楊發(fā)祥　郭科

摘要：縣是一個具有悠久歷史、濃厚中國特色和特定含義的社會治理單元。以縣為研究對象、基本單元和方法，是觀察中國社會總體性問題的一個新視角。全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“縣域”是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在梳理縣域空間、縣域行政、縣域經(jīng)濟等議題的基礎上，分析了縣域鄉(xiāng)村振興存在的創(chuàng)新思維缺乏、規(guī)劃編制失焦、城鄉(xiāng)資源失配、治理能力不足等痛點和難點，從理念引領(lǐng)、編制規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)興旺、基礎設施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等維度，提出了一個具有本土特色的可操作的行動方略，對于促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在縣域?qū)用娴母哔|(zhì)量實施，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：縣域;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合;新型城鄉(xiāng)關(guān)系

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）05-31-11

縣是國家治理的基本單元，具有實施鄉(xiāng)村振興的重要責任。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，縣域鄉(xiāng)村振興成為政學兩界關(guān)注的重要議題?？h是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系、整合城鄉(xiāng)資源、統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系的重要切入口，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的載體平臺?？h域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》提出，“縣委書記要下大氣力抓好‘三農(nóng)工作，當好鄉(xiāng)村振興‘一線總指揮”[1]，這明確了縣級黨委政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的歷史使命。2022年中央一號文件全文共出現(xiàn)“縣域”一詞達14次之多，著重強調(diào)“縣域”在全面推進鄉(xiāng)村振興中的重要性和基礎性作用?？h是國家與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)中心，能夠?qū)⒅醒?、省市的決策部署同鄉(xiāng)村社會的實際相結(jié)合，使國家意志更加徹底地貫徹落實到基層鄉(xiāng)村，更加高效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地。與省域、市域及鎮(zhèn)域相比，以縣域為基本單元實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更具優(yōu)勢。因而，以縣域為研究視角，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的理論框架，發(fā)現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興的痛點和難點，提出一個具有本土特色的可操作的行動方略，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、縣域：一個可操作的鄉(xiāng)村振興單元

從縣的行政層級看，縣級政府扮演著“國家代理者”和“實施者”角色，并通過“權(quán)力下鄉(xiāng)”“資源下鄉(xiāng)”“文化下鄉(xiāng)”等渠道統(tǒng)籌縣域行政和鄉(xiāng)村建設[2]。在這一過程中，縣委書記扮演著“一線總指揮”和“施工隊長”角色[3]。從縣域經(jīng)濟維度看，縣域經(jīng)濟是聯(lián)通城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交匯經(jīng)濟，其方略方式、速度力度、效果效益在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[4]。從方法論視角看，縣域社會有一套獨特的運作邏輯，從村莊到縣域，并不是研究領(lǐng)域的簡單擴展，而是把縣作為一種方法，從整體層面理解中國現(xiàn)實[5]。作為一種研究對象，縣可以用來考察國家政權(quán)與基層社會的互動關(guān)系，以及中國鄉(xiāng)村社會的運行機制;作為一個地方社會的基本單元，縣可以從整體上把握中國基層社會結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村社會的變遷與發(fā)展;而作為一種研究方法，縣是觀察和理解中國社會現(xiàn)實的重要視角和立場。

（一）作為鄉(xiāng)村振興對象的縣

鄉(xiāng)村振興的對象是包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機體、居業(yè)協(xié)同體等在內(nèi)的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)[6]?？h域正是包含上述要素的一個多體系統(tǒng)。縣是一級完整的基層行政單位和社會經(jīng)濟單元，是涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)、社會的綜合體系。縣不僅是以行政區(qū)劃為范疇的基層社會，有相對獨立的社會形態(tài)，既具草根性、開放性，又有著城鄉(xiāng)交融性，是融合了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、鄉(xiāng)村與城市的多元開放系統(tǒng)，可以滿足人們大部分的生產(chǎn)、生活、發(fā)展和享受需求[7]?？梢哉f，“‘縣在中國，既是一個行政層級，也是一個行政區(qū)域和治理單元，同時還意味著是一種獨特的治理方式和國家意志的實現(xiàn)方式。”[5]縣是鄉(xiāng)村社會與外部世界密切互動的關(guān)鍵結(jié)點，縣域自然也是鄉(xiāng)村問題最為集中的場域。同時，縣域擁有全國最多的農(nóng)村人口與村莊，自然成為鄉(xiāng)村振興的一線陣地和工作對象。截止2020年底，全國共有2 844個縣級行政區(qū)劃，包括了縣級市388個，建制縣1 312個，自治縣117個，縣域面積占全國國土面積90%以上，縣域人口占全國人口70%以上[8]。伴隨著城鄉(xiāng)交通的日益便捷、農(nóng)村中小學撤點并校后鄉(xiāng)村教育的重新布局，農(nóng)村人口向縣城集中的趨勢持續(xù)加快，縣城成為農(nóng)村剩余勞動力“脫農(nóng)離村”的首選居留地。據(jù)第七次全國人口普查公報顯示，2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%[9]?！笆奈濉逼陂g，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將由2020年的63.9%提高到65%。在此意義上，我國仍將延續(xù)大規(guī)模的鄉(xiāng)城遷移流動。把縣作為工作對象，就是從整體發(fā)展視角出發(fā)，將縣作為一個獨立的行動主體進行頂層設計和規(guī)劃統(tǒng)籌，以避免在如何看待基層社會或城鄉(xiāng)社會上出現(xiàn)的碎片化、簡單化傾向，從而呈現(xiàn)其完整性、系統(tǒng)性和獨立性。

