宅基地使用權的歷史性認識與無償繼承的再證成

肖頌洋

摘要：宅基地使用權自1949年以來一直在演變、更新，結合歷史背景以及社會情境可以總結為政治激勵性質的“社會契約”（1949～1962年）、服務性質的功能板塊（1962～1982年）、市場體制的流動要素（1982～1998年）及植根村社傳統(tǒng)的社會產(chǎn)權（1998年至今）。對宅基地使用權的歷史性認識以及歷時性歸納可以為宅基地使用權的繼承性提供一種重要的歷史資源庫存，夯實無償繼承的理論基礎，克服“貨幣繼承”方案設計之中的邏輯缺陷及利益短視。

關鍵詞：宅基地使用權;制度變遷;無償繼承

一、問題、綜述與進路

土地，是中國人最為執(zhí)著和依賴的生活資源之一，關于土地的制度設計和權利配置是帝制中國政權交替的隱形主線。新中國成立以來，土地被技術性的政治建構劃分成不同性質的部分，其中宅基地便是其中重要的組成部分。

關于本文的主題：宅基地使用權制度演變與宅基地使用權繼承，學界已素有探討。關于前者，各學者都持有不同的觀點、劃分出不同的時間階段，并無統(tǒng)一定論，主要是持三分法或者四分法。如三分法者，朱新華等人認為是“宅基地農民私人所有時期（1949～1962年）、宅基地使用制度形成時期（1962年到20世紀90年代末）、宅基地使用權流轉探索時期（2000年至今）”。李泉認為是1949～1978年、1978～2000年及2000年至今的制度演變過程。刁其懷認為是“宅地私有并可自由處分、地歸集體所有房屋可買賣及地歸集體所有房屋處分受到限制”的變化過程，其他學者如王鈺（2009）、王小瑩（2012）、祁全明（2018）、楊德群、譚樂（2020）等學者也持三分法觀點。如四分法者，丁關良認為是“農村宅基地農民私人所有，農民享有宅基地所有權”“宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有，農民享有宅基地使用權”“宅基地屬于農民集體所有，農村居民和城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權”“宅基地屬于農民集體所有，農戶享有宅基地使用權”的四個變遷過程，喻文莉等人認為是“土地改革階段”“農村合作化階段”“人民公社階段”“改革開放階段”的嬗變過程，郭貫成等人則認為宅基地制度的變遷歷經(jīng)了“宅基地私人所有時期：國家主導下的制度安排（1949～1962年）”“宅基地集體化時期：‘居者有其屋’的保障功能（1962～1982年）”“宅基地使用主體寬泛時期：市場化發(fā)展的利益訴求（1982～1998年）”“宅基地流轉收緊時期：新農村建設的管理手段（1998～2017年）”“宅基地賦權強能時期：鄉(xiāng)村振興中的制度供給（2017年至今）”。也有學者抽離具體時間，以宅基地使用權的權能閾值或制度趨向進行探討，董新輝認為是“‘兩權合一’模式下的自由流轉階段、‘兩權分離’模式下的變相流轉階段和‘兩權分離’模式下的限制流轉階段”，劉守英等人認為整個宅基地使用權制度的演進過程是“產(chǎn)權弱化與管制強化”，胡新艷等人認為宅基地制度的趨向與變遷是“從居住保障轉向財產(chǎn)權利”的過程。關于后者，整個學界有著這樣一個過程：在2000年以前，幾無論者認為宅基地使用權可以繼承，在中國知網(wǎng)上可以找到的、最早較為深入剖析、論證宅基地使用權繼承問題的是學者張衛(wèi)。此后，任中秀、姜紅仁等學者先后撰文，進而開始了2010年至今論證宅基地使用權繼承的熱潮。目前來講，學者們的討論重心已從能否繼承轉向應否繼承以及繼承制度的設計之上。尤其是在繼承制度的設計上，諸多學者提出了“法定租賃權”或“貨幣繼承”的方案：劉凱湘等學者認為，應當在集體經(jīng)濟組織、農民和農房受讓人之間形成三方權利義務關系，構建宅基地的法定租賃權制度，使非本集體成員以繼承方式獲得宅基地的法定租賃權。龍翼飛、徐霖提出“農村宅基地使用金”并用之“作為服務社會主義新農村建設的專項資金，用于農民集體組織的公共設施、文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等項目的建設”。此外，如徐致遠、徐瑋晶、朱楠楠、卓夢珠、孫樹惠、李瀟曉以及盛亞南等學者也持類似觀點。這些有償繼承的理論方案在一定程度上被部分地方政府所采納并通過地方性法規(guī)予以實踐？譹？訛。然而，無論是近年來的《民法典》《土地管理法》等修法運動，抑或是“房地一體”的全國性政策，均沒有采納有償繼承的理論方案，有償繼承以及無償繼承之間存在一種深刻的矛盾張力。所以，盡管宅基地使用權繼承政策已被寫進中央層面政策文本，然而作為中央政策文本的無償繼承方案理論性基礎受到忽視，對有償繼承方案的挑戰(zhàn)更是無力還擊，亟需擺脫原有路徑，重新構建具有解釋力的分析框架。

