鄭金宇

按照第五次全國金融工作會議部署，我國建立完善了“一委一行兩會+地方金融監(jiān)管”的金融監(jiān)管總體布局，為打贏防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)實(shí)的組織機(jī)制保障。放眼國際，像我國這樣中央金融監(jiān)管部門統(tǒng)籌金融穩(wěn)定、中央金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)深入地方、地方政府又內(nèi)設(shè)一套金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式并不多見。但是，從金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分配的角度看，對金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)按照行政區(qū)劃進(jìn)行一定的職能分配在國際上也并不罕見。本文將按照這一視角對國際金融監(jiān)管中承擔(dān)地方金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究分析，總結(jié)提煉已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索提出提升地方金融監(jiān)管能力的方法。

地方（區(qū)域）政府內(nèi)設(shè)、業(yè)務(wù)相對獨(dú)立是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本特征

我國的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人事和財(cái)務(wù)屬于地方政府管理，且獨(dú)立于中央縱向金融監(jiān)管部門，這也是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)區(qū)別于中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個重要特征。相比于機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)帶來的內(nèi)生獨(dú)立性（服務(wù)于地方政府的工作目標(biāo)），地方金融監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)職能仍有很大一部分受中央監(jiān)管部門的直接或間接的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，由于地方政府主要承擔(dān)防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的屬地責(zé)任，從實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)的角度看，地方金融監(jiān)管的職能也只能相對獨(dú)立于條線化的中央縱向金融監(jiān)管部門。

因此，基于地方金融監(jiān)管的行政內(nèi)設(shè)和職能相對獨(dú)立的屬性，可對國際典型國家的地方金融監(jiān)管組織特征進(jìn)行重新概括和詮釋，主要有無地方金融監(jiān)管、有一定的地方金融監(jiān)管和比較充分的地方金融監(jiān)管三種模式。

英國模式——以垂直監(jiān)管覆蓋地方金融活動

受地理轄區(qū)相對狹小和歷史文化等因素影響，英國的金融監(jiān)管是中央層面集中和統(tǒng)一的典型代表，無地方金融監(jiān)管的職能設(shè)置。2008年國際金融危機(jī)以后，英國央行作為英國金融監(jiān)管的核心主體，通過設(shè)立負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管的審慎監(jiān)管局（PRA）和負(fù)責(zé)金融市場從業(yè)行為的金融行為監(jiān)管局（FCA），監(jiān)管銀行、保險(xiǎn)、證券等各類金融組織以及一系列具有科技屬性的金融創(chuàng)新活動。這種模式下，金融監(jiān)管架構(gòu)的設(shè)置全部為中央金融監(jiān)管部門，對地方金融活動的監(jiān)管覆蓋主要通過機(jī)構(gòu)自身層級的延伸，在人、財(cái)、物等方面對地方政府具有顯著的獨(dú)立性，可以歸納為“以垂直監(jiān)管覆蓋地方金融活動的監(jiān)管模式”。英國的地方行政機(jī)構(gòu)無權(quán)干預(yù)金融監(jiān)管，與英格蘭銀行也不存在直接的協(xié)作。

英國央行以輕度下沉和高度監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管覆蓋。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，英國央行僅在12個地區(qū)設(shè)立了小型代表處，主要職能是收集信息、強(qiáng)化與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的溝通，金融行為局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA）均未設(shè)置地方分支機(jī)構(gòu)。在監(jiān)管協(xié)同上，英國央行及內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過“正式的、具有法律約束力的監(jiān)管備忘錄”來保障各機(jī)構(gòu)間的明確職能范圍，并成為日后職責(zé)劃分的依據(jù);同時，也基于協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管信息雙向共享和行動指導(dǎo)，使用一套金融監(jiān)管信息系統(tǒng)滿足不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息需求，補(bǔ)充機(jī)構(gòu)設(shè)置上下沉不足的缺陷（見圖1）。

