《殘疾人教育條例》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年2月1日發(fā)布，2022年3月13日訪問，http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5178184.htm。。其他公共政策的設(shè)計中關(guān)于殘疾人教育的安排也大多是重復(fù)了這一優(yōu)先價值排序。至現(xiàn)在的《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》，家庭視角始終沒能納入到政策視野的高位。另一方面，在公共政策制定決策體系里，主管家庭教育問題的政府部門缺失是造成公共政策家庭視角不足的結(jié)構(gòu)性因素。當前，主管部門牽頭、相關(guān)部門參與，跨部門聯(lián)合制定政策，并由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，是殘疾人相關(guān)政策制定的基本模式(25)如《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》由教育部牽頭，國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生健康委、中國殘聯(lián)參與，參見：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2022年1月25日發(fā)布，2022年3月12日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/25/content_5670341.htm。。但是，作為主管家庭教育的婦聯(lián)組織、關(guān)工委等部門一直很少參與到殘疾人相關(guān)政策制定中，直接制約了家庭視角的介入和提升。上述農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，表明了這種政策思維的局限性。

(三)傳統(tǒng)“特教(事)特辦”存在的政策思維局限

當前未成年殘疾人家庭教育服務(wù)獲得的主要目的和途徑是配合特殊教育學(xué)校(幼兒園)教育并接受學(xué)校(幼兒園)的家庭教育指導(dǎo)，一直深受殘疾人教育政策的影響。國際經(jīng)驗和我國實踐表明，“社會政策都首先是因應(yīng)對經(jīng)濟增長帶來的嚴重問題而產(chǎn)生和發(fā)展的”(26)王思斌《積極托底的社會政策及其建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2017年第6期，第81頁。。殘疾人相關(guān)政策本身就是平衡殘疾人利益獲得的弱勢矛盾、緩解殘疾人實現(xiàn)發(fā)展的社會緊張、維持和增進社會公平正義的工具選擇?！疤亟?事)特辦”一直是我國關(guān)于殘疾人政策安排的思維基調(diào)。它以差別對待的補償公平為原則，為殘疾人提供“應(yīng)急式”、“后置式”的補償性的政策安排。它在資源匱乏和人們對殘疾人認識不足的特定環(huán)境里具有一定合理性。但是，也須清醒地認識到，這種政策思維實質(zhì)上仍是一種“有限積極”的政策思維。與堅持程序正義和結(jié)果正義，因人而異地支持所有殘疾人自由選擇和充分發(fā)揮潛能，仍有較大差距。在政策價值和目標方面，由于“有限積極的特教特辦”政策思維，往往注重效率價值優(yōu)先，農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給政策常常以問題較易解決的“三類”輕度殘疾人為主要政策目標群體，對教育需要的適切性、公平性和質(zhì)量關(guān)注不足，使得效率難以凸顯、問題不易解決的農(nóng)村重度多重殘疾和新類型殘疾人家庭教育服務(wù)供給不被重視。特別是地方政府決策中，以追求政績?yōu)閮r值偏好的政策設(shè)計更難以關(guān)注到這一“出力不討好”的領(lǐng)域。在政策議程設(shè)置方面，它往往以高一層級相關(guān)政策為政策源流，后置式地依賴上級政策路徑，缺少基于本地實際問題創(chuàng)新性、特色化的政策設(shè)計安排。農(nóng)村未成年殘疾人家庭在學(xué)前教育和康復(fù)方面的服務(wù)供給短缺，就是殘疾兒童學(xué)前教育政策議程后置式地依賴上級政策路徑的典型反映。自1994年《殘疾人教育條例》提出殘疾兒童學(xué)前教育至今，一直沒有創(chuàng)新性的政策設(shè)計突破。在政策措施方面，它注重通過政府頂層設(shè)計并通過政府強有力的直接行政干預(yù)措施，劃定專門性的分配邊界，以專門性的手段補償公平，常常導(dǎo)致不理想的后果：因?qū)ｉT性的邊界和供給而給殘疾人“貼標簽”；因政府強力干預(yù)而使社會與市場力量參與服務(wù)不足，不能滿足殘疾人個性化服務(wù)需求。上述農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給機制不健全，以及“家長抵觸殘疾人證的憂慮”和社會協(xié)同參與服務(wù)供給不協(xié)調(diào)的矛盾，就深刻表明了這一后果。

四 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的政策路向

相對于學(xué)校教育，我國家庭教育傳統(tǒng)上長期被作為家庭私人領(lǐng)域事務(wù)，未成年殘疾人家庭教育也一直沒有充分獲得特殊教育、殘疾人事業(yè)和農(nóng)村事業(yè)等公共政策的服務(wù)保障。當前，《鄉(xiāng)村振興促進法》提出公共教育等資源向農(nóng)村傾斜，加強對農(nóng)村殘疾人的關(guān)愛服務(wù)?！都彝ソ逃龠M法》明確要求增強各級人民政府指導(dǎo)家庭教育工作的責任。農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給應(yīng)當重視以下三個方面的政策轉(zhuǎn)向。