制度是社會生態(tài)及系統(tǒng)秩序的有效范式，而社會是變遷的、動態(tài)的，社會結構與行為主體會隨著社會情境的變化而不斷進行定界和交換。由此，歷史制度主義作為一種經(jīng)典的社會科學分析方法，其力求通過分析“國家宏大制度背景與具體制度安排之間的結構關系”進而解釋當下的社會現(xiàn)象。本文力圖通過梳理1949年以來宅基地使用權制度變遷的具體歷程，分析宅基地使用權的歷次屬性演變與制度目的，進而為當下宅基地使用權的無償繼承找尋歷史性的理論基礎。

二、脈絡：宅基地使用權的歷次形變過程

宅基地使用權的權利屬性和閾值在1949年后發(fā)生過數(shù)次形變，其背后顯現(xiàn)的不僅是法律的變遷，而更是一種歷史現(xiàn)場和社會制度的宏大變化。總體上，宅基地使用權歷經(jīng)了以下四次形變。

（一）自由與所有：財產(chǎn)權與政治允諾（1949～1962年）

對一切土地權利進行再分配及制度再構建，是革命時期及20世紀40年代末土地政策的內在邏輯。1949年3月，中共中央召開中共七屆二中全會，明確提出“人民民主專政”“沒收封建階級的土地歸農民所有”，而在更早的“根據(jù)地”時期，將土地所有權給予農民，已是既定政策？譹？訛。這種既定政策包含著兩種意義：其一是規(guī)范意義的財產(chǎn)權，其二是一種重要的社會權性質的政治允諾。一方面，“工廠歸工人，一切土地歸農民，瓜分地主田地”“徹底平均分配土地”等政治允諾是土地革命時期的主要性標語，這些政治標語、文本憑借其簡短有力以及獨特的體裁，使得“接收者在解釋這些文本的時候，也往往帶有一些特殊也更為現(xiàn)實的期待，即能在多大程度上滿足‘我’之所想”，使得“還地于民”“平均地權”等政治構想得以充分實踐，土地與廣大農民之間的關系被重新建構，廣大農民從租戶、佃農蛻變?yōu)樗腥?、擁有者，進而黨從廣大群眾中獲取澎湃力量，持續(xù)推動革命的勝利。另一方面，通過這類承認性的規(guī)范文本，擁護新政權且“干凈”的農民在新中國成立之初就與那些地主階級、反動階級、官僚壟斷階級明確區(qū)分開來，被承認為國家政權的領導者和社會主義社會的主人，土地擁有了一種財產(chǎn)權以外的社會權性質，即土地權不僅是一種權利，更是一種區(qū)分標志，擁有土地者是新中國里擁有完全政治權利、社會權利的公民。而這種強烈的政治區(qū)分色彩，也正是這一階段中土地最為明顯和獨特之處。與之契合，1950年頒布的《土地改革法》開篇明確“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產(chǎn)力，發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。1954年《憲法》規(guī)定“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權”，即通過法律的形式實現(xiàn)這種政治允諾，并從憲法的角度進行更高層次的確認。