常洪衛(wèi)

[摘要]重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理是重要的社會治理問題，如何增強社會的網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力是重要的現(xiàn)實議題。面對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情演進規(guī)律的復雜性與特殊性，文章堅持問題導向，系統(tǒng)檢視治理過程中存在的不足;提出協(xié)同治理理念，從觀念維度、組織維度、實踐維度探索重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理機制，破解碎片化治理困局，以期對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同治理;輿情規(guī)律;輿情風險;治理機制

重大公共衛(wèi)生事件的問題不單是“醫(yī)療問題”或“科學問題”，也是重要的“治理問題”[1]，是對輿情監(jiān)督部門治理能力和治理水平的重大考驗。網(wǎng)絡(luò)輿情治理是重大公共衛(wèi)生事件“治理問題”中的重要內(nèi)容。當前，新媒體技術(shù)快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社交媒介的興起為重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的生成、擴散、發(fā)酵提供了媒介環(huán)境，也給社會治理帶來了挑戰(zhàn)。相關(guān)部門采取傳統(tǒng)的治理方式將難以科學有效地應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情問題。如何有效利用互聯(lián)網(wǎng)這個“最大變量”，讓協(xié)同治理理念在公共衛(wèi)生領(lǐng)域得到貫徹，提高重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的協(xié)同治理效能，是重要的現(xiàn)實議題。

一、提出問題：理論依據(jù)與現(xiàn)實議題

“協(xié)同治理”是20世紀70年代由教育和健康專業(yè)領(lǐng)域人士提出的概念，屬于公共管理理論范疇。伴隨協(xié)同治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在理論與實踐層面的結(jié)合，協(xié)同治理逐步延伸到公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。所謂“協(xié)同”，不是一般意義上的合作或協(xié)調(diào)，而是在合作和協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的延伸，是更高層次的集體行動?！皡f(xié)同治理”則指在重大公共衛(wèi)生事件等社會公共事務(wù)的治理過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、個人等構(gòu)成的整體系統(tǒng)，在達成共識的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)，有序開展治理的實踐過程。由此可見，協(xié)同治理是理論體系，也是實踐方法，更是針對問題和沖突的調(diào)節(jié)機制。面對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題，協(xié)同治理有利于相關(guān)單位形成一個高效的治理聯(lián)合體，共同作用于社會公共事務(wù)，實現(xiàn)治理力量的增值與增效，最大限度地維護和增進公共利益。

要想加深對協(xié)同治理的認知，使之更好地作用于治理實踐，則要從協(xié)同治理的特征入手。其特征可以概括為：第一，目標的公共性。協(xié)同的目的是解決公共問題，其目標具有一致性。參與主體通過達成相互合作、相互協(xié)調(diào)的共識，能形成共同目標。第二，主體的多元性。單一主體難以有效整合資源和保障效益的最大化，社會公共事務(wù)的治理需要多方力量參與，只有相互協(xié)調(diào)才能促進整個社會系統(tǒng)的良性發(fā)展。多元主體協(xié)同治理有利于打破部門壁壘，實現(xiàn)信息資源、人力資源、技術(shù)資源的有效共享，是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情共治目標的基礎(chǔ)。第三，關(guān)系的互動性。協(xié)同的目的是集中力量協(xié)商與處理網(wǎng)絡(luò)輿情問題，即參與主體根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情議題和引導方案進行多向、積極、主動的互動與協(xié)商，信息、資源的共享會貫穿網(wǎng)絡(luò)輿情處置全過程。第四，運作的規(guī)范性。協(xié)同規(guī)則是平衡各參與主體關(guān)系、責任的重要條件，是規(guī)范協(xié)同運作的基礎(chǔ)性保障。面對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的突發(fā)性、公共性、復雜性等特點，如何有效處理網(wǎng)絡(luò)輿情問題，加強協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)，已成為業(yè)界關(guān)注的重點。