(一)殘疾人公共政策設(shè)計重視農(nóng)村視角的建制化政策思維

當前，我國進入中國特色社會主義新時代，經(jīng)濟社會高速發(fā)展為解決農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給提供了穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟、文化和社會基礎(chǔ)。擺脫傳統(tǒng)政策演進的路徑依賴，在殘疾人公共政策推進過程中，將農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)供給的價值排序逐漸由“緩、輕”上升到“急、重”，將農(nóng)村視角由邊緣逐漸上升到中心，顯得現(xiàn)實而迫切。落實《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，應(yīng)突出做好以下三個方面工作。

一是重視以農(nóng)村視角審視殘疾人社會福利制度和社會優(yōu)待政策，考慮這些政策對農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育在資金、輔助器具、文化用品、教育用品等方面的影響和需求。特別重視他們的醫(yī)療、康復(fù)等個性化服務(wù)，以及家長的心理健康服務(wù)，合理確定農(nóng)村殘疾人家庭康復(fù)救助、康復(fù)服務(wù)供給的基本標準。

二是重視以農(nóng)村視角審視殘疾人公共文化體育和普法服務(wù)政策，考慮相關(guān)政策對未成年殘疾人家庭開展家庭教育活動的影響和需求，重視將文化體育和普法活動下沉推進到農(nóng)村，與其他文化活動安排相協(xié)調(diào)，滿足農(nóng)村殘疾人家庭文化體育和法律服務(wù)需求。特別是重視信息無障礙建設(shè)，拓展鄉(xiāng)村文化服務(wù)渠道，為未成年殘疾人家庭提供教育理念、方法和勵志故事等文化服務(wù)，幫助殘疾人家庭實踐和體驗社會扶殘助殘傳統(tǒng)美德，促進他們建設(shè)良好家風，營造家庭教育良好環(huán)境。

三是重視以農(nóng)村視角審視殘疾人城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的基本公共服務(wù)體系建設(shè)政策，將農(nóng)村未成年殘疾人家庭服務(wù)納入城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，通過部門協(xié)同、社會參與的綜合改革，加強服務(wù)資源統(tǒng)籌。特別是充分發(fā)揮城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門、婦聯(lián)組織、關(guān)工委等在殘疾人家庭教育中的職能，將他們納入決策體系結(jié)構(gòu)，吸納他們參與政策活動，建立多部門協(xié)同推進機制，推進學(xué)校、家長學(xué)校、高校、科研院所、康復(fù)機構(gòu)等參與農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)，逐步增強基層村鎮(zhèn)為殘疾人家庭教育服務(wù)的能力。

(二)鄉(xiāng)村振興公共政策設(shè)計重視殘疾人家庭視角的建制化政策思維

隨著家庭教育在國家政策視野中的出現(xiàn)頻率上升，在促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等政策活動中落實《鄉(xiāng)村振興促進法》，重視將未成年殘疾人家庭視角納入政策過程，應(yīng)突出做好以下四個方面工作。

一是重視以殘疾人家庭視角審視鄉(xiāng)村振興的各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。關(guān)注農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育方面的弱勢及其需求。按照特困群體、特事特辦的原則，對殘疾人家庭參與生產(chǎn)經(jīng)營等活動，在勞動時間、勞動報酬等方面予以特別照顧和扶持。特別是在完善各項扶持政策、農(nóng)民就業(yè)政策、農(nóng)民增收政策、供銷合作社綜合改革政策中，強化為農(nóng)村殘疾人家庭傾斜服務(wù)。

二是重視以殘疾人家庭視角審視鄉(xiāng)村振興的各項人才隊伍建設(shè)政策，關(guān)注未成年殘疾人家庭教育的現(xiàn)實訴求，采取志愿服務(wù)平臺等各種有力措施，吸引相關(guān)專業(yè)人才到鄉(xiāng)村工作，特別是吸納特殊教育和康復(fù)等專業(yè)人才。同時重視社區(qū)家長學(xué)校、學(xué)校家長學(xué)校的專業(yè)人員在農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育指導(dǎo)、研究、服務(wù)、培訓(xùn)中的重要作用，充分利用現(xiàn)有相關(guān)資源，開展專業(yè)服務(wù)，解決專業(yè)人員服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三是重視以殘疾人家庭視角審視鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策。推進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)與城市同步，并向農(nóng)村傾斜。特別是將婦聯(lián)組織、關(guān)工委等相關(guān)家庭職能部門和殘聯(lián)組織等納入決策體系結(jié)構(gòu)，吸納他們參與政策活動，關(guān)注政策對殘疾人家庭教育、康復(fù)的影響和需求，豐富拓展服務(wù)功能和服務(wù)方式，促進關(guān)愛服務(wù)與殘疾人家庭教育需求的有效銜接。