（二）作為鄉(xiāng)村振興實施單元的縣

近代以來，中國鄉(xiāng)村社會漸漸不再是一個相對靜止、關(guān)系緊密、較少流動與變遷的鄉(xiāng)土性熟人社會，日益表現(xiàn)出后鄉(xiāng)土性、高流動性、分化與開放等特征。鄉(xiāng)村振興應以縣域為基本單元，包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊統(tǒng)一體的縣域振興[10]。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，充分發(fā)揮縣域單元的整合功能、縣級政府的行政職能、縣城的城鄉(xiāng)銜接功能，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動抓手。首先，從縣域單元功能看，縣級在資源、行政、市場、信息等諸多方面的整合利用上具有明顯優(yōu)勢，便于對縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)進行分類治理。同時，縣城具有明顯的城鄉(xiāng)過渡屬性，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟的交匯點、城鄉(xiāng)空間的聯(lián)結(jié)點、城鄉(xiāng)要素流動的中轉(zhuǎn)站，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間?？h在處理中央和省市普遍性要求與基層社會特殊性需求的關(guān)系平衡上，具備原則基礎之上的靈活性和適應性。其次，從縣級行政職能發(fā)揮看，縣既是國家行政層級中的基層權(quán)力中心，也是統(tǒng)轄、治理鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實場域?！皬恼畠?nèi)在體系的角度觀察，縣是真正理解中國的要害所在?！盵5]作為一級基層行政單位，縣具有一整套完整的行政管理系統(tǒng)，是面向都市之外的鄉(xiāng)村開展工作的國家權(quán)力代表?？h級政府擔負著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的直接責任，能夠通過構(gòu)建縣域治理體系、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化縣域政治運作，更好地推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更好地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[11]。最后，從縣城的城鄉(xiāng)功能銜接看，縣具有城市與鄉(xiāng)村的雙重功能，有利于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動的協(xié)同發(fā)展。作為城市社會與鄉(xiāng)村社會銜接的樞紐過渡，縣城具有顯著的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”特征?？h城是農(nóng)副產(chǎn)品交易集散中心、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移吸納中心、公共基礎設施和公共服務供給中心，具備進行城鄉(xiāng)銜接的條件與能力。此外，作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，縣城可以將村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勾連起來，形成基于鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的行動單元，并能夠拓展到與更高層級的市域、省域單元對接，在加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展上發(fā)揮基礎性作用。

（三）作為鄉(xiāng)村研究方法的縣

作為一種研究方法，縣是一種從基層社會層面去理解中國整體問題的方法。20世紀以來，國內(nèi)學者和國外漢學家高度關(guān)注中國鄉(xiāng)村問題，通常以村莊為基本單位開展研究并取得了豐碩成果。鑒于村莊很難窺探中國鄉(xiāng)村社會的全貌，中外學者一直致力于對村莊研究范式進行反思超越，嘗試用更為復雜寬泛的概念替代或超越村莊，其中以“施堅雅的市場關(guān)系范式、杜贊奇的權(quán)力關(guān)系范式、弗里德曼的宗族關(guān)系范式、黃宗智的經(jīng)濟關(guān)系范式”最具代表性[12]。吳文藻是將社區(qū)研究作為理解中國社會總體性問題的整體性視角和社會學研究主要方法的首倡者[13]，為后來的費孝通、林耀華等學者開創(chuàng)中國“社區(qū)研究”范式奠定了基礎。費里德曼在批評費孝通村莊研究單位的基礎上，提出基于“宗族村落”概念的宗族關(guān)系范式[14]，施堅雅提出基于“基層集鎮(zhèn)”概念的“基層市場共同體”研究范式[15]，打破了傳統(tǒng)以村莊或社區(qū)為研究單位的主流范式。杜贊奇在批評“基層市場共同體”研究范式的基礎上，提出了“文化權(quán)力網(wǎng)絡”概念[16]。黃宗智、馬若孟、杜贊奇等人利用日本“滿鐵”調(diào)查資料開展的鄉(xiāng)村社會研究，則是村莊集合研究范式的代表。改革開放以后，鄉(xiāng)村研究范式逐漸從傳統(tǒng)的社區(qū)、村莊集合體研究擴展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、縣域研究。福武直在“村落共同體”的基礎上，提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體”概念，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民跨越村落進行日常生活交流與市場交換的聚集區(qū)域[17]。費孝通采取實地考察與類型比較法進行小城鎮(zhèn)研究，提出“小城鎮(zhèn)大問題”命題，提出走小城鎮(zhèn)模式的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展觀[18]，標志著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究單位的分析范式初步形成。隨著鄉(xiāng)村研究的推進，鄉(xiāng)村研究單位被逐步拓展到縣域。楊雪冬正式提出把縣作為一個中觀分析單位，梳理了縣的發(fā)展過程，歸納了縣的三種研究路徑[19]。狄金華通過對既有田野研究單位的系統(tǒng)反思，回答了“縣域作為社會學田野研究單位的可能性與可為性”問題[20]。程繼隆首次提出縣域社會是一個區(qū)域性范疇，是“由多種子系統(tǒng)按其內(nèi)在聯(lián)系和共同目的組合而成的大系統(tǒng)”[21]。王春光則進一步明確了縣域社會概念，論述了縣域作為基層社會的理由與價值，提出應進一步挖掘闡釋縣域社會內(nèi)涵，系統(tǒng)性分析作為研究對象和研究方法的縣域社會這一重要議題[7]。他系統(tǒng)闡釋了縣域社會的共同體性質(zhì)、時代價值、學科意義，提出“縣域社會學”這一重要的學科概念，認為縣域社會可以作為方法，為觀察中國社會結(jié)構(gòu)和運行機制提供獨特的視角[22]，從而成為一個基于本土化理論抽象的概念框架和分析范式。

二、縣域鄉(xiāng)村振興的理論探索

中國縣域鄉(xiāng)村研究并非一個新議題，中西方學者都曾展開過相關(guān)的討論?；仡欀袊倌赅l(xiāng)村研究學術(shù)史發(fā)現(xiàn)，關(guān)于縣域鄉(xiāng)村的試驗探索與調(diào)查研究，最早可追溯到清末民初實業(yè)家張謇在江蘇省南通縣（今南通市）進行的“實業(yè)救國”之路探索，以及李景漢運用西方社會學研究方法開展的河北省定縣社會調(diào)查。20世紀30年代，國民政府與鄉(xiāng)村建設派合作發(fā)起了一場旨在加強鄉(xiāng)村社會控制、鞏固統(tǒng)治基礎的縣政建設運動，是最早以縣域為基本單元的全國性鄉(xiāng)村現(xiàn)代化實驗[23]。盡管縣域視野下的鄉(xiāng)村研究有著百年學術(shù)淵源，但漸入主流視野的縣域鄉(xiāng)村研究，特別是將縣域社會與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系起來，則是新近才被學界日益關(guān)注和熱議的新話題。近年來，縣域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的空間載體、基礎單元、重要場域等觀點，頻繁出現(xiàn)在政策文本、學術(shù)話語中，政學兩界圍繞從縣域空間、縣域行政、縣域經(jīng)濟等維度展開了理論探索與政策解讀，提出了許多建設性觀點。

