程河清 操瑞青

【摘要】官報局是清末新政時期涌現(xiàn)的新型官僚機構(gòu)，在官方出版史上有著重要意義。戊戌時期的官書局開啟了官報局辦報、譯報之傳統(tǒng)。新政早期，官報局學習先進技術(shù)，采用專業(yè)的管理方式運營，編輯發(fā)行新式官報，已具現(xiàn)代報館之雛形。新政后期，官報局的功能由辦報轉(zhuǎn)為辦報兼印刷，承接官用品、民用品的印刷業(yè)務，以此聚斂收入，與紙商、咨議局產(chǎn)生沖突。清末官報局成立與功能演變的過程既體現(xiàn)出時局變動下清廷順應潮流、學習新型經(jīng)營管理方式的一面，也暴露出新政與民爭利、濫用職權(quán)的弊病。新機構(gòu)、新制度的建制需要增加成本，新政引領的部分改革直接倚仗行政資源謀求財富，將成本轉(zhuǎn)嫁至民眾，而不是靠開拓市場彌補虧空，激化了官民對立。官報局的運行情況折射出國家治理的紊亂與失序，更是新政改革中官民內(nèi)耗的一處縮影。

【關鍵詞】官報局 新式官報 清末新政

【中圖分類號】G230 【文獻標識碼】A 【文章編號】1003-6687（2022）7-106-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.7.016

基金項目：江蘇省社會科學基金青年項目“近代江蘇官報史（1904—1949）”（21XWC007）

作者信息：程河清（1993— ），女，安徽合肥人，博士，南京郵電大學傳媒與藝術(shù)學院講師，主要研究方向：中國新聞傳播史;操瑞青（1991— ），男，安徽巢湖人，博士，南京師范大學新聞與傳播學院副教授，主要研究方向：中國新聞傳播史。

近年來，學界分別從督撫權(quán)力格局、區(qū)域性改革、制度變更、教育轉(zhuǎn)型、意識形態(tài)控制等角度探討官方主導下清末新政改革。相關學者已指出，新政改革在接引新知與發(fā)展新興事業(yè)方面起到了重要作用，由于變革涉及觀念與體制各層面，往往引起權(quán)力再分配與結(jié)構(gòu)重組。①這些論述集中于政治、人物、教育等方面，鮮有關注新政時期官方在新聞事業(yè)、機構(gòu)層面舉措，留下明顯的研究缺憾。新式官報是清廷于新政前后創(chuàng)辦的官方媒介，具有傳播政令、開通風氣的功效，構(gòu)成政府傳播系統(tǒng)重要組成部分。然而，報紙的運行并非孤立的活動，其背后潛藏著一個操作、執(zhí)行、管理的官僚機構(gòu)，成為透視新政改革的窗口。官報局是政府下設的宣傳部門，負責編輯、出版、發(fā)行新式官報，維持著報紙日常運轉(zhuǎn)，對于理解清末新政實踐具有重要意義。

無論政府的權(quán)力、類型如何，都深受其下屬官僚機構(gòu)的影響。官僚機構(gòu)既是一種組織形態(tài)，也是歷史現(xiàn)象，兼有促進技能、協(xié)作等優(yōu)勢，也有刻板、僵化、漠視公眾需求的負面作用。①清代以降，龐大的官僚機構(gòu)保證了統(tǒng)治者對國家的控制能力和行政效率。如18世紀的官僚機構(gòu)在應對饑荒、災難時高效率地發(fā)揮了組織、結(jié)構(gòu)上的作用。[1]既有研究或是探討官報局部分概況，或是關注某一典型，如李斯頤介紹了清末官報局的經(jīng)營管理，[2]楊蓮霞、姜海龍?zhí)接懥吮毖蠊賵缶值呐d盛及業(yè)務范圍。②這導致研究視角相對局限在個案分析層面，未將其置于清末新政語境下展開整體性探索。