四是重視以殘疾人家庭視角審視鄉(xiāng)村振興的各項組織建設(shè)政策。關(guān)注基層黨組織協(xié)調(diào)社會、促進公眾參與建立鄉(xiāng)村社會治理體系對殘疾人家庭的影響和需求，重視通過村民自治、法治、德治相結(jié)合，支持幫助殘疾人家庭擺脫困境、增加人文關(guān)懷的重要作用，并把加強對農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育服務(wù)作為踐行“人民為中心”發(fā)展思想、促進社會公平正義的重要內(nèi)容。特別是建立黨組織對殘疾人家庭的關(guān)懷機制，定期和不定期探訪服務(wù)殘疾人家庭，建檔立案，切實幫助他們解決家庭教育等難題。

(三)特殊教育政策設(shè)計重視貫徹更加積極的“特教特辦”政策思維

根據(jù)《家庭教育促進法》，家庭教育應(yīng)該成為學(xué)校教育之外的重要教育內(nèi)容。當前，在家庭教育專業(yè)人才和機構(gòu)等建設(shè)尚不到位的情況下，特殊教育政策支持配合家庭教育至關(guān)重要。在落實《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》中，應(yīng)突出農(nóng)村視角和家庭視角，關(guān)注特殊教育對農(nóng)村未成年殘疾人家庭教育的影響，增強家庭教育服務(wù)能力。同時，鑒于上述傳統(tǒng)“特教(事)特辦”有限積極的政策思維特征，還應(yīng)重視貫徹更加積極的“特教特辦”政策思維。

更加積極的“特教特辦”政策思維，是指政策安排不能停留于注重效率價值和單一政府行政干預(yù)的后置式、應(yīng)急式補償，而應(yīng)重視教育質(zhì)量、公平和所有殘疾人尊嚴的價值，通過與其他人群一體化的政策設(shè)計安排，并充分發(fā)揮社會和市場滿足個性化服務(wù)的優(yōu)勢，前置式地滿足殘疾人教育需要。黨的十九大提出的“辦好特殊教育”思想就體現(xiàn)了更加積極的“特教特辦”政策思維。具體來說，主要體現(xiàn)在以下三個方面(見表1)。

表1 有限積極與更加積極的特教特辦政策思維比較

其一，在政策價值和對象上，轉(zhuǎn)向滿足所有殘疾人對教育質(zhì)量、公平和尊嚴的需要，更加突出殘疾人“人是目的”的正當性價值和全面共享的發(fā)展理念，充分的、精準化、人本化地提供合適教育，因人而異地開發(fā)他們潛能，提高他們平等參與社會、全面共建共享發(fā)展成果、擁有尊嚴和可選擇美好生活的能力。特別是積極面對農(nóng)村未成年殘疾人及其家庭，充分考慮他們及其家庭極端困難絕望的現(xiàn)實處境，并盡可能幫助他們增強發(fā)展能力、平等參與社會的信心與建設(shè)家庭幸福的理想。

其二，在政策措施設(shè)計上，突出政府關(guān)懷主導(dǎo)、多方協(xié)調(diào)、精準施策、分類推進。通過政府、社會和市場協(xié)調(diào)配合的綜合性組合式政策工具運用，以市場、社會、法治與行政手段相結(jié)合，多主體多方式參與服務(wù)供給，提高應(yīng)對不同未成年殘疾人及其家庭教育服務(wù)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。當前，結(jié)合《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)小學(xué)和初中建設(shè)特殊教育資源中心的要求，推動高校、科研機構(gòu)、社會康復(fù)組織、學(xué)校(特別是特殊教育學(xué)校、縣以上特殊教育資源中心)等專業(yè)組織、專業(yè)力量下沉到鄉(xiāng)村，多方參與殘疾人家庭教育服務(wù)，是破解社會協(xié)同參與服務(wù)供給矛盾的關(guān)鍵。

其三，在政策議程設(shè)置上，應(yīng)重視將未成年殘疾人及其家庭置于經(jīng)濟社會全局，置于改善民生、促進共建共享全面小康的優(yōu)先差別對待范疇，進行全局性、協(xié)同性、前瞻性設(shè)計安排。特別是密切關(guān)注農(nóng)村未成年殘疾人家庭“教育-康復(fù)-生產(chǎn)-生活”高度關(guān)聯(lián)性的事實特征，前置式地科學(xué)謀劃公共政策設(shè)計，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門、婦聯(lián)組織、關(guān)工委等納入到?jīng)Q策體系結(jié)構(gòu)，吸納他們參與政策活動，使教育與康復(fù)、社會保障、扶貧開發(fā)、生產(chǎn)生活等各類政策協(xié)調(diào)配合，提高政策執(zhí)行的精準度和適應(yīng)度。