摘要：從全國范圍來看，2022年各地政府都在積極布局城市更新，也都在基于各自的城市發(fā)展階段和宏觀環(huán)境，探索城市更新的推進方法?！白〗ú?31禁止大拆大建”本質是一次政策糾偏，而非對“城市更新”本質內容的否定。城市更新依舊是我國破解城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，也必將成為一個“時代命題”。

關鍵詞：城市更新;試點;因城施策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2022）06-0059-04 收稿日期：2022-05-10

作者簡介：丁祖昱，易居集團CEO。

2021年是城市更新大開大合的一年。傳統(tǒng)地產市場全面受挫的大背景下，城市更新成為房企戰(zhàn)略倚重。但伴隨更新項目快速推進的，是城市更新的逐利性被不斷放大，社會公益的初衷遭受嚴峻挑戰(zhàn)。更新政策開始糾偏，更新市場風云變幻。

各地政府對于開展城市更新的意愿如何？市場化與公益性的對立究竟是否能夠緩和？

1 21城試點：城市更新工作全面鋪開

2022年開年，已經有超過30個省市政府，在公布的政府工作報告中提出實施城市更新行動，具體內容涵蓋老舊小區(qū)、街區(qū)、片區(qū)整體改造提升，城市道路與管網改造升級，舊公園改造，加強歷史文化保護等傳統(tǒng)項，也覆蓋到了建立城市體檢評估機制、構建“15分鐘生活圈”、 數字賦能城市智慧管理等新內容。城市基本面決定了更新底色，這30多個省市均結合當前城市發(fā)展階段，呈現(xiàn)出更新階段特色，總結歸納后大致可劃分成三個梯隊。

1.1 第一梯隊：上海、廣州、深圳、成都

城市擁有良好的經濟發(fā)展基礎，多為城市群、都市圈發(fā)展戰(zhàn)略下的核心功能承載地，具體包括上海、廣州、深圳、成都等，這些城市的更新內容不再局限于老舊小區(qū)、街區(qū)、片區(qū)整治提升等傳統(tǒng)更新內容，而是開始強調產業(yè)片區(qū)、居住片區(qū)、風貌保護街區(qū)的整體功能提升。也有部分城市已經引入“區(qū)域統(tǒng)籌”的概念，開始著手跨區(qū)的更新項目布局，見表1。

1.2 第二梯隊：北京、遼寧、山東

相較于第一梯隊，這些省市受到城市規(guī)劃強管控、人口密度等外部因素影響，城市建設進度相對稍緩，如北京16個行政區(qū)域中，除西城、東城外唯一實現(xiàn)全部街道化的行政區(qū)域是石景山，海淀和朝陽還依然存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。受此影響，這些城市的更新內容較為傳統(tǒng)，片區(qū)更新也多以政府主導的歷史風貌保護項目為主，更新進程還處在由政府主導向政企合作的過渡期，出現(xiàn)市場化主體介入的趨勢，見表2。

1.3 第三梯隊：安徽、湖北、江西

由于經濟基礎和人口基礎一般，這些省市基本處在集中資源發(fā)展省會城市的階段，所以除去省內最發(fā)達的個別城市外，更新內容多停留在棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)加裝電梯、管網改造等公共設施建設和基本生活保障層面，見表3。

2 禁止大拆大建影響深遠，地方推進出現(xiàn)分化

2.1 “減量”“降速”成為關鍵詞，疫情后轉折出現(xiàn)

以廣深所在的大灣區(qū)為例，據2022年第一季度《廣東省三舊改造行業(yè)季報》統(tǒng)計，一季度大灣區(qū)內九市共監(jiān)測到900個“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài)，數量同比下降21.8% 。其中317個為新增進入初期階段的地塊/項目，新增項目動態(tài)同比下降42%，新增用地面積規(guī)模865.8萬平方米，用地面積規(guī)模同比下降29.9%，見圖1。不論是項目新增、項目推進、項目體量同比均大幅度回落。

從5月6日深圳市龍崗區(qū)城市更新和土地整備局發(fā)布《2022年龍崗區(qū)城市更新單元計劃第二批計劃》的公告中，更是所有的項目均被打上“計劃延期”標簽。

然而，長期持續(xù)的新冠疫情使地方經濟承壓，城市更新或作為一種擴大有效投資的重要方式，迎來新的轉折。以上海為例，5月30日發(fā)布的《加快經濟恢復和重振行動方案》中提到要全力發(fā)揮投資關鍵性作用，其中就將城市更新作為重點內容，未來將加強城市更新規(guī)劃編制、政策支持和要素保障，“年內完成中心城區(qū)成片舊區(qū)改造，全面提速零星舊區(qū)改造，年內新啟動8個以上城中村改造項目”。