一、前身：官書局建立與被認可的官方辦報

官報局前身是戊戌時期創(chuàng)辦的京師官書局，負責收集、選譯書籍，印售各國新書。該局先后出版《官書局報》《官書局匯報》兩份官報，囿于政治束縛，報紙內(nèi)容大多是官僚奏折、西報匯編，并無新意。這一時期的報刊活動以譯書譯報為主，可供自主發(fā)揮空間幾近于無。不過，官報局的出現(xiàn)有其歷史意義，表明清廷官方從此默許在官僚體制內(nèi)建立辦報機構(gòu)。

1. 京師官書局的初創(chuàng)及其功能轉(zhuǎn)變

官書局興起于同治初年，負責刊刻傳統(tǒng)經(jīng)史書籍，旨在振興文教，講求實學。甲午戰(zhàn)敗后，京師官書局之設，成為晚清官書局興辦史上的轉(zhuǎn)折點。官書局從此增加了譯刻西學書籍這一功能，并開始涉足辦報。

官書局譯書的提議最早源于強學會，總理衙門有意建立一個研究西學、翻譯書報的基地，以區(qū)別于傳統(tǒng)官書局。1895年前后，康有為領頭的維新派創(chuàng)辦強學會，發(fā)行《中外紀聞》，引發(fā)各界關注。一年后，御史楊崇伊上奏彈劾強學會，稱其結(jié)黨營私，惑亂聽聞，光緒帝隨后封禁之。緊接著，御史胡孚宸上奏要求重新審議強學會，澄清了一些指控，并提議將強學會改為官辦書局，譯刊西方報紙，以開通風氣，“選刻中西各種圖籍……并將總署所購洋報選譯印行，以擴聞見”。[3]（145）經(jīng)過二十天的醞釀斟酌，總理衙門參考了胡孚宸奏折，開始籌劃興辦官書局，選譯各國書籍、新報。

1896年3月，光緒帝同意設立京師官書局，指派孫家鼐管理。孫家鼐設想成立一個集圖書館、翻譯處、實驗室多種功能于一體的研究機構(gòu)，并擬定了官書局章程，提出藏書籍、刊書籍、備儀器、廣教肄、籌經(jīng)費、分職掌、刊印信七條意見，首次在官書局刊刻古籍的功能之外，增加了翻譯西學書籍，“擬設刊書處，譯刻各國書籍，舉凡律例、公法、商務、農(nóng)務、制造、測算之學……皆譯成中國文字，廣為流布”。[3]（147）其并未強調(diào)官書局自主采寫新聞，只要求其抄錄各類信息，“至印送各路電報，只選擇有用者，照原文鈔錄，不加議論。凡有關涉時政、臧否人物者，概不登載”，[3]（148）也不希望參與時政。

2. 官書局的報刊、翻譯活動

官書局開辦后，聘請通曉中西學問的教習，命其選譯書籍、各國新報，匯編成報。不久出版的《官書局報》《官書局匯報》是清廷公開發(fā)行新式官報之始，表明了晚清政府逐漸接納辦報一事。報紙“形式與《京報》相似，內(nèi)容除諭折外，尚有若干關于新事、新藝之譯文”，[4]涉及時政之語一概不論，基本是諭折、譯件匯編，兼有西事譯錄。當時不少報刊多有轉(zhuǎn)載節(jié)錄《官書局報》的譯文。如《集成報》（1897年第1期）曾轉(zhuǎn)錄《俄國軍籍》《西省煤利》等文，《湘報》（1898年第58期）則轉(zhuǎn)其《印度災異》一文，可見該報的西聞、西學報道一定程度上起到了傳播新知的作用。

然而，《官書局報》《官書局匯報》未能吸引讀者，光緒帝稱《官書局報》“平淡無奇”，[5]反響一般。孫家鼐自稱囿于經(jīng)費不足，因而規(guī)模草創(chuàng)，“各處咨取書籍，譯印報章，草創(chuàng)規(guī)模，粗有眉目。惟苦于經(jīng)費不足，只能略添儀器”，[3]（224）可見報局組織潦草，不成體系。戊戌政變后，兩份官報隨即被裁撤，京師官書局并入京師大學堂，后改為商辦印刷機構(gòu)。其他地方的官書局仍負責刊刻史籍、翻譯西學。

