王浩　李洋　牟琦

摘 要：社會組織提起民事公益訴訟后，可能存在公共利益保護不到位、不充分等風險。檢察機關應履行法律監(jiān)督和公共利益代表職責，督促社會組織依法行使公益訴權，構建支持、配合與監(jiān)督的良性互動關系。檢察機關對社會組織提起訴訟不予支持后，發(fā)現(xiàn)可能存在社會公共利益無法得到有效保護情形的，可以通過向人民法院提出異議、檢察建議或抗訴等方式履行監(jiān)督職責。

關鍵詞：民事公益訴訟 社會組織 支持起訴 提出異議

一、基本案情

2014年4月至9月間，B石油化工有限公司（以下簡稱“B石化公司”）、C化工有限公司（以下簡稱“C化工公司”）分別將125車5107.1噸、70車2107.2噸廢硫酸交由不具有危險廢物處置資質的個人，違法傾倒至山東省淄博市淄川區(qū)某廢棄煤井和滲坑中，造成嚴重環(huán)境污染。2017年3月，淄川區(qū)人民檢察院（以下簡稱“淄川區(qū)院”）以被告單位B石化公司、C化工公司、被告人劉某等14人犯污染環(huán)境罪向淄川區(qū)人民法院提起公訴。2020年3月，法院判決兩被告企業(yè)犯污染環(huán)境罪，分別判處罰金1000萬元、600萬元，其他被告人被依法判處有期徒刑1年10個月至6年10個月不等，并處罰金2萬元至45萬元不等。

2018年1月，淄川區(qū)院將該公益訴訟案件線索移送淄博市人民檢察院（以下簡稱“淄博市院”）。2018年3月，淄博市院依法立案并發(fā)布民事公益訴訟訴前公告。2018年4月，A發(fā)展基金會向淄博市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求兩被告企業(yè)承擔環(huán)境侵權責任，具體賠償生態(tài)環(huán)境損害費用以鑒定或評估報告為準，未請求其他侵權人承擔環(huán)境侵權責任。

經淄博市環(huán)境保護局淄川分局委托，山東省環(huán)境保護科學研究設計院出具檢驗報告，評估被污染場地的生態(tài)環(huán)境損害費用為14474.18萬元。2019年12月，淄博市中級人民法院根據(jù)淄博市公安局淄川分局查明的事實及上述檢驗報告，鑒于涉案環(huán)境污染系兩被告以及河北省三家單位傾倒廢硫酸共同造成，綜合考量兩被告非法傾倒污染物的數(shù)量及生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為獲得的利益以及過錯程度等因素，作出一審判決：兩被告因非法傾倒造成涉案地環(huán)境污染，應承擔生態(tài)環(huán)境修復費用和生態(tài)環(huán)境服務功能損失費，由B石化公司承擔生態(tài)損害賠償金6000萬元，由C化工公司承擔生態(tài)損害賠償金3000萬元，分別支付至山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶。

B石化公司不服一審判決，上訴至山東省高級人民法院。二審期間，A發(fā)展基金會與兩被告達成和解協(xié)議：A發(fā)展基金會同意B石化公司、C化工公司在分別承擔6000萬元和3000萬元生態(tài)損害賠償金范圍內自行修復受損環(huán)境。如按照修復方案完成修復工作，A發(fā)展基金會不再要求B石化公司、C化工公司承擔生態(tài)損害賠償金等。三方當事人請求法院對和解協(xié)議效力予以確認，2020年10月9日，山東省高級人民法院對該和解協(xié)議予以公告。

二、檢察履職情況

淄博市院在和解協(xié)議公告期間得知協(xié)議內容，認為和解協(xié)議未達到有效修復受損生態(tài)環(huán)境目的，如被法院司法確認，社會公共利益可能受到嚴重損害，遂向山東省人民檢察院（以下簡稱“山東省院”）報告。山東省院經審查，決定一體化辦案，并確定“調查核實、提出異議、跟進監(jiān)督”的指導意見。

