新制度經(jīng)濟學視角下對存量規(guī)劃的思考

張嘉龍 蔡文澤 喬郅欽

摘要：存量規(guī)劃的核心是通過制度設(shè)計來降低產(chǎn)權(quán)交易成本，讓低效用地得以高效利用。而新制度經(jīng)濟學關(guān)于所有權(quán)與交易成本等問題的研究，對存量規(guī)劃的發(fā)展有重要借鑒意義。文章以交易成本與產(chǎn)權(quán)關(guān)系為研究線索，闡述了存量規(guī)劃與新制度經(jīng)濟學的內(nèi)涵與聯(lián)系，結(jié)合新制度經(jīng)濟學的理論解釋存量用地再開發(fā)面臨的實際困境，最后以深圳市為例，梳理與總結(jié)其存量規(guī)劃核心實踐經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：存量規(guī)劃；新制度經(jīng)濟學；產(chǎn)權(quán)交易

中圖分類號：F299.27 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2022）16-0-03

0 引言

改革開放以來，中國城市化發(fā)展波瀾壯闊，獲得了令人矚目的成績。在這40余年的高速城市化進程中，基本上遵循以土地擴張為主的外延型發(fā)展模式，利用增量規(guī)劃來完成城市的發(fā)展［1］。但是在當前資源逐漸匱乏的背景下，城市的用地擴張難以持續(xù)，必須從以空間增量為導向的設(shè)計模式轉(zhuǎn)向以存量規(guī)劃為主導的開發(fā)方式。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論基于庇古的福利經(jīng)濟學范式。這一分析模式依據(jù)如下邏輯：由于完全市場經(jīng)濟存在外在性和公共服務供給不足的內(nèi)在問題，從而導致“市場失靈”，公共服務干涉（如城市規(guī)劃）就成了一個政策行為，是用來彌補“市場失靈”的［2］。以科斯為典型的新制度經(jīng)濟學思想對庇古的純粹市場經(jīng)濟下存在的外在性和公共物品問題的理論提出了疑問，新制度經(jīng)濟學主張通過所有權(quán)和交易成本對制度進行分析，并高度重視制度對經(jīng)濟發(fā)展的意義，這些思想對當今城市規(guī)劃，特別是城市存量規(guī)劃的發(fā)展有重要的借鑒意義。

1 存量規(guī)劃與新制度經(jīng)濟學的內(nèi)涵解讀

1.1 存量用地、存量規(guī)劃、城市更新

存量用地有廣義與狹義之分。廣義的存量用地，包括城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的現(xiàn)存全部土地；狹義的存量用地，具有一定的政策含義，即在現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的閑置或未使用土地，還有使用不完全不合理、生產(chǎn)效率低下的已建設(shè)土地，即存在二次開發(fā)使用能力的土地［3］。存量用地不同于現(xiàn)狀建設(shè)用地，其構(gòu)成不僅包含已施工和正在建造的土地，還包括閑置用地，即已批未建、已征已轉(zhuǎn)而尚未利用的地塊。雖然這些土地從外在形式上和增量土地沒什么差別，但在土地所有權(quán)性質(zhì)上卻存在根本差異。

存量規(guī)劃是指以城市現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地數(shù)量為基數(shù)，在不擴大城市建設(shè)用地總規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過提高空間質(zhì)量、變更用地功能等方式，來增加土地利用的規(guī)劃。增量規(guī)劃是以新建土地為核心，還可能包括對存量用地的再利用；而存量規(guī)劃則一般不涉及新增土地。城市的發(fā)展建設(shè)是漸進發(fā)展的過程，新增土地也只是在變?yōu)榇媪客恋刂暗亩虝弘A段性狀態(tài)，存量土地才是中國城市建設(shè)土地的新常態(tài)。

城市更新和存量建設(shè)含義基本相同，但又有不同的側(cè)重。存量規(guī)劃更關(guān)注改造土地的使用方式，而城市更新則更注重建設(shè)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟效益的提高。城市更新內(nèi)容豐富，涉及綜合整治、功能變更和拆除重建。而存量規(guī)劃涉及范圍更廣，包括對空置土地和低效用地的整治以及對違規(guī)用地的處理。二者的管理范圍相似，但在不同國家的具體實施中，在有關(guān)規(guī)定的適用方面亦有差異。