咸豐以降，地方督撫創(chuàng)設刊刻傳統(tǒng)經(jīng)史書籍的官書局，滿足了士人學子專心學問、振興文教的需要。甲午戰(zhàn)爭后，隨著社會風氣漸開，清廷對于辦報、譯書的態(tài)度由排斥轉(zhuǎn)為接納，并同意成立一個刊譯書籍、出版報刊的官書局，此為官方辦報機構(gòu)成立之始。京師官書局的成立具有兩重意義：一方面，表明清政府愿意在有限的范圍內(nèi)辦報，為官報局的成立及其隨后的辦報活動奠定了合理性;另一方面，官書局展開的翻譯活動被官報局繼承延續(xù)，西學翻譯隨后成為官報的固定欄目。概言之，盡管京師官書局的報刊活動作用有限，卻實現(xiàn)了從刊刻書籍到翻譯西學、發(fā)行官報的功能轉(zhuǎn)變，進一步表明了政府同意創(chuàng)辦官方出版物的意向，奠定了官方報紙翻譯西文之傳統(tǒng)。

二、現(xiàn)代化與專業(yè)化：早期官報局的主要功能

庚子事變后，清廷頒布改革上諭，推行了一些現(xiàn)代化政策?；I辦新式官報是新政在媒介層面的突破，通過地方督撫積極籌備，幾乎每省都成立了官報局，出版官報。不同于清朝前期傳播系統(tǒng)依靠提塘傳抄、發(fā)行邸報的松散性，官報局是專門編輯、發(fā)行官報的新聞機構(gòu)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴格。在新聞傳播過程中，報局形成了“采寫—編輯—發(fā)行”的完整流程，體現(xiàn)了官僚組織所具備的“專業(yè)化”“等級制度”“規(guī)章制度”“客觀公正”特點，[6]彰顯出改革破舊立新的一面。

1. 地方督撫對官報局的初步構(gòu)想

清廷宣布新政后，袁世凱為首的督撫計劃在各省成立官報局，出版官報，分發(fā)至各州縣。其建議“似宜通飭各省，一律開設官報局”，要求選派專人管理報局，“遴派公正明通委員董司其事”，并以派銷的方式分發(fā)官報，“由省局分發(fā)外邑村鎮(zhèn)”。其認為，創(chuàng)辦官報有助于啟發(fā)民智，消除雌黃不經(jīng)之說，“庶幾風氣日辟，耳目日新，既可利益民生，并可消弭教案”。[7]隨后成立的北洋官報局，即循此思路展開。

新政開辦之初，各地設立了功能不同的局所，如洋務局、籌款局等，官報局即其中之一。在政府支持下，官報局遂成為組織、刊發(fā)官報的官僚機構(gòu)，順應了改革潮流。繼北洋官報局后，南洋官報局、江西官報局、湖北官報局等接連成立，這些官報局主辦了當?shù)毓賵?，如《南洋官報》《江西官報》《湖北官報》等，成為地方政府的輿論宣傳機關。

2. 編輯與發(fā)行官報：官報局的基本任務

清朝早期尚未成立專門的信息傳播機構(gòu)，邸報主要沿著“皇帝→內(nèi)閣→通政司（六科）→提塘”路徑傳遞，每一環(huán)節(jié)都由不同主體負責。與之相比，新式官報的信息收集、編輯、發(fā)布皆由官報局完成，體現(xiàn)出近代報館成立編輯、印刷、營業(yè)三大部門的組織性特征。[8]

從組織分工來看，官報局彰顯出官僚組織的專業(yè)化屬性。官報局設立了采寫、編輯、印刷、發(fā)行等部門，由總辦或經(jīng)理主持大局，主筆或總纂專司編輯，庶務人員負責收發(fā)、財務等事項，分工明確且環(huán)環(huán)相扣。以《浙江官報》為例（見表1），官報局明確規(guī)定了每個職位的任務和活動，部門權(quán)責分明。