（一）調查核實

檢察機關通過向生態(tài)環(huán)境部門調取文件資料，對被污染地進行現(xiàn)場勘驗，詢問當?shù)卮迕?，就環(huán)境修復問題咨詢專業(yè)機構意見等方式調查取證，初步證明被污染地一直未修復，和解協(xié)議可能無法實現(xiàn)修復目的，損害社會公共利益。

檢察機關會同市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門召開專家論證會，委托山東大學、山東省環(huán)境保護科學研究設計院等單位環(huán)保領域專家實地查看被污染現(xiàn)場，就和解協(xié)議實質內容、修復可行性、是否違反法律規(guī)定以及是否足以保護公共利益等進行論證。

經調查核實并專家論證，檢察機關認為和解協(xié)議不能確保受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復，將損害社會公共利益。一方面，受損環(huán)境是否具有實際修復的可行性應在調查論證的基礎上確定，不能由和解協(xié)議隨意約定。另一方面，案發(fā)6年多來，兩涉案企業(yè)未出具任何修復方案，也未承擔其它損害賠償責任。和解協(xié)議未確定環(huán)境修復方案，由外地侵權企業(yè)自行修復，缺乏當?shù)丨h(huán)保部門和被污染地村民等第三方有效參與和監(jiān)管，修復時間和修復效果無法保證。

（二）提出異議

2020年11月，淄博市院會同淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級人民法院提出書面異議，指出和解協(xié)議內容達不到使受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復的目的，可能損害社會公共利益，法院依法不應據(jù)此出具調解書；并將專家論證意見、走訪當?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T調查筆錄、生態(tài)環(huán)境損害結果地所在村村委會訴求書、相關刑事判決書等證據(jù)提交山東省高級人民法院。

法院經審查認為，淄博市院和淄博市生態(tài)環(huán)境局在和解協(xié)議公告期間提出異議，故對和解協(xié)議效力不予確認。2020年12月10日依法作出民事判決，認為原審判決認定事實清楚，適用法律正確，B石化公司的上訴請求不能成立，不予支持，判決：駁回上訴，維持一審判決。

（三）跟進監(jiān)督

本案判決生效后，檢察機關與法院召開聯(lián)席會議，加大對生效裁判執(zhí)行監(jiān)督力度。同時，山東省院指導淄博市院主動對接生態(tài)環(huán)境和財政部門，對已執(zhí)行到賬的生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用跟進監(jiān)督，確保用于修復受損的生態(tài)環(huán)境。

三、辦案難點及解決路徑

根據(jù)民事訴訟法第58條，檢察機關履行訴前公告程序后，沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的，方可提起民事公益訴訟。同時，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第90條，檢察機關對適格主體提起的訴訟不支持起訴的，應當作終結案件處理。因此，檢察機關未提起民事公益訴訟且未支持起訴的案件，社會組織提起訴訟過程中一旦存在損害公益的情形，檢察機關將面臨發(fā)現(xiàn)難、監(jiān)督難等困境。支持起訴是檢察機關辦理公益訴訟案件的一項重要制度安排，但現(xiàn)行法律未明確支持起訴的啟動方式、適用條件、不予支持起訴后續(xù)監(jiān)督等具體內容。本案的成功辦理為檢察機關在社會組織提起民事公益訴訟后如何履行監(jiān)督職責提供了有益參考。

（一）探索檢察機關對社會組織支持起訴的適用條件

支持起訴制度最早源自1982年施行的《民事訴訟法（試行）》第13條，1991年施行的民事訴訟法第15條延續(xù)了上述規(guī)定，后歷次修改均原文保留，但該條款作為一項民事訴訟原則適用范圍應限于私益訴訟。［1］2017年修改后的民事訴訟法第55條專門規(guī)定了民事公益訴訟中檢察機關支持起訴制度。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）對檢察機關支持起訴范圍、撤回支持起訴等予以具體規(guī)定。然而，上述條款未明確支持起訴啟動方式和適用條件，導致檢察機關實踐中缺乏明確指引。如果對社會組織提起的公益訴訟一概支持起訴，既不利于社會組織良性發(fā)展，也不利于節(jié)約司法資源。一般來講，支持起訴的程序應當依申請并經檢察機關審查后啟動。但是，檢察機關作為法律監(jiān)督機關和社會公共利益代表，具有督促社會組織依法行使公益訴權的職責，且公益訴訟具有較強的國家干預和職權主義特征，社會組織的處分權應受到嚴格限制。因此，與私益訴訟支持起訴制度救助弱者的福利性不同［2］，檢察機關在發(fā)現(xiàn)社會組織未依法行使公益訴權導致社會公共利益嚴重受損等情形時，可以秉持能動檢察理念，依職權啟動支持起訴程序。

