李 禾，袁 楊

（中國(guó)人民銀行自貢市中心支行，四川 自貢 643000）

一、引言

中小銀行在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要地位，是支持民營(yíng)、小微企業(yè)融資的主力軍，其在資產(chǎn)規(guī)模為商業(yè)銀行三分之一情況下，普惠型小微企業(yè)貸款占比達(dá)46.54%②數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，截至2021年6月末。。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)上升，加之新冠肺炎疫情等因素交織影響，中小銀行信用風(fēng)險(xiǎn)反彈壓力加大，盈利水平持續(xù)下滑，資本持續(xù)承壓，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力受到一定的制約。與此同時(shí)，根據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》[1]，2021 年6 月末，我國(guó)共有422 家8—D 級(jí)處于“紅區(qū)”的高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行機(jī)構(gòu)須處置化解，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)4.6 萬(wàn)億元，絕大部分高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面臨資本不足的困境。中小銀行資本補(bǔ)充壓力引發(fā)各方高度關(guān)注，2020年和2021年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中分別指出“推動(dòng)中小銀行補(bǔ)充資本和完善治理，更好服務(wù)中小微企業(yè)”“繼續(xù)多渠道補(bǔ)充中小銀行資本、強(qiáng)化公司治理”。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)多次召開專題會(huì)議研究中小銀行資本補(bǔ)充的相關(guān)問題，支持中小銀行多渠道補(bǔ)充資本，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合五部委于2020年5月印發(fā)了《中小銀行深化改革和補(bǔ)充資本工作方案》。中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等部門也通過創(chuàng)設(shè)永續(xù)債、央行票據(jù)互換工具（CBS），放寬保險(xiǎn)資金投資永續(xù)債的條件等支持商業(yè)銀行資本補(bǔ)充，尤其是重點(diǎn)支持中小銀行補(bǔ)充資本。在各方大力支持和推動(dòng)下，商業(yè)銀行資本補(bǔ)充渠道進(jìn)一步拓展，以二級(jí)資本債、可轉(zhuǎn)債、優(yōu)先股、永續(xù)債等為代表的市場(chǎng)化資本補(bǔ)充工具逐步豐富。但受中小銀行資質(zhì)、投資主體意愿等制約，中小銀行資本不足的狀況可能未得到根本性改善，資本補(bǔ)充仍面臨較大壓力，針對(duì)有效促進(jìn)中小銀行資本補(bǔ)充的“市場(chǎng)+政策”工具模式亟待創(chuàng)新。

在此背景下，2020 年7 月1 日，國(guó)務(wù)院決定在當(dāng)年新增地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府專項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）合理定向支持中小銀行補(bǔ)充資本金，為中小銀行資本補(bǔ)充提供新的模式和資金來(lái)源，開創(chuàng)中小銀行新的資本補(bǔ)充方式。因政策出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)此開展的研究文獻(xiàn)相對(duì)有限，相關(guān)文獻(xiàn)未就專項(xiàng)債定向補(bǔ)充資本的路徑、實(shí)踐情況、優(yōu)劣勢(shì)開展深入分析。為探索專項(xiàng)債與常規(guī)資本工具的有效銜接機(jī)制，提高專項(xiàng)債的綜合使用效能，實(shí)現(xiàn)促改革、換機(jī)制、防風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)統(tǒng)一，本文從我國(guó)中小銀行資本補(bǔ)充現(xiàn)狀出發(fā)，分析常規(guī)資本補(bǔ)充工具的特點(diǎn)與存在的不足，探究20 個(gè)省份專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本的機(jī)制路徑，剖析典型案例，分析不同補(bǔ)充模式的優(yōu)缺點(diǎn)，深入剖析專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本面臨的問題，提出針對(duì)性政策建議，以期為完善中小銀行資本補(bǔ)充渠道提供有益參考。

二、文獻(xiàn)綜述

2012 年，我國(guó)出臺(tái)了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》①銀監(jiān)會(huì)令〔2012〕1號(hào)。，對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施新的資本管理要求，對(duì)資本充足率監(jiān)管要求在8%底線的基礎(chǔ)上提高了2.5—3.5 個(gè)百分點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)商業(yè)銀行逐步面臨更大的資本約束（鐘永紅和張衛(wèi)國(guó)，2018）[2]。目前，關(guān)于中小銀行資本補(bǔ)充路徑、方式及面臨問題等方面的研究較為充分，并從不同角度提出了資本補(bǔ)充的思路和對(duì)策建議。

在資本補(bǔ)充路徑、方式方面，部分學(xué)者認(rèn)為中小銀行資本補(bǔ)充應(yīng)以外源融資方式為主。如鐘永紅（2014）[3]認(rèn)為中小銀行利潤(rùn)轉(zhuǎn)增對(duì)資本補(bǔ)充效果有限，外源融資補(bǔ)充資本應(yīng)為主要的資本補(bǔ)充方式；尹繼志（2014）[4]認(rèn)為我國(guó)商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)以“減記型”和“轉(zhuǎn)股型”外源資本補(bǔ)充工具為主；勵(lì)雅敏（2019）[5]認(rèn)為其他一級(jí)資本和二級(jí)資本工具可優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，應(yīng)逐步摸索出適合國(guó)情的其他一級(jí)資本和二級(jí)資本補(bǔ)充產(chǎn)品；?？?021）[6]則認(rèn)為中小銀行應(yīng)在加強(qiáng)資本規(guī)劃和資本約束的同時(shí)，積極拓寬外源資本補(bǔ)充渠道，推動(dòng)輕資本發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為中小銀行應(yīng)通過內(nèi)源方式補(bǔ)充資本，如武敬云（2015）[7]認(rèn)為城商行最需要重視通過增加利潤(rùn)留存，提升內(nèi)源資本補(bǔ)充能力。

我國(guó)中小銀行現(xiàn)有的資本補(bǔ)充工具雖較為豐富，但仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。外源資本補(bǔ)充方面，非上市中小銀行除二級(jí)資本債外，可供選擇的資本工具較少，但二級(jí)資本債不能補(bǔ)充一級(jí)資本（勵(lì)雅敏，2019）[5]，非上市中小銀行發(fā)行的二級(jí)資本債還面臨市場(chǎng)認(rèn)可度不高等問題（于濤和譚人友，2019）[8]。中小銀行永續(xù)債面臨門檻較高、流動(dòng)性較差、發(fā)行機(jī)制不夠靈活及補(bǔ)充核心一級(jí)資本功能不明顯等問題（韓羽來(lái)和王大中，2020）[9]，盧捷和張翼（2021）[10]的研究也得到類似的結(jié)論。內(nèi)源資本補(bǔ)充方面，中小銀行資本補(bǔ)充面臨內(nèi)源資本補(bǔ)充來(lái)源不足等問題（張吉光，2020）[11]。此外，我國(guó)資本債券面臨投資門檻較高、投資者動(dòng)力不足、投資市場(chǎng)不成熟等問題（賈知青等，2021）[12]?；谖覈?guó)中小銀行資本補(bǔ)充面臨的困境，不少學(xué)者提出了政策建議。如梁斯（2014）[13]研究認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該對(duì)資本的構(gòu)成進(jìn)行調(diào)整，增加商業(yè)銀行的內(nèi)源資本來(lái)源；邱兆祥和王絲雨（2016）[14]建議將債權(quán)資本補(bǔ)充方式作為一種優(yōu)先補(bǔ)充資本的方式，可降低商業(yè)銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；夏謙謙（2018）[15]建議加快創(chuàng)新商業(yè)銀行資本補(bǔ)充工具，進(jìn)一步優(yōu)化資本補(bǔ)充工具類型和結(jié)構(gòu)；陳曉勇（2020）[16]建議農(nóng)村中小銀行應(yīng)積極擴(kuò)展外源資本補(bǔ)充渠道，加大內(nèi)源資本積累，加強(qiáng)資本精細(xì)化管理。