首先，主辦、主筆肩負諸多任務。一方面，需管理官報局日常工作和局內(nèi)人事。北洋官報局會辦顏世清自接管報局后，“官報字句向多訛誤，觀察知校對不足恃，每期報章均親自?？?，始行上板……從不假手文案”。[10]另一方面，主筆還需厘定報紙內(nèi)容、方針，催收報費。如南洋官報局主筆茅謙親自擬定報紙改訂方案、內(nèi)容體例，將其呈總督閱看。[11]每當各州縣不繳報費時，報紙主筆還需催收報費。其次，編纂人員負責篩選處理收集的文牘。總編纂對稿件有取舍之權(quán)，各種稿件須經(jīng)總編纂閱定蓋章后，方得付印。稿件印出樣張后，核對員須詳細精校，不得有誤。第三次樣張印刷后，報紙送至總編纂或編纂員復閱，然后批量印刷。最后，收發(fā)人員將報紙或送至官紙局印刷，或由官報局自行印刷。一些官報局與官紙局訂立契約，規(guī)定庶務員每期按時送報交至印刷。有些官報局業(yè)務范圍廣泛，如北洋官報局，直接承擔了報紙的編輯、印刷、發(fā)行業(yè)務。

3. 官報局采用專業(yè)化運作方式

規(guī)章制度和等級制度是官僚組織管理事務的重要依據(jù)，前者用以規(guī)范組織及其成員的行為，后者是一套管理、服從體系，要求下級聽從上級指令。官報局內(nèi)部制定了辦事規(guī)章，管理局內(nèi)事務，專業(yè)化特征明顯。

官報局內(nèi)部秩序井然，工作人員須遵守要求，按規(guī)定辦事，服從總辦安排，體現(xiàn)出嚴格的等級制度。如浙江官報規(guī)定，“本局人員有不得已事故者應具理由向總理請假，如編纂部人員并向總編纂陳明一切”，“本局人員概不得留客在局住宿，責成庶務員稽查一切”。[12]一旦違反報局規(guī)定，必將嚴懲。北洋官報局曾發(fā)生人役私自外出事件，涉事人員被總辦顏世清嚴加處罰。事發(fā)當晚十一點，顏世清發(fā)現(xiàn)報局職員張鳳儀違反報局章程，擅自離局。北洋官報局規(guī)定，每日辦公之時刻，局員各有專責，“除有疾病大故等情，由總辦酌予假期，勿得曠廢誤公”。[13]顏世清念其“尚知悚懼”，從寬處理，記大過一次，由此警告局內(nèi)人員，如再敢有潛行出外等事，“一經(jīng)察覺，定即加倍責辦”。[10]

報局工作人員不僅要遵循內(nèi)部規(guī)章，還須接受外部監(jiān)督，體現(xiàn)了官僚組織在管理層面上的等級性和紀律性。地方官員直接參與了報局管理，洋務局總辦羅忠堯整頓南洋官報局時，每日到局傳見各位司員，“親視至各辦公之處，實驗其利弊，凡平日濫竽之輩即與撤換開除”，[14]規(guī)定每日早上九點至下午五點鐘為辦公時間，要求每位司員每日在簽到簿上簽到。通過上級官員監(jiān)督，進一步保證了官報局秩序合理，組織高效。

傳統(tǒng)邸報的信息源于內(nèi)閣發(fā)出的皇帝章奏，由駐京提塘參與抄錄、傳送，報紙并無專職采寫刊發(fā)團隊，信息流通的效率大打折扣。官報局創(chuàng)辦后，政府正式擁有了宣傳機構(gòu)，負責搜集、傳播信息，發(fā)行官報。通過設立采寫編發(fā)部門，官報局具備了官僚組織的基本屬性，職員各司其職，任務分工明確。官報局制定了嚴格的規(guī)章制度，接受內(nèi)部與外部的雙重監(jiān)督，確保了報局秩序穩(wěn)定，組織高效。種種一切，與傳統(tǒng)官方傳播系統(tǒng)相比，凸顯出近代官僚機構(gòu)權(quán)責分明、運作規(guī)范的特點，展現(xiàn)了新政改革的新氣象。更關鍵的是，官報局從組織架構(gòu)的角度，表明清末政府的官方信息傳播活動不再局限于傳統(tǒng)的邸報模式，而是已向具備現(xiàn)代意義的新式政治傳播方向演變。此種演變的意義頗為深遠，此后民國政府的官方傳播系統(tǒng)在很大程度上延續(xù)了這一走向。然而，清末新政背景下的官報局并未走向成功，也未能在政治溝通層面幫助清廷走出治理危機。究其原因，與官報局后續(xù)實踐中暴露的制度性弊病不無關聯(lián)。