二、協(xié)同治理的必要性：基于輿情規(guī)律對存在問題進行探析

在社交網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，信息傳播的影響力、社會公眾的情緒會對重大公共衛(wèi)生事件的輿情發(fā)展產(chǎn)生重要影響，民眾主要通過互聯(lián)網(wǎng)平臺獲取各個方面的信息資源并進行線上互動交流。這使網(wǎng)絡(luò)空間成為輿論的匯集地，其中引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情呈現(xiàn)復雜態(tài)勢，給網(wǎng)絡(luò)輿情治理帶來挑戰(zhàn)。因此，深刻理解重大公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情演化規(guī)律是化解風險的根本，檢視當前輿情治理中存在的不足，則是構(gòu)建協(xié)同治理長效機制的前提。

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情的構(gòu)成要素及其演化規(guī)律

屬于重大公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情現(xiàn)象是以網(wǎng)絡(luò)為載體，以重大公共衛(wèi)生事件為核心，集合了廣大網(wǎng)民的情感、態(tài)度、觀點及其傳播互動行為，且會產(chǎn)生后續(xù)影響力的社會現(xiàn)象。簡而言之，就是由民眾對重大公共衛(wèi)生事件的看法集合形成的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境，其包含主體、客體、本體三個構(gòu)成要素。如何理解以上三要素的內(nèi)涵？首先，狹義的主體包括網(wǎng)民、當事者和意見領(lǐng)袖，廣義的主體則包括政府機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體等。其中，網(wǎng)民作為最直接的參與者，會影響重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情事件的主要發(fā)展方向，意見領(lǐng)袖憑借專業(yè)見解而影響公眾對事件的看法，媒介和政府機構(gòu)在一定程度上影響著事件走勢，起到引導公眾意見的作用。其次，客體指引發(fā)網(wǎng)民關(guān)注的社會熱點事件，在事件的發(fā)展過程中，熱點議題伴隨始終，事件本身的發(fā)展以及次生事件都會延長議題的存在時間。最后，本體指網(wǎng)民對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情事件的態(tài)度、意見、情緒的集合。在新媒體環(huán)境下，公眾情緒的表達門檻降低，由此促進意見群體的形成，也使得多種社會輿論形態(tài)產(chǎn)生。

網(wǎng)絡(luò)輿情演化規(guī)律不是靜態(tài)單一的，而是動態(tài)多樣的。學者們從不同視角對其進行劃分，例如，以“發(fā)生→變化→結(jié)束”為代表的三階段論，以“起始→高漲→波動→消落”為代表的四階段論，以“潛伏→生成→加速→熱議→衰退”為代表的五階段論等[2]。筆者依據(jù)生命周期理論，將重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情演進過程劃分為起始期、爆發(fā)期、波動期和消弭期四個階段[3]。具體而言：第一，起始期，指介于輿情事件潛伏期到輿情信息加速傳播之間的階段[4]，該階段又分為“個體意見表達、社會意見表達、網(wǎng)絡(luò)輿情生成”三個具體過程;第二，爆發(fā)期，指輿情信息數(shù)量在短時間內(nèi)呈現(xiàn)幾何級增長，各種觀點、意見、情緒在網(wǎng)絡(luò)空間快速傳播的階段，是網(wǎng)絡(luò)輿情演進的最主要階段，該階段的特征是網(wǎng)民參與度高、輿論環(huán)境復雜、網(wǎng)絡(luò)謠言易發(fā)等;第三，波動期，該階段持續(xù)時間相對較長，存在輿情反彈或衍生次輿情的風險，需要相關(guān)部門做好實時監(jiān)測工作，并作出科學研判;第四，消弭期，信息傳播量處于低水平、螺旋式下降階段，人們對信息的關(guān)注度降低，大部分網(wǎng)民注意力轉(zhuǎn)移。由此可見，相較于其他領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)輿情事件，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)輿情演進規(guī)律更具復雜性、特殊性，網(wǎng)絡(luò)輿情治理也更具挑戰(zhàn)性。