1.2 新制度經(jīng)濟學的主要理論

制度分析歷來是經(jīng)濟學理論研究的重點，如亞當·斯密的《國富論》就反復談到國家制度與交易制度。馬克思的資本理論是建立在“剩余價值”概念及其分配的基礎(chǔ)之上的。但是由于缺少微觀層面的基礎(chǔ)探討，對“制度”的分析一直停留在宏觀歸納層面。直到科斯（Coase，1991年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者）在1960年出版《社會成本問題》，才極大地促進了新制度經(jīng)濟學的發(fā)展。

文章提出了兩大重要觀點：第一個是后來由斯蒂格萊（Stigler，1982年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者）命名的“科斯定理”（Coase Theorem）；第二個是引進了交易成本（transaction costs）的概念，把制度問題重新放在了經(jīng)濟學研究的核心。

所謂科斯定理，筆者對其的闡述為：當交易成本為零，產(chǎn)權(quán)會自動界定給具有最大利用效率的用戶。即在科斯的理論范式中，社會最佳的資源配置方式并非貿(mào)易雙方生產(chǎn)效益的最大化，而是由擁有最大效率（利潤較高）的生產(chǎn)商，取得該資源的所有權(quán)。生產(chǎn)商“只關(guān)心自己收入最大化”時，則其均衡結(jié)果便是產(chǎn)生最多盈余的生產(chǎn)商取得該資源的所有權(quán)，從而達到社會總剩余的最大化［4］。

科斯的第二大貢獻就是引入了交易成本。在沒有交易成本的理想市場中，企業(yè)的初始狀態(tài)與交易制度無關(guān)緊要，只要依靠市場機制的調(diào)節(jié)，就總能達到社會凈利潤的最大化。但是引入交易成本的概念以后，產(chǎn)權(quán)的初始狀態(tài)和交易機制對能否達到利潤最大化將產(chǎn)生重要影響。在科斯的理論范式中，交易制度與交易成本之間是替代關(guān)系，只要創(chuàng)立和運行制度的成本小于交易成本，制度便會被創(chuàng)造出來。同時，當投資規(guī)模越大、交易成本也越大時，交易制度的潛在“收益”也就越高。

1.3 存量規(guī)劃與新制度經(jīng)濟學

增量規(guī)劃的核心概念是工程學。交通規(guī)劃、市政設(shè)計、綠化景觀或者發(fā)展預測、功能分區(qū)、城市結(jié)構(gòu)形態(tài)，都是為了利用并合理分配資源要素，以達到最高的公共服務水平。而存量規(guī)劃不同，它的終極目的是利用城市現(xiàn)有的物質(zhì)空間環(huán)境，盡量減少資源要素轉(zhuǎn)換的成本，為城市發(fā)展創(chuàng)造出最佳的經(jīng)濟效益，其內(nèi)在邏輯更偏向經(jīng)濟學。現(xiàn)代經(jīng)濟學中，最貼近存量規(guī)劃要求的理論分支便是新制度經(jīng)濟學。

存量規(guī)劃面對的產(chǎn)權(quán)初始狀態(tài)和傳統(tǒng)的增量規(guī)劃差別甚大。相對于增量規(guī)劃僅要求面對地方政府一個產(chǎn)權(quán)主體，存量規(guī)劃還必須協(xié)調(diào)眾多分散的土地使用者，且對已經(jīng)形成的現(xiàn)實利益格局將造成很大的沖擊。因此，存量規(guī)劃是一個在諸多分散的土地產(chǎn)權(quán)主體之間實現(xiàn)資源重新配置的交易過程。