在專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本研究方面，賈拓等（2020）[17]認(rèn)為發(fā)行專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本具備政策和實(shí)踐基礎(chǔ)，并不存在法理障礙，建議減少專項(xiàng)債注資中小銀行的制度障礙，明確目標(biāo)銀行的選取原則，完善制度配套；史祎和陳森（2020）[18]認(rèn)為用專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本是財(cái)政金融政策互動(dòng)、多方合作共贏的創(chuàng)新之舉，但專項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券存在補(bǔ)充資本的效率較低、可轉(zhuǎn)換債券轉(zhuǎn)股后股權(quán)退出較為困難、非上市銀行股權(quán)定價(jià)公允性不高等問題；段勝（2021）[19]認(rèn)為專項(xiàng)債補(bǔ)充農(nóng)村中小銀行資本能夠快速緩解資本金不足的狀況，但并不是長(zhǎng)久治本之策，需要其他配套政策支持保障；楊雨婧和段勝（2021）[20]結(jié)合此次專項(xiàng)債補(bǔ)充資本相關(guān)要求，提出了細(xì)化專項(xiàng)債的管理實(shí)施細(xì)則、優(yōu)化專項(xiàng)債的可轉(zhuǎn)換債券條件、健全農(nóng)村中小銀行公司治理機(jī)制等政策建議。

當(dāng)前，關(guān)于中小銀行資本補(bǔ)充的研究主要涵蓋常規(guī)內(nèi)源性和外源性資本工具運(yùn)用兩方面，較為全面系統(tǒng)地分析了常規(guī)資本補(bǔ)充路徑、方式和存在的問題，并從加大內(nèi)源資本積累、優(yōu)化外源資本工具、加強(qiáng)資本管理等維度提出政策建議。專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本方面的研究相對(duì)匱乏，主要集中在專項(xiàng)債補(bǔ)充銀行資本的法理性、專項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券的操作性、政策落地的建議等方面，大多研究成果在各省份出臺(tái)專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本實(shí)施方案出臺(tái)之前完成，結(jié)合政策落地實(shí)踐情況開展研究以及分析政策實(shí)施中存在的問題并提出對(duì)策建議的研究較少。

本文主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)：以我國(guó)專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本實(shí)踐為基礎(chǔ)，全面梳理政策落地情況，深入探析專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的機(jī)制和路徑，剖析典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和探究政策落地的問題，并提出具有針對(duì)性、操作性的政策建議。

三、中小銀行資本補(bǔ)充現(xiàn)狀

（一）中小銀行資本充足率趨勢(shì)

縱向看，我國(guó)商業(yè)銀行整體資本充足率持續(xù)提升，而中小銀行資本充足率則呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢(shì)。2021 年6 月末，全國(guó)商業(yè)銀行整體資本充足率為14.48%，較2017年3月末提升1.22個(gè)百分點(diǎn)。其中，大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行同期分別提升2.13個(gè)、1.43個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)商行同期則下滑了1.12個(gè)百分點(diǎn)，城商行也僅提升0.62個(gè)百分點(diǎn)（如圖1所示）。

圖1 2017年以來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行資本充足率變化趨勢(shì)圖

橫向看，隨著近年來(lái)大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行資本補(bǔ)充渠道進(jìn)一步拓展，資本充足水平明顯提升，拉大了與中小銀行的差距。2021年6月末，大型商業(yè)銀行資本充足率為16.27%，較城商行、農(nóng)商行2017年3月末分別擴(kuò)大了1.51個(gè)、3.25個(gè)百分點(diǎn)；股份制商業(yè)銀行資本充足率已反超城商行、農(nóng)商行，分別高出0.45個(gè)、1.21個(gè)百分點(diǎn)。

（二）中小銀行信貸投放對(duì)資本的影響

受新冠肺炎疫情沖擊，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，特別是民營(yíng)和小微企業(yè)困難凸顯。中小銀行堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，積極落實(shí)金融支持“六穩(wěn)”“六保”政策，加大信貸投放力度。2021 年6 月末，中小銀行各項(xiàng)貸款余額42.51 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.94%，較全國(guó)商業(yè)銀行同期資本凈額增速高出5.03 個(gè)百分點(diǎn)；普惠型小微企業(yè)貸款占比達(dá)46.54%，普惠小微貸款余額同比增長(zhǎng)20.15%，較全國(guó)商業(yè)銀行同期資本凈額增速高出9.24個(gè)百分點(diǎn)①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。?？焖傩刨J投放加快了資本消耗，中小銀行面臨較大資本補(bǔ)充壓力。

（三）中小銀行信用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)資本的影響

2017 年以來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款變化趨勢(shì)如圖2 所示。2021 年6 月末，農(nóng)商行、城商行不良貸款余額分別較2017 年增長(zhǎng)179.39%、151.74%，同期大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行僅增長(zhǎng)44.34%、40.05%；農(nóng)商行、城商行不良貸款率分別上升了1.03個(gè)、0.32 個(gè)百分點(diǎn)，而同期大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行則分別降低0.19個(gè)、0.32個(gè)百分點(diǎn)②數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。。

此外，2020 年，全國(guó)銀行業(yè)加大不良資產(chǎn)處置力度，通過清收、核銷、轉(zhuǎn)讓等方式共處置不良資產(chǎn)3.02 萬(wàn)億元，規(guī)模為歷年之最，占比為不良貸款余額的86.29%③數(shù)據(jù)與表述來(lái)源于2021年1月22日國(guó)新辦銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)2020年改革發(fā)展情況舉行發(fā)布會(huì)。。不良貸款持續(xù)攀升和集中大量處置不良資產(chǎn)，中小銀行經(jīng)營(yíng)效益可能持續(xù)下滑，內(nèi)源補(bǔ)充資本能力進(jìn)一步削弱（見圖2）。

圖2 2017年以來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款變化趨勢(shì)圖

四、中小銀行常規(guī)資本補(bǔ)充渠道及面臨的問題

（一）常規(guī)資本補(bǔ)充渠道

中小銀行與其他商業(yè)銀行資本補(bǔ)充方式相同，從資本工具權(quán)利性質(zhì)看，可分為權(quán)益類資本補(bǔ)充工具、債權(quán)類資本補(bǔ)充工具和債權(quán)衍生類資本補(bǔ)充工具（見表1）。