出于政治允諾與承認價值的邏輯，并確保新政權得以迅速穩(wěn)定及重建迥異于以前的社會秩序，這一時期農民對土地（宅基地）的支配權能最為完整和寬廣，政府“承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”。此外，農民對土地權利橫向寬廣外，其權利也呈現(xiàn)縱向到深的特點。這是因為這一階段的土地尚未被制度技術進行手術刀般的切割，并未劃分為不同性質的土地形態(tài)，關于土地制度的構建趨于一元化、簡單化。由此看出，這一時期的土地（宅基地）并非以社會福利或居住保障屬性的權利作為主要屬性，它是一種深嵌于政治體系建構、兌現(xiàn)政治允諾的權利安排，土地所有權的界定及賦予是基于對社會階層進行總體劃分，質言之，此階段的土地（宅基地）權利制度是比“公法產(chǎn)物”序位更高的存在，是一種國家與公民之間的政治激勵性質的“社會契約”。為此，本階段的土地（宅基地）權利制度的政治屬性是第一位的，社會保障屬性是第二位的。而由于20世紀50年代百廢待興，計劃經(jīng)濟是主要經(jīng)濟調節(jié)手段，公民個體之間的收入差距極少，故經(jīng)濟屬性幾近于無。

（二）“初生”時代：服務性質的功能板塊（1962～1982年）

與古代帝制中國不同的是，新中國對鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出強烈的使命責任與政治自覺。“‘政黨’在鄉(xiāng)村治理體系中居于核心地位，是中共鄉(xiāng)村治理體系與歷史上任何一種鄉(xiāng)村治理相區(qū)別的關鍵因素”，政黨對鄉(xiāng)村政權以及黨建的高度重視，使得“政黨下鄉(xiāng)”真正地滲入到鄉(xiāng)村的“毛細血管”中，千百年來基層治理的技術褶皺被迅速蕩平，“皇權不下鄉(xiāng)”的治理傳統(tǒng)也終成歷史。在此期間，國家在政治、文化、社會等一系列的制度上進行深刻變革并形成了“全能主義”的政治體制，“國家權力覆蓋整個社會，個人高度依附于國家，民眾被動員起來實現(xiàn)國家目標”。而土地作為最重要的生產(chǎn)資料和資源之一，也無可意外地被納入其中，20世紀50～60年代的土地權利制度迎來了屬性及功能的巨變。首先，1954年，黨中央在農村大力推進合作化，互助組、初級社及高級社的“野蠻生長”使農村的集體化來得極為順暢，相對分散的個體農民從此走向集體化的道路，而這一次極為成功的集體化改造也使宅基地使用權在日后的形變預留了形塑空間。1962年，中共八屆十中全會頒布的《農村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣”“社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。”這不但是“宅基地”第一次在我國法律文件中出現(xiàn)，而且對宅基地所有權和房屋所有權作出制度上的分離設計，使其成為以后社員權捆綁宅基地使用權的理論淵藪，許多與當下宅基地使用權相關的無償、無期限、人身屬性、成員權、“兩權分離”等概念均源自這一階段。進而有學者將此階段的宅基地使用權制度概括為“宅基地集體化時期”，認為“這種具有身份性、福利性的制度在中國特殊歷史階段被賦予了承擔農民基本社會保障的功能”。