美國模式——地方賦權(quán)較為充分但機(jī)構(gòu)設(shè)置分散

美國的金融監(jiān)管體制具有顯著的分權(quán)特征

從行政機(jī)構(gòu)上看，主要包括聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方（州立）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，行政層級比較明確，幾乎沒有行政隸屬關(guān)系。但是，從職能角度看，這些機(jī)構(gòu)在職權(quán)上基本處于并行的狀態(tài)，也幾乎沒有縱向的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對不同金融機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管工作，類似于分業(yè)監(jiān)管的特征，但是又在金融業(yè)務(wù)實(shí)施功能監(jiān)管，造成從機(jī)構(gòu)監(jiān)管上看有不少監(jiān)管交叉、交集和互動協(xié)作?？傮w看，行政區(qū)劃內(nèi)的金融監(jiān)管活動經(jīng)常發(fā)生交叉，不同區(qū)劃間的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有時通過聯(lián)邦層面的監(jiān)管予以統(tǒng)一，有時相互借鑒，有時又體現(xiàn)出很大不同。這種模式可以歸納為“地方金融監(jiān)管賦權(quán)充分且分散”的模式?？紤]到美國作為地方行政立法權(quán)力較大且地域較廣的聯(lián)邦制國家，這種監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)與其他行政部門也有一些相似。

按照聯(lián)邦與非聯(lián)邦層區(qū)分，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置詳見表1。

美國的中央金融管理部門下沉半徑較淺

聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面，美聯(lián)儲系統(tǒng)、證券交易委員會（SEC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）在不同區(qū)域分別設(shè)立了8～12家分支機(jī)構(gòu)，但只有FDIC進(jìn)一步下沉設(shè)立了一級辦事處。而財(cái)政部、貨幣監(jiān)理署（OCC）、商品期貨交易委員會（CFTC）等都僅在聯(lián)邦層面才能行動。美國聯(lián)邦層面對地方金融監(jiān)管的指導(dǎo)協(xié)調(diào)主要通過法律規(guī)則的協(xié)調(diào)和委員會的投票機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。其中，聯(lián)邦層面的行業(yè)協(xié)會可以對各州立法和監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一提供指導(dǎo)，提供“模板法律”，從而避免各州法律的差異過大帶來監(jiān)管效能降低以及金融機(jī)構(gòu)合規(guī)成本增加;投票機(jī)制體現(xiàn)在聯(lián)邦層面是成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），共有15名委員，包括來自于聯(lián)邦各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的10名具有投票權(quán)的委員和一些州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的5名不具有投票權(quán)的委員。

地方金融監(jiān)管具有分業(yè)監(jiān)管特征，核心區(qū)域監(jiān)管影響力大

美國地方金融監(jiān)管在職能和機(jī)構(gòu)等方面均有較大的獨(dú)立性，甚至在地方層面也體現(xiàn)出分業(yè)監(jiān)管的特征，各州分別設(shè)立了針對銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的金融管理部門，按照相應(yīng)的立法權(quán)制定監(jiān)管規(guī)則，對行政區(qū)劃內(nèi)的銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，包括批準(zhǔn)注冊、行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)等。

美國核心區(qū)域的金融監(jiān)管局相比其他區(qū)域具有更大的金融監(jiān)管權(quán)力。比如，2011年紐約銀行局和保險(xiǎn)局合并成為紐約金融服務(wù)局，職能擴(kuò)大到以維護(hù)金融穩(wěn)定為目標(biāo)的審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，實(shí)際上具備了類似于我國中央金融監(jiān)管部門的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，但從監(jiān)管對象上，覆蓋面又比條線化的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更廣。同時，紐約金融服務(wù)局在虛擬貨幣、科技金融、數(shù)據(jù)監(jiān)管等前沿領(lǐng)域，經(jīng)常率先出臺監(jiān)管制度，并被其他區(qū)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)借鑒。在執(zhí)法實(shí)踐中，紐約金融服務(wù)局對金融機(jī)構(gòu)特別是境外金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審批也常常成為其他州準(zhǔn)入許可的先行條件。

