國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查的長沙實(shí)踐與思考

蔣威　鄧凌云　周云　余慧　賀妍

摘 要：隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度推進(jìn)，全民所有自然資源資產(chǎn)清查成為重點(diǎn)任務(wù)。國有建設(shè)用地作為最重要的全民所有自然資源資產(chǎn)，因其分布廣泛、估算方法明確、基礎(chǔ)資料詳實(shí)而成為自然資源資產(chǎn)清查精度要求最高的資源門類。本文以長沙市內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查工作為例，具體解析國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的處理建議。為未來全面開展國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查工作提供思路和技術(shù)支持。

關(guān)鍵字：資產(chǎn)清查;國有建設(shè)用地;實(shí)物量;價(jià)值核算

中圖分類號：F301? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）03-87-05

Practice and Thinking of State-owned Construction Land Assets inventory in Changsha

Jiang Wei Deng Lingyun Zhou Yun Yu Hui He Yan

（1. Changsha Planning & Design Survey Research， Changsha Hunan 410007;

2. Changsha Bureau of Natural Resources and Planning， Changsha Hunan 410013）

Abstract： With the advancement of the property rights system for natural resource assets， the state-owned natural resource assets inventory has become a key task. and the state-owned construction land as the most important state-owned natural resource assets， because of its wide distribution， clear estimation method and detailed basic data， it has become the resource category with the highest precision in the inventory of natural resource assets. Taking the state-owned construction land assets inventory in five districts of Changsha prefecture as an example， this paper analyzes the problems found in the actual work of state-owned construction land assets inventory， and puts forward some corresponding treatment suggestions. To provide ideas and technical support for the future comprehensive inventory of state-owned construction land assets.

Keywords： asset inventory; state-owned construction land; physical quantity; value accounting

2019年4月，黨中央、國務(wù)院分別部署了推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度重大改革工作，要求建立自然資源資產(chǎn)核算評價(jià)制度，開展實(shí)物量統(tǒng)計(jì)，探索價(jià)值量核算。同年，全國人大常委會在落實(shí)國務(wù)院向全國人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的五年規(guī)劃中要求，2022年基本建立國有自然資源資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告與報(bào)表相輔相成的報(bào)告體系。源于此，2019年和2020年自然資源部開展全國第一批和第二批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)。長沙市自然資源和規(guī)劃局根據(jù)履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)工作需要，部署長沙市全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，并以長沙市內(nèi)五區(qū)全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作為長沙市先期試點(diǎn)，重點(diǎn)探索資產(chǎn)清查方法[1]、價(jià)格體系建設(shè)[2]、價(jià)值量估算方法和成果集成[3～6]。國有建設(shè)用地作為長沙市內(nèi)五區(qū)最重要的全民所有自然資源資產(chǎn)，成為此次工作重點(diǎn)。

1 工作內(nèi)容與技術(shù)流程

長沙市內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查包括內(nèi)五區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)第三次國土調(diào)查（以下簡稱“國土三調(diào)”）權(quán)屬為“10”“20”的建設(shè)用地。包括清查土地?cái)?shù)量、一級地類和二級地類、面積、分布、用途等，建立國有建設(shè)用地清查價(jià)格體系，估算國有建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值量1和經(jīng)濟(jì)價(jià)值量2，探索所有者權(quán)益價(jià)值。

根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南》（以下簡稱清查技術(shù)指南）要求，結(jié)合長沙市實(shí)際情況，本次制定國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查技術(shù)路線如圖1所示。

2 國有建設(shè)用地實(shí)物量清查

長沙市內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地實(shí)物量清查是利用“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)疊加相關(guān)專題數(shù)據(jù)，通過處理破碎圖斑、狹長圖斑、銳角圖斑和空洞圖斑后，通過屬性映射獲取相關(guān)實(shí)物量屬性因子。以“國土三調(diào)”成果國有建設(shè)用地為基數(shù)，獲取一級和二級地類屬性、面積、行政區(qū)代碼。疊加不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺中宗地?cái)?shù)據(jù)，獲取宗地編號、宗地面積、土地用途、容積率、供應(yīng)方式、使用權(quán)起始時(shí)間、使用權(quán)結(jié)束時(shí)間等。疊加土地供應(yīng)數(shù)據(jù)獲取土地用途、容積率、供應(yīng)方式。實(shí)物量清查難點(diǎn)在于地塊空間數(shù)據(jù)整合和其屬性映射。

