摘要：我國(guó)進(jìn)入“十四五”時(shí)期以來(lái)，城市更新行動(dòng)作為提高人民福祉的重要工程，一直受到中央及地方政府的重視。但從目前全國(guó)多城實(shí)施城市更新的情況來(lái)看，有一部分城市項(xiàng)目偏離了城市更新的初衷。通過(guò)分析城市更新的底層邏輯，建議各地方政府在實(shí)施城市更新項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)建立底層思維框架，充分結(jié)合本地實(shí)際情況，科學(xué)合理地謀劃出復(fù)合當(dāng)?shù)刈陨韺?shí)際的城市更新項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：存量資產(chǎn);城市更新;科學(xué)謀劃

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）06-0056-03 收稿日期：2022-05-06

作者簡(jiǎn)介：林曉東，大成律師事務(wù)所律師，國(guó)家發(fā)改委中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事。

當(dāng)我國(guó)正式開(kāi)始“十四五”規(guī)劃后，城市更新行動(dòng)已經(jīng)在我國(guó)如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。但是，從目前全國(guó)很多地方的實(shí)施情況來(lái)看，相當(dāng)一部分項(xiàng)目偏離了城市更新的初衷，例如有些地區(qū)盲目進(jìn)行大拆大建，房地產(chǎn)特征十分明顯;有些地區(qū)利用城市更新大搞基建，儼然是新一輪的造城運(yùn)動(dòng);也有些項(xiàng)目未做到事先充分論證，最終半途而廢。這些現(xiàn)象，不僅是與國(guó)家政策背道而馳，也將會(huì)造成巨大的投資浪費(fèi)，阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，在如今城市更新日漸興盛之際，有必要分析一下城市更新的底層邏輯問(wèn)題，以使各地政府能夠科學(xué)合理地謀劃出符合自身實(shí)際的城市更新項(xiàng)目。

1 盤(pán)活存量資產(chǎn)，促進(jìn)土地提質(zhì)增效

盤(pán)活存量土地資產(chǎn)、促進(jìn)土地提質(zhì)增效，是城市更新的一個(gè)典型特征。因此，地方政府在謀劃城市更新項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)僅僅圍繞著盤(pán)活存量的基本實(shí)施理念來(lái)謀劃。當(dāng)然，“綜合整治”和“拆除重建”都是盤(pán)活的方式，但是到底該采用哪種，應(yīng)回歸到“盤(pán)活”的初心來(lái)謀劃。也就是說(shuō)，要深入分析到底這個(gè)存量資產(chǎn)是否有必要保留：需要保留則應(yīng)綜合整治;如果保留確實(shí)失去意義了，則再進(jìn)行拆除重建。2021年8月30日《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)）的出臺(tái)，意在于此。

從確定是否“保留”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，各地政策文章中也都并沒(méi)有設(shè)定具體化內(nèi)容（事實(shí)上也確實(shí)難以設(shè)定），需要從項(xiàng)目出發(fā)進(jìn)行綜合評(píng)判，包括從資產(chǎn)自身情形、對(duì)周邊的影響、對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響等方面，同時(shí)，也更不能忽視從投入的成本角度進(jìn)行分析，應(yīng)充分考慮到財(cái)政承受能力和投資收益的可行性方面。

2 客觀看待社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益

提高人民生活福祉是城市更新的一項(xiàng)重要目的，因此，在謀劃城市更新項(xiàng)目時(shí)，并不能僅將眼光著眼于經(jīng)濟(jì)效益方面。實(shí)踐中，很多城市更新項(xiàng)目是難以具有商業(yè)可行性的，尤其對(duì)于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目而言。但是，不具有商業(yè)可行性，并不意味著不具有項(xiàng)目的可行性，這個(gè)邏輯與基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)十分相似，不再展開(kāi)闡述。從深層次看，改善人民群眾的生活福祉將會(huì)更加激發(fā)出人民群眾創(chuàng)造價(jià)值的源動(dòng)力。實(shí)際上很多城市更新項(xiàng)目體現(xiàn)出一種正外部性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都將起到積極作用。因此，在看待城市更新項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)從全局角度進(jìn)行分析，不能僅關(guān)注“一城一地”，也不能盲目苛求項(xiàng)目必須做到資金平衡。財(cái)政資金確需予以支持的，應(yīng)當(dāng)名正言順予以支持。我們看到很多地方政府的城市更新文件，因忌憚?dòng)诘胤秸[性債務(wù)的威懾，而對(duì)財(cái)政資金的支持或是欲言又止，或是含糊其辭。實(shí)際上，這樣的政策文件，既是缺乏對(duì)城市更新本質(zhì)的深入理解，又是對(duì)隱性債務(wù)本質(zhì)的認(rèn)知偏差。