地方金融監(jiān)管體現(xiàn)了較強(qiáng)的政治屬性

近年來，美國對世界各國發(fā)起的金融制裁頻繁發(fā)生，既可能表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)制裁的一種高級形式，也可能脫離經(jīng)濟(jì)制裁成為一項(xiàng)獨(dú)立的政策工具，從金融監(jiān)管角度看，是一種被政治化的金融監(jiān)管措施。一般而言，美國聯(lián)邦層級的財(cái)政部、中央情報(bào)局、國土安全部、司法部、國家安全事務(wù)委員會等是發(fā)起金融制裁的主體部門。但美國的地方政府也可發(fā)起金融制裁。20世紀(jì)80年代后，州政府、州法院通過或頒布的金融制裁法案顯著上升。美國政界對于州政府是否有權(quán)進(jìn)行對外金融制裁曾經(jīng)發(fā)生過爭論，一些反對觀點(diǎn)認(rèn)為其侵犯了聯(lián)邦政府的外交特權(quán)。1995年，美國最高法院支持了地方政府進(jìn)行對外金融制裁的法案，形成了地方政府金融制裁合法化的判例。具體的，美國地方政府的金融制裁職能由地方金融監(jiān)管部門執(zhí)行。

因此，從地方金融監(jiān)管角度看，美國地方金融監(jiān)管的政治屬性主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是地方金融監(jiān)管參與涉及“國家安全”事務(wù)審查。例如，在安邦收購美國信保人壽的案例中，美國外國投資委員會（CFIUS）認(rèn)為該事件可能涉及“國家安全”，對安邦收購進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的安全性審查，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管部門要對保險(xiǎn)準(zhǔn)入審批。按照美國的金融監(jiān)管體系，聯(lián)邦層面不存在全國層面的監(jiān)管主體，所以只能由美國信保人壽的業(yè)務(wù)屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，主要包括保險(xiǎn)公司總部和開展業(yè)務(wù)的各州監(jiān)管部門批準(zhǔn)。因此，紐約金融服務(wù)局作為地區(qū)層面的核心監(jiān)管部門發(fā)揮了關(guān)鍵作用，對安邦的股權(quán)結(jié)構(gòu)與實(shí)際控制人進(jìn)行了嚴(yán)格審查。最終，安邦未能通過審查。

二是廣泛參與和實(shí)施大額金融處罰。從處罰金額看，不僅美國聯(lián)邦層面的監(jiān)管部門加大了處罰力度，州層面的監(jiān)管部門也發(fā)揮了更大作用。以紐約金融服務(wù)局的處罰金額為例，其代表了美國地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在涉外機(jī)構(gòu)處罰上的作用越發(fā)顯著。2015年，紐約金融服務(wù)局和美聯(lián)儲對德意志銀行開出了2.58億美元罰單。2016年處罰明顯加速，紐約金融服務(wù)局處罰了中國農(nóng)業(yè)銀行紐約分行，理由主要是違反該州反洗錢法及掩蓋可疑金融交易，以2.15億美元罰金結(jié)案。2017年，美國和英國的監(jiān)管部門對德意志銀行參與涉及俄羅斯洗錢為由進(jìn)行處罰，紐約金融服務(wù)局發(fā)揮了主要作用，開出了4.25億美元罰單，其余2億美元由英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

歐盟模式——以縱向監(jiān)管體系強(qiáng)化對地方的監(jiān)管指導(dǎo)

作為27個國家的聯(lián)合體，歐盟成員國在很大程度上向歐盟讓渡了金融監(jiān)管權(quán)力，其金融監(jiān)管機(jī)制相當(dāng)特殊。以歐盟全局視角自上而下看，可將2010年成立的歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）視作中央金融監(jiān)管部門，將各成員國看成負(fù)責(zé)一定行政區(qū)劃的地方政府，每個成員國的金融監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)則可視作地方金融監(jiān)管部門。在這種機(jī)制下，雖然各國（區(qū)劃）內(nèi)的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，但ESFS對地方金融監(jiān)管具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力。

