摘 要：建黨百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨從局部執(zhí)政到全面執(zhí)政過(guò)程中推進(jìn)群眾監(jiān)督制度化建設(shè)主要經(jīng)歷了發(fā)軔與形塑、發(fā)展與頓挫、調(diào)試與優(yōu)化、深化與創(chuàng)新四個(gè)歷史階段。其基本經(jīng)驗(yàn)在于：立足監(jiān)督本位，正確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與群眾監(jiān)督的關(guān)系;明確監(jiān)督定位，深化群眾監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用;防范監(jiān)督缺位，加強(qiáng)民主法治為群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供保障;化解監(jiān)督錯(cuò)位，強(qiáng)化制度建設(shè)規(guī)范，加強(qiáng)群眾監(jiān)督;保障監(jiān)督到位，優(yōu)化具體機(jī)制完善群眾監(jiān)督制度體系。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;群眾監(jiān)督;制度化

中圖分類號(hào)：D26 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2022）05-0019-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義歷史方位研究”（2018XZD10）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：於天祿（1995-），男，遼寧本溪人，清華大學(xué)高校德育研究中心博士研究生，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)：“必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，依紀(jì)依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”，“構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”[1]。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起就十分重視黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。作為黨外監(jiān)督的重要方式之一，群眾監(jiān)督是人民群眾依法對(duì)黨政機(jī)關(guān)的工作及公職人員的履職行為、紀(jì)律作風(fēng)等問(wèn)題進(jìn)行的檢視和監(jiān)督，其在規(guī)范權(quán)力行使、防范權(quán)力濫用、保障權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行等方面起到了極為有效的補(bǔ)充作用。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念和執(zhí)政追求更凸顯了群眾監(jiān)督對(duì)于加強(qiáng)黨自身建設(shè)、永葆黨的先進(jìn)性和純潔性的特殊意義。在百年發(fā)展進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)群眾監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)行了諸多有益探索，特別是在不同歷史時(shí)期和時(shí)代條件下，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新賦予了群眾監(jiān)督以更多活力，增強(qiáng)了群眾監(jiān)督的治理效能。本文嘗試梳理百年來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)踐的演進(jìn)歷程，進(jìn)而總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)，以期為新時(shí)代深化完善群眾監(jiān)督制度提供有益借鑒。

一、新民主主義革命時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的發(fā)軔與形塑

從建黨初期到新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨就群眾監(jiān)督制度化問(wèn)題進(jìn)行了初步探索，在瑞金時(shí)期和延安時(shí)期的局部執(zhí)政過(guò)程中逐漸形成了一套卓有成效的群眾監(jiān)督機(jī)制，為新中國(guó)成立后群眾監(jiān)督制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

1.建黨初期群眾監(jiān)督制度化的發(fā)軔。早期的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題已經(jīng)有了較為清晰的認(rèn)識(shí)，黨的一大至四大均就加強(qiáng)黨中央對(duì)地方委員會(huì)的監(jiān)督、黨組織對(duì)黨員個(gè)人的監(jiān)督進(jìn)行了明確規(guī)定。1926年《中央擴(kuò)大會(huì)議通告——堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》發(fā)布，警誡黨內(nèi)若容留投機(jī)腐敗壞分子，將使黨存在“為群眾所厭棄”[2]348的危險(xiǎn)，且會(huì)“敗壞黨在群眾中的威望”[2]348。盡管這份通告中并未提及群眾監(jiān)督問(wèn)題，但黨已經(jīng)意識(shí)到人民群眾對(duì)腐敗問(wèn)題是最痛恨的，這是加強(qiáng)群眾監(jiān)督的重要前提。1927年進(jìn)行的三灣改編是中國(guó)共產(chǎn)黨探索群眾監(jiān)督制度化實(shí)踐的重要開端。三灣改編的三項(xiàng)重要內(nèi)容之一就是在軍隊(duì)內(nèi)實(shí)行民主主義，通過(guò)建立士兵委員會(huì)，“官長(zhǎng)不打士兵，官兵待遇平等，士兵有開會(huì)說(shuō)話的自由，廢除煩瑣的禮節(jié)，經(jīng)濟(jì)公開，士兵管理伙食”[3]65，發(fā)動(dòng)群眾（士兵）進(jìn)行自下而上的有效監(jiān)督。此后，建立士兵委員會(huì)這一軍隊(duì)組織制度在紅軍中很好地貫徹執(zhí)行下來(lái)。1929年陳毅在《關(guān)于朱毛紅軍的歷史及其狀況的報(bào)告》中就指出，紅四軍各級(jí)士兵委員會(huì)的任務(wù)主要包括：“一、參加軍隊(duì)管理。二、維持紅軍紀(jì)律。三、監(jiān)督軍隊(duì)的經(jīng)濟(jì)。”[4]士兵委員會(huì)制度不僅極大增強(qiáng)了軍隊(duì)的紀(jì)律性和戰(zhàn)斗力，“同樣一個(gè)兵，昨天在敵軍不勇敢，今天在紅軍很勇敢，就是民主主義的影響”[3]65，也成為中國(guó)共產(chǎn)黨緊緊依靠人民群眾進(jìn)行監(jiān)督、推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)公開的第一次制度化實(shí)踐，群眾監(jiān)督制度建設(shè)由此起步。