實(shí)物量清查中空間數(shù)據(jù)整合最主要問題是破碎圖斑處理。本次對“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)疊加相關(guān)專題數(shù)據(jù)后破碎圖斑處理進(jìn)行深入探討。內(nèi)五區(qū)“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)中國有建設(shè)用地小于最小調(diào)查上圖面積（200 m²）共有335個(gè)，占國有建設(shè)用地圖斑總數(shù)的1.5%?，F(xiàn)有的土地供應(yīng)數(shù)據(jù)小于最小調(diào)查上圖面積（200 m²）的圖斑個(gè)數(shù)365個(gè)，占比7.4%。宗地?cái)?shù)據(jù)小于最小調(diào)查上圖面積（200 m²）的圖斑個(gè)數(shù)22 848個(gè)，占比86.7%，以200 m²作為處理國有建設(shè)圖斑閾值明顯過大。由于各專題數(shù)據(jù)來源和精度不統(tǒng)一，各專題數(shù)據(jù)圖斑單元邊界范圍基本不一致，多層專題數(shù)據(jù)初次數(shù)據(jù)疊加各共計(jì)產(chǎn)生圖斑小于最小調(diào)查上圖面積（200 m²）數(shù)量為166 685個(gè)。“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)與專題數(shù)據(jù)疊加，產(chǎn)生細(xì)小圖斑是巨量的。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)初次疊加后產(chǎn)生圖斑小于20 m²的數(shù)量為123 974個(gè)，占200 m²以下的細(xì)小圖斑數(shù)的74.37%，宗地?cái)?shù)據(jù)最小圖斑面積18.3 m²，因此，通過設(shè)定20 m²作為細(xì)小圖斑處理的閾值，采用ArcPy編程技術(shù)進(jìn)行批量化融合處理，主要處理包括標(biāo)記細(xì)小圖斑為處理圖斑（面積小于20 m²），利用“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)標(biāo)識碼為特征序號，篩選處理圖斑的周邊圖斑，將處理圖斑依次融合到周邊臨近的標(biāo)識碼相同且公共邊長最大的圖斑。該過程減少圖斑破碎化，提高工作效率，且較好保證精度。批量化融合圖斑采用以鄰近圖斑公共邊長比面積融合的效果高。

空間數(shù)據(jù)整合的次要問題是狹長圖斑識別困難。狹長圖斑較難通過面積識別出來，但可根據(jù)面積與周長之間聯(lián)系識別，清查技術(shù)指南并未給予明確閾值，長沙市內(nèi)五區(qū)根據(jù)實(shí)際探索，認(rèn)為采用形態(tài)指數(shù)0.2為閾值，進(jìn)行狹長圖斑判別可取得相當(dāng)不錯(cuò)效果。實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)形態(tài)指數(shù)0.2以下都是狹長且不規(guī)則圖斑，而大于0.2，則識別效果顯著下降，錯(cuò)誤率大大提高。

空間數(shù)據(jù)整合的第三個(gè)難點(diǎn)是銳角圖斑閾值選取。銳角圖斑主要來源于“國土三調(diào)”圖斑邊界與專題數(shù)據(jù)邊界的不一致導(dǎo)致存在極其不合理圖斑形態(tài)。本次清查工作采用跟“國土三調(diào)”工作調(diào)查精度以10°為閾值，對10°以下圖斑進(jìn)行修整。該閾值可用于其他地區(qū)資產(chǎn)清查對銳角圖斑的處理原則。