（一）縣域鄉(xiāng)村振興的空間載體

縣是聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村的空間載體?？h是城市與鄉(xiāng)村的連接樞紐，是城鄉(xiāng)要素流動和資源配置的實踐場。從空間維度看，縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的特定空間，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的實施區(qū)域和“承載容器”。縣域是一個有較為完整的政治體系、經(jīng)濟體系、社會體系、文化體系和生態(tài)體系的空間系統(tǒng)?？h域空間可劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，而鄉(xiāng)村空間通常包括生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要集中在縣域，農(nóng)村經(jīng)濟主要分布在縣域，農(nóng)民活動范圍也主要在縣域，不同類型的空間在縣域疊加，形成了獨有的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展格局。鄉(xiāng)村振興的基本實施單元是包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊的縣域統(tǒng)一體[10]。把縣作為一個基礎單元，“可以更好地構(gòu)建縣域治理體系，發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處?！盵11]鄉(xiāng)村振興是“五位一體”總體布局在縣域的具體貫徹落實，“縣域是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場，推進縣域高質(zhì)量發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是相輔相成的?！盵24]同時，在我國區(qū)域經(jīng)濟極化增長過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展正逐漸從以長三角、珠三角、京津冀為中心的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶向邊緣地帶擴散。在城市群帶動和輻射下，鄉(xiāng)村振興成為完善空間治理、重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟布局的重要抓手。因此，需要將鄉(xiāng)村振興置于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展框架下理解，它不是社會主義新農(nóng)村建設的簡單升級，更不僅是村莊的振興，而是以縣域為中心的全面振興，是立足縣域、帶動周邊區(qū)域發(fā)展的過程[25]。

（二）縣域鄉(xiāng)村振興的行政運作

“郡縣治，天下安?！眱汕Ф嗄甑膰倚姓C構(gòu)設置調(diào)整，大致經(jīng)歷了郡縣兩級制、?。ǖ溃┲菘h三級制、省市縣鄉(xiāng)四級制等三個階段。作為基層政權(quán)單位，縣一直得以保留，并在國家和鄉(xiāng)村社會之間發(fā)揮著承上啟下的紐帶作用。在行政管理上，縣是一個完整運行系統(tǒng)，是政府行政的最末端，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署;對下，要領(lǐng)導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進發(fā)展、服務民生?！盵26]縣級政府在國家行政體系中的特殊地位，決定了其不僅是貫徹落實中央、省市“三農(nóng)”政策的直接執(zhí)行者，也是縣域治理、縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的決策者。從功能上講，縣域是基層意義上的完備“國家”[27]，是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的全面代表，也是維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村社會生活的政權(quán)組織?？h是一級獨立運轉(zhuǎn)的行政機構(gòu)和經(jīng)濟社會單元，縣域的自主運行機制是其作為鄉(xiāng)村振興單元最優(yōu)選擇的主要原因。鄉(xiāng)村振興的政策話語轉(zhuǎn)變，表明鄉(xiāng)村振興實踐將會沿著政治、經(jīng)濟、文化等多元目標指向發(fā)展。在這一過程中，縣級政府將會在鄉(xiāng)村振興中的功能化運作、可持續(xù)效應和認受性構(gòu)建等三個方面發(fā)揮主導作用?！白鳛樽罱咏r(nóng)村和農(nóng)業(yè)的縣級政府，應在‘建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系之中發(fā)揮主導作用，做好資源下鄉(xiāng)工作?！盵2]

（三）縣域鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟牽引

從縣域經(jīng)濟角度看，鄉(xiāng)村振興的過程就是以縣域經(jīng)濟發(fā)展為牽引，進而輻射帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的過程[28]?？h域經(jīng)濟是“以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟?！盵29]它以縣城區(qū)和工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、村集體經(jīng)濟為輔助，是包括城市工業(yè)體系與區(qū)域農(nóng)業(yè)體系的城鄉(xiāng)經(jīng)濟綜合體?？h域可以在國家經(jīng)濟的核心區(qū)和邊緣區(qū)形成一個“亞核心區(qū)”，并通過“亞核心區(qū)”的經(jīng)濟發(fā)展服務城市、支援農(nóng)村，彌合城鄉(xiāng)二元差距、提升居民生活質(zhì)量并帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展[30]。（1）縣域經(jīng)濟可以有力地支持公共基礎設施建設與公共服務供給。從財稅分配角度看，縣處在中央和地方財政分權(quán)的最末端，且具有獨立支配地方財稅的能力和權(quán)力。通過稅收的穩(wěn)定增促、財稅經(jīng)濟的杠桿調(diào)節(jié)作用，可以有效推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)動更多資源配置鄉(xiāng)村?？h域經(jīng)濟是強化“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁紐帶，通過在既定區(qū)域內(nèi)的資源配置和輻射帶動，在縣域產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生活消費等方面的便利性與集聚性優(yōu)勢，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[4]。（2）縣域經(jīng)濟是縣城經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、村集體經(jīng)濟的集合，既有工業(yè)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟，也有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。不同的經(jīng)濟主體、經(jīng)濟形式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)共存于一個區(qū)域空間，可以創(chuàng)造大量就業(yè)崗位、發(fā)展機會，吸引農(nóng)村剩余勞動力回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，或延伸產(chǎn)業(yè)鏈增加農(nóng)業(yè)附加值，從而提高農(nóng)民收入。（3）縣域經(jīng)濟是縣域城鎮(zhèn)化建設的基礎支撐和內(nèi)在動力?？h域經(jīng)濟發(fā)展必然會帶來各類要素、配套服務的重新配置，產(chǎn)業(yè)的集中可以吸引人口向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等重要中心區(qū)域聚居。在新發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的細化主體，不再僅僅局限于單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而是同農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合的綜合經(jīng)濟形態(tài)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點和落腳點[31]。

三、縣域鄉(xiāng)村振興的痛點和難點

縣域既是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會變遷的實踐場，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主陣地。清晰認識縣域鄉(xiāng)村振興存在的突出問題，準確把握問題本質(zhì)，是找準縣域鄉(xiāng)村振興實施路徑的突破口，也是破除體制機制障礙的前提。當前，縣域鄉(xiāng)村振興面臨的問題主要集中在理念思維、規(guī)劃設計、資源配置和組織領(lǐng)導等層面。具體來說，在于是否能實現(xiàn)從農(nóng)村工作到鄉(xiāng)村振興理念與思維方式的轉(zhuǎn)變，科學編制縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃且執(zhí)行有力，合理配置人、財、物等資源要素，提升縣域政府自主行政能力，這正是縣域鄉(xiāng)村振興的突出痛點與難點。