2.瑞金時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的初創(chuàng)。群眾監(jiān)督作為一種防范權(quán)力異化的重要方式，其制度化推進(jìn)和體系化發(fā)展必然要依托一個(gè)穩(wěn)定的政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，中華蘇維埃共和國(guó)的建立就為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的開展提供了相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境與寶貴的契機(jī)。中央蘇區(qū)被稱為“空前的真正的廉潔政府”，其主要原因就在于“蘇維埃工作人員中，如果發(fā)現(xiàn)了貪污腐化、消極怠工以及官僚主義的分子，民眾可以立即揭發(fā)這些人員的錯(cuò)誤，而蘇維埃則立即懲辦他們，決不姑息”[5]。在具體制度建設(shè)方面：一是通過(guò)憲法性文件充分保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。1934年通過(guò)的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》明確規(guī)定16歲以上的蘇維埃公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，可以“直接選派代表參加各級(jí)工農(nóng)兵會(huì)議（蘇維埃）的大會(huì)……代表須按期的向其選舉人做報(bào)告，選舉人無(wú)論何時(shí)，皆有撤回被選舉人及實(shí)行新選舉的權(quán)利”[6]。二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來(lái)承接和開展群眾監(jiān)督工作。中央蘇區(qū)先后頒布《工農(nóng)檢察部的組織條例》《中央工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》，組建了各級(jí)工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)，下設(shè)控告局，主要負(fù)責(zé)“接受工農(nóng)勞苦群眾對(duì)蘇維埃機(jī)關(guān)或國(guó)家經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的控告，及調(diào)查控告的事實(shí)”[7]。同時(shí)還創(chuàng)新監(jiān)督方式，在工農(nóng)群眾比較集中的地方設(shè)立控告箱，特別指定專人代為接收控告，方便群眾對(duì)黨員干部的監(jiān)督。三是創(chuàng)新群眾監(jiān)督機(jī)制。中央工農(nóng)檢察部先后頒布《突擊隊(duì)的組織和工作》《工農(nóng)通訊員任務(wù)》《同志審判會(huì)臨時(shí)規(guī)則》等規(guī)范性文件和訓(xùn)令，1933年少共蘇區(qū)中央局通過(guò)《輕騎隊(duì)的組織與工作大綱》，由此建立起由突擊隊(duì)、輕騎隊(duì)、工農(nóng)通信員、群眾法庭組成的多層次群眾監(jiān)督機(jī)制。此外，中央蘇區(qū)還積極發(fā)動(dòng)群眾參與到反貪污浪費(fèi)和反官僚主義運(yùn)動(dòng)中，并成立檢舉委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)群眾檢舉揭發(fā)運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，還特別在《紅色中華》《紅星報(bào)》《青年實(shí)話》《斗爭(zhēng)》等報(bào)刊上開辟專欄，加強(qiáng)群眾輿論監(jiān)督等。這些方式有效遏制了一度存在的貪污腐化現(xiàn)象和官僚主義作風(fēng)，為中央蘇區(qū)的廉潔政治建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。綜上，瑞金時(shí)期是黨第一次在局部地區(qū)進(jìn)行執(zhí)政，群眾監(jiān)督制度建設(shè)不可避免地帶有初創(chuàng)和原始色彩，同時(shí)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和實(shí)踐探索方面也借鑒了蘇聯(lián)的有益經(jīng)驗(yàn)。在局部執(zhí)政實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸摸索出了一套行之有效的群眾監(jiān)督制度化方案，時(shí)至今日仍具參考價(jià)值和借鑒意義。

3.延安時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的形塑。延安時(shí)期的群眾監(jiān)督制度建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，并在實(shí)踐中不斷形塑，這與黨對(duì)建立民主政治和廉潔政治的不懈探索有關(guān)。一是加強(qiáng)民主政權(quán)建設(shè)，為人民群眾依法監(jiān)督打牢制度基礎(chǔ)。1938年陜甘寧邊區(qū)在邊區(qū)、縣和鄉(xiāng)三級(jí)設(shè)立參議會(huì)，作為各級(jí)政權(quán)中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。1939年《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》頒布實(shí)施，明確并規(guī)范了各級(jí)參議會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。1940年各抗日根據(jù)地開始實(shí)行“三三制”民主政權(quán)建設(shè)，開展更為廣泛、更具包容性的民主實(shí)踐。1941年通過(guò)的具有憲法性質(zhì)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定：“人民則有用無(wú)論何種方式控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)利?！盵8]這從根本上保障了人民群眾的監(jiān)督和控告權(quán)利。二是通過(guò)完善民主選舉制度從源頭上加強(qiáng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)。邊區(qū)政府先后頒布《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)選舉委員會(huì)組織規(guī)程》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》等，通過(guò)將普選制和競(jìng)選制相結(jié)合，人民群眾可以對(duì)參議會(huì)成員和政府成員進(jìn)行選舉、監(jiān)督和罷免，還可以在選舉中檢視政府工作， 揭發(fā)實(shí)際問(wèn)題以興利除弊。這不僅提升了人民群眾的選舉積極性，也從制度上保障了群眾監(jiān)督的落地生效。三是在老區(qū)制定并推行黨員與黨外群眾結(jié)合開會(huì)的方法，推進(jìn)基層黨務(wù)公開的制度化嘗試。這種方法“使參加會(huì)議的黨外群眾能夠盡情地批判與審查他們所反對(duì)的或贊成的黨員及干部……使黨內(nèi)一切好的與壞的現(xiàn)象暴露于群眾之前，為群眾所監(jiān)督，為群眾所批評(píng)或擁護(hù)”[9]。四是通過(guò)加強(qiáng)關(guān)于干部選任管理和腐敗治理等方面的制度設(shè)計(jì)，夯實(shí)群眾監(jiān)督實(shí)效。邊區(qū)政府制定了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部管理暫行通則（草案）》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部獎(jiǎng)懲暫行條例（草案）》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部任免暫行條例（草案）》《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》等，將之作為輔助性制度安排，有效配合群眾監(jiān)督制度建設(shè)的實(shí)踐推進(jìn)。