三、向官報刷印局過渡：功能擴大與業(yè)務沖突

資金方面，官報局依賴派銷售報，憑借行政指令維持生存。新政后期，官報局業(yè)務范圍不斷擴大，除辦報外，開始涉足印刷業(yè)，以期盈利。一些官報局改名為官報刷印局，兼辦印刷、官報，強制民間百姓購買官印刷品。由于官營事業(yè)壟斷了印刷業(yè)，侵占了商人生存根本，加重了民眾生活負擔，社會輿論對此愈發(fā)不滿。盡管官報局的組織結(jié)構(gòu)、管理方式呈現(xiàn)出了現(xiàn)代化一面，但隨著其職能范圍的不斷擴張，逐漸開始在社會資源分配方面暴露出依賴行政資源的惰性，隱伏著新政改革難以規(guī)范行政權(quán)力濫用、與民爭利的痼疾。

1. 派銷、廣告與私人訂報：官報局的經(jīng)費來源

官報局的經(jīng)費源于派銷、廣告和私人訂報，主要依靠派銷，極大地體現(xiàn)出官辦性質(zhì)。與民間報館自負盈虧的經(jīng)營模式不同，官報局開辦經(jīng)費由官方統(tǒng)一撥款，一些由省財政直接撥款，如河南省藩庫撥銀四千兩作為《河南官報》創(chuàng)辦經(jīng)費。[15]一些由政府部門撥款，《甘肅教育官報》開辦經(jīng)費“歸學務公所墊支”。[16]

派銷報資成為官報局主要收入來源。為減輕壓力，官方要求基層政府訂購官報，認繳報費。如考察政治館給每省規(guī)定分攤《政治官報》的金額為，“盛京、吉林、直隸、江蘇、山東、陜西、河南、陜西、浙江、江西、湖北、四川、廣東以上十四省每省每年應分認籌解銀三千元……”，[17]各地均須訂購報紙。因此，派銷解決了官報局基本生存問題。以黑龍江官報局為例（見表2），該報每月售報收入約一千一百五十兩銀，經(jīng)費支出約每月一千一百銀零八兩五錢，足見派銷收入可維持報局的日常開銷。

廣告也是官報局收入之一，但占比較少。部分官報一直登有廣告，如《北洋官報》《南洋官報》《并州官報》等。還有一些官報局在改版過程中不再提供廣告。如1911年《湖北官報》改版后，特刊聲明，“本報奉飭改辦，不登商家告白”，不再刊登廣告。[19]官報局也接受私人訂購，不過數(shù)量較少。官報全年報價一般在4—6元左右，江西省內(nèi)訂購《江西官報》（每月兩冊）價格為半年二元一角，全年四元;外省通郵局、民信局處，訂報半年二元八角，全年五元四角。[20]

綜上所述，官報局的經(jīng)營模式并不靈活，主要依靠各基層政府、局所定期上繳報費，提供資金支持，不似民間報館，通過開拓讀者市場和廣告份額盈利。究其本質(zhì)，依然是利用行政資源生存，而不是遵循商業(yè)市場規(guī)律自主盈虧。由于收入來源單一，這也為官報局后來的業(yè)務擴張埋下動因。

2. 官報局涉足印刷事業(yè)

