學校預算績效管理的難點及其對策研究

原永剛

摘 要：預算績效管理是強化我國治理體系的有效手段，是深化財政制度改革的重要內(nèi)容，也是提升財政資金使用率、提升公共服務(wù)水平的重要措施。為此，國家為了做好預算績效管理的全面部署工作，印發(fā)了《關(guān)于全面實施預算績管理的意見》。而教育資金是財政資金的重要組成部分，貫徹落實教育資金的預算績效管理工作，能夠在很大程度上提升教育經(jīng)費的使用率，推動我國教育的良好發(fā)展，與此同時，這對學校的管理工作也提出了更高的要求?，F(xiàn)階段，學校的預算管理工作已經(jīng)逐漸走向成熟，預算績效管理近年來也越來越引起學校管理層的重視，但是在具體落實的過程中，仍然存在一些問題。因此，本文主要對預算績效管理的概念，以及預算績效管理的必要性進行了簡單闡述，并從管理意識、預算編制、預算執(zhí)行、預算評價與信息化應(yīng)用這五個方面，對學校預算績效管理中存在的問題進行了深入分析，同時提出來相應(yīng)的解決措施，希望能夠為學校解決此類問題提供參考與幫助。

關(guān)鍵詞：學校;預算績效管理;難點;對策研究

預算績效管理從20世紀90年代發(fā)展至今，大多數(shù)國家都取得了一定成果，我們國家也不例外。但是在具體的發(fā)展過程中，我國起步較晚，發(fā)展時間也較短，整個預算績效管理體系還不夠成熟。為此，國家就預算績效管理體系再一次進行了規(guī)范，并且對此予以嚴格落實。在預算績效管理機制不斷推進完善的趨勢下，學校要積極落實國家政策，就必須盡快將績效管理機制引入到預算工作當中，并針對預算績效管理工作中的難點，探索有效的解決措施。

一、預算績效管理的相關(guān)概念闡述

（一）預算績效管理概念

預算績效管理是指以績效目標為導向，以績效管理為核心，以成本支出為主要衡量內(nèi)容的一種新型預算管理模式，該模式將績效管理的概念融入預算管理工作當中，并將績效與資源的分配緊密聯(lián)系在一起。就學校而言，其預算績效管理主要是指學校以社會效益最大化為主要目標，通過對各類因素進行綜合分析，從而實現(xiàn)對財務(wù)和非財務(wù)資源的合理分配，并確保預算目標能夠在規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量地完成。預算績效管理應(yīng)遵循結(jié)果導向性原則、科學性原則、公開透明原則以及績效相關(guān)原則。

（二）預算績效管理流程

預算績效管理主要分為三個階段：預算編制階段、預算執(zhí)行階段、績效評價階段，其流程主要包含：編制方法與績效目標的確定、預算執(zhí)行的控制與監(jiān)督以及執(zhí)行結(jié)果的績效評價與應(yīng)用。

二、學校預算績效管理的必要性

按照厲行節(jié)約，“花錢必問效，無效必問責”的原則，將績效管理嵌入預算管理系統(tǒng)，進一步完善“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的預算績效管理運行機制，構(gòu)建“全過程、全融合、全覆蓋”的預算績效管理工作體系。學校作為公益性事業(yè)單位，其教育資金通常情況下都來源于政府財政撥款，而學校實施預算績效管理，一方面有助于資金使用信息的透明化，學校對財政資金的執(zhí)行率、資金的使用效率，以及人民群眾對資金使用的滿意度等，這些信息的公開，對學校的資金使用形成了強有力的外部監(jiān)督，從而在一定程度上提升了學校的資金利用率;另一方面，有利于確保資金的安全使用，規(guī)范的預算績效管理機制，能夠?qū)崿F(xiàn)資金使用的事前預測、事中控制以及事后調(diào)整，從而及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，進而確保資金的安全使用。除此之外，實施預算績效管理，還有助于提升學校的管理水平。規(guī)范的績效管理機制，可以加強學校管理層的資金管理意識，確保學校在狠抓教學的基礎(chǔ)上，也不忽視學校的資金管理，避免因資金使用問題，而導致責任事故的發(fā)生，這樣不僅能夠提升學校的資金管理水平，而且能夠使學校的社會效益得以最大程度地發(fā)揮。

三、學校預算績效管理難點

在國家政策的推動下，各學校已經(jīng)逐漸將預算績效管理這一模式引入到了學校管理當中。但是在具體實施過程中仍然存在一些問題，本文現(xiàn)就以下問題進行深入分析：