支持起訴條件一般應當包括：社會公共利益遭受嚴重侵害、社會影響較大、人民群眾反映強烈、原告訴訟能力較弱等。檢察機關與社會組織擬提起的民事公益訴訟，在被告和訴訟請求認定等方面存在嚴重分歧時，也可以決定不予支持起訴，并向社會組織說明理由。本案中，檢察機關依法發(fā)出訴前公告后，A發(fā)展基金會申請淄博市院支持起訴。淄博市院與社會組織溝通協(xié)商后，發(fā)現(xiàn)在被告認定、訴訟請求等方面存在分歧。淄博市院向山東省院請示是否支持起訴，山東省院組織專家召開法律論證會，經論證認為檢察機關審查發(fā)現(xiàn)不符合支持起訴條件的，可決定不予支持起訴。

（二）檢察機關應對不予支持起訴的案件跟進監(jiān)督

檢察機關在辦理案件中發(fā)現(xiàn)，部分社會組織在提起民事公益訴訟過程中可能存在利益尋租等風險。如果檢察機關對不予支持起訴的案件終結處理后缺乏必要的持續(xù)關注，可能導致部分違法處置社會公共利益的和解案件逃避監(jiān)管。為確保公共利益得到有效維護，檢察機關對不予支持起訴的公益訴訟案件，應依法持續(xù)跟進監(jiān)督。本案公益訴訟案件線索系檢察機關在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)，依法發(fā)出訴前公告后，A發(fā)展基金會主張?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟，檢察機關將相關案件材料移交社會組織后持續(xù)關注。A發(fā)展基金會向人民法院提起民事公益訴訟后，法院依法支持其訴訟請求。但被告上訴后，主動提出與A發(fā)展基金會和解并達成和解協(xié)議，山東省高級人民法院審查后對和解協(xié)議依法進行公告。檢察機關主動對和解協(xié)議內容進行調查核實，并邀請生態(tài)環(huán)境保護、法學領域專家進行論證。

經多次論證，檢察機關認為和解協(xié)議由人民法院出具調解書予以司法確認后，可能嚴重損害社會公共利益，決定在和解協(xié)議公告階段以提出書面異議的方式履行法律監(jiān)督職責，盡量避免法院司法確認后再提出抗訴可能產生的司法資源浪費。同時，與上級檢察機關抗訴相比，淄博市院對本案證據(jù)情況掌握更充分，更便于精準化維護社會公共利益。如果提出異議的方式無法發(fā)揮作用，再由上級檢察機關提出抗訴，符合法律監(jiān)督、維護公益手段之間的梯度性、遞進性。

（三）借助專家意見判斷生態(tài)環(huán)境修復方式是否足以保護社會公共利益

判斷生態(tài)環(huán)境修復方式是否足以保護社會公共利益是環(huán)境民事公益訴訟的基礎工作，也是檢察機關辦理環(huán)境民事公益訴訟案件亟待破除的難點，其作為專門性問題，需要借助具有專門知識的人進行技術判斷?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第34條專門將“專家意見”規(guī)定為公益訴訟證據(jù)種類之一。專家意見已經成為一類特殊的證據(jù)，為環(huán)境民事公益訴訟司法實踐所認可。

本案中，A發(fā)展基金會與違法行為人達成和解協(xié)議后，檢察機關初步調查認定和解協(xié)議約定被告自行修復生態(tài)環(huán)境的方式不足以保護社會公共利益。為充分論證和解協(xié)議是否足以保護社會公共利益，提升辦案的說服力和公信力，檢察機關參照最高法《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》）第15條的規(guī)定，邀請生態(tài)環(huán)境和法學相關領域專家對生態(tài)環(huán)境修復方式等進行論證，并由其出具專家意見。專家意見認為，和解協(xié)議在未對被污染地是否具有實際修復可行性論證的前提下，隨意約定侵權人自行修復受損環(huán)境，并約定侵權人完成自行修復后不再承擔生態(tài)損害賠償金，缺乏第三方有效參與和監(jiān)督，從程序上不足以保證社會公共利益切實得到保護。檢察機關在向山東省高級人民法院提出書面異議時，將專家意見一并提交。最終，專家意見為本案成功辦理提供了有力支撐。