辦報一定涉及印刷，官報局創(chuàng)辦不久，便購置了先進器材，嘗試印刷報紙，兼辦其他業(yè)務，報局的功能隨之轉(zhuǎn)為辦報與印刷合一。

北洋官報局先印刷官報，后承接了其他雕刻業(yè)務，獲利豐盈。《北洋官報》開辦后，該局選購日本印刷機器，“自東西洋選購各種機器，聘訂日本高等藝師，粵滬石印鉛印各匠，雕刻銅版鉛版木版精制寫真”，[21]籌辦印刷業(yè)務。由于技術(shù)精湛，外界評價“與日本印刷官局所制無異，而時日較速運價復廉，洵為吾華中央印刷事業(yè)之濫觴”，[22]可見其技術(shù)發(fā)達，不輸外國水準。北洋官報局隨后承接了大量雕刻銅版、圖書、商標、郵票、臺歷、紙幣、股票等業(yè)務，作為收入來源之一。該局曾刊登廣告，聲稱“本局承辦印刷，研究精良，……自本年起，承印各項價目格外減讓”，[23]招徠商家面談印刷事務。1910年，北洋官報局開印《畿輔通志》一書，采用預約發(fā)行的策略。讀者通過預約，分兩次購買。第一次先付部分定金，取得預約券，待書籍印刷完畢，憑預約券付尾款后取書。報局廣告稱，提前預約的顧客價格從廉，“系屬預約券之特別利益”。[24]通過預約制，官報局事先集中了一批資金投入生產(chǎn)，從而減輕負擔，后期便可迅速收回印刷成本，盡快盈利。

北洋官報局率先興辦印刷事業(yè)并獲利頗豐，其他官報局也積極行動，將官報局擴張成官印刷局，將辦報與印刷合一。1907年，南洋印刷官廠成立，合并了南洋官報局，承辦官用品、民用品印刷。[25]1909年，四川官報局改名為四川官印刷局，同時負責辦報和印刷，聲稱“無論何署局文件，均須由本局承印”。[26]

新政后期，一些官報局直接改名為官報印刷局，擴大自身業(yè)務職能，既發(fā)行官報，也承辦印刷事務。如湖廣總督陳夔龍將湖北官報局改為湖北官報刷印局;[27]《浙江官報》正式開辦后，浙江官報兼印刷局承攬了印刷與辦報雙重業(yè)務，“辦理浙江官報及各官廳應用印刷事宜”。[28]

3. 官方與民間的利益之爭：以官報刷印局為中心

當官報局轉(zhuǎn)為官報印刷局后，其組織、性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新政前期，作為官方媒介的主辦機構(gòu)，官報局的核心任務是編輯、發(fā)行官報，宣傳諭旨奏章、政策法令;新政后期，官報印刷局的業(yè)務職能由辦報轉(zhuǎn)為辦報與印刷并重，并憑借著官方背景壟斷地方印刷業(yè)，借此營利，與民間沖突不斷。兩江總督端方支持創(chuàng)辦的南洋官印刷廠，曾集中呈現(xiàn)出此種沖突。

出于自身利益考慮，官報印刷局在運行時將印刷權(quán)收歸官方，試圖獲取更多利潤。1907年，端方奏請創(chuàng)辦南洋印刷官廠，得到批準。1908年6月，南洋印刷官廠成立，不久后，熊希齡上奏端方，規(guī)劃了籌辦方案。他認為官辦印刷業(yè)的意義在于為“國家籌款”，官印局應將官用、民用、商用印刷業(yè)一并納入營業(yè)范圍，并提出四點建議。第一，仿日本國家印刷局，凡法令全書、官報、印紙等項目，均由官辦印刷局印刷。第二，將印刷事業(yè)分為官用、民用、商用。其中，糧串、田房契紙等類可由官加增定價，暗寓抽稅之意;鈔票、彩票、當票等類按照工本取平均值定價。第三，劃定官用、民用印刷品收入的明確定價，以便核實。第四，將官印刷廠分紅提出若干，送給各署、局，作為津貼經(jīng)手各職員之用，相較私相授受更為妥當。[29]端方隨后批準其奏議，責令各署、局、學堂將應用一切紙品速擬程式，呈送核定，由南洋印刷官廠印刷，定于本年六月初一日為實行之期，“嗣后商民于以上各項紙類一律改用官印刷廠定式頒行之紙”，要求各地政府照辦。[30]