金融監(jiān)管職能在歐盟層面集中。歐洲的金融監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)集中統(tǒng)一的特征，貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的職能都集中于歐洲中央銀行，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管等方式，實(shí)現(xiàn)對轄內(nèi)金融活動的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制。ESFS主要由歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會（ESRB）、三個行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括歐洲證券和市場管理局〔ESMA〕、歐洲銀行管理局〔EBA〕、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金管理局〔EIOPA〕）和各成員國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。

歐盟層面的金融監(jiān)管直接介入行政區(qū)劃內(nèi)的具體監(jiān)管業(yè)務(wù)。對于歐洲中央銀行，審慎監(jiān)管職能由內(nèi)設(shè)的ESRB負(fù)責(zé)，從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，能將風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力直接落實(shí)到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)上，形成機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力。同時，ESRB的職權(quán)范圍很廣，涵蓋銀行、保險(xiǎn)公司、資產(chǎn)管理公司、影子銀行、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施以及其他金融機(jī)構(gòu)和市場，可將對風(fēng)險(xiǎn)的判斷形成微觀審慎的監(jiān)管處置意見，視情況將一些風(fēng)險(xiǎn)交由微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)——EBA、ESMA、EIOPA以及各成員國、各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)等執(zhí)行。這就形成了歐洲中央銀行對條線化的微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)關(guān)系。以銀行業(yè)為例，ESFS通過銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）和歐洲銀行業(yè)單一處置機(jī)制（SRM）實(shí)現(xiàn)了對歐洲銀行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。在其他領(lǐng)域，歐盟各國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取差異化的監(jiān)管措施。此外，ESRB還能成立專門的檢查小組（類似于國內(nèi)的督查督辦機(jī)制），實(shí)質(zhì)上形成了對包含各成員國內(nèi)部金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

委員會的投票機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)。歐洲監(jiān)管機(jī)制與各行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)互動關(guān)系，主要通過委員會的投票機(jī)制實(shí)現(xiàn)。ESRB由廣泛的金融監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成，其中：歐洲央行行長自然成為主席，以體現(xiàn)歐洲央行統(tǒng)一指導(dǎo)的地位;秘書處未單獨(dú)配置，而是設(shè)在了歐洲央行（這一點(diǎn)與我國有些類似）。ESRB的成員主要包括EBA主席、EIOPA主席、ESMA主席、經(jīng)濟(jì)和金融委員會（EFC）主席、咨詢科學(xué)委員會（ASC）主席、咨詢技術(shù)委員會（ATC）主席，以及4名具有投票權(quán)的國家總務(wù)委員會成員代表（由具有投票權(quán)的國家總務(wù)委員會成員選舉產(chǎn)生歐盟委員會代表）。委員會中的投票權(quán)建立上下聯(lián)系的機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代表和部分成員國的代表有投票權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部決策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

歐盟內(nèi)的地方金融監(jiān)管——以德國為例。從歐盟金融監(jiān)管層看，德國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確負(fù)責(zé)境內(nèi)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管（除去歐盟負(fù)責(zé)的部分），但是仍然接受歐盟層面監(jiān)管機(jī)制的強(qiáng)力指導(dǎo)，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上要與歐洲金融監(jiān)管體系保持一致。從這個角度看，德國的金融監(jiān)管就類似于基于行政區(qū)劃的地方金融監(jiān)管。

從德國內(nèi)部金融監(jiān)管關(guān)系看，德國央行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局對德國金融體系和金融市場進(jìn)行監(jiān)管，并對歐盟金融監(jiān)管體系不直接延伸監(jiān)管的領(lǐng)域采取因地制宜的監(jiān)管措施。德國的金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)依賴于德國央行，德國央行延伸到了德國境內(nèi)的各州，而聯(lián)邦金融監(jiān)管局只在波恩和法蘭克福兩地辦公。德國央行收集的金融信息與聯(lián)邦金融監(jiān)管局共享，為其監(jiān)管提供了基礎(chǔ)，實(shí)際上是德國的微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管使用了一套金融監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施，只是在具體的數(shù)據(jù)處理、風(fēng)險(xiǎn)分析上有所不同。