空間數(shù)據(jù)整合的第四個(gè)難點(diǎn)是專題數(shù)據(jù)屬性缺失問題。由于土地供應(yīng)數(shù)據(jù)與宗地?cái)?shù)據(jù)并未規(guī)范建庫，諸多關(guān)鍵屬性存在缺失，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)價(jià)值2和所有者權(quán)益價(jià)值估算的關(guān)鍵指標(biāo)映射存在障礙。本輪清查發(fā)現(xiàn)，容積率、土地用途、供應(yīng)方式、使用權(quán)起始時(shí)間和使用權(quán)結(jié)束時(shí)間這幾個(gè)指標(biāo)存在不同程度的空缺?；诂F(xiàn)有的年度土地供應(yīng)臺賬，土地成交公告等信息或檔案補(bǔ)充以上未獲取屬性信息的圖斑，實(shí)際過程需要花費(fèi)大量時(shí)間且效果甚微。土地用途、供應(yīng)方式、供應(yīng)時(shí)間（使用權(quán)起始時(shí)間和使用權(quán)結(jié)束時(shí)間）等屬性數(shù)據(jù)缺失因其數(shù)據(jù)具有唯一確定性，目前最準(zhǔn)確方法仍為專題數(shù)據(jù)補(bǔ)充調(diào)查獲取;容積率數(shù)值可結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃的容積率設(shè)定補(bǔ)充。

3 價(jià)格體系構(gòu)建

綜合考慮長沙市各類地價(jià)的內(nèi)涵特征和現(xiàn)行公示地價(jià)體系建設(shè)總體情況，根據(jù)清查技術(shù)指南的要求，依據(jù)城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評估方法，通過期日修正，價(jià)格調(diào)整與修正，制定本次內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地全域覆蓋的清查價(jià)格體系。本次長沙市國有建設(shè)用地清查平均價(jià)格見表1。

本次采用的國有建設(shè)用地土地等級仍以基準(zhǔn)地價(jià)定級范圍為依據(jù)，根據(jù)地類圖斑邊界、行政區(qū)邊界、道路特征、影像特征進(jìn)行土地等級界線的調(diào)整。此步驟技術(shù)指南未提及，但實(shí)際工作必須重視?！皣寥{(diào)”成果采用土地利用現(xiàn)狀，基準(zhǔn)地價(jià)界線劃定過程中多參考國土空間規(guī)劃、交通路網(wǎng)規(guī)劃或者采用的影像資料、工作時(shí)點(diǎn)與“國土三調(diào)”不盡相同，圖斑邊界范圍存在不一致性。同一居民區(qū)或商場、同一影像特征物體被分割，造成明顯錯(cuò)誤分級，需結(jié)合實(shí)際居民區(qū)、商場的實(shí)際邊界范圍線重新勾畫土地級別。

長沙市市區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)成果以商服用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地一類、公共管理與公共服務(wù)用地二類和工業(yè)用地五類主要類型制定基準(zhǔn)地價(jià)。而“國土三調(diào)”以其工作分類對現(xiàn)狀地類進(jìn)行劃分，導(dǎo)致價(jià)格體系不完全對應(yīng)，因此，需要基于“國土三調(diào)”地類類型制定資產(chǎn)清查參考價(jià)格體系。長沙市內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地清查價(jià)格參考體系如表2所示。

容積率修正體系是為經(jīng)濟(jì)價(jià)值2估算的重要支撐。本次制定清查價(jià)格的修正體系，使得不同容積率的商服用地、住宅用地和公共管理與公共管理與公共服務(wù)用地一類都有對應(yīng)價(jià)格。容積率修正體系價(jià)格體系由于篇幅不一一列出。

4 價(jià)值核算

國有建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值采用經(jīng)濟(jì)價(jià)值1和價(jià)值2估算，探索所有者權(quán)益價(jià)值。具體估算方法參考清查技術(shù)指南，不再贅述。經(jīng)濟(jì)價(jià)值1估算過程相對比較簡單，通過子圖斑面積與子圖斑相應(yīng)用途的平均地價(jià)乘積可求得。