表1 主要資本補(bǔ)充工具基本情況統(tǒng)計(jì)表

1.權(quán)益類資本補(bǔ)充工具

主要包括利潤(rùn)轉(zhuǎn)增、普通股（首次公開募股、增發(fā)、配股）、優(yōu)先股、超額貸款損失準(zhǔn)備等。利潤(rùn)轉(zhuǎn)增是中小銀行內(nèi)源資本補(bǔ)充的方式，為最常見資本補(bǔ)充渠道。普通股能夠補(bǔ)充中小銀行核心一級(jí)資本，IPO 補(bǔ)充中小銀行資本效果顯著，但I(xiàn)PO 門檻較高；定向增資流程較短、成本較低，中小銀行普遍青睞定向增資補(bǔ)充核心一級(jí)資本，但投資者較少；公開增發(fā)、配股是一種不常用的資本補(bǔ)充工具，鮮有商業(yè)銀行通過此方式補(bǔ)充資本。優(yōu)先股資本補(bǔ)充效果遜于普通股，屬于其他一級(jí)資本工具，雖發(fā)行條件放寬，但發(fā)行主體集中為上市銀行。超額貸款損失準(zhǔn)備屬內(nèi)源資本補(bǔ)充方式，但計(jì)入資本部分受監(jiān)管要求限制④根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（銀監(jiān)會(huì)令〔2012〕1號(hào)），采用權(quán)重法和內(nèi)部評(píng)級(jí)法計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的商業(yè)銀行，超額貸款損失準(zhǔn)備計(jì)入二級(jí)資本分別不得超過信用風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1.25%、0.6%。。

2.債權(quán)類資本補(bǔ)充工具

主要包括無(wú)固定期限資本債券（永續(xù)債）、二級(jí)資本債等。永續(xù)債是一種到期日為銀行存續(xù)期的債券，具有一定的損失吸收能力，清償順序劣后于普通債務(wù)與次級(jí)債，屬其他一級(jí)資本補(bǔ)充工具。2019 年1 月至2020 年年末①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)債券信息網(wǎng)和《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》。，城商行、農(nóng)商行發(fā)行共計(jì)1280億元，占比僅為10.51%?！渡虡I(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（銀監(jiān)會(huì)令〔2012〕1 號(hào)）出臺(tái)后，二級(jí)資本債替代了次級(jí)債作為銀行二級(jí)資本補(bǔ)充工具，并規(guī)定了債權(quán)清償順序在永續(xù)債和股權(quán)類資本之前，一般負(fù)債之后的債券，發(fā)行條款中必須含有減記或轉(zhuǎn)股條款，若監(jiān)管部門認(rèn)定發(fā)行銀行觸發(fā)減記或轉(zhuǎn)股條款，無(wú)須債券持有人的同意，可將債券部分（全部）減記或轉(zhuǎn)股。

3.債權(quán)衍生類資本補(bǔ)充工具

主要包括可轉(zhuǎn)換債券等?？赊D(zhuǎn)換債券是兼具債權(quán)和權(quán)益的資本補(bǔ)充工具，它允許投資者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將債券按轉(zhuǎn)股價(jià)格轉(zhuǎn)換成特定公司的普通股。轉(zhuǎn)股前可補(bǔ)充其他一級(jí)資本，轉(zhuǎn)股后可補(bǔ)充核心一級(jí)資本。相較其他資本工具，可轉(zhuǎn)換債券發(fā)行成本低，發(fā)行規(guī)模較大。但實(shí)踐中，可轉(zhuǎn)換債券發(fā)行人主要為上市商業(yè)銀行，可轉(zhuǎn)換債券對(duì)中小銀行的資本補(bǔ)充作用十分有限。此外，可轉(zhuǎn)換債券進(jìn)入轉(zhuǎn)股期，投資者將依據(jù)設(shè)定的轉(zhuǎn)股價(jià)和現(xiàn)股價(jià)差異情況決定是否轉(zhuǎn)股。因此，商業(yè)銀行依賴可轉(zhuǎn)換債券轉(zhuǎn)股補(bǔ)充核心一級(jí)資本相對(duì)被動(dòng)。

（二）面臨的主要瓶頸

1.內(nèi)源資本補(bǔ)充來(lái)源受限

利潤(rùn)轉(zhuǎn)增是中小銀行主要的資本補(bǔ)充方式，受新冠肺炎疫情對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)沖擊和大規(guī)模減費(fèi)讓利等因素影響，中小銀行經(jīng)營(yíng)效益下滑，我國(guó)中小銀行2020年凈利潤(rùn)同比下滑14.55%②數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。。加之信用風(fēng)險(xiǎn)上升導(dǎo)致?lián)軅溆?jì)提增加，中小銀行通過利潤(rùn)轉(zhuǎn)增補(bǔ)充資本的渠道越來(lái)越窄。

2.外源資本補(bǔ)充工具門檻較高

一是中小銀行分紅不夠理想，股東資質(zhì)和入股資金來(lái)源審核更嚴(yán)，中小銀行通過增資擴(kuò)股等補(bǔ)充資本難度進(jìn)一步加大。

二是IPO 對(duì)募股銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)展、資質(zhì)要求高，流程多，難以有效補(bǔ)充中小銀行資本，現(xiàn)有上市城商行、農(nóng)商行僅占比1.61%③數(shù)據(jù)截至2021年9月末，根據(jù)我國(guó)IPO上市的城商行、農(nóng)商行情況梳理。。

三是可轉(zhuǎn)換債券、優(yōu)先股發(fā)行主體集中為上市銀行，雖然目前監(jiān)管部門將優(yōu)先股發(fā)行的主體條件放寬，但需要銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)審核，投資者意愿較低，難以作為中小銀行常規(guī)資本補(bǔ)充方式。

四是永續(xù)債是近兩年新的資本補(bǔ)充工具，但目前大部分中小銀行還不能進(jìn)入央行票據(jù)互換工具（CBS）名單目錄。

五是二級(jí)資本債發(fā)行門檻相對(duì)較低，但受包商銀行二級(jí)資本債全額減記等因素影響，中小銀行二級(jí)資本債市場(chǎng)認(rèn)可度較低，流動(dòng)性較差。

3.資本補(bǔ)充工具對(duì)投資者吸引力不強(qiáng)

一是部分中小銀行近年來(lái)公司治理亂象頻發(fā)，內(nèi)部控制薄弱，特別是包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置打破剛兌，全額減記二級(jí)資本債，市場(chǎng)投資中小銀行資本工具意愿大幅降低。

二是針對(duì)優(yōu)先股、永續(xù)債、可轉(zhuǎn)債等具有權(quán)益性質(zhì)的投資的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重較高，如商業(yè)銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資權(quán)重為250%，而對(duì)其他一般債權(quán)的權(quán)重最高為25%④數(shù)據(jù)來(lái)源于《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（銀監(jiān)會(huì)令〔2012〕1號(hào)）。。