3 投資收益的長(zhǎng)期性

對(duì)于有些城市更新項(xiàng)目，例如老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)改造等，如果從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)收益看（例如15年以上甚至更長(zhǎng)），能夠滿足投資回報(bào)的基本要求。但是從短期看，投資收益難以匯集實(shí)現(xiàn)，甚至連資金平衡都無(wú)法保證。從實(shí)踐看，能夠容忍漫長(zhǎng)投資回收期，且還要面臨著一定投資風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體并不多見(jiàn)，對(duì)于這樣的城市更新項(xiàng)目，必須在項(xiàng)目謀劃之初，就確定好投資主體。因此，很多項(xiàng)目中，由本地國(guó)有企業(yè)來(lái)?yè)?dān)任實(shí)施主體既可以說(shuō)是當(dāng)仁不讓，也可以說(shuō)是無(wú)奈之舉。故此，對(duì)于很多城市更新項(xiàng)目，在謀劃之初，就要分析好會(huì)有什么樣的市場(chǎng)主體來(lái)參與投資，而不能過(guò)度抱有“寄希望于未來(lái)”的“愿者上鉤”心態(tài)。如果本地國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體的可能性很大，則應(yīng)充分考慮本地國(guó)有企業(yè)是否足以支撐住此項(xiàng)目的前期大量投資和漫長(zhǎng)的投資回報(bào)，進(jìn)而論證項(xiàng)目在現(xiàn)階段是否需要啟動(dòng)。

4 遵重市場(chǎng)規(guī)律，量力而行

科學(xué)合理的謀劃經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目的綜合打包，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，是實(shí)施城市更新項(xiàng)目的一項(xiàng)基本理念。從實(shí)踐看，當(dāng)前我國(guó)各地開(kāi)展的城市更新項(xiàng)目無(wú)一例外將盡量促進(jìn)資金平衡作為一項(xiàng)重要的前期策劃任務(wù)。但是，我們需要特別關(guān)注，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的謀劃并不是停留在紙面上，更應(yīng)該從實(shí)際角度，尤其是市場(chǎng)容量角度進(jìn)行前期策劃，以確保項(xiàng)目，真正能夠?qū)崿F(xiàn)收益落地。例如，目前已經(jīng)有一些地方政府僅從財(cái)務(wù)測(cè)算角度，實(shí)現(xiàn)了收入能夠支撐前期的投資（這些收入可以包括房地產(chǎn)收入和土地出讓金收入，暫且不論地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題），但是，由于當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)明顯過(guò)剩，當(dāng)前仍有大量存量房產(chǎn)未銷售，此時(shí)再新增房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)明顯不具有可行性。勉強(qiáng)為之，必然是無(wú)功而返。

5 激發(fā)和創(chuàng)新市場(chǎng)活力

城市更新項(xiàng)目并不是簡(jiǎn)單的房地產(chǎn)項(xiàng)目，除一些老舊小區(qū)改造和城中村改造需要繼續(xù)體現(xiàn)出居住的核心功能外，對(duì)于很多例如老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)改造等項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，“運(yùn)營(yíng)”才是項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展的核心，例如發(fā)展商業(yè)、康養(yǎng)、文旅、娛樂(lè)、辦公、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)等。因此，城市更新項(xiàng)目應(yīng)特別注重整合各行業(yè)的優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)商，尤其在前期區(qū)域規(guī)劃時(shí)，就應(yīng)有意識(shí)地進(jìn)行有關(guān)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的謀劃，例如征集、征求某些領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)商的意見(jiàn)或方案，以做到政府對(duì)城市更新區(qū)域內(nèi)的核心、主導(dǎo)型經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目“心中有數(shù)”。這樣才能盡量避免閉門(mén)造車，確保前期的大量投資未來(lái)能夠真正產(chǎn)生效益。

6 注重挖掘歷史和文化內(nèi)涵

城市更新在于對(duì)“舊”的改造，而很多“舊”擁有厚重的歷史、獨(dú)特的文化，有些“舊”也是承載了很多人兒時(shí)的記憶和城市的成長(zhǎng)印跡，而上述這些無(wú)一例外地具有無(wú)可比擬的歷史價(jià)值和商業(yè)價(jià)值，由此也將帶來(lái)一種有別于“新項(xiàng)目”的獨(dú)特魅力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，充分挖掘當(dāng)?shù)氐臍v史和文化，對(duì)城市更新項(xiàng)目具有極為重要的意義。例如，江西景德鎮(zhèn)的陶溪川·CHINA坊、福州市的三坊七巷，都是在充分挖掘了當(dāng)?shù)貧v史文化的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)出來(lái)的典范性城市更新項(xiàng)目。因此，對(duì)于一些具有歷史和人文色彩的城市更新項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目謀劃早期邀請(qǐng)一些相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士參與頂層設(shè)計(jì)，這樣才能讓城市更新項(xiàng)目充分散發(fā)出其特有的潛質(zhì)和魅力，進(jìn)而才能吸引眾多的投資人、運(yùn)營(yíng)商參與，以至于在后期得到市場(chǎng)的認(rèn)可。這些早期的頂層設(shè)計(jì)往往最終成為了項(xiàng)目興衰成敗的關(guān)鍵。

綜上，各地方政府在謀劃本地城市更新項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)建立底層思維框架，只有真正理解了城市更新的初衷與本質(zhì)，再充分結(jié)合本地的實(shí)際情況，才能開(kāi)發(fā)建設(shè)出經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)和百姓贊揚(yáng)的當(dāng)代新歷史符號(hào)。