朱海濤

(徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部 江蘇 徐州 221000)

2001年“兩為主”(以流入地政府為主、以公辦學(xué)校為主)政策的實(shí)施使流動(dòng)兒童因“戶籍”困擾的入學(xué)矛盾得以緩解。2014年以來，隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》等“新城鎮(zhèn)化”系列文件的相繼出臺(tái)，特別是相關(guān)文件中提出對(duì)不同類型城市①人口準(zhǔn)入的分類“調(diào)控”，在不同程度上影響了流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策制定和執(zhí)行的導(dǎo)向，流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題也隨之呈現(xiàn)出新的“癥候”。本文將以文獻(xiàn)研究切入，沿著從問題的表象(“癥候”)到問題本質(zhì)的叩問，再到問題的解決方案這一邏輯思路依次展開，在新城鎮(zhèn)化背景下嘗試以教育綜合改革理念作為破解困局的新思路。

一、研究回溯：流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題研究綜述

目前國內(nèi)關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。

(一)城市類型對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的影響研究

近年來，研究者開始關(guān)注不同類型城市中出現(xiàn)的流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的差異性。例如有學(xué)者針對(duì)超大、特大城市，指出超大、特大城市農(nóng)民工子女?dāng)y帶率低，大中小城市攜帶率高，教育洼地效應(yīng)明顯[1]；當(dāng)前特大城市流動(dòng)兒童問題面臨困境主要是由教育政策與城鎮(zhèn)化政策、地方政府之間利益的沖突造成的[2]；流動(dòng)人口總體分布表現(xiàn)為強(qiáng)烈的大城市偏好[3]；等等。研究者從城市發(fā)展視角，對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題加以審視，分析困境形成的原因，并提出具體建議，但已有研究的城市類型多聚焦于超大、特大城市，近年來也有少數(shù)學(xué)術(shù)論文開始從對(duì)特大、超大城市的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Υ蟪鞘?I、II型)的關(guān)注[4]。

(二)財(cái)政政策對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的影響研究

隨著中央財(cái)政撥付力度加大，地方政府財(cái)政投入相對(duì)減少，義務(wù)教育在教育財(cái)政撥付問題上存在“擠出效應(yīng)”的現(xiàn)象[5-7]；義務(wù)教育財(cái)政制度經(jīng)歷“以縣為主”和“新機(jī)制”兩次改革，教育財(cái)政政策不斷調(diào)整，義務(wù)教育生均財(cái)政撥付比例不斷上升，財(cái)政撥付的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化[8]；基礎(chǔ)教育投入重心上移，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配逐步得到完善[9]；中央應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)[10]；就流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)而言，中央政府負(fù)擔(dān)比例偏低，政府負(fù)擔(dān)層級(jí)重心偏低，流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“可攜帶”政策力度有待加強(qiáng)等[11]；“錢隨人走”②政策下的財(cái)政責(zé)任超過95%落在流入地政府，中央補(bǔ)助力度和指向性與“獎(jiǎng)勵(lì)金”政策相比反而減弱，在某種程度上屬于一種“逆向補(bǔ)貼”[12]；“兩為主”政策施行以來，隨著政策的推進(jìn)，研究者開始從國家財(cái)政政策視角關(guān)注財(cái)政政策對(duì)教育政策的影響，研究流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)困境問題，特別是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問題對(duì)流入地政府積極性的挫傷，以及對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的影響。

(三)關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的城市個(gè)案研究

對(duì)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的研究，以某一城市為個(gè)案的研究較少，即便研究提及某一城市，也多是在研究某一類型城市流動(dòng)兒童義務(wù)教育中以某一城市作為案例，如2015年珠三角9個(gè)城市群隨遷子女就讀公辦學(xué)校占比不足50%[13]。研究者對(duì)流動(dòng)兒童以城市、區(qū)域的個(gè)案研究，始終沒有間斷，但近年來關(guān)注城市多為東部沿海超大城市、特大城市，對(duì)大城市(I、II型)雖也有關(guān)注，但以此類城市作為個(gè)案研究的文章很少。