（四）發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力

從實踐情況看，一體化辦案機制符合公益訴訟辦案的特點和規(guī)律，有利于發(fā)揮檢察機關上下級領導關系的體制優(yōu)勢，發(fā)揮公益訴訟檢察在國家治理現(xiàn)代化進程中的獨特制度優(yōu)勢。［3］一方面，本案案件線索系由檢察機關刑事檢察部門移送至公益訴訟檢察部門，體現(xiàn)了同級檢察機關各業(yè)務部門之間的協(xié)作配合。另一方面，本案由山東省院、淄博市院兩級檢察機關聯(lián)合辦理，符合上下一體行使檢察權的運行規(guī)律。由于本案具有人民群眾反映強烈、損害后果嚴重、具有較大社會影響等情形，淄博市院按照相關規(guī)定向山東省院請示報告。山東省院審查后認為該案較為重大，決定聯(lián)合淄博市院共同辦理，兩級檢察機關發(fā)揮上下一體、協(xié)同辦案優(yōu)勢，研究確立了“調查核實、提出異議、跟進監(jiān)督”的指導意見。

在案件辦理過程中，山東省院專門成立辦案組，實地走訪被污染地利益相關主體，主動聽取群眾意見，多次邀請專家進行法律論證，指導淄博市院聯(lián)合淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級人民法院提出書面異議。經過全面調查、充分論證后，山東省院向山東省高級人民法院提出法律意見：根據(jù)和解協(xié)議出具調解書可能損害社會公共利益，檢察機關將依據(jù)辦案當時適用的民事訴訟法第208條（現(xiàn)為2021年修正后的第215條）的規(guī)定提出檢察建議或者抗訴。最終，山東省高級人民法院采納檢察機關的法律意見，對和解協(xié)議不予出具調解書，判決駁回上訴，維持一審判決。

四、案件辦理相關思考

檢察機關在辦理民事公益訴訟案件過程中，應注重與社會組織形成“支持+配合+監(jiān)督”的良性互動關系。一方面，檢察機關應積極支持、協(xié)助社會組織承擔更多的公益保護職責，發(fā)揮其在公益保護治理中的價值。另一方面，檢察機關應督促、監(jiān)督社會組織依法行使公益訴權。

（一）積極支持社會組織提起民事公益訴訟

民事公益訴訟中檢察機關支持起訴，具有平衡多元訴權主體間內在關系，踐行公益保護多元共治理念，協(xié)助提升社會組織權益救濟能力的制度功能。［4］檢察機關作為法律監(jiān)督機關和社會公共利益代表，其性質決定支持社會組織起訴是其職責所在。檢察機關通過提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調查取證、派員出席法庭等方式支持起訴，可以有效促進、協(xié)調以及引導具備資格的社會組織依法開展民事公益訴訟活動。

《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第10條第2款規(guī)定：“有權提起訴訟的其他機關和社會組織在公告之日起三十日內申請參加訴訟，經審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告；逾期申請的，不予準許?！钡?，鑒于檢察機關法律監(jiān)督機關的定位，對社會組織未申請但檢察機關主動啟動支持起訴程序的民事公益訴訟案件，可以向人民法院申請參加訴訟。此時檢察機關的身份應是支持起訴人，而非民事公益訴訟的共同原告。