命令一經(jīng)頒布，輿論嘩然，指責政府與民爭利，強迫民間購買官印品。包天笑多次發(fā)文諷刺政府利用權(quán)力，搜刮民間財富。他認為，官印品具有強制效力，定價不可過高。然而，南洋印刷官廠產(chǎn)品價格過高，又加以重稅，致使百姓“處此重征之下”。[31]包天笑一針見血地指出，南洋印刷官廠發(fā)起初“本挾一壟斷之心”，在運營過程中“靡費尤巨”，落得“官民均不愿購用”的下場。[32]與此同時，《申報》輿論也斥責南洋官印刷廠“定價過高且妨害民業(yè)”，強制民眾購買官印刷品“不啻重征”，亦無派銷官印刷品之必要。[33]

民間輿論與官方之爭貫穿了官報印刷局發(fā)展始終，并以民間失敗告終。在行政權(quán)力干預下，南洋印刷官廠一直壟斷著江蘇地區(qū)的印刷業(yè)務。1909年11月，江蘇省咨議局提出停辦官紙專賣決議，要求重新修訂南洋印刷官廠章程，解除官方對民間印刷業(yè)的打壓。提案指出，官印刷廠不可行理由有四：第一，妨礙公益，官用品應為政治進步或傳遞民間疾苦服務，不應阻礙社會發(fā)展;第二，違背法律，根據(jù)規(guī)定，凡關系國家或地方公益善舉事業(yè)所用契據(jù)賬簿，不應收取印花稅;第三，苦累州縣，購買官印品拖累地方政府財政;第四，阻撓國稅，若契據(jù)賬簿以官紙為法律上效力，則印花稅并無意義，若不生效力，人民不應無故出資。[34]因此，咨議局提出三條改正方案：首先，廢除南洋印刷官廠現(xiàn)行章程;其次，官印刷紙與商鋪紙張一律公平交易，官方停止束縛民間印刷業(yè)的舉措;最后，撤銷各邑差委名目照商鋪經(jīng)理。民間輿論也積極聲援停止官紙專賣之提議，《女子世界》主編丁祖蔭指出：

州縣困難群言補救，官牘文書動逾千萬，十倍繳價，巨款何出？此病于官者。貨物貿(mào)易款項匯兌歲需票據(jù)，不可計數(shù)，印稅而外更增數(shù)倍之值，商情曷堪，此病于商者。民間田房賣買得產(chǎn)無幾，必逾三次之重征，契稅、印花稅、官紙銀錢借貸，半屬貧民，尚有取盈之？政令印花稅官紙益以控訴呈詞家產(chǎn)，嗣續(xù)勒用官紙，擾累貧民更多，此病于民者。[35]

丁祖蔭認為官紙專賣之舉病官、病商、病民，既導致州縣基層財政困難，也累及商業(yè)貿(mào)易，更影響百姓生活，有百害而無一利。然而，咨議局和民間輿論的呼聲并未得到官方回應，南洋印刷官廠仍維持原樣，承辦官用、民用品印刷。為此，輿論繼續(xù)斥責政府罔顧民意，一意孤行，“亦絕不見有動靜，則行政官之漠視議案”。[36]

與之相同，其他地區(qū)的印刷局也因壟斷印刷業(yè)被紙商抵制，體現(xiàn)出新政政策在各地落實的相似性與難以規(guī)避的困境。湖北官紙印刷局宣布施行官紙專賣后，該省咨議局多次提出異議。1910年，武漢紙商錢良佐、沈春銓、龍長懋、李炎、曹云卿等向湖廣總督瑞澂發(fā)出陳情書，希望官紙印刷局不要涉足民間印刷品，維持正常生計，稱“乃本年五月官紙印刷局開辦，混合官民用品一律制造，……致商等銷售短絀，生計危迫”。[37]由此可見，全國范圍內(nèi)的官報局轉(zhuǎn)型實質(zhì)是壟斷紙業(yè)市場，瓜分商人之利。