總之，近年來在新的城鎮(zhèn)化背景下，流動(dòng)兒童入學(xué)問題的研究既涉及城市發(fā)展、教育財(cái)政問題，也涉及教育公平問題；流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)困境，表現(xiàn)出不同城市的差異性，與不同類型城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力有關(guān)，也與國家城市發(fā)展政策密不可分。我國義務(wù)教育在取得巨大成就的同時(shí)，流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題在不同區(qū)域、不同類型城市之間的差異性，成為新的城鎮(zhèn)化背景下對(duì)不同類型城市的又一關(guān)注點(diǎn)[14]。從宏觀視角，國家新的城市發(fā)展政策對(duì)不同類型的城市發(fā)展規(guī)劃，影響流動(dòng)兒童“兩為主”政策的落實(shí)；從微觀視角,財(cái)政政策作為調(diào)節(jié)教育政策的杠桿，在教育政策的推進(jìn)過程中起到至關(guān)重要的作用，同樣也影響著地方政府對(duì)教育政策落實(shí)的態(tài)度及效果。在國家新的城鎮(zhèn)化政策背景下，其“困境”顯現(xiàn)出以城市分類為特征的差異性的新“癥候”。

二、表象分析：新城鎮(zhèn)化政策背景下流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)的新“癥候”

無論是改革開放初期，農(nóng)村富余人口流入城市，因戶籍問題而引發(fā)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題；還是2014年以后，以城市分類為特征的流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題的新“癥候”，都與我國城鎮(zhèn)化政策息息相關(guān)。由于流動(dòng)人口向城市聚集，流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題主要集中在“超大”“特大”“大城市(I型、II型)”等城市中。流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題，表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是流入地政府的應(yīng)對(duì)舉措，二是流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)的落實(shí)效果。政府的應(yīng)對(duì)舉措，既有積極的一面，也不可避免存在消極的一面。新城鎮(zhèn)化政策背景下流動(dòng)兒童入學(xué)問題新的“癥候”主要表現(xiàn)在：“隱性”限制流動(dòng)兒童入學(xué)，表面上解決了城市流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題，卻帶來“留守兒童”問題；以“購買民辦學(xué)校服務(wù)”形式回應(yīng)“兩為主”政策，在積極解決問題的同時(shí)，留有教育質(zhì)量不穩(wěn)定的隱患；“兩為主”政策的強(qiáng)制推進(jìn)，雖然落實(shí)了流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題，但卻挫傷了流入地政府的積極性。

(一)“隱性”限制流動(dòng)兒童入學(xué)，部分流動(dòng)兒童成為“留守兒童”

2014年國家出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》將我國城市劃分為五種類型，同年在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中，對(duì)城市發(fā)展作了新的規(guī)劃，限制“超大城市”的人口規(guī)模。“超大城市”紛紛執(zhí)行嚴(yán)苛的流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)政策，出現(xiàn)了“以教控人”“高筑入學(xué)門檻”的現(xiàn)象[15]。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育教學(xué)改革 全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，要求推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校免試就近入學(xué)全覆蓋。國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知中提出：“超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目……城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。”[16]雖然就政策文本的解讀而言，國家淡化了對(duì)“超大城市”“特大城市”人口的限制，但由于“超大城市”承載較大的人口壓力，“超大城市”政府在制定教育政策時(shí)，便提高了義務(wù)教育入學(xué)準(zhǔn)入“門檻”，將流動(dòng)兒童就近入學(xué)作為限制人口增長的手段，“隱性”限制流動(dòng)兒童入學(xué)成為此類城市在新的城市發(fā)展政策下的新問題，直接后果便是部分流動(dòng)兒童返鄉(xiāng)成為“留守兒童”。