如果將本階段的宅基地使用權制度單獨地抽離，確實能得此社會保障屬性的結論，然而這種分析路徑卻忽視了本階段與上一階段的歷時性聯(lián)動、子制度與社會總制度之間的共同分析。從本階段的歷史情境出發(fā)，“初生”的宅基地是內嵌于人民公社體制的一項子制度，其根本目的在于集中土地力量和土地資源，并通過“剪刀手”模式進行農業(yè)反哺工業(yè)，以期完成工業(yè)化和超英趕美。要言之，這一時期的所有個體與資源都需要服務于國家的整體性目標，宅基地制度仍然有著深刻的政治屬性，只不過這種政治屬性由政治激勵性質的“社會契約”轉變?yōu)椤叭苤髁x”政治體制下的具有服務性質的功能板塊。社會保障屬性的產(chǎn)生應當理解為由“社會契約”過渡至具有服務性質的功能板塊過程中的漸進路徑選擇，這種路徑選擇一則要為獲得前所未有的社會動員能力而奠定制度基礎，二則要為集體化運動找尋平穩(wěn)推進的政策空間。質言之，這時期的宅基地使用權的第一屬性并非社會保障，而是服務于雙重趕超的政治目標的政治屬性。

（三）財產(chǎn)權時代：改革開放下的經(jīng)濟屬性（1982～1998年）

改革開放的經(jīng)濟體制變革率先從農村取得突破，形成“體制外先行”的基本路徑，經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟嬗變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的同時，宅基地使用權制度開始再次轉向。

歷經(jīng)十年的經(jīng)濟停滯時期，國家急需打破僵化陳舊的機制體制，充分調動所有可以調動的資源要素，進而構建商品經(jīng)濟以及市場經(jīng)濟體制。正在這一時期，宅基地使用權的經(jīng)濟屬性“從無到有”“高歌猛進”，成為改革開放下極具經(jīng)濟屬性的市場流動要素。1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1986年的《土地管理法》不但明確宅基地使用權“房地一體”的法理邏輯，而且先后對非本集體成員成為宅基地使用權的權利主體予以確認，擴寬宅基地使用權的準入資格路徑。為此，有學者將這一階段稱之為“延續(xù)保護”時期。顯然，該時改革開放正處于“摸著石頭過河”的探索階段，關于宅基地使用權的政策基調也隨整個社會時勢而變動，在強調以“經(jīng)濟建設為中心”的路線導向中，作為一種土地資源的宅基地也被賦予其“經(jīng)濟使命”。

1987年，隨著包產(chǎn)到戶的推進和從業(yè)限制的松綁，廣大農村出現(xiàn)了“私有化”和自由化浪潮，農村社會的迅速發(fā)展中不但出現(xiàn)了從事商品生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)戶，而且產(chǎn)生了更大的用地需求，衍生出一定的“占地”“用地”熱潮。此時，農村宅基地經(jīng)濟屬性和社會保障性的矛盾和張力逐漸出現(xiàn)：到底是繼續(xù)將其作為市場流動要素之一，抑或是“緊急剎車”突出“居者有其屋”的社會保障功能？1990年，國務院批轉國家土地管理局的《關于加強農村宅基地管理工作的請示》，該通知開篇言明“我國實行改革開放政策以來，農村經(jīng)濟有了很大發(fā)展。農民在收入增加、生活水平提高之后，出現(xiàn)了興建住房熱，造成宅基用地不斷擴大，使大量的耕地被占?！庇墒?，國家開始對農村土地轉讓的各種亂象予以整頓，宅基地使用權的政策基調也“突然轉向”。正是從20世紀90年代末期開始，宅基地使用權的經(jīng)濟屬性逐漸“暗淡”，使得財產(chǎn)權的閾值不斷限縮，最終在理論上讓位于身份屬性和福利性。