以征收閑置土地再利用為例，可以將存量規(guī)劃簡化為三個步驟：

（1）開發(fā)商從原產(chǎn)權(quán)人手中購入閑置土地；

（2）拆除、維護土地原有建筑、設(shè)施；

（3）結(jié)合市場需求進行二次開發(fā)建設(shè)。

在上述步驟中，步驟（1）和步驟（3）均涉及土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。所指的開發(fā)商也不一定是完全獨立的，可以是多家開發(fā)商共同合作，也有可能是地方政府，也可以是原物業(yè)。所以，存量開發(fā)項目的產(chǎn)權(quán)交易行為既可能是開發(fā)商和原企業(yè)之間的交換，又可能是政府和原業(yè)主的交換，還可能是原業(yè)主自己的更新改造，改造以后不進行買賣。不僅可能是雙邊買賣，也可能是多邊交易。但是唯一可以確定的是，交易成本總是存在的，且因為交易方式不同，交易成本也天差地別。

結(jié)合新制度經(jīng)濟學中產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)交易成本的視角，可以進一步豐富存量規(guī)劃的內(nèi)涵：存量規(guī)劃是對存量用地進行產(chǎn)權(quán)交易和利益重構(gòu)的過程，其核心是通過制度設(shè)計，降低產(chǎn)權(quán)交易的成本，讓現(xiàn)狀低效利用的用地以更少的代價轉(zhuǎn)移到能高效利用的使用者手中，從而實現(xiàn)社會效益的最大化。

2 存量用地再開發(fā)面臨的實際困境

2.1 存量規(guī)劃難以獲得空間增值收益

第一個問題是，過去增量規(guī)劃的空間增值收益是通過變更土地用途產(chǎn)生，但這種方式在存量規(guī)劃階段難以復制。受制于土地征收成本的不確定性，存量用地開發(fā)所產(chǎn)生的收益也成了未知數(shù)。沒有空間收益的規(guī)劃也是永遠不可能完成的，這也是計劃經(jīng)濟時代，北京、上海等特大城市的人口一直無法疏解、舊城保護難以實施的主要原因。上海中心城區(qū)的“雙增雙減”政策之所以能夠順利推行，得益于外圍新城新區(qū)開發(fā)所產(chǎn)生的巨額增量空間利潤可以平衡存量用地開發(fā)的虧損。而深圳正在進行的土地存量規(guī)劃的主要問題，是在城市空間增長受制約、沒有外部增量用地收益保障的條件下，怎樣就地平衡空間損益［5］。

2.2 存量規(guī)劃收益合理分配難度大

存量規(guī)劃中由于考慮了空間資產(chǎn)的重新分配，那勢必會對現(xiàn)有的利益體系形成巨大沖擊。這些變化很可能都是非帕累托變換［6］，在此過程中有人受益，有人受損。比如城市基礎(chǔ)設(shè)施（道路）和公共服務設(shè)施（小學）的建設(shè)等，給各個區(qū)域的人帶來的變化是截然不同的，這些變化產(chǎn)生損益是現(xiàn)實存在的、難以準確界定的，同時又是無法回避的、亟待解決的。所以，存量規(guī)劃面臨的第二個問題便是怎樣合理分配獲得的空間增值收益，并且對利益損失者作出合理的賠償。

2.3 多主體之間溝通的交易成本難以衡量

因為現(xiàn)實情況錯綜復雜，存量用地的征收對原產(chǎn)權(quán)使用者造成的損益難以準確界定；加之部分用地的產(chǎn)權(quán)模糊、信息獲取不對稱以及業(yè)主存在的機會主義思想影響，達成統(tǒng)一意見的交易成本難以衡量。存量規(guī)劃的第三個問題便是必須形成有效的交易規(guī)則和一個制度體系，使其在產(chǎn)權(quán)變更的過程中能有效降低交易成本。深圳的存量用地開發(fā)之所以能順利推進，正是通過一系列制度設(shè)計，明確了存量規(guī)劃過程中的收益分配規(guī)則，同時清晰地劃分了變更前后的產(chǎn)權(quán)歸屬，大大降低了規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中的交易成本［7］。

3 存量規(guī)劃核心經(jīng)驗梳理與總結(jié)——以深圳市為例

深圳是我國存量規(guī)劃的先行者，通過近40年的發(fā)展，深圳的存量規(guī)劃經(jīng)歷了多重改造階段，相關(guān)政策體系不斷完善，且逐漸精細化、人性化，促使深圳存量用地開發(fā)向常態(tài)化發(fā)展，同時也積累了一系列寶貴的政策經(jīng)驗。