此外，中心城區(qū)舊區(qū)改造聯(lián)動政策推廣至五個新城，優(yōu)化完善城中村改造政策，能夠釋放大批城市更新土儲;積極拓寬融資渠道，支持發(fā)行地方政府專項債券用于城市更新項目，支持擴大企業(yè)債券申報和發(fā)行規(guī)模，將新型基礎設施等納入地方政府專項債券支持范圍等措施，將有效緩解更新企業(yè)在項目初期將承受的融資壓力。

伴隨后續(xù)土地端、財政端配套政策的實施落地，市場熱情有望被進一步激發(fā)

2.2 二線城市尋求“政策突破”，最新動態(tài)引發(fā)關注

2.2.1 天津：再次出現(xiàn)“拆除重建”

5月10日，天津市濱海新區(qū)發(fā)布關于《濱海新區(qū)城市更新專項規(guī)劃》，規(guī)劃范圍為覆蓋濱海新區(qū)行政轄區(qū)全部陸域范圍，總面積約2283平方千米，包括5個開發(fā)區(qū)、16個街道和5個鎮(zhèn)。規(guī)劃中有兩點值得關注，一方面是給出到2025年的更新目標，包括完成15～18平方公里的城市更新區(qū)域，以及1000億元左右的城市更新資產投資。定量的指標釋放出積極信號，未來三年將成為濱海新區(qū)建設發(fā)展的又一個“黃金時段”。另一方面，本專項明確提出到2035年，完成以拆除重建為主的城市更新區(qū)域規(guī)模40～45平方公里，繼住建部“831禁止大拆大建”發(fā)文后，“拆除重建”再一次出現(xiàn)在了地方政府的規(guī)劃文件中，后續(xù)該區(qū)域如何通過主觀能動性，在滿足住建部“2255”更新底線的要求下為更新項目破口，值得期待。

2.2.2 南京：劃定試點范圍，城市更新主陣地確立

4月25日，南京市召開新聞發(fā)布會，公布《南京市城市更新試點實施方案》，《方案》包括總體要求、工作路徑、工作任務、工作步驟、保障措施等5個部分，計劃在“十四五”期間對居住類地段、生產類建筑、公共類空間、綜合類片區(qū)4類10個方面進行全要素、全方位更新，并著力探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度。重點聚焦玄武區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺區(qū)，江北新區(qū)和其他各區(qū)重點單元和重點項目。其中各類型更新項目得到明確，值得關注。

2.2.3 長春：“協(xié)議出讓、定向掛牌、帶方案出讓”成為可選路徑

2月10日，《長春市城市更新實施辦法》（征求意見稿）公開發(fā)布，要求轉變城市開發(fā)建設方式，推動城市結構調整優(yōu)化和品質提升，統(tǒng)籌實施城市更新工作。一方面，國家住建部“2255”底線標準被直接完全納入該實施辦法文本，未來將被嚴格執(zhí)行。與此同時，提及統(tǒng)籌平衡促進更新項目實施，對無法資金平衡但確需實施的項目，可通過政府補助、異地安置、異地匹配地塊、跨區(qū)域綜合平衡土地成本等方式統(tǒng)籌平衡。而在土地出讓方面更是明確提出支持實施主體以“協(xié)議出讓、定向掛牌、帶方案出讓”等方式依法合規(guī)取得土地使用權。

以上海、廣州等地的經驗來看，城市更新宏觀環(huán)境變化，疊加“三道紅線”要求，房企端承受重壓，以至于許多有開發(fā)實力、運營優(yōu)勢的品牌房企出于更新項目轉變?yōu)橥羶Φ牟淮_定性、長周期資金沉淀的風險等因素不敢涉足更新領域，“定向掛牌、帶方案出讓”不失為一種經濟高效的有效解決方式。政策后續(xù)如何把控合規(guī)性、公平性，政策如何落地等問題還需要當地政府來破解。

3 結語

從全國范圍來看，2022年各地政府都在積極布局城市更新，也都在基于各自的城市發(fā)展階段和宏觀環(huán)境，探索城市更新的推進方法。住建部“831禁止大拆大建”本質是一次政策糾偏，而非對“城市更新”本質內容否定。城市更新依舊是我國破解城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，也必將成為一個“時代命題”。

從地方來看，此前城市更新最為火熱的滬廣深，降溫的跡象明顯，實際了解到許多推進中項目均面臨多重挑戰(zhàn)而無法按計劃節(jié)點推進。相比較下，二線城市表現(xiàn)得更加活躍，許多城市都已經確立了總量目標，劃定了更新重點，并開始尋求“政策突破”。但是我們仍要注意到，即使像深圳、上海這些城市的更新速度放緩，在項目總量和投資上仍遠高于普通二線。此外深圳、上海當前所具備的更新政策環(huán)境相對完善，政策確定性和項目風險性更低。下一階段將會成為企業(yè)戰(zhàn)略布局的關鍵時點。