啟示與建議

地方金融監(jiān)管機(jī)制設(shè)置要符合國情。地方金融監(jiān)管部門是各國因國情和監(jiān)管需要建立的各具特色的監(jiān)管體制的具體組成部分。我國的金融監(jiān)管體系基于我國的行政管理體系，采取了縱向延伸的形式，中央監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)不同程度地延伸到了省、市、縣，地方政府的行政體系內(nèi)也設(shè)立了專司金融監(jiān)管的職能機(jī)構(gòu)。雖然這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式在國際上不常見，僅僅是地方行政基礎(chǔ)很多國家就不具備，但國際上依據(jù)行政區(qū)劃對地方金融活動進(jìn)行監(jiān)管又是必要的，地方金融監(jiān)管作為地方政府內(nèi)設(shè)部門或多或少是存在的，只是表現(xiàn)形式有所不同。在維護(hù)金融穩(wěn)定的框架下，地方金融監(jiān)管部門要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋的總體目標(biāo)，落腳于地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防控責(zé)任具體化，形成對中央金融監(jiān)管必要的補(bǔ)充完善，避免讓地方的金融活動出現(xiàn)監(jiān)管真空。

地方金融監(jiān)管賦權(quán)宜適度。從國際上看，金融監(jiān)管事權(quán)主要是中央（聯(lián)邦）層面的，地方金融監(jiān)管部門的作用是補(bǔ)充性的、差異化的，監(jiān)管活動主要圍繞非主體金融機(jī)構(gòu)開展。從地方金融監(jiān)管責(zé)任分布看，美國的地方金融監(jiān)管采用了類似于分業(yè)監(jiān)管的模式，承擔(dān)除美聯(lián)儲等中央（聯(lián)邦）層面已明確劃分監(jiān)管對象的監(jiān)管責(zé)任;歐盟地方（成員國）金融監(jiān)管主要接受歐盟層面的統(tǒng)一指導(dǎo)，對非主要監(jiān)管對象具有較大的差異化監(jiān)管權(quán)限。因此，我國也可采用類似的方法，進(jìn)一步明確地方金融監(jiān)管的監(jiān)管對象，并結(jié)合實(shí)際情況，對中央與地方監(jiān)管對象和監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，把具有系統(tǒng)性影響的金融活動及時納入中央金融監(jiān)管范疇，制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，避免產(chǎn)生地方金融監(jiān)管能力不足與責(zé)任過重的隱患。

地方金融監(jiān)管的政治性可適度拓展。目前，我國地方金融監(jiān)管部門的審批準(zhǔn)入權(quán)限較少。但是，在金融開放進(jìn)程中，地方政府更要學(xué)會同外國政府和金融機(jī)構(gòu)打交道。在金融監(jiān)管中，地方金融監(jiān)管的行政層級相對較低，對具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管判斷僅代表一定轄區(qū)，不會影響外界對中央金融監(jiān)管甚至中央政府外交政策的不當(dāng)聯(lián)想、解讀和判斷，容易把事情放在“就事論事”的層面，力度和節(jié)奏上的進(jìn)攻和回旋空間都很大。此外，美國不斷延伸金融領(lǐng)域的“域外法權(quán)”，通過金融制裁來干涉他國金融事務(wù)，而實(shí)施主體往往是層級較低的非聯(lián)邦部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，被制裁的機(jī)構(gòu)往往也具體化到區(qū)域和個人。從行政對等的角度來說，我國由地方金融監(jiān)管部門出面溝通和反制，也應(yīng)成為比較可行的方案之一。

責(zé)任編輯：孫 爽