3.1 土地增值收益分配機制的建立

想要有序推進存量規(guī)劃，解決好企業(yè)利益分配是首要問題。深圳市根據(jù)企業(yè)發(fā)展特點，形成了“20-15”的利潤共享機制。具體內(nèi)容為：將存量規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村歷史違建用地與合法土地的比例控制在3∶7之內(nèi)，并針對三成的違建土地設(shè)立收益共享制度。違章建筑土地的20%將由當?shù)卣厥諆?，另?0%由市場開發(fā)，且在這部分土地中，要額外拿出15%的土地用來優(yōu)先建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。由于農(nóng)村歷史違建用地的產(chǎn)權(quán)主體過于復雜，政府的介入反而容易提高交易成本，所以內(nèi)部化處理反而更加高效。因此，政府規(guī)定在厘清地塊內(nèi)的經(jīng)濟利益關(guān)系之后，完善土地征（轉(zhuǎn)）讓手續(xù)，并按協(xié)議出讓方式開發(fā)，征地價款按公告參考地價的110%給予補償，其中的10%作為該土地所有權(quán)問題的處理費。其中的巧思在于深圳市的“20-15”利益共享制度中，將用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系確認的工作交給用地單位自行處理。在現(xiàn)實實施過程中，違建主體與合法主體一樣，都得到了一定的經(jīng)濟賠償，從而大大提高了更新工作的效率和公眾的積極性。

3.2 開發(fā)權(quán)的賦予與分離

在存量用地的開發(fā)過程中，大量的違建用地面臨整治，政府通過拆分其所有權(quán)與開發(fā)權(quán)，給予原村民和集體更多的土地開發(fā)權(quán)，這可以理解為一種讓利或者激勵行為，在客觀上有效地推動了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和存量土地的再利用。從西方國家的實踐經(jīng)驗來看，土地開發(fā)權(quán)既非國有，也非私有，不能被界定為政府和土地所有人之間分享的權(quán)利，而是一種社會相關(guān)利益方共享的權(quán)利［8］。

存量規(guī)劃采用市場化的運營方式，把當?shù)卣块T、開發(fā)商、集體和農(nóng)戶等各種權(quán)益主體置于同一個平臺，希望他們能夠通過理性合法的協(xié)商與博弈，構(gòu)建起多邊受益的利益分配機制，從而有效地保障各類市場主體的權(quán)益需求。并通過給予適當?shù)难a償，將當前不能明確的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與收益分配機制“捆綁”之后，得到清晰明確的土地產(chǎn)權(quán)主體，降低了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的交易成本。

4 結(jié)語

存量規(guī)劃是對存量用地進行產(chǎn)權(quán)交易和利益重構(gòu)的過程，對存量規(guī)劃的研究應以產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和政策環(huán)境為基礎(chǔ)，在借鑒先行經(jīng)驗的同時進行本土化的創(chuàng)新和調(diào)整。對于仍處在增量與存量發(fā)展并重階段的城市，需要充分運用日趨短缺的增量空間資源，盤活使用存量空間，從而進一步完善城市空間總體結(jié)構(gòu)，為今后的發(fā)展打下空間基礎(chǔ)。此外，因兩者在土地產(chǎn)權(quán)方面的法理基礎(chǔ)存在差異，所以本文所指的城市存量用地并未包含城中村這一種特殊的用地類型。雖然在某些地區(qū)城中村被當作國有建設(shè)用地進行存量再開發(fā)，但其合理性與適用性仍存在一定的爭議，相關(guān)研究有待后續(xù)補充完善。

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［8］ 桑勁.西方城市規(guī)劃中的交易成本與產(chǎn)權(quán)治理研究綜述［J］.城市規(guī)劃學刊，2011（1）：98-104.

作者簡介：張嘉龍（1998—），男，山東濰坊人，碩士在讀，研究方向：城市更新。

蔡文澤（1996—），男，山東濟南人，本科，助理工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃。

喬郅欽（1996—），男，山東沂水人，本科，助理工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃。