“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地權(quán)利發(fā)展與保護(hù)

趙艷霞　徐全洪　武愛(ài)彬　沈會(huì)濤　張焱

摘要：如何立足于農(nóng)戶利益和農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中保護(hù)好農(nóng)戶土地權(quán)利是關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)民富裕的重要問(wèn)題。文章分析了“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性、權(quán)益性、社會(huì)保障性和發(fā)展性的發(fā)展和損失風(fēng)險(xiǎn)，提出了保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)利的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)地流轉(zhuǎn);農(nóng)戶土地權(quán)益

“三權(quán)分置”是我國(guó)現(xiàn)階段的一項(xiàng)重要農(nóng)村土地改革制度，該制度是在現(xiàn)有的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度中，將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從農(nóng)戶的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的土地經(jīng)營(yíng)模式。通過(guò)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，合理配置農(nóng)村生產(chǎn)資源與要素，提升農(nóng)業(yè)效率和發(fā)展水平，滿足農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的土地規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到5.39億畝，占到農(nóng)戶家庭承包耕地面積三分之一，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)7235萬(wàn)戶，占到經(jīng)營(yíng)耕地總農(nóng)戶數(shù)的26%，推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式向規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，土地權(quán)利變化的核心問(wèn)題是農(nóng)戶利益分配的重組，隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，原有的土地權(quán)益責(zé)任關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化，農(nóng)戶的土地權(quán)利面臨著損失風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾與問(wèn)題，加大鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化。如何立足于農(nóng)戶利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中保護(hù)好農(nóng)戶土地權(quán)利，是關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)民富裕的重要問(wèn)題。

一、“三權(quán)分置”制度下農(nóng)戶的土地權(quán)利

分析我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，農(nóng)戶對(duì)承包的土地享有的權(quán)利體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)性、收益性、社會(huì)保障性、發(fā)展性幾方面。

1. 財(cái)產(chǎn)性。我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就是說(shuō)村民集體擁有土地的所有權(quán)，集體組織內(nèi)的農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體所有權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地的基礎(chǔ)權(quán)利，是指村民集體對(duì)土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，對(duì)土地的收益處分反映集體組織內(nèi)農(nóng)戶的共同意志。盡管一些學(xué)者提出集體所有權(quán)存在主體虛置、權(quán)屬不清的內(nèi)在缺陷，但集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)是集體組織內(nèi)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性體現(xiàn)。財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是農(nóng)村土地的基礎(chǔ)權(quán)利，基于財(cái)產(chǎn)性角度，農(nóng)村土地權(quán)利體現(xiàn)在對(duì)土地的占有權(quán)和合法支配權(quán)。

2. 收益性。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)戶投入勞動(dòng)力獲取收益，維系著農(nóng)民的生計(jì)。在“三權(quán)分置”制度下，農(nóng)地在保持“所有權(quán)”和“承包權(quán)”不變的基礎(chǔ)上，通過(guò)不同流轉(zhuǎn)模式將“經(jīng)營(yíng)權(quán)”交到流入方經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是土地的收益性權(quán)利轉(zhuǎn)移給流入方?；谑找嫘越嵌龋r(nóng)戶土地權(quán)利體現(xiàn)在農(nóng)戶承包的土地上投入資金和勞動(dòng)力，合法合規(guī)使用土地獲取收益。

3. 社會(huì)保障性?！俺邪鼨?quán)”是國(guó)家賦予農(nóng)戶的特殊權(quán)利，長(zhǎng)期以來(lái)，在農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善的情況下，農(nóng)戶承包的土地還承擔(dān)了農(nóng)村的基本社會(huì)保障作用。盡管隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶從土地的收益農(nóng)已經(jīng)難以承擔(dān)對(duì)其進(jìn)行生活保障的重任，農(nóng)地土地權(quán)利的社會(huì)保障性作用逐漸減弱，現(xiàn)階段，承包的土地仍是弱勞動(dòng)力農(nóng)戶和喪失城市勞動(dòng)權(quán)返鄉(xiāng)農(nóng)戶的基礎(chǔ)社會(huì)和心理保障，對(duì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定還是起到重要的兜底作用?；谏鐣?huì)保障性角度，農(nóng)戶土地權(quán)利體現(xiàn)在社會(huì)保障體系不完善條件下，農(nóng)戶承包的土地作為農(nóng)戶基本生活保障。

4. 發(fā)展性。發(fā)展權(quán)是個(gè)人、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來(lái)利益的權(quán)利，是每個(gè)人為實(shí)現(xiàn)生命的意義而享有的自由發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。基于發(fā)展性角度，農(nóng)戶土地權(quán)利體現(xiàn)在農(nóng)戶通過(guò)經(jīng)營(yíng)承包土地在獲得收益的同時(shí)，也積極參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展的參與感與獲得感。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地權(quán)利發(fā)展和損害風(fēng)險(xiǎn)

隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地權(quán)益責(zé)任關(guān)系逐漸發(fā)生變化，國(guó)家出臺(tái)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)的政策，農(nóng)戶的土地權(quán)利得以穩(wěn)定和發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)戶土地權(quán)利也面臨受到損害的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是農(nóng)村土地的基礎(chǔ)權(quán)利，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)戶，土地依舊是安身立命的根本，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提是堅(jiān)持集體所有權(quán)穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán)，也就是首先穩(wěn)定和保護(hù)農(nóng)戶土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。隨著土地制度改革的深入，農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得到發(fā)展，黨的十七屆三中全會(huì)就開(kāi)始要求保持現(xiàn)有的土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，2019年發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》，從國(guó)家政策層面穩(wěn)固了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)戶地權(quán)意識(shí)加強(qiáng)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)從自發(fā)、短期和小范圍轉(zhuǎn)入到規(guī)?；?、規(guī)范化發(fā)展，農(nóng)戶土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性得以保護(hù)。而同時(shí)，農(nóng)戶土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利也面臨損失風(fēng)險(xiǎn)，首先是財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，在集體所有權(quán)主體不清晰、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)繼承和有償退出等制度尚不完善的情況下，對(duì)于規(guī)模大、流轉(zhuǎn)期長(zhǎng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，很多農(nóng)戶擔(dān)心收不回土地，流轉(zhuǎn)出去的土地也面臨著因經(jīng)營(yíng)方投資失敗棄耕，農(nóng)戶收不回土地造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。其次是財(cái)產(chǎn)支配權(quán)損失風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際運(yùn)作中，在政府和資本的強(qiáng)勢(shì)作用下，農(nóng)戶往往處于相對(duì)弱勢(shì)地位缺乏自主流轉(zhuǎn)的選擇能力，失去財(cái)產(chǎn)支配全力，造成農(nóng)戶土地權(quán)利的損失。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后還面臨財(cái)產(chǎn)損壞風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)主體可能會(huì)注重短缺期經(jīng)濟(jì)效益，加大土地索取，不注重土地生態(tài)建設(shè)，甚至改變土地用途，尤其是短期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)顯著降低了農(nóng)戶施用有機(jī)肥的概率，土地經(jīng)營(yíng)方對(duì)土地不合理利用，對(duì)農(nóng)戶土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利形成損失風(fēng)險(xiǎn)。

2. 收益性權(quán)利。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)受到土地規(guī)模、技術(shù)水平等因素限制，農(nóng)地獲得的收益經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，“三權(quán)分置”制度推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，農(nóng)地作為生產(chǎn)要素充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地權(quán)利收益性體現(xiàn)為通過(guò)流轉(zhuǎn)土地獲取的收益，農(nóng)地流轉(zhuǎn)常見(jiàn)的模式以轉(zhuǎn)包、出租和股份合作模式為主，占流轉(zhuǎn)面積的85%以上，農(nóng)戶通過(guò)收取流轉(zhuǎn)租金或股份分紅獲取收益。農(nóng)地的收益性權(quán)利面臨的損失風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為收益不穩(wěn)定帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)投資具有投資大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱、自然風(fēng)險(xiǎn)大等特征，當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)不善或受到自然風(fēng)險(xiǎn)影響導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)投資失敗，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶沒(méi)有收益又無(wú)法收回土地，農(nóng)戶的土地權(quán)益存在受損風(fēng)險(xiǎn)。其次是收益權(quán)價(jià)值低估風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不易界定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度低，由于信息不對(duì)等可能造成農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益損失。04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2