三是中小銀行發(fā)行資本補(bǔ)充工具流動(dòng)性較低，投資意愿低。

4.支持資本補(bǔ)充工具的配套政策較少

一是除銀行機(jī)構(gòu)外，符合投資中小銀行資本補(bǔ)充工具的主體較少，且投資對(duì)象門檻較高。

二是中小銀行補(bǔ)充資本的增信工具較少，缺乏具有政府信用背書或增信的資本補(bǔ)充工具或政策。

三是眾多受資本約束的中小銀行情況各異，當(dāng)前資本補(bǔ)充政策要求是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，尚未依據(jù)中小銀行不同困境分類實(shí)施差異化資本補(bǔ)充監(jiān)管政策，也未制定中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)配套措施。

四是在中小銀行凈利潤(rùn)持續(xù)下滑背景下，發(fā)行優(yōu)先股、永續(xù)債、二級(jí)資本債等資本補(bǔ)充工具缺乏稅收減免等政策支持。

五、專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本機(jī)制及案例

（一）政策背景

2020 年7 月1 日，國(guó)務(wù)院決定在當(dāng)年新增地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式補(bǔ)充中小銀行資本金，這是我國(guó)首次使用地方政府專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金。主要目標(biāo)：優(yōu)先支持具備可持續(xù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力的中小銀行補(bǔ)充資本；以支持補(bǔ)充資本促改革、換機(jī)制，將中小銀行完善治理、健全內(nèi)控機(jī)制等作為支持補(bǔ)充資本的重要條件。實(shí)施途徑：壓實(shí)地方政府屬地責(zé)任、銀行及股東主體責(zé)任、金融管理部門監(jiān)管責(zé)任，在全面清產(chǎn)核資、排查風(fēng)險(xiǎn)并依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)的前提下，一行一策穩(wěn)妥推進(jìn)補(bǔ)充資本。實(shí)施保障：加強(qiáng)監(jiān)管和全過程審計(jì)監(jiān)督，并建立專項(xiàng)債市場(chǎng)化的到期及時(shí)退出機(jī)制，嚴(yán)防道德風(fēng)險(xiǎn)。從規(guī)?？?，《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》披露，財(cái)政部安排專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金規(guī)模為2000 億元，支持20個(gè)省份的中小銀行補(bǔ)充資本。

（二）補(bǔ)充機(jī)制

從專項(xiàng)債補(bǔ)充資本方式看，專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本并未實(shí)質(zhì)創(chuàng)造新的資本補(bǔ)充工具，而是探索補(bǔ)充中小銀行資本金來(lái)源的新途徑，拓寬了資金來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)“政府支持+市場(chǎng)運(yùn)作”結(jié)合（如圖3 所示）。

圖3 地方政府專項(xiàng)債與常規(guī)工具補(bǔ)充資本模式對(duì)比圖

一方面，中小銀行補(bǔ)充資本來(lái)源從股東注資、二級(jí)資本債、永續(xù)債、優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券等拓展至具有省級(jí)政府信用背書的地方專項(xiàng)債，通過政府信用背書增強(qiáng)投資者信心。

另一方面，中小銀行補(bǔ)充資本的方式未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。實(shí)踐中，此次主要是通過市場(chǎng)化增資擴(kuò)股、轉(zhuǎn)股協(xié)議存款等補(bǔ)充資本，雖創(chuàng)設(shè)了轉(zhuǎn)股協(xié)議存款補(bǔ)充其他一級(jí)資本，但仍是傳統(tǒng)資本補(bǔ)充工具的派生。

（三）基本情況及主要路徑

1.基本情況

截至2021 年9 月末①根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)披露信息梳理。，共有20 個(gè)省份發(fā)行專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本，發(fā)行規(guī)模共計(jì)2100 億元，補(bǔ)充310家中小銀行資本，發(fā)行規(guī)模略高于2000億元。平均每個(gè)省份發(fā)行專項(xiàng)債105 億元，其中河南規(guī)模最大，為257 億元；安徽規(guī)模最小，為30 億元。甘肅支持中小銀行最多，為48 家；浙江、天津支持機(jī)構(gòu)最少，均為1家。專項(xiàng)債期限均為10年，均設(shè)定了市場(chǎng)退出條款，分別在債券第6—8 年起逐年償付本金，利息均為按半年支付②廣東、浙江、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、四川、黑龍江、福建、天津、陜西、河北、山東、吉林、河南、湖北、安徽、云南等17個(gè)省份設(shè)定在債券存續(xù)期第6—10年，每年按發(fā)行規(guī)模的20%償還本金。廣西設(shè)定中小銀行專項(xiàng)債一期存續(xù)期第8—10年，每年要按照發(fā)行規(guī)模的33.3%償還本金；二期專項(xiàng)債存續(xù)期第7—10 年，按發(fā)行規(guī)模的25%償還本金。甘肅設(shè)定在債券存續(xù)期內(nèi)第7—10 年分別按照發(fā)行總額的25%償還本金。江西設(shè)定在債券存續(xù)期第6—10 年分年度償還本金，2027—2030 年每年8 月25 日前償還20.26%本金，2031年8月25日前償還18.96%本金。。支持對(duì)象集中為農(nóng)信社系統(tǒng)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)（含農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）共279 家，占比90%；城商行31家，占比10%（如圖4所示）。

圖4 地方政府專項(xiàng)債支持中小銀行分布圖

2.主要路徑

此次專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本的路徑有兩條③據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)披露信息梳理。：一是地方財(cái)政部門將專項(xiàng)債募集資金以轉(zhuǎn)股協(xié)議存款形式存入目標(biāo)銀行，補(bǔ)充目標(biāo)銀行的其他一級(jí)資本；若轉(zhuǎn)股條件觸發(fā)或機(jī)構(gòu)發(fā)展需要，存款人可將存款轉(zhuǎn)為目標(biāo)銀行普通股補(bǔ)充核心一級(jí)資本，轉(zhuǎn)股后通過股權(quán)分紅和逐步轉(zhuǎn)讓股份等方式，按照約定按期償還專項(xiàng)債利息和本金。二是地方財(cái)政部門委托國(guó)有平臺(tái)等將專項(xiàng)債募集資金向目標(biāo)銀行注資，補(bǔ)充目標(biāo)銀行核心一級(jí)資本；專項(xiàng)債本金、利息的償付則來(lái)源于目標(biāo)銀行股權(quán)分紅、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸資產(chǎn)收回、股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。截至2021年9月末，12個(gè)省份選擇通過轉(zhuǎn)股協(xié)議存款形式補(bǔ)充157 家中小銀行（城商行23 家、農(nóng)商行70 家、農(nóng)合行7 家、農(nóng)信社57家）其他一級(jí)資本，投入專項(xiàng)債資金1131億元，占比53.86%，可償債資金6068.39 億元，為專項(xiàng)債本金的5.37 倍；6 個(gè)省份選擇通過間接入股形式補(bǔ)充98 家中小銀行（城商行7 家、農(nóng)商行35 家、農(nóng)信社56家）核心一級(jí)資本，投入專項(xiàng)債資金800 億元，占比38.1%，可償債資金1372.68 億元，為專項(xiàng)債本金的1.72倍；2個(gè)省份綜合使用轉(zhuǎn)股協(xié)議存款和間接入股形式補(bǔ)充55 家中小銀行（城商行1 家、農(nóng)商行18 家、農(nóng)信社36 家）資本，投入專項(xiàng)債資金169 億元，占比8.05%，可償債資金376.45 億元，為專項(xiàng)債本金的2.23倍（如表2所示）①據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)披露信息梳理。。

