我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)理論構(gòu)建初探

摘 要：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，亦稱“有條件的轉(zhuǎn)移支付”，是中央政府對(duì)地方政府提供的，要求地方政府將其用于指定用途或者具體方向的財(cái)政專項(xiàng)資金。本文結(jié)合外國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可借鑒經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究成果提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)理論框架，立足于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)區(qū)域均等化的現(xiàn)實(shí)目的以及目前仍存在較多資金分配問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)背景，以資源枯竭型城市為例，提出了應(yīng)根據(jù)地區(qū)多樣化、特殊化進(jìn)行分類，構(gòu)建專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的理論，并建立了相應(yīng)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;系統(tǒng)構(gòu)建;資源枯竭型城市;指標(biāo)體系;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

本文索引：劉知希.<變量 2>[J].中國(guó)商論，2022（11）：-142.

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2022）06（a）--03

轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財(cái)政之間縱向不平衡和各區(qū)域財(cái)政之間的橫向不平衡而產(chǎn)生的，是中央政府為縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和促進(jìn)公共服務(wù)均等化所普遍采用的一種政策工具。當(dāng)前在我國(guó)，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種形式。

其中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，亦稱“有條件的轉(zhuǎn)移支付”，是中央政府對(duì)地方政府提供的，要求地方政府將其用于指定用途或者具體方向的財(cái)政專項(xiàng)資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的主要是為了實(shí)現(xiàn)中央政府的特定政策，促進(jìn)特定社會(huì)事務(wù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，除了在法律層面我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法位階較低，內(nèi)容較模糊之外，其實(shí)施過(guò)程中仍存在較多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：（1）政府間財(cái)政關(guān)系劃分不清，導(dǎo)致部分項(xiàng)目重復(fù)接受資金或得不到應(yīng)有資金。（2）缺乏程序制約，主觀性較大。（3）存在由于撥款附加條件，競(jìng)爭(zhēng)性分配等原因促使地方政府收支固化僵化、肢解政府預(yù)算的現(xiàn)象;地方政府“操縱收支”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn);“切塊”分配，層層下?lián)艿闹贫纫泊偈箵芸钏槠?，分配資金無(wú)法在下級(jí)政府發(fā)揮充分作用。

總體來(lái)看，以上問(wèn)題均根源于缺乏規(guī)范客觀的資源配置規(guī)則（科學(xué)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法， 針對(duì)地區(qū)多樣性、特殊性的公式衡量機(jī)制）與嚴(yán)格的法律制度。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)存問(wèn)題對(duì)于地方政府的影響，構(gòu)建專項(xiàng)法律制度的必要性，或從數(shù)據(jù)模型角度分析轉(zhuǎn)移支付分配比重的調(diào)整策略，但仍缺乏對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配程序的系統(tǒng)性構(gòu)建。因此需要結(jié)合中國(guó)背景，吸收外國(guó)經(jīng)驗(yàn)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)角度成果，研究如何建立科學(xué)客觀的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。

1 研究成果回顧及理論框架構(gòu)建

我國(guó)對(duì)于外國(guó)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)研究的文獻(xiàn)較為豐富，總體可得經(jīng)驗(yàn)有：（1）每一種轉(zhuǎn)移支付有其自身的作用特點(diǎn)和范圍，需要根據(jù)本國(guó)實(shí)際，合理選用相應(yīng)形式。（2）轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法律化，減少資金分配的盲目性，確立嚴(yán)格立法和條文約束。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)文獻(xiàn)主要側(cè)重于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對(duì)地方財(cái)政效率或政府之間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的影響，通過(guò)模型與數(shù)據(jù)檢驗(yàn)得出結(jié)論。法律領(lǐng)域相關(guān)文獻(xiàn)分析專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀，提出相關(guān)法治化完善路徑。主要經(jīng)驗(yàn)有：（1）專項(xiàng)與一般性轉(zhuǎn)移支付資金效率沒(méi)有明顯差異。（2）應(yīng)提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法層次，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置。

根據(jù)上述經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)有問(wèn)題和針對(duì)地區(qū)多樣性、特殊性的要求，構(gòu)建以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付理論系統(tǒng)：先進(jìn)行地區(qū)劃分，設(shè)以城市為基礎(chǔ)單位，將地區(qū)劃分為不同類別，在根據(jù)不同類別地區(qū)的特殊性明確地區(qū)現(xiàn)有問(wèn)題和需要，最終以促進(jìn)地區(qū)問(wèn)題解決，滿足地區(qū)需要為目的，確定資金分配具體制度設(shè)計(jì)。此構(gòu)想理論意在防止專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施偏離初衷，關(guān)注地區(qū)特殊性，但仍以縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和促進(jìn)公共服務(wù)均等化為最終目的，最終實(shí)現(xiàn)多樣地區(qū)發(fā)展的“殊途同歸”。