（四）限縮與整頓：社會產(chǎn)權的形成與發(fā)展（1998年至今）

限縮與整頓的標志是1998年的《土地管理法》。該法不但刪除了城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權的條款，更由此明確規(guī)定了“一戶一宅”的取得制度。隨后，國務院辦公廳的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（1999年）、國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年）、國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（2007年），多次明令禁止城鎮(zhèn)居民不得購買宅基地和農村住宅，宅基地使用權的財產(chǎn)屬性進一步萎縮。盡管《物權法》明確宅基地使用權為“用益物權”，但轉引條款的存在使得公權力獲得更加巨大的管理、干預空間，被許多法學者斥其嚴重壓制私權的正?！吧L”。

然而，兩個時期的交接不是斷然割裂的，法律與政策的調適與執(zhí)行也并非一日而就。在長時間寬松之后的驟然緊縮，對農村社會的村社結構和地權認知產(chǎn)生了一定的影響。一方面，縱觀1962～1998年間，除卻所有權被抽剝以外，農民對宅基地使用權的支配性權能是極其強大的，甚至回溯到20世紀50年代，“祖業(yè)權”的思維也已嵌入到農民乃至全體公民的地權認知之中，“祖業(yè)權作為一種非正式的鄉(xiāng)土產(chǎn)權，主要是一種基于家族（宗族）的共同所有產(chǎn)權”，是“在家族綿延中形成的產(chǎn)權復合體”。為此，當階段性的“政治運動”逐漸遠去、改革開放走上了平穩(wěn)有序的新發(fā)展道路，在歷經(jīng)多次權能屬性的演變、轉換后，宅基地使用權的村社屬性開始凸顯，這種村社屬性建基于村社共同體的建構與維持，并表現(xiàn)為“以歸屬感、傳統(tǒng)和習慣為基礎的社會關系網(wǎng)絡”，這種村社屬性也是歷次演變之中的隱性脈絡。另一方面，改革開放以來帶來的翻天覆地改變，在農村中分化出不同行業(yè)、不同階層的內在群體，這些分化的階層瓦解著村社共同體的社區(qū)共識，表現(xiàn)為“階層分化與地權沖突”。為此，這一階段里，作為村社共同體系的節(jié)點，宅基地使用權不再僅是法理上的用益物權、成員權以及經(jīng)濟學上的土地資源，而是超越法學、社會學以及經(jīng)濟學的一種“社會產(chǎn)權”，在大部分地區(qū)、大部分情境下，它的村社屬性、社會屬性遠比經(jīng)濟屬性更為重要。

三、啟示：宅基地使用權歷次形變與繼承性的關聯(lián)

由上文的分析、歸納可知，宅基地使用權的歷次形變過程是政治激勵性質的“社會契約”（1949～1962年）、服務性質的功能板塊（1962～1982年）、市場體制的流動要素（1982～1998年）以及植根村社傳統(tǒng)的社會產(chǎn)權（1998～至今）。為此，我們可以總結出宅基地使用權演變脈絡的深層邏輯是：必然會與社會情境密切契合，與政策或相關制度目標高度趨同并深嵌于社會土壤里。這樣的深層邏輯對宅基地使用權的無償繼承性有何啟示呢？或者能在理論性基礎上找尋怎樣的歷史庫存資源呢？蓋有以下三點。

一是宅基地使用權的無償繼承性源自社會多元、協(xié)同化的發(fā)展需要。進入“十四五”時期，國家與經(jīng)濟社會進入了一個要求更加多元化、協(xié)同化、全面化的發(fā)展階段，“統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局，協(xié)調推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局”“堅持農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化一體設計、一并推進”？譹？訛是黨和國家今年以來在農村工作的總體要求之一。農村社會的多元、協(xié)同化發(fā)展就在于經(jīng)濟（農業(yè)產(chǎn)品供給）、文化（文化傳承）以及生態(tài)（生態(tài)屏障）一同發(fā)展，而不能在三者之間有所偏頗。過去學界中長期主張、奉行宅基地使用權的用益物權屬性、經(jīng)濟價值功能，就是對其文化——社會屬性有所輕視，甚至有些“視而不見”，但是這種理論的缺失也正出于宅基地使用權的經(jīng)濟價值并未成為其首要的功能，在許多中西部農村地區(qū)、東部遠郊農村地區(qū)，宅基地使用權談不上什么巨大的經(jīng)濟價值。因此，從社會多元、協(xié)同化的發(fā)展需要作為邏輯起點，宅基地使用權作為具有文化傳承意義的社會產(chǎn)權，其應當被賦予無償繼承性。