二、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的發(fā)展與頓挫

新中國(guó)成立后至改革開放前，群眾監(jiān)督制度建設(shè)經(jīng)歷了從奠基推進(jìn)到停滯廢弛的曲折發(fā)展歷程。需要厘清的問(wèn)題是，新中國(guó)成立后包括群眾監(jiān)督制度在內(nèi)的黨和國(guó)家各項(xiàng)廉政制度已經(jīng)初步建立并于實(shí)踐中漸次完善，不能因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)的一度停滯而否認(rèn)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督制度化問(wèn)題的重視與積極探索這一事實(shí)。

1.建立健全群眾監(jiān)督的支撐和配套制度。群眾監(jiān)督既是人民民主的體現(xiàn)，也是廉政建設(shè)的重要內(nèi)容。因此從制度層面看，民主制度是根本前提，廉政制度是輔助保障。一是在民主制度建設(shè)方面，1949年第一屆政協(xié)會(huì)議的召開標(biāo)志著多黨合作與政治協(xié)商制度的建立，會(huì)議上通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》確立了新中國(guó)實(shí)行民主集中制的人民代表大會(huì)制度，《共同綱領(lǐng)》第4條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民依法有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！盵10]21953年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》規(guī)定：凡年滿18周歲的公民均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。1954年一屆全國(guó)人大一次會(huì)議正式確立人民代表大會(huì)制度為我國(guó)的根本政治制度，會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第17條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見(jiàn)，接受群眾的監(jiān)督。”[11]二是在廉政制度建設(shè)方面，黨的紀(jì)檢制度的建立為群眾監(jiān)督提供了有效渠道。1949年中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，朱德任中紀(jì)委書記，加強(qiáng)對(duì)黨員違紀(jì)問(wèn)題的立案調(diào)查和處理。1954年中紀(jì)委制定了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，其中就人民群眾向組織控告申訴案件的多方面要求進(jìn)行了規(guī)定。1955年黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)相繼成立，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)受理群眾檢舉控告問(wèn)題的查處力度。在監(jiān)察和司法領(lǐng)域，《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為。”[10]61949年政務(wù)院成立中央人民監(jiān)察委員會(huì)，并于1954年改組成立國(guó)務(wù)院監(jiān)察部。在懲治腐敗問(wèn)題上，《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》《中央節(jié)約檢查委員會(huì)關(guān)于處理貪污浪費(fèi)及官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》等頒布實(shí)施，切實(shí)增強(qiáng)了群眾監(jiān)督對(duì)貪腐行為和不正之風(fēng)的糾正效果。此外，黨和國(guó)家在財(cái)經(jīng)制度、軍隊(duì)組織制度等方面也加強(qiáng)了便于群眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)?？傊嚓P(guān)支撐和配套制度的建立與完善為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的推進(jìn)提供了強(qiáng)力保障和極大便利。

2.探索推進(jìn)人民群眾來(lái)信來(lái)訪制度建設(shè)。從功能定位上看，信訪制度雖不屬于完全意義上的群眾監(jiān)督制度，但二者有著天然的聯(lián)系。一方面，信訪制度強(qiáng)調(diào)對(duì)人民群眾切身利益的救濟(jì)和保護(hù);另一方面，信訪制度也為人民群眾提出批評(píng)建議、監(jiān)督黨和政府工作拓寬了有效渠道，成為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重要補(bǔ)充。新中國(guó)成立后，毛澤東、周恩來(lái)等中央領(lǐng)導(dǎo)人高度重視信訪工作，強(qiáng)調(diào)“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求”[12]。1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，提出“對(duì)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民的工作，應(yīng)建立登記、研究、轉(zhuǎn)辦、檢查、催辦、存檔等各項(xiàng)制度”[13]323，并特別重視對(duì)信訪群眾的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁被控機(jī)關(guān)或人員采取報(bào)復(fù)行為;如有報(bào)復(fù)者，應(yīng)予以處分，情節(jié)嚴(yán)重者并應(yīng)送司法機(jī)關(guān)依法懲處”[13]323。同年7月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)暨省、市協(xié)商委員會(huì)關(guān)于處理人民意見(jiàn)的試行辦法》嚴(yán)格申明必須接受與認(rèn)真處理人民的詢問(wèn)、申訴、批評(píng)等意見(jiàn)的同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)務(wù)使之“有著落”“有交代”。從1953年開始，政務(wù)院逐漸確立了信訪工作處理的“歸口管理”原則，并完善了一系列具體規(guī)章制度。1957年第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開，通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，標(biāo)志著信訪制度的正式確立。1963年國(guó)務(wù)院頒布試行的《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例（草稿）》，使信訪工作更加制度化、規(guī)范化，信訪制度也成為加強(qiáng)群眾監(jiān)督的有效依托制度。