（二）當前網(wǎng)絡(luò)輿情治理中存在的不足

近年來，輿情管理部門在對公共衛(wèi)生事件的處理中，特別是在網(wǎng)絡(luò)輿情風險化解過程中，通過協(xié)同治理取得了較好的效果。但是，有些措施也是因“應(yīng)急需要”而臨時產(chǎn)生的，因此，輿情管理部門有必要堅持問題導向，直面治理過程中存在的不足，促使重大公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理更加規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中的不足有兩點：其一，“條塊化”管理體制弱化了治理效能?！皸l塊化”管理體制是基于專業(yè)化分工產(chǎn)生的，對明確責任分工、提高工作效率具有積極意義，但是管理內(nèi)容在責任部門間被分割，當面臨重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的突發(fā)性、復雜性情況時，“條塊化”處置模式容易導致“碎片化”管理，產(chǎn)生相關(guān)人員推諉扯皮、權(quán)責不清、效率降低等管理問題，導致錯過網(wǎng)絡(luò)輿情處置的最佳時機，增加社會治理成本和治理風險。其二，多元主體參與的協(xié)同治理體系不夠完善。當前社會形態(tài)呈現(xiàn)多元“共生”的特征，政府機構(gòu)、社會組織、普通大眾等主體之間的關(guān)聯(lián)性、銜接度逐漸深化[5]，在此背景下，傳統(tǒng)重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情處置模式的“共生”特性并不顯著，依然存在過度強調(diào)一元化主導、忽視社會民眾和非政府組織等其他利益相關(guān)主體的作用、評價主體過于單一等問題。因此，多方參與輿情監(jiān)督管理的協(xié)同治理體系亟待完善。

三、從觀念、組織與實踐三重維度構(gòu)建協(xié)同治理機制

重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理指的是針對治理過程中缺乏合作意識、協(xié)同治理不力等情況，相關(guān)部門運用整體性、系統(tǒng)性思維開展的集體行動[6]。各相關(guān)部門需要從觀念維度、組織維度、實踐維度，實現(xiàn)目標協(xié)同、組織協(xié)同、資源協(xié)同，真正構(gòu)建起重大衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理機制。

（一）觀念維度

理念是行為的先導，重大衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理效能的提升需要相關(guān)部門革新理念。治理理念的轉(zhuǎn)變應(yīng)體現(xiàn)在從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，從“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變，從“消極”向“積極”轉(zhuǎn)變。其核心要義是“共治精神”，共治的關(guān)鍵則是整合、共享與聯(lián)動。具體而言，一是實現(xiàn)輿情治理過程的規(guī)范化與一體化，高效配置人力、技術(shù)、信息資源，以共同應(yīng)對輿情風險與壓力，提高輿情治理效能;二是構(gòu)建平臺化協(xié)作機制，通過信息發(fā)布、權(quán)威辟謠、輿情監(jiān)測、數(shù)據(jù)聯(lián)通等方式，迅速整合力量與資源，帶動各主體共同參與，共同承擔責任，實現(xiàn)協(xié)同行動。

（二）組織維度

組織協(xié)同是理念協(xié)同、資源整合的保障。組織框架的搭建有利于輿情管理部門的成員形成共識，提高參與自覺性，降低重大衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理成本，確保輿情治理高效化與專業(yè)化。一方面，相關(guān)部門要建立統(tǒng)一的治理組織框架。構(gòu)建科學合理的網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理組織體系是理順治理主體協(xié)作關(guān)系和協(xié)作功能的基礎(chǔ)，有助于界定多元治理主體的權(quán)與責，強化協(xié)同效應(yīng)。其中要重點理順政府同級部門、社會組織之間的協(xié)同關(guān)系;理順政府機構(gòu)各部門、不同社會組織、不同社會公眾等多元主體之間的交叉性協(xié)同關(guān)系;理順垂直型管理部門自上而下的協(xié)同關(guān)系。另一方面，相關(guān)部門要組建跨部門、跨領(lǐng)域的人才隊伍。人力資源管理是重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的支撐條件，人力資源部門通過對相關(guān)人員開展應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的專業(yè)技能培訓，讓跨部門、跨領(lǐng)域人員交流溝通，能實現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的人力資源整合與優(yōu)化。同時，相關(guān)部門要組建跨領(lǐng)域的專家咨詢團隊，發(fā)揮專家在輿情處置、風險化解中決策咨詢、技術(shù)指導、權(quán)威解讀等方面的正向作用。