二是宅基地使用權的無償繼承性源自城鄉(xiāng)一體化政策的內在目標。施行限制、緊縮的宅基地使用權政策的背后，是一條在正式制度上巨大的城鄉(xiāng)鴻溝，鄉(xiāng)村精英的不斷流失也使鄉(xiāng)村社會漸趨困頓。城鄉(xiāng)二元體制割裂了集體成員與非本集體成員之間通過正式制度層面的聯(lián)系，非本集體成員往往只能通過非正式制度層面與在鄉(xiāng)村生活的父祖輩以及村集體產(chǎn)生聯(lián)系。近年來，國家不斷出臺相關政策，均擬在填平、縮小這種差距，質言之，致力于構建城鄉(xiāng)一體化格局是諸多農村政策的首要目的，而宅基地使用權的無償繼承正是彌合城鄉(xiāng)二元差序格局的有效路徑。通過賦予非本集體成員繼承宅基地使用權的權利，為非本集體成員的“返場”創(chuàng)造一個正式平臺，通過宅基地使用權這一復合性的社會產(chǎn)權為鄉(xiāng)村社會保持甚至注入更多城鄉(xiāng)交流的活力——這種活力并非經(jīng)濟交換的過程或頻率，而是一種非正式交流、鄉(xiāng)村事務參與或支持的內生活力，從而產(chǎn)生出彌合城鄉(xiāng)差序格局的政策力量。而如果全國性地施行有償繼承的方案，無疑會使很多對宅基地使用權使用效率不高的非本集體成員產(chǎn)生經(jīng)濟負擔，進而可能倒逼數(shù)量眾多的非本集體成員徹底“離場”，這必然會加深城鄉(xiāng)之間的裂痕。

三是宅基地使用權的無償繼承性源自村社共同體的文化傳統(tǒng)。盡管在過去改革開放過程中“圈層結構”已經(jīng)變遷、形成，村社集體在土地規(guī)模流轉、征收中也逐漸失去共同體意識，但是在全國絕大部分農村地區(qū)仍然處于熟人社會和傳統(tǒng)習慣的調節(jié)中，“祖業(yè)權”以及地域根文化思想仍然相當濃厚。而作為“祖業(yè)權”以及地域根文化思想的物質載體——宅基地使用權應當被賦予無償繼承性。宅基地使用權及其地上房屋不但是“認祖歸宗”“葉落歸根”的物質載體，更是憑吊先人、延綿家族記憶的空間共同體。在實際中，宅基地使用權仍然發(fā)揮著很強的“結點”作用，為非本集體成員或“城鄉(xiāng)兩棲族”提供在清明、中秋或者春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日返鄉(xiāng)過年的休憩、交流空間。

綜上所述，宅基地使用權的屬性和功能一直處于變動不居之中，政治屬性、社會屬性以及經(jīng)濟屬性相互交替，權利閾值隨著社會發(fā)展以及政策轉變也一再變化。學界長期以其經(jīng)濟屬性作為繼承性的倫理性基礎，并發(fā)展出一套“貨幣繼承”的方案設計卻始終于邏輯上不能自洽，此正是僅從本階段分析宅基地使用權的功能，對宅基地使用權的各種屬性把握不全而致。而宅基地的歷史性認識及歷時性演變正好可以填補無償繼承的理論基礎，此也正是本文的小小貢獻。

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（作者單位：華南師范大學政治與公共管理學院）