（二）嚴格督促社會組織依法行使公益訴權

民事公益訴訟中的支持起訴，不應止步于字面意思，狹隘理解為對起訴的支持，還應包括對社會組織起訴的監(jiān)督。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在支持起訴工作中既要保持客觀中立，又要發(fā)揮法律監(jiān)督作用，督促、監(jiān)督社會組織依法、及時提起民事公益訴訟，有效維護社會公共利益，確保法律統(tǒng)一正確實施。監(jiān)督具體可以體現(xiàn)在以下三個方面：首先，社會組織提起訴訟后，無正當理由變更、撤回部分訴訟請求等，致使社會公共利益不能得到有效保護等不適合支持起訴情形出現(xiàn)的，檢察機關可以根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第102條，撤回支持起訴，并基于公益訴訟檢察的法定職責，全面運用調查核實權，依法開展監(jiān)督。其次，發(fā)現(xiàn)社會組織提起公益訴訟的已經發(fā)生法律效力的公益訴訟判決、裁定確有錯誤，損害社會公共利益的，檢察機關應當根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第64條，依法提出抗訴；對社會組織提起訴訟的調解書，損害社會公共利益的，檢察機關根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第75條，依法向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。最后，對社會組織表示擬提起訴訟，但是無正當理由久拖不訴，造成無法及時有效保護社會公共利益的，檢察機關可以直接提起民事公益訴訟。

根據(jù)最高法《關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第29條，調解書公告期間屆滿前，自然人、法人和社會組織認為調解協(xié)議或者和解協(xié)議不足以保護社會公共利益的，可以向人民法院提出書面異議。為防止社會組織擅自處分公共利益，檢察機關應對社會組織與侵權人達成的和解協(xié)議，從合法性、可行性等方面進行審查。對和解協(xié)議可能損害社會公共利益的，檢察機關可以在協(xié)議公告期間通過向法院提出書面異議的方式監(jiān)督，防止協(xié)議被司法確認后造成不利后果。如果人民法院未采納異議，根據(jù)和解協(xié)議出具調解書，損害社會公共利益的，檢察機關應當通過抗訴、檢察建議等方式依法履行訴訟監(jiān)督職責。顯然，檢察機關提出異議這種融入式、過程中的監(jiān)督，比起外在、事后的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題更及時、監(jiān)督糾錯更直接，也更有利于實現(xiàn)保護公益的目的。如果等待法院確認協(xié)議之后，再進行訴訟監(jiān)督，公益損害有可能不可逆或者擴大。

（三）持續(xù)構建公益保護多元共治格局

首先，完善與法院信息通報機制。人民法院可以參照《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第12條，對社會組織提起民事公益訴訟案件，在立案后10日內告知檢察機關。檢察機關可以向法院了解社會組織提起民事公益訴訟的裁判和執(zhí)行情況，依法、及時開展后續(xù)監(jiān)督。

其次，深化與行政機關協(xié)作配合。行政機關是公益保護第一責任主體，在配合調查取證、驗收修復效果和后續(xù)監(jiān)督等方面可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。檢察機關可以邀請行政機關以協(xié)助調查、出具專家意見等方式，共同支持、監(jiān)督和配合社會組織提起民事公益訴訟。

最后，擴大社會公眾參與程度。公共利益歸根結底就是人民的利益，故社會公眾不應被排除在公益訴訟程序之外。檢察機關辦理社會組織提起民事公益訴訟監(jiān)督案件，應主動聽取當?shù)厝罕娨庖?，走訪被污染地相關利益主體，向群眾了解違法企業(yè)修復生態(tài)環(huán)境等方面情況，從而保障公眾參與權和監(jiān)督權。在違法行為人履行生態(tài)環(huán)境修復義務時，檢察機關邀請社會公眾作為第三方參與監(jiān)督，既能夠增強公眾環(huán)保意識，又可以最大限度確保社會公共利益得到全面維護，實現(xiàn)辦案政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

*山東省人民檢察院第八檢察部二級檢察官助理［250014］

**山東省淄博市人民檢察院第六檢察部副主任、一級檢察官［255051］

***最高人民檢察院第八檢察廳三級高級檢察官助理［100726 ］

［1］ 參見秦天寶：《論環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴》，《行政法學研究》2020年第6期。

［2］ 參見李德恩：《接近司法視閾下檢察機關支持起訴的體制建構》，《法治研究》2016年第1期。

［3］ 參見胡衛(wèi)列、解文軼：《〈人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則〉的理解與適用》，《人民檢察》2021年第18期。

［4］ 參見前注［1］。