（一）預算績效管理意識薄弱

介于學校的特殊性，在長期發(fā)展過程中，大部分學校無形中已經(jīng)形成了重教育輕管理的思維模式，雖然國家已經(jīng)出臺了相關(guān)政策，并正在大力推動預算績效管理的有效落實，但是部分學校管理層還未對預算績效管理予以足夠的重視，預算績效管理的相關(guān)工作仍然全權(quán)交由財務(wù)部分負責，忽視了全員參與的必要性。預算績效管理意識的欠缺一方面會影響管理層對預算績效評價結(jié)果的分析，從而影響學校長遠戰(zhàn)略目標的實現(xiàn);另一方面會直接影響到預算執(zhí)行的效果，從而影響預算績效管理目標的實現(xiàn)。

（二）預算編制不嚴密

預算編制為預算績效管理提供了一個標準，所以編制出來的績效目標一定要符合實際情況，這樣才能更好地為后續(xù)的預算執(zhí)行與績效評價打好基礎(chǔ)，但是部分學校在進行預算編制時，業(yè)務(wù)人員基本上不參與，或者在參與的過程中較為敷衍，同時相關(guān)工作人員也沒有對學校的整體運營以及具體部門的實際情況進行較為詳細和專業(yè)的分析研究，而僅僅是根據(jù)之前的管理經(jīng)驗以及一些表面的情況進行大概的估算，導致編制出來的績效目標與實際情況相差較大，一方面造成了資金的浪費，影響了資金的使用績效;另一方面不利于后續(xù)預算執(zhí)行與績效評價工作的落實。

（三）預算執(zhí)行不到位

預算編制工作完成后，學校還應(yīng)當根據(jù)預算編制內(nèi)容，嚴格落實預算執(zhí)行工作，除特殊情況外，預算編制內(nèi)容通常情況下不允許進行調(diào)整，但是還有部分學校在預算執(zhí)行過程中，存在如下幾個問題：一是未嚴格按照預算編制內(nèi)容予以執(zhí)行，預算的執(zhí)行存在較大隨意性;二是沒有對預算執(zhí)行的全部過程進行動態(tài)化跟蹤，監(jiān)管力度不強;三是未針對突發(fā)情況預留出預算資金，比如：老舊校舍的自來水管突然爆裂;四是預算編制完成后，上級又下達新任務(wù)。從而導致實際執(zhí)行情況脫離了績效目標范圍，資金的占用、挪用情況也無法得到控制，致使學校的預算績效管理工作的得不到應(yīng)有的保障，進而在一定程度上降低了預算績效管理的落實力度。

（四）績效評價不完善

部分學校目前還沒有較為完善的績效評價體系，其主要表現(xiàn)在以下這幾個方面：一是，績效評價的范圍較小，涵蓋不全面，通常情況下是財務(wù)部門自編自導，與教師的百分考核不掛鉤;二是，評價指標缺乏科學性，這是由于評價指標的選取與制定未結(jié)合學校的實際情況;三是，評價指標不完善，其評價指標未將學校的長期效益與短期效益相結(jié)合，而且在評價過程中，定性指標較多，無法準確地反映問題;四是，績效評價工作缺乏約束，其評價結(jié)果的準確性無法得到保障。

（五）信息化應(yīng)用不充分

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，各學校已經(jīng)引入了信息化管理系統(tǒng)，但是各類系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性不強，部分功能也不支持。例如：財務(wù)系統(tǒng)與各部門的管理系統(tǒng)沒有進行對接，數(shù)據(jù)信息的傳遞仍然只停留在部門內(nèi)部，存在“信息孤島”的現(xiàn)象。這為學校開展預算績效管理工作帶來了很多不便。首先，未減輕人工工作量，工作效率難以得到提升，信息傳遞的準確性也無法得以保障;其次，無法對預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)測，相應(yīng)的監(jiān)管力度也無法得以加強;最后，影響了預算績效管理工作的透明化，增加了風險發(fā)生的可能性。

四、學校突破預算績效管理難點的具體對策

學校要想積極落實國家政策，推動預算績效管理的有效落實，就必須突破上述難點，實現(xiàn)預算績效管理的閉環(huán)，做到預算編制有依據(jù)，預算執(zhí)行有監(jiān)管，預算結(jié)果有評價、有反饋;做到“花錢必問效，無效必問責”。