3.人民監(jiān)察通訊員制度的建立與廢弛。20世紀(jì)50年代推行人民監(jiān)察通訊員制度，即“由各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府機(jī)關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)部門、人民團(tuán)體、城市街道和農(nóng)村中設(shè)置人員，監(jiān)察公務(wù)人員的不良現(xiàn)象并向監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告的制度”[14]。這一制度不僅是新中國(guó)成立初期為加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督所創(chuàng)設(shè)的專門制度，也是黨和政府在推進(jìn)制度建設(shè)過(guò)程中的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。1951年政務(wù)院頒布了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》，對(duì)人民監(jiān)察通訊員制度進(jìn)行了初步規(guī)定，明確了監(jiān)察通訊員的聘用條件和辦法、組織形式與職責(zé)任務(wù)等。為了鞏固“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)成果，進(jìn)一步加強(qiáng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)，1952年政務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)大量聘請(qǐng)人民群眾擔(dān)任特約監(jiān)察通訊員。此舉有效提升了群眾監(jiān)督工作的組織性和計(jì)劃性，加強(qiáng)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也為各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的有效開展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。此后，為進(jìn)一步完善這一制度，1953年政務(wù)院頒布《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》、1954年人民監(jiān)察委員會(huì)頒布《人民監(jiān)察通訊員獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》等，就監(jiān)察通訊員的組織結(jié)構(gòu)、選聘方式、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、設(shè)置范疇、工作職責(zé)、監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制等進(jìn)行了具體規(guī)定。1954年人民監(jiān)察委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部，人民監(jiān)察通訊員制度也進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，1956年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《監(jiān)察部關(guān)于對(duì)人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)告》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、更好發(fā)揮自下而上的監(jiān)督作用，但仍沒(méi)有解決通訊員在監(jiān)督檢舉中的權(quán)利保障問(wèn)題。隨著1957年后形勢(shì)的變化，監(jiān)察通訊員制度逐漸流于形式，被“大鳴大放”的監(jiān)督方式所取代。1959年監(jiān)察部撤銷后，這一制度也隨之終結(jié)?；仡櫲嗣癖O(jiān)察通訊員制度發(fā)展歷程，其在發(fā)現(xiàn)各種潛藏問(wèn)題、改善黨和政府工作等方面起到了積極作用，但由于缺乏對(duì)通訊員人身保障的制度設(shè)計(jì)、通訊員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后無(wú)權(quán)進(jìn)行懲治等問(wèn)題，影響了人民群眾的監(jiān)督積極性，削弱了監(jiān)督制度的應(yīng)有效力。

總之，盡管新中國(guó)成立后的群眾監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)踐存在一些問(wèn)題，也經(jīng)歷了試錯(cuò)階段，但必須承認(rèn)的是，其也為改革開放后群眾監(jiān)督制度建設(shè)的恢復(fù)發(fā)展確立了頂層設(shè)計(jì)層面的基礎(chǔ)框架。

三、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的調(diào)試與優(yōu)化

改革開放后，鄧小平堅(jiān)持正確認(rèn)識(shí)群眾監(jiān)督的地位和作用，強(qiáng)調(diào)不搞“大民主”，但要發(fā)揚(yáng)“小民主”，并特別強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的作用，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵15]。這一時(shí)期的群眾監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)了調(diào)試發(fā)展與科學(xué)優(yōu)化，布局更加合理、細(xì)致與周全，相關(guān)機(jī)制建設(shè)也取得了新進(jìn)展。

1.恢復(fù)加強(qiáng)民主法制建設(shè)。鄧小平尤為重視制度具有的根本性和長(zhǎng)期性作用，先后恢復(fù)了在“文化大革命”中遭破壞的黨和國(guó)家各項(xiàng)制度，并通過(guò)民主法制建設(shè)加強(qiáng)群眾監(jiān)督。1977年開始，人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度相繼恢復(fù)，黨和國(guó)家政治生活的正常秩序也逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布實(shí)施，其中就公民享有的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行了明確規(guī)定。在基層民主建設(shè)方面，全國(guó)人大常委會(huì)分別于1987年、1989年審議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法（試行）》和《城市居民委員會(huì)組織法》，并于1998年正式通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，切實(shí)落實(shí)和保障了基層群眾自治的各項(xiàng)民主權(quán)利。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)方面，1978年開始黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)重建，1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》發(fā)布，旨在進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)政治生活、優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài);1987年中華人民共和國(guó)監(jiān)察部成立，《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》等法規(guī)制度相繼出臺(tái)。此外，1990年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)要建立健全民主、科學(xué)的決策制定與執(zhí)行程序，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，發(fā)揚(yáng)黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。綜上，改革開放初期對(duì)民主法制的恢復(fù)完善切實(shí)保障了人民群眾的監(jiān)督權(quán)，是新時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)科學(xué)優(yōu)化的重要前提。

2.建立健全來(lái)信來(lái)訪制度。在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重要進(jìn)展之一就是信訪制度的逐步健全。1980年全國(guó)和各地信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化;1982年第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議通過(guò)《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，提出信訪工作要遵循“正確貫徹執(zhí)行黨的方針、政策”“分工負(fù)責(zé)，歸口辦理”“件件有著落、有結(jié)果”的原則，還明確規(guī)定縣以上各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都必須設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著信訪工作已經(jīng)有規(guī)可依。黨的十四大后，信訪制度建設(shè)走上快車道。1995年頒布的《信訪條例》標(biāo)志著信訪工作的制度化水平邁上新臺(tái)階。2000年中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國(guó)家信訪局成為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的實(shí)體性依托機(jī)構(gòu)。2005年國(guó)務(wù)院對(duì)《信訪條例》進(jìn)行修訂，對(duì)信訪制度和內(nèi)部程序進(jìn)行了科學(xué)完善，使之更加適合新形勢(shì)下信訪工作的需要，更有針對(duì)性和可行性，對(duì)群眾監(jiān)督工作更有助益。2007年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》，特別提出“要建立健全人民建議征集制度，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府的工作積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，鼓勵(lì)和支持人民群眾以各種方式參與國(guó)家事務(wù)管理”[16]。綜上，這一時(shí)期信訪制度的健全和優(yōu)化為群眾監(jiān)督提供了重要的制度支撐。

