困境兒童福利制度問題與對策初探

顧子晨

摘要：近年來，困境兒童福利需求現(xiàn)實案例逐年增加，引起社會的廣泛關(guān)注，傳統(tǒng)補缺型兒童政策已無法解決當前困境兒童問題。本文在對現(xiàn)國內(nèi)外的研究綜合整理下分析了我國困境兒童的概念及其政策，困境兒童家庭、國家、社會三個福利供給主體的供給現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國困境兒童福利模式存在的問題，并通過福利多元主義理論視角提出兒童福利優(yōu)化的可行建議，構(gòu)建以家庭為核心、專業(yè)社工服務(wù)為主體的權(quán)責(zé)明確的兒童福利制度。

關(guān)鍵詞：兒童福利 社會福利 困境兒童

引言

兒童福利是兒童成長和基本權(quán)利維護的重要保障，而兒童福利提供狀況和權(quán)益保障程度是國家政治文明、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行學(xué)術(shù)界兒童福利研究主要是面向孤兒和留守兒童群體的生活保障，近年來在向較大范圍的困境兒童群體擴展，但現(xiàn)實福利尚未制度化?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011-2020）》中明確指出未來兒童發(fā)展方向是讓困境兒童群體得到更為充分的救助和關(guān)懷。2013年民政部響應(yīng)其號召將兒童福利體系規(guī)劃從補缺型向適度普惠型方向轉(zhuǎn)變，將兒童劃分為四個層次，分別為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童群體，并以此為基礎(chǔ)劃分成不同類別。2019年，民政部聯(lián)合10部委出臺《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，明確了未成年人救助保護中心和兒童福利機構(gòu)的職能定位和區(qū)域布局[ 1 ]。由此可見，現(xiàn)今政府主要政策目標是擴展福利政策受益兒童覆蓋范圍，為困境兒童等提供資金和服務(wù)兩方面的兜底保障。

2020年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國14歲以下兒童總數(shù)約2.3億人，占全國總?cè)丝?6.8%。其中截至2019年底，全國共有孤兒23.3萬人，其中社會散居孤兒16.9萬人，各類民政服務(wù)機構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒6.4萬人[ 2 ]。其他兒童群體未有記錄，可見我國對困境兒童的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和注重程度較為缺乏。在當前我國國情背景下，困境兒童的生存狀況、福利需要和權(quán)益保障等相關(guān)議題日益成為政府、社會和學(xué)界高度關(guān)注的焦點[ 3 ]。在此背景下，研究困境兒童福利有效提供與輸送，如何讓福利政策和資源落實到困境兒童手中，并建立多元化困境兒童社會支持體系亟待解決。

一、我國困境兒童面臨的現(xiàn)實困境及其原因

在本文中，“困境兒童”概念參照國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，定義為因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)困難，或因殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護理、社會融入困難的18周歲以下未成年人，以及因缺乏或不適當?shù)募彝ケO(jiān)護而使其人身安全受到威脅或損害的兒童。

1.福利政策理念滯后，政策設(shè)計碎片化。現(xiàn)階段，困境兒童福利政策制定仍處于“傳統(tǒng)福利”理念，尚未向“積極福利”轉(zhuǎn)變，總體以“補缺式”為主。政策總體設(shè)計著重于根據(jù)指定特殊兒童群體特征和需求，在一定程度上偏離為兒童建立完全、全面的社會保障網(wǎng)的目標。根據(jù)閱讀文獻研究發(fā)現(xiàn)，我國多個城市發(fā)布了關(guān)于進一步健全留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)意見，根據(jù)當?shù)厍闆r對特殊兒童群體展開相關(guān)關(guān)愛措施，但實際上是以加設(shè)福利機構(gòu)及相關(guān)人員的招募與培訓(xùn)和通過宣傳關(guān)注困境兒童生活的措施為主。這種補殘式保護具有明顯的滯后性，政策設(shè)計的事前預(yù)防理念薄弱。

我國現(xiàn)今還未形成完整的兒童法律體系，兒童福利法處于征求意見階段，針對困境兒童的法律根據(jù)不同特征的兒童群體散落在各個法律法規(guī)中。各類規(guī)劃綱要雖然針對困境兒童提出相關(guān)措施，但實施過程仍集中于孤兒、殘疾兒童兩類，流浪兒童和重病兒童尚未形成制度保護，存在范圍盲區(qū)。兒童福利政策多以行政意見的形式出臺，規(guī)范和制約的強度較弱。