（一）強化預算績效管理意識

有足夠的預算績效管理意識，才能夠確實有效地落實預算績效管理工作，鑒于此，學校管理層應(yīng)該從制度、學校文化、員工培訓這三個方面，在學校內(nèi)部貫徹預算績效管理意識。首先，學校應(yīng)當建立健全的預算績效管理制度，制度中應(yīng)當體現(xiàn)這四個方面的內(nèi)容：一是，要有專門的預算績效管理機構(gòu)，且機構(gòu)要以校長為首，具體成員需要從各個部門中進行抽調(diào)，確保全員參與，從而使全體職工建立預算績效管理意識;二是，要基于“績效”實施全面預算管理，這就需要為各部門設(shè)置相應(yīng)的績效考核指標，將各部門以及每位職工的自身利益與學校的預算績效管理效果相關(guān)聯(lián)，比如：學校的百分考核，由副校長具體負責百分考核，其他主任提供老師的各項分值。從而提升全體職工的預算績效管理意識;三是，要有相應(yīng)的反饋機制，針對于執(zhí)行效果較差的環(huán)節(jié)，或者執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時分析原因并予以完善。

其次，學校還應(yīng)當就預算績效管理的相關(guān)內(nèi)容，定期組織培訓活動。這樣不僅可以強化其預算績效管理意識，而且能夠有效提升預算編制的準確性。其中，培訓內(nèi)容應(yīng)當包含這幾個方面：現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)與國家政策;與預算績效管理相關(guān)的專業(yè)知識;以及學校運行的流程與關(guān)鍵節(jié)點等。為此，學?？梢酝ㄟ^組織相關(guān)專題的案例分析研討會、小組辯論，或者邀請預算管理專家開展專業(yè)化培訓等形式，落實員工培訓工作。

（二）科學編制預算方案

預算編制是預算績效管理的第一個環(huán)節(jié)，是預算執(zhí)行與績效評價的基礎(chǔ)，為此學校應(yīng)當從績效目標的確立、預算編制方法的選擇這兩方面入手，來提升預算編制的科學性、全面性與有效性。

第一，學校在進行預算編制前，應(yīng)當對自身的管理現(xiàn)狀，以及學校的收支情況、教職工的在崗在編人員數(shù)量等予以全面系統(tǒng)地了解，然后結(jié)合這些實際情況，確定相應(yīng)的績效目標，以此來確保目標設(shè)定的實用性與全面性。與此同時，學校還應(yīng)當對這些績效目標進行細化和量化，將其分為效果目標、產(chǎn)出目標與滿意度指標。以榮成市好運角中學為例，該學校從自身的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，將項目建設(shè)對教育教學質(zhì)量、科學研究水平的影響，以及條件改善程度等納入效果目標當中;將教職工、學生以及家長等主體的滿意度，納入滿意度指標當中;將教研成果、學校的師資力量以及教育的普及程度等納入產(chǎn)出目標當中，以此來明確績效目標中的產(chǎn)出類、效果類與滿意度指標，從而實現(xiàn)多維度的預算編制。

第二，選取多樣化的預算編制方法，針對不同的預算，采用不同的預算編制方法，從而確保編制出來的預算更切合實際情況。例如：針對基本支出，可以采用定員定額法;針對項目支出，可以采用零基預算法。

（三）加大預算執(zhí)行力度

預算執(zhí)行是預算績效管理的核心內(nèi)容，首先，預算編制審批通過之后，學校應(yīng)根據(jù)具體的編制內(nèi)容，對各項資金的使用途徑以及使用金額加以明確，無特殊情況不得隨意更改。同時，在執(zhí)行的過程中，學校還應(yīng)當通過橫向?qū)Ρ?、動態(tài)化跟蹤等方法，對資金的使用實行實時監(jiān)管，確保問題的及時發(fā)現(xiàn)與解決，從而使預算執(zhí)行更加規(guī)范化、合理化;其次，學校應(yīng)當對不同類型的經(jīng)費支出，實行集中化管理，例如，水電、各類辦公費用等由總務(wù)處統(tǒng)一管理，并為各部門設(shè)置統(tǒng)一限額，以此來避免資金被隨意占用的現(xiàn)象發(fā)生。