3.探索構(gòu)建信息公開制度。信息公開是群眾監(jiān)督的前置性環(huán)節(jié)，加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)是完善群眾監(jiān)督制度的應(yīng)有之義。2005年中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見(jiàn)》，開始了信息公開制度化探索。2008年施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》特別規(guī)定公民有權(quán)對(duì)信息公開工作進(jìn)行監(jiān)督并提出批評(píng)建議。在推進(jìn)政務(wù)公開的同時(shí)，各地也在積極探索對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選任和管理過(guò)程加強(qiáng)群眾監(jiān)督。1997年江蘇省宿遷市沭陽(yáng)縣率先進(jìn)行了干部任前公示試點(diǎn)，這一舉措得到中央的高度肯定并逐漸在全國(guó)推廣。2000年中組部印發(fā)《關(guān)于推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)在選人用人過(guò)程中加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督，由組織（人事）部門受理群眾意見(jiàn)，更全面準(zhǔn)確了解干部情況。2002年中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，干部任前公示制度成為一種必備監(jiān)督制度。2004年宿遷市再次推出了干部勤廉公示制度，進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化了信息公開制度，推進(jìn)了群眾監(jiān)督制度化的進(jìn)程。2006年中紀(jì)委會(huì)同中組部發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》，對(duì)干部述職述廉制度進(jìn)行了規(guī)范和優(yōu)化。此外，“深化政務(wù)公開，認(rèn)真貫徹政府信息公開條例，推行電子政務(wù)，推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行;不斷拓展公共企事業(yè)單位辦事公開工作領(lǐng)域;完善廠務(wù)公開、村務(wù)公開，大力推行社會(huì)聽證、專家咨詢、新聞發(fā)布等公開形式”[17]165，還從具體機(jī)制層面實(shí)現(xiàn)了信息公開制度的優(yōu)化和完善。總之，這一時(shí)期的信息公開制度建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)中取得了新進(jìn)展，讓群眾監(jiān)督工作更加有章可循。

4.科學(xué)優(yōu)化監(jiān)督保障機(jī)制。從制度上加強(qiáng)群眾監(jiān)督的權(quán)益保障、加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督人的保護(hù)，也是這一時(shí)期制度建設(shè)的重要舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，受困于擔(dān)心被監(jiān)督者打擊報(bào)復(fù)，群眾監(jiān)督開展存在一定困難。為此，這一時(shí)期建立了相關(guān)配套監(jiān)督保障機(jī)制。一方面，著力強(qiáng)化黨和國(guó)家監(jiān)督體系的協(xié)同保障作用。1987年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》發(fā)布，之后中共中央印發(fā)《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的貫通機(jī)制建設(shè)，如“堅(jiān)持民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督”[18]。還注重以黨內(nèi)監(jiān)督制度為抓手實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系內(nèi)部的優(yōu)化重組，從制度層面科學(xué)完善多元監(jiān)督機(jī)制，“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督合力”[17]63。另一方面，著力優(yōu)化群眾監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)保障機(jī)制，激發(fā)人民群眾監(jiān)督積極性。如“完善舉報(bào)人和證人保護(hù)制度，探索建立舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度”[19]303，“健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制”[19]304，“建立暢通無(wú)阻、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范有效的民意反映機(jī)制”[19]479等?？傊?，對(duì)監(jiān)督保障機(jī)制等的探索和優(yōu)化提高了這一時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的成效。

四、新時(shí)代群眾監(jiān)督制度建設(shè)的深化與創(chuàng)新

新時(shí)代的群眾監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新躍升，制度層次更加分明，監(jiān)督協(xié)同作用更加彰顯，監(jiān)督保障機(jī)制更加全面。同時(shí)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視提升制度執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)全過(guò)程的監(jiān)督，推動(dòng)形成了全方位、立體化、多層次的群眾監(jiān)督制度體系。

1.群眾監(jiān)督制度與巡視制度實(shí)現(xiàn)深度融合。黨的十八大以來(lái)，巡視制度已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的重要制度。面對(duì)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，2013年黨中央啟動(dòng)巡視條例修訂工作，分別于2015、2017年兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，將黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，賦予巡視制度以新的活力。巡視制度賦能群眾監(jiān)督機(jī)制建設(shè)在于：一是加強(qiáng)巡視監(jiān)督與信訪工作的有效銜接。條例明確規(guī)定在巡視前應(yīng)向同級(jí)信訪部門了解有關(guān)情況，信訪部門必須配合巡視組完成工作。二是加強(qiáng)在巡視巡察工作中對(duì)人民群眾舉報(bào)線索的收集與受理。巡視組進(jìn)駐后會(huì)通過(guò)權(quán)威媒體渠道公布聯(lián)系方式，并在進(jìn)駐地人流密集與方便前往場(chǎng)所設(shè)立舉報(bào)信箱、開通值班電話和專門郵箱，加強(qiáng)對(duì)人民群眾舉報(bào)和反映問(wèn)題的收集和整理。為了保護(hù)舉報(bào)群眾，明確強(qiáng)調(diào)在舉報(bào)信箱附近不得安裝攝像頭。巡視組黨組織對(duì)有關(guān)舉報(bào)線索受理后將進(jìn)行嚴(yán)格查證和分類處置，并移交紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門等有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。三是巡視組工作必須接受群眾監(jiān)督。多種融合機(jī)制的創(chuàng)新為群眾監(jiān)督制度建設(shè)和效能發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)中央共開展了12輪巡視，實(shí)現(xiàn)了一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋。中央巡視組累計(jì)接受、接待并處理人民群眾來(lái)信來(lái)訪159萬(wàn)件次。黨的十九大以來(lái)，中央巡視組已受理群眾信訪舉報(bào)49萬(wàn)件次，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)344萬(wàn)件次，處置問(wèn)題線索1667萬(wàn)件，談話函詢341萬(wàn)件次。可以說(shuō)，巡視制度已經(jīng)成為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重要支撐，二者實(shí)現(xiàn)了深度融合。