表2 全國(guó)地方政府專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本情況表

（1）轉(zhuǎn)股協(xié)議存款補(bǔ)充其他一級(jí)資本案例分析。

以河北為例，該省于2021 年9 月7 日、9 月30 日分兩期共發(fā)行96 億元支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券（21 河北債41、21 河北債47），期限均為10 年，票面利率分別為3.08%、3.13%，專項(xiàng)債利息按半年支付，在債券存續(xù)期第6—10 年，每年按發(fā)行規(guī)模的20%償還本金。此次專項(xiàng)債券償債資金納入河北省政府性基金預(yù)算管理，以對(duì)應(yīng)項(xiàng)目未來(lái)收益作為償債來(lái)源，主要為目標(biāo)銀行運(yùn)營(yíng)的貸款利息收入、金融機(jī)構(gòu)往來(lái)收入、系統(tǒng)內(nèi)往來(lái)利息收入、手續(xù)費(fèi)及傭金收入、其他業(yè)務(wù)收入、公允價(jià)值變動(dòng)損益、投資收益和營(yíng)業(yè)外收入。據(jù)測(cè)算，3 家城商行（衡水銀行、唐山銀行、秦皇島銀行）、2 家農(nóng)商行（邢州農(nóng)商銀行、邢臺(tái)農(nóng)商銀行）、1 家農(nóng)信社（隆堯縣農(nóng)村信用社）可償債資金約為420.41 億元，為專項(xiàng)債本金的4.38 倍。此次專項(xiàng)債通過地方財(cái)政部門存入轉(zhuǎn)股協(xié)議存款形式補(bǔ)充目標(biāo)銀行其他一級(jí)資本，同時(shí)設(shè)定了轉(zhuǎn)股條款，存款人可根據(jù)轉(zhuǎn)股存款協(xié)議將存款轉(zhuǎn)為目標(biāo)銀行普通股，轉(zhuǎn)股后仍須按照約定按期償還專項(xiàng)債本金和利息（如圖5所示）。

圖5 河北轉(zhuǎn)股協(xié)議存款支持中小銀行補(bǔ)充資本路徑圖

（2）間接入股補(bǔ)充核心一級(jí)資本案例分析。

以山西為例，該省于2020 年12 月23 日發(fā)行153億元支持城商行改革發(fā)展專項(xiàng)債券（20 山西債42），期限為10年，票面利率為3.52%，專項(xiàng)債利息按半年支付，在債券存續(xù)期第6—10 年，每年按發(fā)行規(guī)模的20%償還本金。

此次專項(xiàng)債券償債資金納入山西省政府性基金預(yù)算管理，以對(duì)應(yīng)項(xiàng)目未來(lái)收益作為償債來(lái)源，主要包括分紅、財(cái)政補(bǔ)貼、留存資金利息和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓股權(quán)收入，如計(jì)劃長(zhǎng)期持有，將通過其他方式籌措資金用于本專項(xiàng)債本息償付。據(jù)測(cè)算，此次專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)償債資金約為233.01億元，是專項(xiàng)債本金的1.52倍。政府通過山西金控將專項(xiàng)債資金間接注資到由大同銀行、晉城銀行、長(zhǎng)治銀行、晉中銀行、陽(yáng)泉商業(yè)銀行合并設(shè)立的新城商行（山西銀行），補(bǔ)充其核心一級(jí)資本（如圖6所示）。

圖6 山西間接入股支持中小銀行補(bǔ)充資本路徑圖

（3）專項(xiàng)債能轉(zhuǎn)股協(xié)議存款與間接入股的對(duì)比分析。

從20 個(gè)省份專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本實(shí)踐看，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款與間接入股補(bǔ)充中小銀行資本各有利弊。

在審批操作方面，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款操作流程相對(duì)簡(jiǎn)便，耗時(shí)較短，審批較少，更具優(yōu)勢(shì)。

在資本質(zhì)量方面，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款補(bǔ)充其他一級(jí)資本，轉(zhuǎn)股前不能補(bǔ)充核心一級(jí)資本，間接入股更具優(yōu)勢(shì)。

在治理控制方面，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款屬于債權(quán)性資本補(bǔ)充工具，可能難以實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)銀行控股，間接入股能夠?qū)崿F(xiàn)控股，在改善目標(biāo)銀行公司治理、內(nèi)部控制、經(jīng)營(yíng)發(fā)展等方面具有更好作用。

在運(yùn)營(yíng)成本方面，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款的本息從目標(biāo)銀行單位存款本息中支出，稅前列支，不須繳納所得稅等稅費(fèi)，但須繳納法定存款準(zhǔn)備金、存款保險(xiǎn)保費(fèi)，這也會(huì)間接增加專項(xiàng)債使用成本；間接入股后，償付專項(xiàng)債的利息主要來(lái)源于股權(quán)分紅收入，屬目標(biāo)銀行權(quán)益性支出，稅后列支，須繳納所得稅，間接提高了運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)股權(quán)轉(zhuǎn)讓還涉及印花稅、所得稅等。這兩種模式運(yùn)營(yíng)成本受較多因素影響，無(wú)法判斷孰優(yōu)孰劣。

在償債資金來(lái)源方面，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款償債資金主要來(lái)源于目標(biāo)銀行資產(chǎn)利息收入、投資收益、手續(xù)費(fèi)及傭金收入等，間接入股償債資金主要來(lái)源于股權(quán)分紅、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓股份收入等，股權(quán)分紅、轉(zhuǎn)讓與目標(biāo)銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，具有較大不確定性，相對(duì)而言轉(zhuǎn)股協(xié)議存款償債資金來(lái)源可能更加有保障。

在市場(chǎng)退出方面，在未實(shí)施轉(zhuǎn)股情形下，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款通過目標(biāo)銀行按期還本付息即可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出，間接入股通過股權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓的方式逐步退出，但合格受讓方尋找難度較大，如計(jì)劃長(zhǎng)期持有，將通過其他方式籌措資金償付專項(xiàng)債本息，相對(duì)而言轉(zhuǎn)股協(xié)議存款市場(chǎng)退出更為容易（如表3所示）。

表3 專項(xiàng)債轉(zhuǎn)股協(xié)議存款與間接入股補(bǔ)充資本對(duì)比分析表

（四）主要優(yōu)勢(shì)