（一）意識局限：縣域鄉(xiāng)村振興呼喚創(chuàng)新思維

從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”的稱謂轉(zhuǎn)向，盡管僅有一字之差，但所表達的理論內(nèi)涵和實踐邏輯存在明顯不同。農(nóng)村是一個局域性概念，它以村莊社區(qū)為基本范疇，指向以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、農(nóng)業(yè)人口聚居的活動場域，具有特定的地理空間、自然資源、社會經(jīng)濟條件。鄉(xiāng)村則有更為寬泛的指向，是一個全域性概念，是以縣域為基本范疇的綜合性指代[10]。換言之，作為概念意義上的村莊，或指燕京學派眼中的“社區(qū)”，或被表達為“村落共同體”，或指稱為更大世界網(wǎng)絡中的一部分[32]。而鄉(xiāng)村與城市、都市相對應，是一個攜帶著中華民族五千年文明基因，且集生活與生產(chǎn)、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體。新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呼喚創(chuàng)新思維，主要包括系統(tǒng)發(fā)展思維、城鄉(xiāng)等值互補思維、小農(nóng)經(jīng)濟新思維、熟人社會思維、互助合作思維和親情思維[33]。六個創(chuàng)新思維的提出，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與過去所提的鄉(xiāng)村建設、社會主義新農(nóng)村建設有著截然不同的內(nèi)涵，在涵蓋范圍、實施單元、振興內(nèi)容、振興方式上既有標準、程度的差別，也存在戰(zhàn)略目標的區(qū)別。鄉(xiāng)村不再僅僅是指向村莊或村落共同體，而是擴展到包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的地域單元社會，指向一整套城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)復合的有機整體。鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、社會活動中心也不再限于農(nóng)村集市和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是擴展到更大范圍的縣城。因此鄉(xiāng)村振興是包括城鎮(zhèn)地理空間、人文精神空間、農(nóng)民生產(chǎn)生活空間的鄉(xiāng)村共同體振興。

（二）統(tǒng)籌難度：縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制失焦

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進，需規(guī)劃先行、精準施策。當前，鄉(xiāng)村發(fā)展中的相對滯后與差異特征，是規(guī)劃編制執(zhí)行需要考慮的首要問題。一是不同類型鄉(xiāng)村共存縣域，在地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟基礎等方面存在明顯差異。那些具有顯著區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦的鄉(xiāng)村受關(guān)注度較高，更容易實現(xiàn)振興，其他缺少明顯優(yōu)勢的鄉(xiāng)村則很難單靠內(nèi)生性要素實現(xiàn)振興。富裕鄉(xiāng)村與貧困鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)型鄉(xiāng)村與純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村，在振興基礎、振興路徑、振興內(nèi)容上必然會有所不同。這既是規(guī)劃編制的現(xiàn)實基礎，也是影響規(guī)劃能否順利實施的重要因素。二是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊是一個完整的體系，在鄉(xiāng)村振興中具有各自不同的功能定位，如何進行科學統(tǒng)籌、合理布局也需要重點考慮。隨著鄉(xiāng)村價值功能的重新認識和日益凸顯，以及城鄉(xiāng)要素的雙向流動日益頻繁，城鄉(xiāng)溝通方式更加多樣，三者的聯(lián)系變得更加緊密，不能割裂開來謀劃，這是規(guī)劃編制工作的一大挑戰(zhàn)。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)不能相互協(xié)調(diào)的問題日益突出，需要考慮優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村功能與“三生”布局的復合疊加體系。從整體上看，縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是對縣域空間、鄉(xiāng)村功能的綜合謀劃。作為一項應對鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的管制型政策工具和公共干預行為，縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃旨在型構(gòu)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系、引領(lǐng)鄉(xiāng)村各項建設。因而，充分認識城鄉(xiāng)的價值功能、空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域特征、實施基礎，是進一步明確鄉(xiāng)村規(guī)劃定位、目標和任務的重要前提，若規(guī)劃編制失焦則增加了縣域鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌難度。

（三）要素約束：縣域鄉(xiāng)村振興城鄉(xiāng)資源失配

百年鄉(xiāng)村建設的歷史昭示，鄉(xiāng)村發(fā)展的難題之一，是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的梗阻[34]?！叭r(nóng)”問題之所以長期存在且比較突出，一個重要原因就是作為生產(chǎn)要素的勞動力、資本和土地在鄉(xiāng)城之間的單向流動。鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的持續(xù)外流導致鄉(xiāng)村發(fā)展動力相對弱化和發(fā)展能力下降?？h域鄉(xiāng)村振興重在科學統(tǒng)籌、合理配置“人、財、地”等資源要素并充分釋放其活力。首先，縣域鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人。農(nóng)村當前正遭遇嚴重的人口空心化和老齡化困境，并呈日益加劇蔓延的趨勢。農(nóng)村人口的非農(nóng)就業(yè)和持續(xù)外流，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化和老人農(nóng)業(yè)現(xiàn)象，鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足。鄉(xiāng)村精英流失，農(nóng)村人力資本嚴重不足，難以支撐鄉(xiāng)村振興的有序推進與可持續(xù)發(fā)展。其次，資金是縣域鄉(xiāng)村振興的引擎。政府資金、社會資金、農(nóng)民或村集體資金的可利用情況，農(nóng)村市場開放程度，以及采取何種方式激勵社會資本投資農(nóng)村、留在農(nóng)村，直接關(guān)系到縣域鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度。由于資本的逐利特性和政策局限，加之農(nóng)業(yè)投資的高風險與低收益，資本下鄉(xiāng)依然困難，制約了鄉(xiāng)村基礎設施建設、公共服務供給和經(jīng)濟社會發(fā)展。最后，土地是縣域鄉(xiāng)村振興的基礎資源。對于農(nóng)民而言，土地是重要的生產(chǎn)資料和基本生存保障。農(nóng)村土地面積有限，人均不過1畝多，人多地少。在廣大農(nóng)村地區(qū)，土地并沒有取得理想的財富收益，主要原因在于農(nóng)村土地的市場價值難以完全被開發(fā)利用，稀缺的土地資源成為城市發(fā)展的重要驅(qū)動力量，卻在農(nóng)村市場難以升值變現(xiàn)，無法成為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的基礎要素[35]。因而，如何盤活土地存量、激活土地潛力、提升土地效用，摒除小農(nóng)經(jīng)濟家戶模式的生產(chǎn)制約，成為實施縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一道難題。城鄉(xiāng)之間人才、技術(shù)、資金、土地等的資源失配，是縣域鄉(xiāng)村振興的要素約束。