2.創(chuàng)新國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員制度。在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立監(jiān)察員這一制度，最早可追溯到20世紀(jì)50年代的人民監(jiān)察通訊員制度。改革開放后，該制度實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)發(fā)展。2013年監(jiān)察部審議通過(guò)了《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》，明確了特邀監(jiān)察員的職責(zé)除監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)工作與工作人員履職行為外，還包括反映、轉(zhuǎn)遞人民群眾對(duì)監(jiān)察對(duì)象違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告等。2018年國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組建成立。同年8月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，確立了特約監(jiān)察員制度，職能更為聚焦，專職于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作進(jìn)行外部監(jiān)督，有效突破了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督被監(jiān)督者”這一難題，創(chuàng)新了自下而上對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制。通過(guò)從人大代表、基層群眾等群體中優(yōu)選特約監(jiān)察員，實(shí)現(xiàn)了對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的社會(huì)監(jiān)督。特約監(jiān)察員還可以通過(guò)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的述職述廉、民主評(píng)議和派駐監(jiān)督等工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與建言獻(xiàn)策，對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行“挑刺”“拍磚”，發(fā)揮監(jiān)督工作實(shí)效。特約監(jiān)察員制度不僅為群眾監(jiān)督拓寬了渠道，創(chuàng)新了制度設(shè)計(jì)，豐富了制度內(nèi)涵，也體現(xiàn)出了監(jiān)督者敢于開門接受監(jiān)督、主動(dòng)接受監(jiān)督的自信和胸襟，為新時(shí)代黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作人員踐行“執(zhí)紀(jì)先守紀(jì)、律人先律己”的要求提供了有效的制度保障。此外，各省市紀(jì)委監(jiān)委也積極創(chuàng)新監(jiān)督方法、拓寬監(jiān)督渠道，如2018年大連市、廈門市紀(jì)委監(jiān)委從社會(huì)各界人士中選聘出多名黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督員，在其明確自身職責(zé)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)基層群眾意見(jiàn)建議的調(diào)查研究和收集反饋，以此帶動(dòng)更為廣泛的群眾監(jiān)督，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督結(jié)構(gòu)和監(jiān)督格局。

3.深化完善黨務(wù)政務(wù)信息公開制度。新時(shí)代黨和政府的信息公開工作實(shí)現(xiàn)了歷史性發(fā)展，信息公開的廣度、深度和力度前所未有。同時(shí)，黨和政府更加注重制度建設(shè)對(duì)于信息公開工作的重要作用。2016年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“讓群眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督”的基本原則，在決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果、重點(diǎn)領(lǐng)域等方面推進(jìn)信息公開，顯著提升了信息公開的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平。2017年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，這是黨內(nèi)首部信息公開條例，其不僅對(duì)黨務(wù)信息公開的一般要求和具體事項(xiàng)等進(jìn)行了規(guī)定，還特別提出要注重黨務(wù)公開與政務(wù)公開的有效銜接和聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)黨務(wù)公開工作的制度化水平。2019年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》修訂公布，從制度上樹立了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，在主動(dòng)公開和強(qiáng)化監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)上作了進(jìn)一步規(guī)范，彰顯了政府信息公開的“便民性”特點(diǎn)，拓展了群眾監(jiān)督的范圍。此外，由各省市自主探索和推行的“一把手”公開述廉機(jī)制、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉機(jī)制等，也成為另一種形式的主動(dòng)信息公開機(jī)制，有力地加強(qiáng)了人民群眾和新聞媒體對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督?？傊?，新時(shí)代的黨務(wù)政務(wù)信息公開制度建設(shè)強(qiáng)化了群眾監(jiān)督，消除了監(jiān)督的盲區(qū)和死角，最大限度規(guī)避了權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

