孔翠芳

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，深化戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，今年中國將堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，重點(diǎn)針對存量未落戶人口深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市水平。

一、推進(jìn)市民化工作面臨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿下降的困難

（一）大量調(diào)查表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶意愿持續(xù)下降

根據(jù)國家發(fā)展改革委和全國總工會(huì)2020年開展的問卷調(diào)查顯示，48.34%的農(nóng)民工明確表示不愿意在城市落戶。國家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心公布的數(shù)據(jù)也表明，流動(dòng)人口在城市落戶的意愿呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，2012—2017年，東部地區(qū)和西部地區(qū)落戶意愿分別由53.3%、43.7%下降到48.6%、34.1%。在山東的調(diào)查顯示，農(nóng)民工不愿意在城市落戶的比例由2016年的37.3%提高到2020年的48.4%;尤需注意的是，農(nóng)民工落戶意愿并沒有隨著進(jìn)城務(wù)工時(shí)間變長而提高，務(wù)工少于5年的人員不愿落戶比例為45.2%，而務(wù)工5—10年的農(nóng)民工不愿落戶比例達(dá)50.75%。

（二）部分地區(qū)出現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍人口遷往農(nóng)村的現(xiàn)象

一些地區(qū)出現(xiàn)城市戶籍人口回遷農(nóng)村的現(xiàn)象。浙江省部分地區(qū)順應(yīng)人口返鄉(xiāng)需求，出臺(tái)城鄉(xiāng)居民戶口雙向遷移規(guī)定，如湖州市德清縣明確了7種允許城鎮(zhèn)戶口遷往農(nóng)村的情況。2015年來，全縣農(nóng)村戶籍人口遷往城鎮(zhèn)的為2154人，而城鎮(zhèn)戶籍人口遷往農(nóng)村的達(dá)到5394人，比村遷城多出3000多人。部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民家庭戶口拆分落戶的情況。福建省德化縣農(nóng)民通過家庭分戶方式享受城鄉(xiāng)兩邊的政策便利和福利。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿下降的三個(gè)主要原因

（一）不落戶同樣可以享受大多數(shù)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)

隨著基本公共服務(wù)提供方式改變和均等化，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)已經(jīng)基本覆蓋常住人口。居住證制度保障了城鎮(zhèn)未落戶常住人口公平享有義務(wù)教育、就業(yè)等在內(nèi)的6項(xiàng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù);一些地區(qū)居住證“含金量”大幅提升，如武漢市居住證持有人享有10類基本公共服務(wù)和10類便利，服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到106項(xiàng)，占戶籍人口享受服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量（122項(xiàng)）的86.9%。全國1億多持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，很多已基本等同于城鎮(zhèn)戶籍居民享有的權(quán)益。全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面建立，同一地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)基本一致。在多數(shù)城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶享有的基本公共服務(wù)與是否落戶的關(guān)聯(lián)已經(jīng)減弱。

（二）落戶可能導(dǎo)致原來享有的農(nóng)村權(quán)益喪失

農(nóng)村戶籍“更加值錢”。隨著公共資源向農(nóng)村傾斜力度加大，農(nóng)村居民享有的宅基地資格權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)等“三權(quán)”權(quán)益價(jià)值更加凸顯。如，浙江省德清縣某村莊自開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以來，村民股權(quán)分紅從2013年每股684元增加到2萬多元，本村居民沒有戶籍遷出情況。落戶城鎮(zhèn)后在農(nóng)村權(quán)益無法得到有效保障。有關(guān)政策文件要求不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的“三權(quán)”。但效力更高的《村民委員會(huì)自治法》規(guī)定，“三權(quán)”收益等分配事項(xiàng)，需經(jīng)村民會(huì)議討論且超過到會(huì)人員的半數(shù)以上通過方可有效。一些村莊在分配征地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，通常以此規(guī)定為依據(jù)，將分配范圍限于本村戶籍人口。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東、浙江等地普遍存在上世紀(jì)90年代因購買城鎮(zhèn)戶口而必須退出農(nóng)村土地和權(quán)益的居民，很多居民想返鄉(xiāng)落戶但存在較大障礙。