（四）行政掣肘：縣域鄉(xiāng)村振興考驗治理能力

縣級政府對于鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實狀況最為了解，掌握的信息也更為準確完整，在政策貫徹落實、組織實施、資源整合等方面更具優(yōu)勢，但也存在著諸多制約與矛盾?？h級行政運行困境的凸顯表征，是“權(quán)、責、能”的失衡與脫節(jié)。一是科層制的規(guī)則剛性與執(zhí)行彈性相統(tǒng)一問題。在行政組織上，縣級政府既有條條垂直管理，也有塊塊橫向協(xié)調(diào)，它在不同層面、不同領(lǐng)域、以不同的方式影響著縣域政府的行政管理行為。在行政管理過程中，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾始終難以根本解決，在自上而下的行政壓力與自下而上的社會需求之間難以實現(xiàn)無縫統(tǒng)合。二是縣級政府高效行政的自主性與能動性不足問題。如何調(diào)整優(yōu)化上級政府與縣級政府之間的府際關(guān)系，賦予縣域政府更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，事關(guān)縣域鄉(xiāng)村振興的成敗。鄉(xiāng)村振興是在縣級政府主導下實施推進的，縣級政府是領(lǐng)導核心和統(tǒng)籌平臺。然而，縣級政府遭遇的“自主決策權(quán)、政策轉(zhuǎn)化權(quán)、資源整合權(quán)和能動性”弱化問題，很大程度上影響著縣域鄉(xiāng)村振興的順利推進[36]。三是縣級政府對技術(shù)的過于依賴可能隱藏意外后果。縣級政府通常是標準化、程式化執(zhí)行貫徹落實上級的重大決策部署，統(tǒng)領(lǐng)基層社會工作，扮演政策執(zhí)行者和國家意志代理人的角色。那么，有效規(guī)避行政風險便成為政府最穩(wěn)妥、最實用的理性選擇。而過于追求規(guī)矩化、程序化、指標化，可能會造成目標偏離、低效或無效等形式合理而實質(zhì)不合理的結(jié)果。

四、縣域鄉(xiāng)村振興的行動方略

縣域興則全國興，縣域強則全國強。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，縣域則是中國發(fā)展不平衡、不充分問題表現(xiàn)最為突出的區(qū)域。作為一項促進鄉(xiāng)村發(fā)展、推進共同富裕、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興以縣域為基礎實施單元，是解決我國社會主要矛盾、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的著力點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，如何實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興，成為全面落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的一項重大課題。

（一）理念引領(lǐng)：縣域鄉(xiāng)村振興的首要前提

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，表明鄉(xiāng)村發(fā)展的社會環(huán)境、政策思路、基礎條件、根本任務、基本要求等發(fā)生了新變化，需要從發(fā)展理念上將村莊主體切換到縣域單元，這是縣域鄉(xiāng)村振興的首要前提。近年來，學界逐漸意識到在從“社會主義新農(nóng)村建設”到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的轉(zhuǎn)換中，無論是國家政策的逐級貫徹落實，還是作為集體共同體的村莊發(fā)展，都離不開縣這一層級。縣級政府既是國家政策落地的執(zhí)行者，也是直接面對基層社會的一個完整獨立的行政單位。如何看待工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，需要縣級政府認真審視自身這個中間橋梁。從城鄉(xiāng)關(guān)系視角看，縣是城市與農(nóng)村的過渡區(qū)域，是中國城鄉(xiāng)關(guān)系從二元對立走出融合發(fā)展的空間載體，兼具城與鄉(xiāng)的雙重屬性。盡管村莊建設與發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基點和重點工作，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著眼點在于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，以縣域為鄉(xiāng)村振興的重要載體，把城鄉(xiāng)社會視作整體性主體，探尋中國特色城鄉(xiāng)二元秩序的破解之道[37]，是一個值得深入探討的議題。

縣域是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的一個具體的行動場域。全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵節(jié)點在“縣域”，核心要素在“全面”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點在于解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題，重塑與調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。作為一個長期、復雜的系統(tǒng)工程，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的過程，也是在更高層次上推動村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的全域發(fā)展、全面發(fā)展、自主發(fā)展，以及城鄉(xiāng)關(guān)系的深度融合發(fā)展的過程，在本質(zhì)、目標和機制上同縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略是一致的。作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，在一縣范圍內(nèi)治理鄉(xiāng)村、建設鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村，是把縣作為承接鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略載體和實施平臺，不斷凸顯并充分發(fā)揮縣在建立健全鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系中的承啟位置與功能作用。鄉(xiāng)村振興不是指農(nóng)村的振興，更不是單指村莊的振興，而是包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的縣域全面振興。從根本上講，縣域鄉(xiāng)村振興最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)。

（二）規(guī)劃先行：縣域鄉(xiāng)村振興的重要基礎

加強頂層設計、搭好四梁八柱，科學編制戰(zhàn)略規(guī)劃，是縣域鄉(xiāng)村振興的先導性和基礎性工作。縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是包括經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域建設總體規(guī)劃的多規(guī)合一。編制縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要遵循以下基本原則：一是多規(guī)合一原則。堅持一體設計、多規(guī)合一的編制理念，注意縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃同國家、省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的上下結(jié)合、相互銜接。在縱向上，縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是更為具體的操作化規(guī)范，體現(xiàn)國家關(guān)于鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村布局的總體要求，與國家、省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃承續(xù)一體。在橫向上，縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃既涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化等專項規(guī)劃，也同國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等相銜接，是對縣域鄉(xiāng)村振興具體實施的總體安排。二是立足全局原則。縣域鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生重大變化的時代背景下，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊為一體的整體推進過程，體現(xiàn)整體發(fā)展的觀念，是“從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村莊行政范圍內(nèi)，通過協(xié)調(diào)各種矛盾、制定行動方案和挖掘多種功能等，并在時間與空間上總體考慮、具體部署，以此指導和規(guī)范鄉(xiāng)村綜合發(fā)展。”[38]三是實事求是原則。充分把握城鄉(xiāng)差異、工農(nóng)差異、村莊差異，以及農(nóng)村生產(chǎn)生活方式等基本現(xiàn)實，依據(jù)村莊類型、生態(tài)資源、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎謀劃縣域鄉(xiāng)村振興布局，在規(guī)劃的內(nèi)容任務、實現(xiàn)方式、操作方法等方面，契合鄉(xiāng)村實際情況，滿足鄉(xiāng)村內(nèi)在需求。

科學編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，需要堅持縣域統(tǒng)籌規(guī)劃布局，充分尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，基于鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化多重功能定位，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村一體與功能銜接互補的發(fā)展體系。首先，堅持縣域統(tǒng)籌布局制定更貼近實際與具體合理的縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃?？h域是一個多主體、多樣態(tài)、多功能、多重空間復合疊加的自主運行系統(tǒng)，村鎮(zhèn)體系、工商業(yè)體系、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等共存縣域，以縣域為統(tǒng)籌整體進行規(guī)劃，可以更有效地處理特別與一般、個性與共性、系統(tǒng)與要素、全局與局部、整體與部分的關(guān)系。自然資源部辦公廳《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》明確提出，要在縣域范圍內(nèi)整合村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮建立全域覆蓋、普惠一致、城鄉(xiāng)一體的基礎設施和基本公共服務用地布局和網(wǎng)絡[39]。其次，貫徹落實新發(fā)展理念是統(tǒng)領(lǐng)縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作全局的基本要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)村更好發(fā)展，堅持人類命運共同體發(fā)展導向，保持生態(tài)文明建設戰(zhàn)略定力是基礎和靈魂，從而推動形成城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合等多輪驅(qū)動的全域一體化發(fā)展格局。最后，突出特色、分類推進，注重因地制宜、精準施策，是制定縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的策略選擇。準確認識理解縣域鄉(xiāng)村地域特色、資源稟賦、鄉(xiāng)土風情、文化歷史，體現(xiàn)鄉(xiāng)村多樣性、區(qū)位性、動態(tài)性，科學把握鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的功能定位、內(nèi)容標準、工作原則等要求，直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利落地落實。