4.構(gòu)建全方位的監(jiān)督協(xié)作保障制度體系。新時(shí)代黨和政府進(jìn)一步加強(qiáng)了群眾監(jiān)督的權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)，從不同維度和方面提出了新舉措。一是完善信訪制度，優(yōu)化拓寬群眾信訪渠道。2014年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中就“進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道”等問(wèn)題進(jìn)行部署。國(guó)家信訪局圍繞《信訪條例》等發(fā)布《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》《國(guó)家信訪局關(guān)于讓群眾“最多訪一次”的辦法（試行）》等配套措施10余件，規(guī)范優(yōu)化信訪工作，保障群眾信訪權(quán)益。二是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，著力破解“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)實(shí)困局。針對(duì)監(jiān)督者的后期保障仍存在“保護(hù)工作的分工不夠明確”，“缺乏具體、有效的保護(hù)措施”，“側(cè)重事后救濟(jì)，舉報(bào)人遭受威脅時(shí)往往求助無(wú)門”，“隱性報(bào)復(fù)難以查處”[20]等現(xiàn)實(shí)難題，2016年最高檢、公安部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，通過(guò)加強(qiáng)嚴(yán)格各環(huán)節(jié)保密措施、強(qiáng)化對(duì)舉報(bào)人的有效保護(hù)等機(jī)制建設(shè)，疏解和消除舉報(bào)群眾的顧慮心理，提升人民群眾的監(jiān)督積極性。三是建立制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)督的閉合環(huán)節(jié)。2018年中紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于做好新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見(jiàn)（試行）》，2020年中辦印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。此外，新時(shí)代強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與電子信訪舉報(bào)機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建的以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、多種監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)力的黨和國(guó)家監(jiān)督體系等也成為加強(qiáng)群眾監(jiān)督的有效補(bǔ)充?？傊?，新時(shí)代的群眾監(jiān)督協(xié)作保障制度體系更加完善，有效激活了人民群眾的監(jiān)督積極性，進(jìn)一步確保了群眾監(jiān)督的治理效能。

五、中國(guó)共產(chǎn)黨探索構(gòu)建群眾監(jiān)督制度的基本經(jīng)驗(yàn)

梳理建黨百年來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的基本歷程，有助于明晰制度變遷的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供借鑒。

1.立足監(jiān)督本位：正確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與群眾監(jiān)督的關(guān)系。群眾監(jiān)督本質(zhì)上是人民民主的體現(xiàn)，在立足人民群眾監(jiān)督本位的同時(shí)，更要關(guān)注黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與群眾監(jiān)督的關(guān)系，或黨與人民群眾的互動(dòng)關(guān)系。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)革命能夠取得勝利、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本保證，如果黨的全面領(lǐng)導(dǎo)缺位，群眾監(jiān)督也就無(wú)從談起。同時(shí)，群眾監(jiān)督也是推進(jìn)黨的自我革命、不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措?；厮輾v史可以發(fā)現(xiàn)，在百年發(fā)展進(jìn)程中，群眾監(jiān)督的健康穩(wěn)定運(yùn)行和制度化與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)密不可分?！爱?dāng)黨進(jìn)行正確領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，群眾監(jiān)督工作就會(huì)取得突出效果;當(dāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)失誤甚至缺位的時(shí)候，群眾監(jiān)督就會(huì)陷入無(wú)序或混亂狀態(tài)，甚至影響國(guó)家正常的生產(chǎn)生活秩序?！盵21]因此，新時(shí)代立足群眾監(jiān)督本位、積極動(dòng)員人民群眾參與監(jiān)督、完善各項(xiàng)監(jiān)督保障機(jī)制的同時(shí)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供政治支持和保障。此外，群眾監(jiān)督的效能發(fā)揮也取決于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨不僅要重視群眾監(jiān)督，還要通過(guò)大力加強(qiáng)對(duì)腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)的懲治力度，及時(shí)回應(yīng)群眾反映的問(wèn)題，讓人民群眾真正感受到監(jiān)督實(shí)效。

2.明確監(jiān)督定位：深化群眾監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用。從監(jiān)督類型上看，群眾監(jiān)督屬于黨外監(jiān)督和體制外監(jiān)督，也是社會(huì)監(jiān)督的重要組成部分。從黨和國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)成上看，群眾監(jiān)督在其中主要起到輔助監(jiān)督和補(bǔ)充監(jiān)督的作用。同時(shí)結(jié)合歷史進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，群眾監(jiān)督由于缺乏強(qiáng)制力，其取得實(shí)效還依賴于其他監(jiān)督方式的有效配合和綜合保障。黨的十九屆四中全會(huì)提出要健全完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，其中特別強(qiáng)調(diào)要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，發(fā)揮各項(xiàng)監(jiān)督的綜合作用。因此，群眾監(jiān)督在明確自身監(jiān)督定位的同時(shí)，必須加強(qiáng)與黨內(nèi)監(jiān)督和其他監(jiān)督方式的密切配合。一是要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，探索黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的融合機(jī)制。新時(shí)代巡視制度的創(chuàng)新完善為二者深度融合提供了重要思路，也成為發(fā)揮群眾監(jiān)督效能的有效機(jī)制。二是加強(qiáng)與其他監(jiān)督方式的制度化銜接。群眾監(jiān)督具有覆蓋面廣、監(jiān)督深入、監(jiān)督視角精細(xì)等優(yōu)勢(shì)，善于發(fā)現(xiàn)一些不易察覺(jué)的“微腐敗”問(wèn)題，可以有效消除監(jiān)督盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)全天候監(jiān)督。深化群眾監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用，就是充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上監(jiān)督的有效貫通。此外，如何從具體機(jī)制設(shè)計(jì)上加強(qiáng)群眾監(jiān)督與不同監(jiān)督方式的有效銜接，也是進(jìn)一步完善制度體系的重要著力點(diǎn)。