1.專項(xiàng)債能提高中小銀行資本債券投資者積極性

專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的資金由省政府發(fā)行專項(xiàng)債券募集，雖債券本息償付資金來(lái)源于獲得資本補(bǔ)充的銀行，但其納入省級(jí)政府性基金預(yù)算管理，受省政府信用背書，債券流動(dòng)性強(qiáng)，債券投資者分布范圍廣，參與積極性更高。優(yōu)先股、永續(xù)債、二級(jí)資本債、可轉(zhuǎn)換債券發(fā)行主體均為銀行，本息償付資金來(lái)源于發(fā)行銀行，未獲增信或政府背書，償付能力、流動(dòng)性與發(fā)行銀行自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展、內(nèi)控水平、風(fēng)險(xiǎn)水平直接掛鉤，市場(chǎng)吸引力明顯低于地方政府專項(xiàng)債券，尤其是以城商行、農(nóng)商行為代表的大多數(shù)中小銀行發(fā)行的資本補(bǔ)充工具可能難以獲得投資者認(rèn)可。從債券認(rèn)購(gòu)情況看，2021 年1—9 月①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)債券信息網(wǎng)，商業(yè)銀行公布永續(xù)債、二級(jí)資本債發(fā)行情況。，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行全場(chǎng)認(rèn)購(gòu)倍數(shù)普遍在20 倍以上，同期商業(yè)銀行發(fā)行永續(xù)債、二級(jí)資本債平均認(rèn)購(gòu)倍數(shù)僅為2 倍左右。

此外，專項(xiàng)債投資者只需將債券納入債權(quán)管理，與債券最終是股權(quán)或債權(quán)形式無(wú)關(guān)，商業(yè)銀行投資專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重更低，較其他注資補(bǔ)充資本的方式更具吸引力，如商業(yè)銀行投資專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重僅為20%，而投資二級(jí)資本債、永續(xù)債，商業(yè)銀行股權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重在100%—250%。

2.專項(xiàng)債降低中小銀行資本補(bǔ)充成本

地方政府專項(xiàng)債屬于利率債范疇，信用風(fēng)險(xiǎn)小，發(fā)行利率低；永續(xù)債、二級(jí)資本債等屬信用債范疇，信用風(fēng)險(xiǎn)更高，發(fā)行利率明顯高于專項(xiàng)債。據(jù)統(tǒng)計(jì)②根據(jù)20個(gè)省份在中國(guó)債券信息網(wǎng)披露信息統(tǒng)計(jì)整理。，此次20 個(gè)省份發(fā)行的10 年期支持中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債券發(fā)行平均利率為3.27%，廣西最高，為3.65%，天津最低，為3.07%；同時(shí)，2021 年上半年③數(shù)據(jù)來(lái)源Wind，聯(lián)合資信整理。，我國(guó)中小銀行（城商行、農(nóng)商行）發(fā)行的永續(xù)債（5+N）、二級(jí)資本債（5+5）發(fā)行平均利率則達(dá)4.92%，較專項(xiàng)債高出1.65 個(gè)百分點(diǎn)，最低發(fā)行利率為3.87%，最高發(fā)行利率為6%，均明顯高于專項(xiàng)債發(fā)行利率水平。

3.專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本政策更精準(zhǔn)、靈活

一方面，此次專項(xiàng)債既可補(bǔ)充具備可持續(xù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力的中小銀行資本，又可補(bǔ)充部分經(jīng)營(yíng)管理不佳、公司治理薄弱、金融風(fēng)險(xiǎn)化解壓力較大的中小銀行資本，達(dá)到促改革、換機(jī)制效果，提高了資本補(bǔ)充的針對(duì)性和精準(zhǔn)度。另一方面，常規(guī)資本補(bǔ)充工具募集資金直接對(duì)應(yīng)中小銀行資本補(bǔ)充模式，不夠靈活，如發(fā)行永續(xù)債只能補(bǔ)充其他一級(jí)資本，發(fā)行二級(jí)資本債只能補(bǔ)充二級(jí)資本，若要補(bǔ)充核心一級(jí)資本基本靠利潤(rùn)轉(zhuǎn)增或增資擴(kuò)股等權(quán)益性資本補(bǔ)充工具，在現(xiàn)有監(jiān)管政策下，入股資金不能來(lái)源于債務(wù)資金，資本補(bǔ)充難度較大。反觀全國(guó)各地專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本實(shí)踐，專項(xiàng)債既有通過轉(zhuǎn)股協(xié)議存款補(bǔ)充中小銀行其他一級(jí)資本的案例，又有通過地方國(guó)有平臺(tái)間接入股補(bǔ)充核心一級(jí)資本的案例，實(shí)現(xiàn)了債務(wù)資金向權(quán)益投資資金的轉(zhuǎn)換。專項(xiàng)債靈活的模式為中小銀行資本補(bǔ)充提供了新的方案。

4.專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本對(duì)促改革、換機(jī)制和壓責(zé)任具有更好效果

促進(jìn)中小銀行完善公司治理、健全內(nèi)控機(jī)制，壓實(shí)地方政府、銀行及股東、金融管理部門責(zé)任，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)中小銀行服務(wù)中小微企業(yè)、穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)能力，是通過地方政府專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本的重要考量，地方政府作為專項(xiàng)債最后還款人，實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府屬地責(zé)任，這也是專項(xiàng)債與其他資本補(bǔ)充工具的重要區(qū)別和獨(dú)特的地方。從20 個(gè)省份公布的支持對(duì)象看，中小銀行資本不足、公司治理薄弱、內(nèi)控管理不足、風(fēng)險(xiǎn)處置壓力較大等情況較為普遍，各省份在補(bǔ)充中小銀行資本過程中，均將促改革、換機(jī)制和壓責(zé)任納入資本補(bǔ)充工作各個(gè)環(huán)節(jié)，相較其他資本補(bǔ)充工具，專項(xiàng)債資本補(bǔ)充與促進(jìn)中小銀行完善公司治理、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展等統(tǒng)籌結(jié)合效果更好。

六、專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本的主要問題

（一）專項(xiàng)債如期市場(chǎng)退出面臨的問題

本次獲專項(xiàng)債定向補(bǔ)充資本的中小銀行普遍經(jīng)營(yíng)管理不夠理想，公司治理、資本抵補(bǔ)、內(nèi)部控制、信用風(fēng)險(xiǎn)等方面問題不同程度存在。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)放緩和新冠肺炎疫情沖擊下，中小銀行普遍信用風(fēng)險(xiǎn)上升，大額不良資產(chǎn)處置進(jìn)一步削弱內(nèi)源資本補(bǔ)充能力，尤其是部分獲專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的中小銀行還面臨歷史包袱沉重、風(fēng)險(xiǎn)化解任務(wù)重、專項(xiàng)債投入金額大①根據(jù)各省份在中國(guó)債券信息網(wǎng)公布信息梳理，此次單家使用專項(xiàng)債資金在20億元以上的機(jī)構(gòu)達(dá)12家，合計(jì)金額717億元。等情況，要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)發(fā)展和資本補(bǔ)充正?；钑r(shí)間較專項(xiàng)債普遍從第6 年分期退出的時(shí)間更長(zhǎng)。在當(dāng)前金融市場(chǎng)信用分層的背景下，上述中小銀行可能難以找尋到合適資金承接專項(xiàng)債退出產(chǎn)生的大額資本缺口，專項(xiàng)債實(shí)現(xiàn)如期市場(chǎng)退出面臨較大不確定性。