“超大城市”是指城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市，國家城市分類會(huì)根據(jù)數(shù)據(jù)的變化適時(shí)調(diào)整。2018年全國共有上海、北京、重慶、廣州、深圳這五個(gè)超大城市[17]。以北、上、廣、深等“超大城市”為例，在流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)政策的文本中，雖然在表述中弱化了“五證”的限制，但對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育“積分入學(xué)”表述進(jìn)行了細(xì)化。此種做法表面上體現(xiàn)了義務(wù)教育的公平性，然而流動(dòng)兒童能否進(jìn)入“公辦學(xué)?！蓖耆Q于城市的學(xué)位數(shù)量。諸如，北京市2020年流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)規(guī)定，非本市戶籍的適齡兒童，需要審核以下材料：其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人的務(wù)工就業(yè)證明(北京市)、實(shí)際住所居住證明(北京市)、全家戶口簿、居住證(或有效期內(nèi)居住登記卡)，通過審核后方可到居住地所在區(qū)教委確定的學(xué)校聯(lián)系就讀③。上海2020年則要求適齡兒童須持有效期內(nèi)“上海市居住證“或“居住登記憑證”，父母一方須持有效期內(nèi)“上海市居住證”,且一年內(nèi)參加本市職工社會(huì)保險(xiǎn)滿6個(gè)月或連續(xù)3年在街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦妥靈活就業(yè)登記④。2020年深圳市羅湖區(qū)教育局發(fā)布《羅湖區(qū)義務(wù)教育學(xué)位申請(qǐng)分類和積分辦法(征求意見后修訂稿)》，將積分和加分項(xiàng)目的分值按比例調(diào)減為原分值的十分之一，但仍然按積分排序來安排學(xué)校就學(xué)⑤。廣州市要求家長提出入學(xué)申請(qǐng)，教育局審核判斷是否符合要求，然后結(jié)合家長的資料進(jìn)行分?jǐn)?shù)計(jì)算，最后公布符合積分入學(xué)名單⑥。

“超大城市”對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)的限制，可以從以下幾個(gè)方面數(shù)據(jù)得到印證：其一，2016年數(shù)據(jù)顯示，“超大城市”農(nóng)民工子女?dāng)y帶率為26.32%，同期大城市(I型)、大城市(II型)分別為51.39%、42.86%[1]。其二，北京、上海、廣州、深圳等“超大城市”，假設(shè)不同城市流動(dòng)人口的出生率相同，則測(cè)算出2015年北京、上海、廣州、深圳等“超大城市”流動(dòng)兒童分別為165.81萬、197.87萬、115.50萬、178.97萬；由于“超大城市”發(fā)展政策的限制，部分流動(dòng)兒童沒有隨父母遷入，成為留守兒童，流動(dòng)兒童實(shí)際遷入的數(shù)量分別為44.86萬、76.92萬、60.13萬、78.58萬；綜合考慮到受限制回原籍留守兒童因素，流動(dòng)兒童在上述“超大城市”進(jìn)入公辦學(xué)校比率分別為21.34%、20.35%、22.04%、20.28%[18]；而2014—2018年，有關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2014—2018年進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女⑦(或稱流動(dòng)兒童)在公辦學(xué)校就讀率在80%左右穩(wěn)定浮動(dòng)⑧，“超大城市”流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校的比率明顯低于平均就讀比率。其三，如表1，以上海市為例，2010年常住人口為2 302.66萬人，其中本市戶籍人口是1 412.32萬人，常住流動(dòng)人口(非本市戶籍人口)為890.34萬人；2017年，上海常住人口為2 418.33萬人，其中本市戶籍人口是1 445.65萬人，常住流動(dòng)人口(非本市戶籍人口)為972.68萬人；流動(dòng)人口數(shù)量較穩(wěn)定。