3. 社會(huì)保障性權(quán)利。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)保障體制的不斷完善，農(nóng)戶土地的社會(huì)保障性權(quán)利功能將逐漸弱化?！叭龣?quán)分置”制度的實(shí)施，農(nóng)戶土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性和收益性得到保護(hù)的情況下，其社會(huì)保障權(quán)利的功能即可得以實(shí)現(xiàn)。

4. 發(fā)展性權(quán)利。農(nóng)地耕作是農(nóng)戶參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要途徑，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶獲取租金或股金收益的同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可為不外出務(wù)工的農(nóng)戶提供勞動(dòng)服務(wù)和參與合作的機(jī)會(huì)，為農(nóng)戶土地的發(fā)展性權(quán)利提供了更廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)戶土地的發(fā)展性權(quán)利面臨的損失風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在三方面，首先，農(nóng)戶發(fā)展能力不足導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)缺失，受教育程度、技術(shù)能力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約多數(shù)農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中屬于弱勢(shì)群體，自身發(fā)展能力不足，不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)民的就業(yè)難度加大;其次農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制松散導(dǎo)致農(nóng)戶發(fā)展機(jī)會(huì)受限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間在利益方面相互聯(lián)系、相互作用的制約關(guān)系，經(jīng)營(yíng)主體為建立穩(wěn)定的合作協(xié)作關(guān)系和調(diào)動(dòng)農(nóng)戶履行契約的積極性而作出的激勵(lì)性制度安排，其核心是如何科學(xué)合理處理收益分配關(guān)系，農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模式仍以租金式為主，租金成為流轉(zhuǎn)雙方唯一的現(xiàn)實(shí)交集，同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶可能失去參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)。第三則是面臨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興發(fā)展紅利損失風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)家加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史時(shí)期，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶面臨被排斥在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)主體獲取收益時(shí)，普通農(nóng)戶無(wú)法享受鄉(xiāng)村發(fā)展的福利，出現(xiàn)對(duì)原有鄉(xiāng)村農(nóng)戶形成擠出效應(yīng)的現(xiàn)象，加大鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化。

三、農(nóng)戶土地權(quán)利保護(hù)建議

1. 穩(wěn)定和保護(hù)農(nóng)戶土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民生存和發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用， “三權(quán)分置”政策的重點(diǎn)是放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但必須堅(jiān)持和維護(hù)農(nóng)地承包權(quán)的基礎(chǔ)性地位，避免應(yīng)為經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擠壓承包權(quán)，造成農(nóng)戶土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性損失。強(qiáng)化農(nóng)戶的土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性認(rèn)知，尊重農(nóng)戶意愿，保障其對(duì)承包土地的自主處置權(quán)利。規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序和合同，明晰流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與責(zé)任，維護(hù)農(nóng)戶對(duì)土地使用的知情權(quán)、土地使用的合法合規(guī)的監(jiān)督權(quán)、制止經(jīng)營(yíng)者損害農(nóng)地和農(nóng)業(yè)資源的權(quán)利。

2. 促進(jìn)農(nóng)戶融入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，分享社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的土地發(fā)展性權(quán)利。通過(guò)廣泛的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、經(jīng)營(yíng)能力，使其積極參與到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)和收益，提升自身發(fā)展動(dòng)力和參與社會(huì)活動(dòng)的能力。

3. 創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，爭(zhēng)取農(nóng)戶土地的發(fā)展性權(quán)利。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要將農(nóng)民權(quán)利擺在核心位置，更多考慮農(nóng)民個(gè)體權(quán)利需求及其對(duì)產(chǎn)權(quán)的預(yù)期。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要豐富流轉(zhuǎn)模式，謀求合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶的利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使雙方的利益趨于一致，共同提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，這也是決定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能否長(zhǎng)期堅(jiān)持發(fā)展的關(guān)鍵因素。

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*本文為2019年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“‘三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制研究”（2019031203005）成果。

（作者單位：河北省科學(xué)院地理科學(xué)研究所）04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2