（三）產(chǎn)業(yè)興旺：縣域鄉(xiāng)村振興的基本保障

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)根植于縣域，應是特色鮮明、業(yè)態(tài)豐富、利益共享的富民強村產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首位支撐，能夠有效促進城鄉(xiāng)資源要素合理流動，從而激活鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟動能。產(chǎn)業(yè)興旺需要依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，充分發(fā)揮農(nóng)民主體性，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，并把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域，讓農(nóng)民獲得更多產(chǎn)業(yè)增值收益。一是打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。依托縣域主導產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、服務體系，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，擴展農(nóng)民收入的增長空間。二是突出特色優(yōu)勢，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集群化、市場化、品牌化、多元化，做強農(nóng)產(chǎn)品精深加工、生態(tài)種植養(yǎng)殖結(jié)合。三是推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。強化縣域統(tǒng)籌，合理布局產(chǎn)業(yè)空間，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。通過鄉(xiāng)村龍頭企業(yè)帶動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的示范引領(lǐng)，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，探索三產(chǎn)融合發(fā)展新路徑。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是一個持續(xù)動態(tài)的過程，體現(xiàn)著產(chǎn)業(yè)富民的內(nèi)在邏輯，也是一個從無到有、從少到多、從弱到強的過程。構(gòu)建多主體利益聯(lián)結(jié)共享機制，形成以縣域為整體的鄉(xiāng)村振興內(nèi)循環(huán)和城鄉(xiāng)融合雙循環(huán)的發(fā)展格局，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民、產(chǎn)業(yè)興村、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，是縣域鄉(xiāng)村振興的基本保障。

推動縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，重點要解決人才、資金和土地問題。首先，產(chǎn)業(yè)振興需要人才支撐。解決人才問題，必須把人才作為縣域鄉(xiāng)村振興的第一資源，加強人力資本投資，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，完善人才下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)和職業(yè)農(nóng)民培訓的制度體系。通過政府搭臺、市場唱戲、產(chǎn)業(yè)牽線，吸引人才流向農(nóng)村，并使用好、服務好人才，解決人才生活、工作及職業(yè)發(fā)展中遇到的實際問題，妥善解決好下鄉(xiāng)人才的“生存之憂”與“發(fā)展之惑”。其次，產(chǎn)業(yè)振興需要資金支持。解決資金問題，關(guān)鍵在“加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，引導資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資”[40]。一方面，通過政策引導，規(guī)范社會資本優(yōu)先投資鄉(xiāng)村建設，鼓勵支持社會資本多形式進入“三農(nóng)”領(lǐng)域，暢通社會資本參與鄉(xiāng)村振興的渠道，補齊鄉(xiāng)村建設發(fā)展資金短板，推動合作共贏、共同發(fā)展。另一方面，創(chuàng)新縣域財政金融支持體系，賦能鄉(xiāng)村振興，縣域財政與金融支持相輔相成，使更多金融資源流向鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。最后，產(chǎn)業(yè)振興需要盤活土地資源。“基礎不牢地動山搖”，土地自古就是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的“根”，為農(nóng)民提供基本的生存保障。解決土地問題的關(guān)鍵，在于處理好人與地的關(guān)系，鞏固穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化土地制度改革。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎上，統(tǒng)籌謀劃好土地整治項目，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營模式。在嚴守土地資源管理保護底線的基礎上，盤活土地資源存量，釋放土地資源利用空間和潛力。

（四）基礎設施：縣域鄉(xiāng)村振興的重要支撐

公共基礎設施建設是實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興的必備條件。2021年中央一號文件明確提出，繼續(xù)把公共基礎設施建設的重點放在農(nóng)村，著力推進往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)村道路、飲水、電網(wǎng)、燃氣、通信等基礎設施建設的全域覆蓋、全民共享。從縣域視野看，就是統(tǒng)籌謀劃做好縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設，加強農(nóng)村“水、路、電、氣、網(wǎng)”建設，合理布局縣鄉(xiāng)村一體的公共服務體系，強化縣城綜合服務能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農(nóng)民功能，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌。鄉(xiāng)村公共基礎設施建設是一項主體力量、資源要素、戰(zhàn)略政策有效統(tǒng)一和人、財、物有機結(jié)合的系統(tǒng)工程，包括硬件建設和軟件建設兩部分[41]，重點在于加快補齊農(nóng)村公共基礎設施和公共服務短板，加強和改進縣域資源的統(tǒng)籌整合與有效利用，堅持普惠性、?；尽⒕然?、可持續(xù)，準確把握農(nóng)村基礎設施建設供給方向[42]，充分發(fā)揮基礎設施建設改善民生的作用，擴大服務供給范圍，提升服務共享水平。同時，農(nóng)村公共基礎設施建設應是一場農(nóng)民賦權(quán)行動，必須堅持“為農(nóng)民而建”的基本原則。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村建設的參與主體，又是受益主體，應充分尊重農(nóng)民的主體地位，考慮農(nóng)民的真實需求。無論是國家力量還是市場主體，都不能也無法代替農(nóng)民主體的基礎性地位。

構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系，既是加快基礎設施建設的努力目標，也是實現(xiàn)目標的基本手段。近年來，黨中央在基礎設施建設領(lǐng)域謀篇布局，提出實施農(nóng)村道路暢通工程、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展工程、村級綜合服務設施提升工程等五大工程?？h域鄉(xiāng)村振興要加快新型基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型基礎設施、農(nóng)村生活型基礎設施、生態(tài)環(huán)境型基礎設施、農(nóng)村社會發(fā)展型基礎設施等五類基礎設施建設。推進鄉(xiāng)村新型基礎設施建設，加強數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展，提升數(shù)字鄉(xiāng)村振興效能。推進以信息網(wǎng)絡為基礎、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動的新型基礎設施建設向鄉(xiāng)村延伸，既是構(gòu)建現(xiàn)代化基礎設施體系的需要，也是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。推進縣域鄉(xiāng)村振興，需要在繼續(xù)做好農(nóng)村傳統(tǒng)基礎設施建設的基礎上，大力加速縣域數(shù)字化、信息化、智能化轉(zhuǎn)型，推進鄉(xiāng)村建設與新技術(shù)的配套結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃通信網(wǎng)絡、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型基礎設施布局，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)同農(nóng)田水利、公路交通、能源、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等領(lǐng)域的深度融合。