經(jīng)濟(jì)價(jià)值2估算關(guān)鍵問題在于容積率獲取。從目前對容積率獲取途徑看，各專題資料都由于歷史原因都存在不同程度缺失。從長沙市內(nèi)五區(qū)實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)中宗地?cái)?shù)據(jù)和土地供應(yīng)數(shù)據(jù)可獲取到容積率的屬性信息不足3%。因此，根據(jù)專題資料收集情況，本次容積率采用城區(qū)范圍內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃，設(shè)定控規(guī)地塊單元與底圖數(shù)據(jù)重合度在70%以上的且存在容積率修正的地類，將宗地和土地供應(yīng)數(shù)據(jù)未賦值容積率的圖斑補(bǔ)充容積率屬性。其他仍未賦值容積率的地塊，采用基準(zhǔn)地價(jià)設(shè)定區(qū)域的容積率，可獲取到容積率占總圖斑個(gè)數(shù)48.14%，利用控制性詳細(xì)規(guī)劃或國有空間規(guī)劃成果獲取容積率可作為對技術(shù)指南的補(bǔ)充。除去工業(yè)用地、倉儲用地、采礦用地、公園與綠地、交通道路用地等無容積率修正，最終未獲得容積率仍有23.99%，為保證數(shù)據(jù)的完備性，這部分圖斑采用長沙市市區(qū)城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)更新成果設(shè)定的區(qū)域容積率（區(qū)域平均值）。

所有者權(quán)益價(jià)值關(guān)鍵問題在于所有者權(quán)益系數(shù)獲取。根據(jù)本次收集到宗地?cái)?shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，此次共有42.21%的子圖斑可通過宗地?cái)?shù)據(jù)獲取，這部分是劃撥土地的子圖斑占69.60%，出讓或其他供應(yīng)方式占30.40%。從屬性獲取看，可獲取供應(yīng)方式占總圖斑55.53%，可獲取供應(yīng)時(shí)間的25.39%。受制于屬性數(shù)據(jù)缺失，內(nèi)五區(qū)所有者權(quán)益價(jià)值無明確供應(yīng)情況圖斑相對比較多，需補(bǔ)充調(diào)查土地使用權(quán)供應(yīng)情況方可完善。

5 思路與建議

依據(jù)長沙市內(nèi)五區(qū)國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查實(shí)際工作情況，認(rèn)為資產(chǎn)清查應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）做好專題（專項(xiàng)）數(shù)據(jù)更新工作。本次清查工作發(fā)現(xiàn)，專題數(shù)據(jù)屬性缺失，嚴(yán)重制約國有建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值量2和所有者權(quán)益價(jià)值估算。自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估是需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，土地用途、供應(yīng)方式、容積率、供應(yīng)時(shí)間（使用權(quán)起始時(shí)間、使用權(quán)結(jié)束時(shí)間）的獲取都依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完善程度。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)還應(yīng)包括有關(guān)自然資源資產(chǎn)市場價(jià)格、資產(chǎn)維護(hù)成本、資產(chǎn)收益等價(jià)格信號的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以便得到各子圖斑的實(shí)際市場價(jià)值，而非區(qū)域平均價(jià)格。以宗地市場交易價(jià)值表征土地實(shí)際價(jià)值量，更能凸顯市場對資源配置情況。

（二）明確各類空間整合信息的閾值。由于全民所有自然資源資產(chǎn)清查仍處于試點(diǎn)階段，對于底圖疊加專題數(shù)據(jù)產(chǎn)生的破碎圖斑暫沒有明確處理意見，各地方都基于實(shí)踐情況來確定，具有相當(dāng)?shù)闹饔^性，自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估需減少主觀判斷，建立規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的、制度化的處理方式，以提高數(shù)據(jù)、圖形處理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和互認(rèn)度。

（三）加強(qiáng)信息化管理平臺建設(shè)。通過第一批、第二批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)，已形成比較成熟的技術(shù)指南，基本思路和估算方法都已經(jīng)確定，為保障各地都能高質(zhì)量完成自然資源資產(chǎn)清查工作，需要根據(jù)清查需求，建立自然資源資產(chǎn)信息化管理平臺，通過專題軟件實(shí)現(xiàn)工作效率提升。從而實(shí)現(xiàn)權(quán)屬管理、資源類型劃定、專題數(shù)據(jù)提取與清除、圖形與屬性處理、價(jià)格體系構(gòu)建、價(jià)值量估算、匯總統(tǒng)計(jì)及報(bào)告編輯等全流程智能化生產(chǎn)。

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