除此之外，學校還需要針對預算績效管理，建立健全的激勵考核機制。哈佛大學教授詹姆斯曾說過：如果沒有激勵，一個人的能力頂多發(fā)揮20%-30%;如果給予激勵，一個人的能力可以發(fā)揮至80%-90%。有效地激勵考核機制可以在很大程度上，確保預算績效管理工作的順利實施。為此，學校應(yīng)當對各部門的職責與權(quán)力加以明確，并將績效與各部門及其員工的考評相關(guān)聯(lián)，使績效管理更好地融入預算管理工作當中。接下來，對績效管理范圍進行擴張，使其覆蓋至學校運行的方方面面，從而推動預算執(zhí)行工作切實有效地落實。

（四）完善績效評價體系

績效評價是預算績效管理的最后一個環(huán)節(jié)，也是完善預算績效管理機制最重要的一個環(huán)節(jié)。為此，首先學校應(yīng)當對評價指標予以完善，使得評價指標既要符合學校管理的短期效益，又要符合長期效益;既要有定性指標，也要有定量指標，從而確保評價指標的合理性、科學性，與此同時，評價指標的選擇還應(yīng)當遵循可比性原則，從而更好地學校的預算執(zhí)行情況予以反映;其次，績效評價人員應(yīng)當借助信息技術(shù)平臺，擴大績效評價范圍，對學校各層面的數(shù)據(jù)進行查詢、對比與評價，將績效評價滲透到學校的各項支出中，從而確?？冃гu價的全面性、科學性與動態(tài)性。與此同時，績效評價人員在評價的過程中，還應(yīng)當對重點評價內(nèi)容加以明確，確保投入與產(chǎn)出得到應(yīng)有的重視，從而提升教育資金的使用率及其質(zhì)量;最后，學校還應(yīng)當制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，以此來對績效評價工作加以約束，確?？冃гu價的準確性。

除此之外，績效評價需要有完整的評價體系作支撐，所以學校還應(yīng)當設(shè)立專門的績效評價小組，建立一套完整的績效評價體系，從而確?？冃гu價的專業(yè)性與規(guī)范性，最終為學校預算績效管理目標的順利完成保駕護航。

（五）搭建信息化預算管理系統(tǒng)

現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)相當普遍，學校在實施預算績效管理的過程中，也可以借助先進的信息技術(shù)，搭建起符合學校運營管理的信息化預算管理系統(tǒng)，促使該系統(tǒng)更好地服務(wù)于學校的預算績效管理工作。信息化預算管理系統(tǒng)，不僅可以為學校節(jié)省人力成本、信息溝通成本，而且可以及時準確的獲取相關(guān)信息，提高預算績效管理的工作效率與質(zhì)量。除此之外，信息化預算管理系統(tǒng)還可以使預算績效管理更加透明化，從而有效降低風險。

以榮成市好運角中學的預算管理信息化建設(shè)為例，該學校通過與軟件公司進行合作，基于“云平臺”與分布式數(shù)據(jù)處理方式，搭建了現(xiàn)有的信息化預算管理系統(tǒng)，有效實現(xiàn)了大規(guī)模的信息共享，提升了學校預算績效管理的效率。其預算管理系統(tǒng)將預算編制的申報審批、執(zhí)行調(diào)整與績效考核等流程全部轉(zhuǎn)為線上，有效實現(xiàn)了工資核算、固定資產(chǎn)管理等模塊的預算績效管理需求，進一步確保了學校部分資源的合理分配與使用。通過這樣的操作，有效解決了學校管理的多個問題，進一步加快了學校預算績效管理的落實進度。

五、結(jié)束語

綜上所述，在國家政策的推動下，學校應(yīng)當對預算績效管理予以更多的重視，結(jié)合學校自身的規(guī)模、師資力量、資金支出等實際情況，這對于預算績效管理過程中存在的預算績效管理意識薄弱、預算編制不嚴密、預算執(zhí)行不到位、績效評價不完善以及信息化應(yīng)用不充分等問題進行深入分析，并采取完善預算績效管理制度、加強員工培訓、提升管理意識;采取多樣化的預算編制方法、加強預算編制的科學性;加強預算執(zhí)行的監(jiān)管力度、建立健全的激勵考核機制;完善績效評價體系;以及搭建信息化預算管理系統(tǒng)等相應(yīng)的措施，從而提升學校的預算績效管理水平，進而更好地發(fā)揮自身的社會職能，更好地為我國教育事業(yè)貢獻自己的力量。由于對相關(guān)文獻研究得還不夠透徹，文章中提到的策略也不盡完善，后續(xù)還會不斷進行學習，力求提出更加行之有效的策略。

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