2 資源枯竭型城市實(shí)際構(gòu)想

根據(jù)上文闡述，本文以資源枯竭型城市為例，探究該系統(tǒng)理論的實(shí)際應(yīng)用。

2.1 資源枯竭型地區(qū)劃分

首先應(yīng)明確資源枯竭型城市的定義與相關(guān)城市劃分。資源枯竭型城市是指礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入后期、晚期或末期階段，其累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量的70%以上的城市，其隨著資源開(kāi)采而興起，并依靠資源型產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因資源枯竭而萎縮衰退。2007年12月24日，國(guó)務(wù)院首度出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，并先后公布三批資源枯竭型城市名單，確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。截至2021年，原資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)面貌發(fā)生了顯著變化，但依舊面臨眾多任務(wù)和困難，長(zhǎng)期以來(lái)形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依舊亟待升級(jí)和替換，轉(zhuǎn)型仍在艱難中推進(jìn)。

2.2 資源枯竭型城市的問(wèn)題與需要

2.2.1 資源枯竭型城市的問(wèn)題

（1）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：需要與維穩(wěn)之間的“兩難”。經(jīng)濟(jì)方面，資源枯竭型城市普遍面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，亟需尋找新型替代產(chǎn)業(yè)。但在社會(huì)方面，新舊產(chǎn)業(yè)的交替過(guò)程也會(huì)產(chǎn)生大量社會(huì)問(wèn)題，如資源型企業(yè)關(guān)閉會(huì)導(dǎo)致大量人員失業(yè)。同時(shí)，原有人力資源無(wú)法滿足新型產(chǎn)業(yè)的要求，城市大量下崗失業(yè)問(wèn)題與新型企業(yè)“招工難”問(wèn)題并存;城市社會(huì)保障壓力也會(huì)隨之增大，這些都造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與維持社會(huì)穩(wěn)定間兩難的局面。

（2）環(huán)境問(wèn)題：生態(tài)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的雙重困境。在生態(tài)環(huán)境方面，資源枯竭型城市本在環(huán)境保護(hù)方面就極其薄弱，因資源枯竭而衰退，更加劇了環(huán)境問(wèn)題;在社會(huì)環(huán)境方面，資源枯竭型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在工業(yè)方面較為發(fā)達(dá)，但在其他領(lǐng)域相對(duì)不足。與此同時(shí)，隨著原有工礦區(qū)企業(yè)的搬遷或破產(chǎn)，原企業(yè)所在地需要進(jìn)行改動(dòng);資源枯竭城市歷史遺留問(wèn)題依然嚴(yán)重。

（3）替代產(chǎn)業(yè)：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力不足。資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴性依然較強(qiáng)，其替代產(chǎn)業(yè)雖已有所發(fā)展，但規(guī)模大都很小、層級(jí)較低，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力遠(yuǎn)未形成，難以吸引人才和資金等要素，創(chuàng)新水平低，導(dǎo)致進(jìn)一步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐保障能力嚴(yán)重不足。

2.2.2 資源枯竭型城市的需要

（1）擺脫資源依賴：發(fā)展新型替代產(chǎn)業(yè)。相較森工、石油類型城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，資源枯竭型城市主要擁有煤炭、冶金等礦產(chǎn)類資源，不易在原產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上延伸和發(fā)展，因此，擺脫資源依賴，發(fā)展新型替代產(chǎn)業(yè)是走出困境的唯一出路。資源枯竭型城市應(yīng)在整體改造傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)替代產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展以工業(yè)旅游業(yè)為重點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè);在工業(yè)方面也應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展裝備制造業(yè)等清潔型工業(yè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，深化對(duì)外開(kāi)放和科技創(chuàng)新水平。

（2）借助外力：市場(chǎng)與政策扶持。資源枯竭型城市地方政府資金和人力等都不足以進(jìn)行完全的自我修復(fù)，故亟需外部力量引導(dǎo)與幫助。在市場(chǎng)方面，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)力因素，提升對(duì)外開(kāi)放水平。通過(guò)市場(chǎng)作用激發(fā)企業(yè)活力，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，倒逼本地工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);在政策方面，政府應(yīng)扶持企業(yè)發(fā)展，解決社會(huì)與環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，可以針對(duì)外資進(jìn)入給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)出口貿(mào)易，增加當(dāng)?shù)貙?duì)資本和技術(shù)要素的吸引力，彌補(bǔ)資源的不足。

（3）解決歷史遺留問(wèn)題。在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和其引起的社會(huì)問(wèn)題方面，資源枯竭型城市應(yīng)對(duì)工業(yè)企業(yè)整體實(shí)行改組改制，從根本上解決企業(yè)體制機(jī)制和投入問(wèn)題，增強(qiáng)城市轉(zhuǎn)型的體制活力和發(fā)展動(dòng)力; 應(yīng)促進(jìn)失業(yè)礦工再就業(yè)，舉辦就業(yè)培訓(xùn)，提升其再就業(yè)能力，援助扶持困難群體就業(yè)，開(kāi)設(shè)工業(yè)園等，推出創(chuàng)業(yè)扶持計(jì)劃，開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)崗位。