（五）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：縣域鄉(xiāng)村振興的目標指向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。縣域鄉(xiāng)村振興的指向是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，旨在解決現(xiàn)代化初期城市優(yōu)先現(xiàn)代化帶來的農(nóng)村衰落等問題[43]，從而逐步消除城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)差距不斷擴大是現(xiàn)代化進程的產(chǎn)物，又反過來制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。從城市優(yōu)先發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導向轉(zhuǎn)變，是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。具體來說，需要從工作重點、發(fā)展理念、實現(xiàn)方式等方面發(fā)生重大改變，不再以建設城市的思路來建設農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村，而是將城市與鄉(xiāng)村放置在一個具體實在的時空場域中進行等值統(tǒng)籌、綜合施策、整體推進。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略突出縣域整體發(fā)展在鄉(xiāng)村振興中的重要作用，正是解決現(xiàn)代化過程中城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題的戰(zhàn)略舉措。因而，將鄉(xiāng)村發(fā)展問題放置到現(xiàn)代化歷史進程中考慮，強調(diào)人的本體價值和意義，突出“以人民為中心”“為農(nóng)民而建”推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略基調(diào)，不能就鄉(xiāng)村振興本身來談鄉(xiāng)村振興，而應跳出鄉(xiāng)村振興看鄉(xiāng)村振興，從工農(nóng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域平衡的視角理解鄉(xiāng)村振興[44]。

探索中國特色的縣域鄉(xiāng)村振興實踐路徑，需要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進思路。中國現(xiàn)代化建設的探索歷程，在一定意義上可以說是一部鄉(xiāng)村社會從衰敗走向振興的發(fā)展史。鄉(xiāng)村振興是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，它是要在一個超大規(guī)模的社會實現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運用戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌、體制機制創(chuàng)新、市場配置資源、政策服務支持等方式推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展[45]。習近平總書記指出：“新時代‘三農(nóng)工作，必須圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這個總目標來推進。農(nóng)村現(xiàn)代化既包括‘物的現(xiàn)代化，也包括‘人的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設計、一并推進，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國跨越。”[46]推進“物”的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村農(nóng)田水利、交通運輸、信息網(wǎng)絡、飲水等公共基礎設施體系，改善農(nóng)村人居環(huán)境，不斷滿足農(nóng)民對高質(zhì)量生產(chǎn)、高品質(zhì)生活等美好追求的期待;推進“人”的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于全面提高農(nóng)民科學素質(zhì)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)農(nóng)民自我發(fā)展能力，實現(xiàn)“人”的全面發(fā)展;推進“治理”的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系與治理能力，注重治理的公平性與平等性，強化縣城綜合服務能力，提升農(nóng)村基本公共服務水平。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是縣域鄉(xiāng)村的全面振興。作為中國經(jīng)濟社會的基本單元，縣域的整體發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的聯(lián)動狀況，最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度與水平。以縣為基本實施單元，鄉(xiāng)村振興就有了支撐、有了動能。從全面的視野看，縣域鄉(xiāng)村振興是縣域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織等各項建設的整體推進;從發(fā)展的視野看，縣域鄉(xiāng)村振興是縣域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的過程;從空間的視野看，縣域鄉(xiāng)村振興是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設的一體推進，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村空間等布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化;從實用的視野看，縣域鄉(xiāng)村振興是縣域統(tǒng)籌下公共基礎設施建設和公共服務供給覆蓋到村、延伸到戶?？h域鄉(xiāng)村振興強調(diào)縣域內(nèi)整體推進、協(xié)同發(fā)展，倡導以縣城為重要載體的縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，以此輻射帶動縣域鄉(xiāng)村的全面振興。鄉(xiāng)村振興是縣域?qū)用娴娜嬲衽d、全域振興、自主振興。全面振興指向農(nóng)村全面進步、農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)民全面發(fā)展。全域振興是城鄉(xiāng)的綜合性發(fā)展、整體性進步。自主振興是在充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和本地資源優(yōu)勢基礎之上的內(nèi)源式自我發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興是一項政治任務，縣級是貫徹落實這一國家重大戰(zhàn)略的執(zhí)行層級?？h級政府在職權(quán)范圍內(nèi)承擔制定縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌縣域公共基礎設施建設、提供基本公共服務等職能，在操作和執(zhí)行層面負責鄉(xiāng)村振興的具體實施。鄉(xiāng)村振興是縣域黨委政府當前最重要的一項中心工作。縣域鄉(xiāng)村振興的重要性，在于縣兼具城與鄉(xiāng)的雙重功能?？h域鄉(xiāng)村振興的可行性，在于縣域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵基點與空間場域，縣級政府是“一線指揮部”，縣委書記是“一線總指揮”。縣域鄉(xiāng)村振興不只體現(xiàn)在行政區(qū)劃與地理地域方面，而是涉及國家頂層設計與地方執(zhí)行、城鄉(xiāng)關(guān)系等諸多內(nèi)容，表現(xiàn)為宏觀戰(zhàn)略與微觀實踐、抽象政策與具體實踐等關(guān)系。因此，如何在構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系的總體框架下，運用整體性、系統(tǒng)性思維，在空間布局、功能分區(qū)、價值取向上合理定位縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊三者之間的關(guān)系，處理好內(nèi)生力量與外生力量的平衡，全面復興和完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、治理體系、文化體系、生態(tài)體系、收入體系等，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是縣域鄉(xiāng)村振興的時代命題。

參考文獻：

[1]中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[M].北京：人民出版社，2018：42.

[2]于建嶸.縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的作用[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2019（01）：4-7.

[3]葉敬忠，張明皓，豆書龍.鄉(xiāng)村振興：誰在談，談什么？[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2018（03）：5-14.

[4]楊曉軍，寧國良.縣域經(jīng)濟：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐[J].中共中央黨校學報，2018（06）：119-124.

[5]劉岳.作為方法的縣[J].文化縱橫，2019（05）：70-78.

[6]劉彥隨.中國新時代城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興[J].地理學報，2018（04）：637-650.

[7]王春光.對作為基層社會的縣域社會的社會學思考[J].北京工業(yè)大學學報（社會科學版），2016（01）：1-11.

[8]翟坤周.新發(fā)展格局下鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)-生態(tài)”協(xié)同振興進路：基于縣域治理分析框架[J].理論與改革，2021（03）：40-55.

[9]國家統(tǒng)計局，國務院第七次全國人口普查領(lǐng)導小組辦公室.第七次全國人口普查公報（第三號）——地區(qū)人口情況[J].中國統(tǒng)計，2021（05）：8-9.