2.家庭功能失靈，家庭保障不足。家庭是兒童生活和成長的基礎(chǔ)，對兒童的成長發(fā)揮著經(jīng)濟功能、教育功能和情感交流功能。家庭功能失靈是困境兒童某些能力和權(quán)力缺失的直接原因。兒童因無事實生活照顧而存在嚴重的心理后遺癥，基本生存資料不足和心理問題直接導(dǎo)致了慘痛事件的發(fā)生?，F(xiàn)階段，多項研究已經(jīng)表明此類兒童的多種能力相比于同齡正常兒童能力低，例如，學(xué)習(xí)能力，人際交往能力等。且困境兒童的社會權(quán)利無法得到保障，處于社會極度弱勢狀態(tài)，本身缺少撫養(yǎng)人及家庭功能失靈，更是使這類兒童迫切需要政策執(zhí)行和家庭保障。

3.福利供給主體單一，城鄉(xiāng)差距較大?，F(xiàn)階段，政府是兒童福利的供給主體，社會組織只起輔助作用參與兒童福利，如慈善組織、福利志愿者等。因政府引導(dǎo)缺失，大部分社會組織在兒童福利方面并未與其形成有效的溝通和合作。在困境兒童問題方面，解決方式主要依賴于專門的社會兒童寄養(yǎng)機構(gòu)和隔代撫養(yǎng)家庭，但社會機構(gòu)由于兒童集中、需求多樣等問題無法為機構(gòu)撫養(yǎng)兒童群體提供正常兒童家庭標準的高質(zhì)量撫育，且機構(gòu)管理人員良莠不齊，無法進行全面、有針對性和有效的培訓(xùn)與管理。隔代撫養(yǎng)家庭的兒童日常由監(jiān)護人負責(zé)，但實際上大部分監(jiān)護人學(xué)歷低、認識不足，無法做到專業(yè)社會工作者提供的多方位兒童撫養(yǎng)福利，彌補父母“離家”的照顧。

其次，城鄉(xiāng)由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，城市福利水平和福利服務(wù)高于農(nóng)村。在生活資料方面，城市專門設(shè)立機構(gòu)或社區(qū)照顧場所，但農(nóng)村基本處于無人照顧，機構(gòu)與服務(wù)嚴重缺失。城市師資強大，教學(xué)設(shè)施完善，且城市擁有較高水平的醫(yī)療技術(shù)與設(shè)施，補貼優(yōu)厚等。無論從社會基礎(chǔ)設(shè)施還是人員配備，城市的兒童福利與農(nóng)村相比，都相對處于高質(zhì)量高水平狀態(tài)。

二、完善困境兒童福利制度的建議

1.建立法律保障，筑牢政策基礎(chǔ)。我國在兒童發(fā)展綱要中已經(jīng)明確了建立適度普惠的兒童保護體系目標，當前仍處于初步探索階段。在此階段，由于我國兒童福利制度不完整，短期內(nèi)法律實際效用發(fā)揮困難；我國兒童福利司雖然統(tǒng)領(lǐng)兒童救助和兒童福利兩個事務(wù)，但兒童福利實際為“多頭負責(zé)”現(xiàn)象；學(xué)術(shù)界研究不全面，如何完善兒童福利體制亟待討論。因此首先要整合碎片化法律、行政政策。由國家授權(quán)確認責(zé)任主體，民政部籌劃確立過渡階段協(xié)調(diào)組織保持各級部門聯(lián)動，保證信息流通效率并輔助兒童福利司理清部門權(quán)責(zé)關(guān)系，保證頂層設(shè)計全面性，使得建立普惠型兒童福利制度有法可依，問責(zé)可循。其次，加強困境兒童定期信息數(shù)據(jù)收集，通過對城市中家庭、社區(qū)、街道或農(nóng)村中村、鄉(xiāng)、縣三級遞送兒童實際情況和發(fā)展狀況的信息收集，建立基層“信息網(wǎng)格化”。確保以現(xiàn)實基礎(chǔ)為支撐的政策設(shè)計方向，逐步有序建立完整的困境兒童分類分層識別機制，保證兒童福利可行性。