（二）政策落地面臨的問題

從全國(guó)各地專項(xiàng)債支持中小銀行資本補(bǔ)充情況看，專項(xiàng)債發(fā)行前，需財(cái)政部門、金融管理部門、目標(biāo)中小銀行等會(huì)同辦理專項(xiàng)債補(bǔ)充資本事宜，組織開展全面清產(chǎn)核資、排查風(fēng)險(xiǎn)并依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)后，確定資本補(bǔ)充金額，起草專項(xiàng)債補(bǔ)充資本方案向地方政府報(bào)審。資本補(bǔ)充方案審定后，市縣財(cái)政部門按照專項(xiàng)債券發(fā)行要求，聘請(qǐng)專門機(jī)構(gòu)制定方案、準(zhǔn)備債券發(fā)行資料，上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門審核，省級(jí)財(cái)政部門報(bào)財(cái)政部審核通過后，向財(cái)政部國(guó)庫(kù)司申請(qǐng)組織發(fā)行，債券成功發(fā)行后由省級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸給市縣。從全國(guó)各地落地情況看，大多省份經(jīng)過較長(zhǎng)的論證和準(zhǔn)備時(shí)間，專項(xiàng)債發(fā)行周期較長(zhǎng)，資本補(bǔ)充實(shí)施進(jìn)度較為緩慢，從國(guó)務(wù)院政策出臺(tái)至定向?qū)ｍ?xiàng)債發(fā)行完成，13個(gè)省份耗時(shí)較長(zhǎng)，均超過12個(gè)月，截至2021 年9 月底，至少有9 個(gè)省份資本補(bǔ)充暫未落地②數(shù)據(jù)來(lái)源于各省份在中國(guó)債券信息網(wǎng)披露專項(xiàng)債發(fā)行情況。。而中小銀行具有發(fā)行二級(jí)資本債、永續(xù)債等資本補(bǔ)充工具的相對(duì)主導(dǎo)權(quán)，機(jī)構(gòu)只需符合發(fā)行條件，耗時(shí)相對(duì)較短，流程相對(duì)更為簡(jiǎn)便。如根據(jù)《商業(yè)銀行次級(jí)債券發(fā)行管理辦法》，在銀行完成發(fā)行前資料報(bào)審后，銀保監(jiān)會(huì)自受理3 個(gè)月內(nèi)完成商業(yè)銀行發(fā)行二級(jí)資本債、永續(xù)債等次級(jí)債券的資格審查，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)自收到銀保監(jiān)會(huì)做出的批準(zhǔn)文件之日起5 個(gè)工作日內(nèi)完成受理事項(xiàng)，并應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20日完成審批決定。

（三）地方政府執(zhí)行層面的問題

從全國(guó)實(shí)踐情況看，各地將中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債額度在地方政府全部專項(xiàng)債額度中予以扣除。與其他專項(xiàng)債指明資金投入具體項(xiàng)目不同，地方政府將專項(xiàng)債注入中小銀行后，雖補(bǔ)充了資本，但無(wú)法直接決定其資金用途，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)則要從銀行信貸投放等方面體現(xiàn)，可能面臨時(shí)間長(zhǎng)、投入產(chǎn)出不匹配、效果不明顯等問題。尤其是，部分地方財(cái)政收入較低、財(cái)政實(shí)力有限，債務(wù)負(fù)擔(dān)歷史包袱較重，新增專項(xiàng)債額度較少，如此次部分地方支持中小銀行專項(xiàng)債金額占全部額度30%以上③根據(jù)部分地方公布2020年地方政府專項(xiàng)債券限額和中國(guó)債券信息網(wǎng)披露信息測(cè)算。，可能會(huì)導(dǎo)致其運(yùn)用專項(xiàng)債支持中小銀行資本主觀意愿較低、積極性不夠高，同時(shí)受專項(xiàng)債限額影響，支持力度也會(huì)比較有限。此外，注資的專項(xiàng)債資金市場(chǎng)退出來(lái)源于中小銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，目前非上市銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓普遍流拍，而且商業(yè)銀行股東、股權(quán)監(jiān)管政策進(jìn)一步收緊，戰(zhàn)略投資者投資意愿明顯降低，地方政府通過股權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓償還專項(xiàng)債資金難度可能會(huì)較大，帶來(lái)了較大資金籌措壓力，也影響地方政府使用專項(xiàng)債注資意愿。

（四）配套政策方面的問題

一是專項(xiàng)債轉(zhuǎn)股協(xié)議存款為新設(shè)資本補(bǔ)充工具，目前未制定相關(guān)的配套制度，各地均是探索性開展轉(zhuǎn)股協(xié)議存款業(yè)務(wù)。同時(shí)，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款不能完善目標(biāo)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)機(jī)構(gòu)管控力度較小，與促改革、換機(jī)制和壓實(shí)各方責(zé)任聯(lián)動(dòng)效果有限。二是從各地公布信息看，通過專項(xiàng)債間接入股補(bǔ)充中小銀行資本的省份，專項(xiàng)債券利息主要來(lái)源于股權(quán)分紅，對(duì)機(jī)構(gòu)盈利分紅壓力較大，特別是按照同股同權(quán)原則，其他股東應(yīng)實(shí)施相同分紅還是差異分紅的機(jī)制尚不明確。三是與專項(xiàng)債支持中小銀行資本補(bǔ)充配套的金融管理政策、稅費(fèi)支持政策較為缺乏，如轉(zhuǎn)股協(xié)議存款須繳納法定存款準(zhǔn)備金和存款保險(xiǎn)保費(fèi)，間接提高了目標(biāo)銀行成本，降低了資本使用效率，而其他常規(guī)資本補(bǔ)充工具則不須繳納上述資金；間接入股要求強(qiáng)制分紅，提高目標(biāo)銀行所得稅負(fù)擔(dān)，而常規(guī)增資擴(kuò)股則未要求目標(biāo)銀行強(qiáng)制分紅。此外，監(jiān)管政策要求商業(yè)銀行注資資金不得為債務(wù)資金、非金融企業(yè)不得超過“一控兩參”要求等。四是現(xiàn)行的政府性基金支出核算中并無(wú)金融類相關(guān)支出，支持中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債存續(xù)期間的管理模式?jīng)]有明確。五是尚未出臺(tái)專項(xiàng)債支持中小銀行資本補(bǔ)充的專項(xiàng)監(jiān)管、評(píng)估、審計(jì)等制度，缺乏系統(tǒng)化、專業(yè)化評(píng)價(jià)體系，難以及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題和實(shí)施精準(zhǔn)糾偏。

七、結(jié)論與建議

從我國(guó)中小銀行資本補(bǔ)充的現(xiàn)狀、常規(guī)資本補(bǔ)充工具的特點(diǎn)可以看出，中小銀行現(xiàn)階段通過常規(guī)資本工具補(bǔ)充資本遇到瓶頸。本文基于對(duì)我國(guó)專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本機(jī)制、路徑和典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本具有提高投資者積極性，降低資本補(bǔ)充成本，政策精準(zhǔn)、操作靈活，在促改革、換機(jī)制和壓責(zé)任等方面具有更好效果等優(yōu)勢(shì)，是一種有益的探索與嘗試。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債如期市場(chǎng)退出面臨較大不確定性，論證周期較長(zhǎng)、資金到位較慢，地方政府參與意愿不夠強(qiáng)，配套政策不夠完善等方面的問題。基于此，本文提出如下對(duì)策建議。