（三）落戶并不能顯著增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的穩(wěn)定性

就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定的關(guān)鍵，當(dāng)前就業(yè)市場化不斷深化，就業(yè)崗位與戶口本身的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)下降;同時(shí)，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)廣泛展開，參加培訓(xùn)與是否落戶也沒有直接關(guān)系。落戶并不能明顯增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)穩(wěn)定性。從就業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)技能看，農(nóng)民工短期內(nèi)在城市穩(wěn)定下來的難度較大。2019年從事建筑業(yè)、批發(fā)零售、居民服務(wù)等不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工比重約為45%，初中及以下文化程度農(nóng)民工占總量的72.3%。2020年農(nóng)民工就業(yè)受疫情沖擊較大，總量比2019年減少517萬人?；剜l(xiāng)反而為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口緩沖不穩(wěn)定性提供了選擇。

三、從當(dāng)前形勢與長遠(yuǎn)發(fā)展看農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的趨勢

落戶是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的重要標(biāo)志之一，而從就業(yè)、居住、生活等方面融入城鎮(zhèn)則是實(shí)現(xiàn)市民化的根本。隨著基本公共服務(wù)均等化步伐加快、就業(yè)市場化程度加深、居住證制度的全面覆蓋，落戶與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)減弱，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作重點(diǎn)要有所調(diào)整。

從當(dāng)前形勢看，外部環(huán)境存在極大不確定性，農(nóng)村權(quán)益仍是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮著重要穩(wěn)定作用，新技術(shù)發(fā)展使部分就業(yè)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工商資本下鄉(xiāng)和農(nóng)村公共資源投入增加改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，這些對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿有重要影響，也對推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作提出新要求。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更希望享受城鄉(xiāng)“兩便”的福利。因此，推進(jìn)市民化的關(guān)鍵已經(jīng)不在于落戶，重點(diǎn)在于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的穩(wěn)定性。

從長遠(yuǎn)發(fā)展看，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中，有利于以較低成本提供更優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城仍然是大趨勢，“十四五”末，我國城鎮(zhèn)化率將超過65%，2035年，預(yù)計(jì)達(dá)70%—75%。對各地調(diào)查顯示，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的村莊，最“年輕”的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力也在50歲左右。隨著代際更替，這一批傳統(tǒng)農(nóng)民步入老年，新生代農(nóng)民更多進(jìn)城，這一階段預(yù)計(jì)仍將持續(xù)10—15年的時(shí)間，屆時(shí)，伴隨著基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)居民權(quán)益更加平等，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將全面完成。

四、轉(zhuǎn)換市民化工作重點(diǎn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市水平

（一）以健全基本公共服務(wù)提供機(jī)制為推進(jìn)市民化工作的主攻方向

適時(shí)修訂居住證條例，在“六項(xiàng)權(quán)利”“七項(xiàng)便利”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加基本公共服務(wù)項(xiàng)目和辦事便利項(xiàng)目。以加快完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，健全基本公共服務(wù)提供機(jī)制，推動(dòng)各地建立與居住和社保就業(yè)年限掛鉤、梯次增加、逐步銜接的外來人口基本公共服務(wù)清單。圍繞解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障問題，全面加大租賃住房建設(shè)，探索建立住房保障城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究跨省區(qū)開展宅基地退出與享有城鎮(zhèn)保障住房掛鉤。

（二）調(diào)整完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化監(jiān)測指標(biāo)

在全面放開落戶的城市，取消戶籍城鎮(zhèn)化率指標(biāo)考核統(tǒng)計(jì)，探索以常住地登記戶口方式。以城區(qū)人口300萬以上城市為重點(diǎn)，加強(qiáng)對各城市基本公共服務(wù)清單和落戶條件的監(jiān)測。加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)穩(wěn)定性、住房保障水平的監(jiān)測，將參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)比例、職業(yè)技能證書持有比例和享有住房保障比例等納入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化監(jiān)測指標(biāo)。

（三）加快將保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村“三權(quán)”納入相關(guān)法律法規(guī)

加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)完成集體資產(chǎn)確權(quán)登記，鼓勵(lì)集體資產(chǎn)股份量化到戶到人。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)制度，在人口流出較多地區(qū)鼓勵(lì)通過權(quán)益登記和確認(rèn)等方式保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)業(yè)人口的權(quán)益。有條件時(shí)將允許外來人口加入集體經(jīng)濟(jì)組織、保障進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有農(nóng)村“三權(quán)”等納入《村民委員會(huì)自治法》。加快制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法自愿有償退出農(nóng)村“三權(quán)”的具體辦法。積極探索城鄉(xiāng)人口雙向有序流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式，逐步推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織向外來人口適度開放。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）