概言之，官報局主要依靠行政力量將報紙派銷至各州縣政府部門，而不是參與市場競爭。為謀取更多利益，官報局擴大了此種行政力量的運用范圍，開始興辦印刷業(yè)，在印刷官報之余展開官紙專賣，逐步壟斷紙業(yè)。印刷業(yè)與國家資源分配關系明顯，官報局憑借官方背景，專營印刷業(yè)，趁機提高紙品價格，并收取重稅，這是早期未曾預料到的實踐做法。這類行為在擴大自身收入的同時，損害了商人、百姓利益。官報局轉(zhuǎn)型為官印刷局，不僅是功能、性質(zhì)的變動，也是官僚機構(gòu)借改革之名與民爭利的表現(xiàn)，暴露出清末新政實踐的內(nèi)在困境。

結(jié)語

戊戌時期的官書局開創(chuàng)了官方機構(gòu)辦報先河，為官報局奠定了制度傳統(tǒng)。隨著新政頒行，官報局成為各地政府輿論機關，采用專業(yè)化采編、發(fā)行模式，制定了嚴格的規(guī)章制度，體現(xiàn)出官僚機構(gòu)高度組織化、紀律性的特點。諸如此類的表現(xiàn)，從清末政治傳播轉(zhuǎn)型的角度反映出清廷突破以往傳播組織的革新性一面。然而，官報局收入來源單一，派銷取得的報費成為其最主要收入，這就在新式的傳播組織中引入了原有的行政力量。官報局放大了此種行政力量的運用范圍，不斷擴大功能，在辦報之外參與涉足印刷業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣賵笥∷⒕?。官報印刷局借助傳統(tǒng)的行政力量，試圖壟斷印刷活動，而不是遵循市場規(guī)律與民間紙商展開現(xiàn)代意義上的市場化競爭，影響了商人生計，招致民間社會的反感。

從新政的各項措施來看，成立各種新型官僚機構(gòu)即國家政權(quán)建設的過程，[38]但種種革新未能給清王朝帶來穩(wěn)定。原因之一，政府行政機構(gòu)在擴大自身規(guī)模的同時，不斷向地方攤派，導致百姓的負擔越來越重。官報局的發(fā)展始末便證明了這一點，報局的技術(shù)水平、組織建制、管理方式雖“新”，但其依附官僚資源的生存模式仍“舊”，需通過壟斷維持資金收入，向民間轉(zhuǎn)嫁財政危機。重大的社會改革往往涉及利益的再分配，需改革者作出讓步，也需民間讓渡部分利益。倘若一味向民間社會轉(zhuǎn)嫁成本，改革難免會陷入僵局。時人曾指出“借舉行新政之虛說，以為搜刮聚斂之端……甚且將吾民自辦之路，自集之款，一網(wǎng)而歸”，[39]清晰地呈現(xiàn)了這一點。

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From Publishing Newspaper to Printing： Establishment and Function Evolution of Official Newspaper Bureau in the Late Qing Dynasty

CHENG He-qing1， Cao Rui-qing2（1.College of Media and Art， Nanjing University of Post and Telecommunications， Nanjing 210023， China; 2.School of Journalism and Communication， Nanjing Normal University， Nanjing 210097， China）

Abstract： The official newspaper bureau， which is of great significance in the history of official publishing， emerged as a new type of bureaucracy in the Late Qing Dynasty. In the early days of the New Policy Reforms， the official newspaper bureau was responsible for editing and issuing new official newspapers， learning advanced technology and adopting professional management， which acted as the prototype of a modern newspaper office. In the late period of the New Policy Reforms， the function of the official newspaper bureau changed from publishing newspaper to publishing and printing newspaper， and forcibly accepted the printing business of official supplies and civilian supplies， so as to collect money， thus causing conflicts with paper merchants and consultation bureau. The process of the establishment and function evolution of the official newspaper bureau not only reflected the progress of the government following the trend and learning the new management mode， but also reflected the essential characteristics of the reform's encroachment on the interests of the people and abusing power. The establishment of new institutions and systems requires increased costs. Part of the reforms led by the New Policy Reforms directly relied on administrative resources to seek wealth and transfer the costs to the public， rather than making up for the deficit by exploiting the market， which had intensified the confrontation between the government and the public. The operation of the official newspaper bureau reflects the disorder of national governance， and is an epitome of the internal friction between the officials and the public in the New Policy Reforms.

Keywords： the official newspaper bureau; the new-style official newspaper; New Policy Reforms in the Late Qing Dynasty