（三）實踐維度

網(wǎng)絡(luò)輿情治理的過程不再是自上而下的單向度管控過程，而且單極治理無法應(yīng)對復雜多元的社會公共問題[7]。相關(guān)部門只有在完善多元主體協(xié)同治理體系的基礎(chǔ)上，利用信息協(xié)同共享平臺，發(fā)揮好傳統(tǒng)媒介與新興媒介的作用，才能促進多元治理主體之間的思想統(tǒng)一與行動自覺。

第一，完善協(xié)同治理體系。相關(guān)部門要梳理相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)流程，解決“條塊化”的管理問題，提升跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作效能。政府機構(gòu)、新聞媒體、社會組織、社會公眾等主體間要樹立協(xié)同意識，在處置重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情風險時，以網(wǎng)絡(luò)輿情風險化解為目標導向，深化職能部門之間的合作關(guān)系，加強信息溝通與信息共享，提升網(wǎng)絡(luò)輿情治理效能。需要強調(diào)的是，協(xié)同治理的目的是避免傳統(tǒng)的“中心論”，但也應(yīng)規(guī)避因治理源頭多而引發(fā)權(quán)責混亂的問題。網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門需要在協(xié)同治理理念下建立協(xié)調(diào)與溝通機制，促進健康衛(wèi)生、宣傳、商務(wù)、公安、教育、民政等多部門的協(xié)調(diào)與溝通，從信息收集、風險評估、多部門聯(lián)動與溝通、權(quán)威信息發(fā)布等方面開展工作。

第二，建設(shè)信息協(xié)同共享平臺。信息資源是保障重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理決策科學性的重要依據(jù)，克服數(shù)據(jù)共享難、信息鴻溝大、信息安全等問題是協(xié)同治理的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)手段的運用，有利于提升重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的高效性、精準性與科學性。因此，相關(guān)部門在網(wǎng)絡(luò)輿情引導中要促進現(xiàn)有信息系統(tǒng)的整合和協(xié)同，多部門共同推進，協(xié)同發(fā)力，形成協(xié)同共享平臺。所謂網(wǎng)絡(luò)輿情治理協(xié)同共享平臺，就是運用新興信息技術(shù)，構(gòu)建共建、共享的信息資源分類、整合、管理、發(fā)布平臺，實現(xiàn)監(jiān)測預警系統(tǒng)、決策實施系統(tǒng)的協(xié)同聯(lián)動，保證輿情治理舉措的高效實施，增強相關(guān)部門利用正確的信息資源治理網(wǎng)絡(luò)輿情的能力。

第三，用好傳統(tǒng)媒介與新興媒介。面對重大公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情風險，特別是網(wǎng)絡(luò)謠言，網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門需要以務(wù)實誠懇、擔當負責、開放透明的態(tài)度主動回應(yīng)公眾關(guān)切。網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門還可依靠官方主流媒體主動發(fā)聲，增強信息傳播的有效性和輿情引導的時效性。網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門一方面要完善媒介的信息發(fā)布機制，通過傳統(tǒng)媒體、新媒體發(fā)布最新情況通報、政策解讀、權(quán)威辟謠、互動交流等信息，保障信息傳播的高效性、規(guī)律性、權(quán)威性和及時性;另一方面可利用媒介加大知識科普宣傳、心理健康宣傳、法治教育宣傳的力度，疏解公眾負面情緒，打擊網(wǎng)絡(luò)謠言，從而獲得公眾的支持與理解，避免負面輿情事件升級。

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