[10]楊華.論以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興[J].重慶社會科學，2019（06）：18-32.

[11]王立勝.以縣為單位整體推進：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論[J].中國浦東干部學院學報，2020（04）：119-126.

[12]鄧大才.超越村莊的四種范式：方法論視角——以施堅雅、弗里德曼、黃宗智、杜贊奇為例[J].社會科學研究，2010（02）：130-136.

[13]齊群.社區(qū)與文化：吳文藻“社區(qū)研究”的再回顧[J].浙江社會科學，2014（03）：13-18.

[14]弗里德曼.中國東南的宗族組織[M].劉曉春，譯.上海：上海人民出版社，2000：161.

[15]施堅雅.中國農(nóng)村的市場和社會結(jié)構(gòu)[M].史建云，徐秀麗，譯.北京：中國社會科學出版社，1998：56.

[16]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，1996：15-33.

[17]鄭浩瀾.“村落共同體”與鄉(xiāng)村變革：日本學界中國農(nóng)村研究述評[M]//吳毅.鄉(xiāng)村中國評論（第1輯）.桂林：廣西師范大學出版社，2006：222-228.

[18]宋林飛.費孝通小城鎮(zhèn)研究的方法與理論[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2020（05）：11-18.

[19]楊雪冬.論“縣”：對一個中觀分析單位的分析[M]//陳明明.權(quán)力、責任與國家：復旦政治學評論（第4輯）.上海：上海人民出版社，2006：153-175.

[20]狄金華.縣域發(fā)展與縣域社會學的研究：社會學的田野研究單位選擇及其轉(zhuǎn)換[J].中國社會科學評價，2020（01）：47-58.

[21]程繼隆.縣域社會科學發(fā)展觀：中觀社會學研究的基本點[J].吉林省經(jīng)濟管理干部學院學報，2011（01）：3-6.

[22]王春光.縣域社會學研究的學科價值和現(xiàn)實意義[J].中國社會科學評價，2020（01）：36-46.

[23]王先明，李偉中.20世紀30年代的縣政建設運動與鄉(xiāng)村社會變遷：以五個縣政建設實驗縣為基本分析樣本[J].史學月刊，2003（04）：90-98.

[24]賈大猛，張正河.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的縣域高質(zhì)量發(fā)展[J].國家治理，2020（16）：13-15.

[25]熊鈞，鐘曉成，楊波.論以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興：內(nèi)在機理與金融服務路徑[J].西南金融，2020（12）：14-23.

[26]習近平.做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻出版社，2015：52.

[27]樊紅敏.縣域政治運作形態(tài)學分析：河南省H市日常權(quán)力實踐觀察[J].東南學術(shù)，2008（01）：69-77.

[28]楊曉軍.全面發(fā)揮縣域經(jīng)濟對鄉(xiāng)村振興的推動作用[J].國家治理，2018（43）：37-41.

[29]辜勝阻，李華，易善策.依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟[J].人口研究，2008（03）：26-30.

[30]劉國斌，楊富田.新常態(tài)下縣域經(jīng)濟“亞核心”形成機制研究[J].黑龍江社會科學，2015（05）：56-61.

[31]郭愛君，毛錦凰.新時代中國縣域經(jīng)濟發(fā)展略論[J].蘭州大學學報（社會科學版），2018（04）：82-89.

[32]杜靖.作為概念的村莊與村莊的概念：漢人村莊研究述評[J].民族研究，2011（02）：91-102.

[33]張孝徳，丁立江.面向新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的六個新思維[J].行政管理改革，2018（07）：40-45.

[34]胡鈺，沙垚.鄉(xiāng)創(chuàng)特派員：破解城鄉(xiāng)資源要素雙向流動難題的制度探索[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2022（01）：101-109.

[35]陳文勝.鄉(xiāng)村振興的資本、土地與制度邏輯[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2019（01）：8-11.

[36]田先紅.論鄉(xiāng)村振興的縣域自主性[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2021（03）：89-99.

[37]楊發(fā)祥，楊發(fā)萍.鄉(xiāng)村振興視野下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究：一個社會學的分析視角[J].人文雜志，2020（03）：119-128.

[38]朱緒榮，張忠明，童俊，等.縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃方法與案例[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學技術(shù)出版社，2020：21.

[39]自然資源部辦公廳.關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知[EB/OL].（2019-05-29）[2022-04-19].http：//gi.mnr.gov.cn/201906/t20190606_2440234.html.

[40]郁靜嫻.財政優(yōu)先保障 金融重點傾斜 社會積極參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資建設大有可為（政策解讀）[N].人民日報，2020-07-26（02）.

[41]李慧.擘畫鄉(xiāng)村全面振興新圖景：專家解讀中央一號文件[N].光明日報，2021-02-22（16）.

[42]馬曉河.完善鄉(xiāng)村基礎設施建設和公共服務供給[N].光明日報，2018-10-11（04）.

[43]李華胤.論現(xiàn)代化中后期的城鄉(xiāng)關(guān)系與鄉(xiāng)村振興[J].西安財經(jīng)大學學報，2020（06）：75-83.

[44]徐勇.論現(xiàn)代化中后期的鄉(xiāng)村振興[J].社會科學研究，2019（02）：36-41.

[45]熊易寒.走中國式現(xiàn)代化新道路，鄉(xiāng)村振興能做些什么？[EB/OL].（2021-09-23）[2022-04-19].https：//www.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html？id=406057.

[46]習近平.把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手[J].社會主義論壇，2019（07）：4-6.

Theoretical Framework and Action

Strategies for Rural Revitalization in the County PerspectiveYANG Faxiang，GUO Ke

（Institute of Applied Sociology/Dept. of Sociology，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China）Abstract：County is a unit of social governance with long history，strong Chinese characteristics and specific meanings.In view of the importance of counties，taking counties as the object，basic unit and method of study is a new perspective to observe the generality of Chinese society.To comprehensively promote the strategy of rural revitalization，“county” is the key.On the basis of sorting out the topics of county space，county administration and county economy，this paper analyzes the pain points and difficulties of county rural revitalization such as lack of innovative thinking，unfocused planning preparation，mismatch of urban and rural resources and insufficient governance capacity，and proposes an operable action strategy with local characteristics in the dimensions of conceptual leadership，preparation planning， industrial prosperity，infrastructure and agricultural and rural modernization，which has important theoretical value and practical significance for promoting the high-quality implementation of rural revitalization strategy at the county level，advancing the integrated development of urban and rural areas and building a new type of urban-rural relationship.

Key words：county;rural revitalization;urban-rural integration;new urban-rural relationship

（責任編輯：張潔）