在環(huán)境方面，資源枯竭型城市應(yīng)大力推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境整治。對(duì)于自然環(huán)境，應(yīng)實(shí)施污染源治理項(xiàng)目與生態(tài)建設(shè)工程，加大對(duì)于塌陷區(qū)，礦山地質(zhì)環(huán)境的治理力度;淘汰落后產(chǎn)能。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)生產(chǎn)排放廢棄物的綜合利用，對(duì)于社會(huì)環(huán)境，應(yīng)積極推進(jìn)棚戶區(qū)改造，同時(shí)也應(yīng)促進(jìn)工廠外遷，營(yíng)造良好城市環(huán)境。

在社會(huì)保障方面，資源枯竭型城市應(yīng)積極改革完善社會(huì)保障制度，建立完善住房保障制度，積極為城市特困群體解決住房難問(wèn)題。與此同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加大民生投入，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，完善城市功能。

解決以上多方面的歷史遺留問(wèn)題，既有利于提升城市原住民生活水平，又有利于培育和引進(jìn)高技能人才，豐富人才基礎(chǔ)，以此推動(dòng)城市的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.3 資源枯竭型地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)

2.3.1 指標(biāo)目的確定

綜上，本文已經(jīng)分析出了資源枯竭型城市的問(wèn)題和發(fā)展需要，明晰了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策的目的：第一，引導(dǎo)資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快新興產(chǎn)業(yè)接續(xù)替代，實(shí)現(xiàn)綠色創(chuàng)新。第二，緩解資源枯竭型城市財(cái)政不足的困境，幫助其解決歷史遺留問(wèn)題。此后便可以確定針對(duì)資源枯竭型城市的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配政策。在此部分，將由上文確定相關(guān)資金分配涉及的指標(biāo)體系，即中央政府將在公式中通過(guò)哪些指標(biāo)變量確定對(duì)于資源枯竭型城市的撥款金額。

2.3.2 指標(biāo)概述

本指標(biāo)體系遵循戰(zhàn)略導(dǎo)向、區(qū)際公平與可操作性原則，將分為常規(guī)指標(biāo)和專向指標(biāo)。其中，常規(guī)指標(biāo)是指在轉(zhuǎn)移支付時(shí)資源枯竭型與非資源枯竭型城市均需要考慮的一般變量，專向指標(biāo)則是為滿足資源枯竭型城市的特殊問(wèn)題與需要涉及的變量，在常規(guī)指標(biāo)與專向指標(biāo)中也細(xì)分建立了一級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo);從評(píng)價(jià)方法看，在賦權(quán)方法方面使用了綜合賦權(quán)法，即基于主、客觀賦權(quán)法各自優(yōu)勢(shì)，將兩者所得權(quán)重進(jìn)行綜合集成。所建立的分配指標(biāo)體系如表1所示。

3 結(jié)語(yǔ)

本文立足于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)區(qū)域均等化的現(xiàn)實(shí)目的，以及目前仍存在較多資金分配問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)背景，以資源枯竭型城市為例，提出了應(yīng)根據(jù)地區(qū)的多樣化特殊化進(jìn)行分類，構(gòu)建專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的理論，并建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系：先以城市為基礎(chǔ)單位將地區(qū)劃分為不同類別，再根據(jù)不同類別地區(qū)的特殊性明確地區(qū)現(xiàn)有問(wèn)題和需要，最終以促進(jìn)地區(qū)問(wèn)題解決、滿足地區(qū)需要為目的，確定資金分配具體制度設(shè)計(jì)。誠(chéng)然，本文的理論提出仍存在諸多不足，但希望亦能啟發(fā)針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)構(gòu)建的研究與思考。

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A Preliminary Study on the Theoretical Construction of China’s

Special Transfer Payment System

—— Taking Resource-depleted Cities as Examples

Shanghai University of Political Science and Law? Shanghai? 201701

LIU Zhixi

Abstract： Special transfer payment， also known as “conditional transfer”， are financial funds provided by the central government to local governments， which local governments are required to use for specific purposes or in specific directions. This study proposes a theoretical framework of special transfer payment system by combining the experience of foreign countries and the research results of China’s economics perspective. Based on the realistic purpose of promoting regional equalization by special transfer payment and the realistic background that there are still more problems of fund allocation， this study proposes the theory of constructing special transfer payment system by taking resource-depleted cities as examples and classifying them according to regional diversification and specialization and the corresponding index system is established.

Keywords： transfer payment; system establishing; resource-depleted city; index system; special transfer payment