2.堅持以“家庭本位”為核心建立福利制度。家庭對兒童的影響較大，家庭監(jiān)護缺失、父母重病重殘、家庭暴力等都會給兒童帶來極大傷害。家庭是兒童成長的基礎(chǔ)環(huán)境，也是對抗社會風(fēng)險的核心。逐步建立以支持性為主的家庭政策，堅持普遍性與特殊性相結(jié)合，以專項資金的方式進一步完善并提高家庭津貼制度并注重預(yù)防兒童疾病與社會風(fēng)險帶來的經(jīng)濟問題，提高家庭經(jīng)濟能力滿足兒童的基本需要。同時，針對家庭因職業(yè)流動問題完善親職假福利政策及育嬰假期制度[ 4 ]，提高原生家庭的撫養(yǎng)能力，保證家庭與工作適當平衡。對于存在家庭暴力等現(xiàn)象危害兒童心理健康的父母，政府必要時可進行經(jīng)濟懲罰或剝奪監(jiān)護權(quán)等措施，預(yù)防家庭內(nèi)部危害兒童的事件發(fā)生，并保證監(jiān)護責(zé)任轉(zhuǎn)移變更的接續(xù)順利，實時關(guān)注兒童的心理健康與基本生活需要是否得到保障。

3.建立定點服務(wù)站，引進專業(yè)社會工作者。提高社會組織參與困境兒童福利的積極性，公益及慈善組織提供的兒童助學(xué)、醫(yī)療救助等方面的服務(wù)有效地進入兒童的日常生活照料中，現(xiàn)階段多數(shù)社會組織的資金來源渠道較窄，資金總量僅能提供短期的社會工作，因此，政府應(yīng)落實社會組織稅收減免政策執(zhí)行，以專業(yè)高校簽訂提供定點實習(xí)單位進行免費培訓(xùn)等提高社會工作者的實踐能力，增加政府購買，解決社會組織的財政問題并進行溝通與協(xié)作。

以社區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為基點，建立定點服務(wù)站。社會工作的角色優(yōu)勢奠定了困境兒童福利實施的重要作用，社會工作者在定點服務(wù)站中采用科學(xué)有效的方式對兒童進行多方面多層次的專業(yè)干預(yù)，例如心理咨詢、行為矯正等，在心理健康方面滿足兒童的基本需求。其次，定點服務(wù)站可作為定時的兒童撫育及教育場所，提供高質(zhì)量低消費的日間兒童照料服務(wù)，弱化消極影響。在困境兒童聚集的農(nóng)村或城市學(xué)校，在課后與定點服務(wù)站聯(lián)合舉辦課后娛樂活動，延長兒童心理及行為調(diào)整時間。社會工作者及時與家庭聯(lián)系，掌握兒童和所在家庭的變化情況并尋求社會組織的幫助，提供專業(yè)兒童保障。

三、結(jié)語

本文分析了中國困境兒童的概念和目前困境兒童福利的三個主要提供者——家庭、國家和社會的兒童福利現(xiàn)實提供情況，指出了中國困境兒童福利模式的問題，并通過福利多元主義理論提出了優(yōu)化兒童福利的方法。

我國困境兒童相關(guān)政策出臺時間早，但地方針對政策實施的相關(guān)措施并不有效，困境兒童現(xiàn)實問題仍普遍存在?，F(xiàn)今政府提出“優(yōu)生優(yōu)育，幼有所養(yǎng)，建立生育友好型社會”等號召，將兒童福利提到熱點問題層面研究與執(zhí)行。筆者認為應(yīng)首先實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專業(yè)化福利工作，完善責(zé)任主體，加強社會力量參與，保證基礎(chǔ)供給水平，解決地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。以普惠型為原則，整合多樣化兒童福利需求，提供廣覆蓋低成本的服務(wù)供給目標，從普遍問題著手，堅持以“家庭”為核心保證兒童基本能力需求，營造全社會關(guān)愛困境兒童的社會氛圍。

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[1]國家統(tǒng)計局.2019年《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》統(tǒng)計監(jiān)測報告[EB/OL].http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202012/t20201218_1810128. html，2020-12-18.

[2]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2020[EB/OL].http：//www. stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，2020-9-23.

[3]高麗茹，彭華民.中國困境兒童研究軌跡：概念、政策和主題[J].江海學(xué)刊，2015，4：111-117.

[4]滿小歐，王作寶.從“傳統(tǒng)福利”到“積極福利”我國困境兒童家庭支持福利體系構(gòu)建研究[J].東北大學(xué)學(xué)報，2016，18（2）：173-178.

（責(zé)任編輯：姜秀靚）