3.防范監(jiān)督缺位：加強(qiáng)民主法治為群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供保障。民主法治建設(shè)是防范群眾監(jiān)督缺位的重要保障，也是群眾監(jiān)督制度化探索中的支撐性因素。一方面，人民民主是開展群眾監(jiān)督工作的根本前提，其監(jiān)督效果與民主政治的發(fā)展程度息息相關(guān)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政治建設(shè)取得了輝煌成就，人民代表大會(huì)制度“是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造”[22]，我國(guó)全過(guò)程人民民主深刻彰顯了“全鏈條、全方位、全覆蓋”和“最廣泛、最真實(shí)、最管用”的特質(zhì)，這為群眾監(jiān)督奠定了最為堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，群眾監(jiān)督事業(yè)也因此而取得積極進(jìn)展。另一方面，法治建設(shè)為群眾監(jiān)督工作的順利開展提供了必要保障。憲法保障了公民的監(jiān)督權(quán)利，各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)也讓群眾監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)了有法可依。同時(shí)，群眾監(jiān)督能否達(dá)到理想效果更需要法治的密切配合，甚至監(jiān)督的后期保障環(huán)節(jié)也需要法律法規(guī)的維護(hù)。因此，法治為群眾監(jiān)督提供著穩(wěn)定而有效的保障。新時(shí)代群眾監(jiān)督制度建設(shè)更需要將各項(xiàng)工作納入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)定與法律法規(guī)的有效銜接，如制定《群眾監(jiān)督法》《國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)公示法》等，不僅保證群眾監(jiān)督工作在合法的軌道上運(yùn)行而不脫軌，也能夠最大限度地發(fā)揮群眾監(jiān)督制度的警戒與威懾作用，助力黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)事業(yè)。

4.化解監(jiān)督錯(cuò)位：強(qiáng)化制度建設(shè)規(guī)范和加強(qiáng)群眾監(jiān)督。新中國(guó)成立至改革開放前，群眾監(jiān)督制度建設(shè)既有創(chuàng)新發(fā)展，也有跌宕起伏。這表明，缺乏制度應(yīng)有的調(diào)節(jié)和規(guī)范作用，代之以“大鳴大放”的監(jiān)督方式和無(wú)序的群眾運(yùn)動(dòng)，不僅給黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)造成了嚴(yán)重的損失，也失去了群眾監(jiān)督應(yīng)有的作用，難以實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的本來(lái)目的，最終必然導(dǎo)致監(jiān)督錯(cuò)位?；馊罕姳O(jiān)督錯(cuò)位的有力舉措就在于強(qiáng)化制度建設(shè)，發(fā)揮制度的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性作用，堅(jiān)持用制度合力規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在改革開放新時(shí)期，鄧小平提出了群眾監(jiān)督必須制度化的思想，江澤民和胡錦濤重視群眾監(jiān)督制度的接續(xù)構(gòu)建與科學(xué)發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平將群眾監(jiān)督標(biāo)定為實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化的根本抓手，進(jìn)一步深化了群眾監(jiān)督制度在黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系中的作用。群眾監(jiān)督制度建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐表明，逐漸走上制度化軌道的群眾監(jiān)督是我們黨跳出“歷史周期率”的重要法寶。中國(guó)共產(chǎn)黨必須始終牢牢堅(jiān)持人民群眾的歷史主體地位，在實(shí)踐中推動(dòng)群眾監(jiān)督制度落地生根、更加成熟定型。總之，制度建設(shè)是貫穿群眾監(jiān)督實(shí)踐的主線，只有抓住這條主線，才能防范監(jiān)督錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)。

5.保障監(jiān)督到位：優(yōu)化具體機(jī)制完善群眾監(jiān)督制度體系。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的群眾監(jiān)督機(jī)制。從制度層面上看，層次逐漸分明，多種監(jiān)督之間的協(xié)同作用愈加明顯，監(jiān)督保障機(jī)制也漸次完善。黨在不同時(shí)期結(jié)合具體實(shí)踐，對(duì)群眾監(jiān)督具體機(jī)制都進(jìn)行了探索，如瑞金時(shí)期設(shè)立的突擊隊(duì)、輕騎隊(duì)、工農(nóng)通信員和群眾法庭，新中國(guó)成立初期設(shè)立的人民監(jiān)察通訊員，新時(shí)代設(shè)立的國(guó)家監(jiān)委特約監(jiān)察員等;還加強(qiáng)了對(duì)群眾監(jiān)督的前置環(huán)節(jié)和后期反饋保障環(huán)節(jié)的機(jī)制設(shè)計(jì)，形成了比較完備的群眾監(jiān)督制度體系。新時(shí)代深化完善群眾監(jiān)督制度的關(guān)鍵就在于優(yōu)化具體的體制機(jī)制，保障監(jiān)督效果能夠有效落實(shí)到位。一是進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)信息公開制度建設(shè)，深入貫徹“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，在涉及政府財(cái)政預(yù)算決算、重大項(xiàng)目招標(biāo)、重大決策論證等環(huán)節(jié)加大公開力度，強(qiáng)化權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的機(jī)制建設(shè)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督反饋與保障機(jī)制建設(shè)，特別要探索建立對(duì)監(jiān)督者和舉報(bào)人的持久保障機(jī)制，禁絕對(duì)舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)行為。三是進(jìn)一步強(qiáng)化黨和國(guó)家監(jiān)督體系中各種監(jiān)督方式之間的融合與銜接機(jī)制建設(shè)，形成多層次的監(jiān)督協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，規(guī)避權(quán)力異化和濫用的風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，群眾監(jiān)督制度建設(shè)仍然是一個(gè)值得關(guān)注的重要問(wèn)題，還需在實(shí)踐中不斷優(yōu)化完善。

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