第一，建議保持地方政府專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本政策常態(tài)化或創(chuàng)設(shè)中小銀行資本補(bǔ)充的增信工具。本次獲得專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的中小銀行在市場(chǎng)化注資或發(fā)行常規(guī)資本工具方面存在困難，內(nèi)源資本補(bǔ)充在一定程度上受限，政府支持這部分中小銀行資本補(bǔ)充和發(fā)展十分必要。一是根據(jù)我國(guó)中小銀行實(shí)際情況，建議可以保持地方政府專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本的政策常態(tài)化和連續(xù)性，結(jié)合支持效果適時(shí)調(diào)整各省份中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債額度；或者創(chuàng)設(shè)中小銀行資本補(bǔ)充的增信工具，作為常規(guī)資本工具的輔助支持工具，如為發(fā)行優(yōu)先股、永續(xù)債、二級(jí)資本債等資本工具提供信用增進(jìn)，提高中小銀行資本獲得性。二是在專項(xiàng)債定向補(bǔ)充中小銀行資本政策常態(tài)化后，建議財(cái)政部門、金融管理部門出臺(tái)專項(xiàng)債配套政策，明確中小銀行使用專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的觸發(fā)機(jī)制，簡(jiǎn)化資本補(bǔ)充操作流程，縮短辦理時(shí)限，提高資本補(bǔ)充時(shí)效性。同時(shí)，要完善制度頂層設(shè)計(jì)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建議將專項(xiàng)債支持中小銀行改革化險(xiǎn)效果與專項(xiàng)債限額管理掛鉤，提高地方政府參與主動(dòng)性。結(jié)合金融監(jiān)管、審計(jì)、評(píng)估等政策要求，制定出臺(tái)專項(xiàng)債支持中小銀行改革化險(xiǎn)的考核實(shí)施辦法，對(duì)專項(xiàng)債使用效果實(shí)施考核管理，根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施差異化管理，支持效果好的省份增加地方政府專項(xiàng)債額度或考慮中小銀行資本補(bǔ)充的專項(xiàng)債不納入所在地專項(xiàng)債限額管理；支持效果差的省份可實(shí)施約束性管理，降低專項(xiàng)債限額或暫停專項(xiàng)債支持中小銀行資本補(bǔ)充政策。

第三，完善地方政府專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本的配套政策。一是盡快出臺(tái)《轉(zhuǎn)股協(xié)議存款管理辦法》等配套制度，明確轉(zhuǎn)股協(xié)議存款作為資本補(bǔ)充工具的法律地位，加強(qiáng)轉(zhuǎn)股協(xié)議存款管理，細(xì)化轉(zhuǎn)股條件情形，增強(qiáng)其與促改革、換機(jī)制和壓實(shí)各方責(zé)任的聯(lián)動(dòng)效果。二是完善專項(xiàng)債間接入股的特別分紅機(jī)制，保障專項(xiàng)債利息償付的同時(shí)減輕銀行的經(jīng)營(yíng)壓力。三是出臺(tái)與專項(xiàng)債支持中小銀行資本補(bǔ)充配套的金融管理政策、稅費(fèi)支持政策，如豁免轉(zhuǎn)股協(xié)議存款繳納法定存款準(zhǔn)備金、存款保險(xiǎn)保費(fèi)的管理要求，減免專項(xiàng)債間接入股分紅對(duì)應(yīng)部分所得稅，降低資本補(bǔ)充的間接成本，充分發(fā)揮專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的最大效應(yīng)。同時(shí)，建議金融監(jiān)管部門細(xì)化完善專項(xiàng)債間接入股中小銀行的股東、股權(quán)管理實(shí)施細(xì)則，明確在適當(dāng)情形和階段可突破現(xiàn)有監(jiān)管要求，還應(yīng)明確獲專項(xiàng)債資本補(bǔ)充的銀行不能投資此類專項(xiàng)債等規(guī)定。四是完善政府性基金核算制度，設(shè)立金融類相關(guān)資產(chǎn)科目，明確支持中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債存續(xù)期間的財(cái)政管理模式。五是加強(qiáng)獲得專項(xiàng)債補(bǔ)充資本中小銀行的專項(xiàng)監(jiān)管、評(píng)估、審計(jì)，壓實(shí)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，制定考核評(píng)價(jià)體系，督促銀行嚴(yán)格落實(shí)國(guó)務(wù)院政策要求，及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題和實(shí)施精準(zhǔn)糾偏。

第四，進(jìn)一步完善多層次的中小銀行資本補(bǔ)充體系。一是統(tǒng)籌考慮我國(guó)中小銀行經(jīng)營(yíng)管理狀況，建立市場(chǎng)化、“市場(chǎng)+政策支持”、政府支持的多層次資本補(bǔ)充工具體系，多渠道、多形式補(bǔ)充中小銀行資本。支持經(jīng)營(yíng)管理良好的中小銀行通過市場(chǎng)化方式補(bǔ)充資本。針對(duì)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定、符合資本補(bǔ)充條件但市場(chǎng)吸引力不強(qiáng)的中小銀行，通過增信工具、提供擔(dān)保等政策支持其資本補(bǔ)充；針對(duì)不符合市場(chǎng)化補(bǔ)充資本條件、經(jīng)營(yíng)管理不佳等中小銀行，通過地方政府專項(xiàng)債等政府資金補(bǔ)充資本并完善公司治理、促改革、換機(jī)制。二是從金融管理部門、資本工具投資者等角度進(jìn)一步加大對(duì)不同類型的中小銀行資本補(bǔ)充的支持。如提高資本補(bǔ)充工具流動(dòng)性，擴(kuò)大央行票據(jù)互換（CBS）操作規(guī)模和范圍，建議將其他資本補(bǔ)充工具納入央行政策操作范圍；適當(dāng)降低其他常規(guī)資本工具發(fā)行門檻和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重；拓寬股東類型，擴(kuò)大資本工具的投資者范圍，積極引入商業(yè)銀行理財(cái)子公司、保險(xiǎn)、證券、基金、年金、外資金融機(jī)構(gòu)參與中小銀行資本補(bǔ)充；建議金融管理部門根據(jù)中小銀行經(jīng)營(yíng)管理特殊性，在審慎、合規(guī)的前提下，實(shí)施差異化資本監(jiān)管，適度放松資本約束，緩解其資本補(bǔ)充壓力。三是完善市場(chǎng)退出機(jī)制，嚴(yán)防道德風(fēng)險(xiǎn)。在資本補(bǔ)充支持中小銀行機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)方面，各類資本補(bǔ)充工具均應(yīng)用于具有支持或救助價(jià)值的機(jī)構(gòu)，資本補(bǔ)充不能“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”；同時(shí)，要加強(qiáng)全面金融監(jiān)管，防范出現(xiàn)股東資質(zhì)不合格、銀行成為股東“提款機(jī)”等問題。針對(duì)個(gè)別資不抵債、不具救助價(jià)值，或即使救助后損失仍擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)外溢小的中小銀行機(jī)構(gòu)，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)市場(chǎng)退出機(jī)制，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。