表1 2010—2017年上海市流動(dòng)人口、戶籍人口、常住人口數(shù)據(jù)表 單位：萬人

綜合以上分析，“超大城市”流動(dòng)兒童義務(wù)教育公辦學(xué)校就讀率雖然逐年上升，但仍低于流動(dòng)兒童的全國平均就讀率；流動(dòng)人口子女?dāng)y帶率低，從側(cè)面反映出“超大城市”對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)的“隱性”限制?！俺蟪鞘小碧岣吡鲃?dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)“門檻”，部分流動(dòng)兒童返鄉(xiāng)成為“留守兒童”，成為“超大城市”在新城鎮(zhèn)化政策背景下的顯著特征。

(二)以“購買民辦學(xué)校服務(wù)”回應(yīng)“兩為主”政策，“以公辦學(xué)校為主”被弱化

在新城鎮(zhèn)化政策背景下，國家在2019年出臺(tái)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出，放寬對(duì)“特大城市”人口準(zhǔn)入的限制。放寬“特大城市”人口準(zhǔn)入的限制，在具體解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題時(shí)，“特大城市”政府面臨流動(dòng)兒童義務(wù)教育“以公辦學(xué)校為主”難以落實(shí)的窘境。因此“特大城市”政府以“購買民辦學(xué)校服務(wù)”的形式，對(duì)“兩為主”政策作出回應(yīng)?！疤卮蟪鞘小绷鲃?dòng)人口義務(wù)教育入學(xué)壓力雖然較“超大城市”小，但新城鎮(zhèn)化政策中準(zhǔn)入“門檻”降低，無疑分擔(dān)了部分“超大城市”流動(dòng)人口，“特大城市”流動(dòng)兒童比例居高不下，使得“特大城市”政府短期內(nèi)無法落實(shí)流動(dòng)兒童“以公辦學(xué)校為主”的“兩為主”入學(xué)政策，“購買民辦學(xué)校服務(wù)”成為“特大城市”的主要應(yīng)對(duì)舉措。

以“特大城市”東莞市為例，2020年東莞市共為義務(wù)教育階段非戶籍適齡兒童、少年提供積分制入學(xué)和優(yōu)待政策學(xué)位79 336個(gè)(含公辦學(xué)位、政府購買民辦學(xué)位和民辦學(xué)位補(bǔ)貼)，確保2020年在義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀及在民辦學(xué)校就讀享受學(xué)位補(bǔ)貼的隨遷子女人數(shù)占比不低于50%⑨。

表2 2015—2018年東莞市公辦學(xué)校、民辦學(xué)校流動(dòng)兒童學(xué)位供給情況統(tǒng)計(jì) 單位：人

如表2所示，東莞市2017年義務(wù)教育階段在校生有99.4萬名，其中流動(dòng)兒童80.1萬，占比80.6%。2017年政府為流動(dòng)兒童提供公辦學(xué)位18 231個(gè)，民辦學(xué)校學(xué)位49 747個(gè)，流動(dòng)兒童在公辦學(xué)校入學(xué)人數(shù)占比26.81%。其中：公辦小學(xué)學(xué)位11 234個(gè)，民辦小學(xué)學(xué)位40 557個(gè)；公辦初中學(xué)位6 997個(gè)，民辦初中學(xué)位9 170個(gè)。按小學(xué)6年、初中3年計(jì)，以此推算提供學(xué)位359 247個(gè)，與80.1萬流動(dòng)兒童相比，占比為44.85%。2017、2018年民辦學(xué)校學(xué)位占流動(dòng)兒童供給學(xué)位，小學(xué)階段分別為78%和90%；初中階段分別為57%和78%。對(duì)東莞278所學(xué)校進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果如表3所示，78.06%的民辦學(xué)校收費(fèi)低于5 000元，而東莞市民辦學(xué)校的補(bǔ)貼一檔小學(xué)、初中分別達(dá)到5 000元和6 000元，東莞市人口倒掛現(xiàn)象突出，民辦學(xué)校在義務(wù)教育供給中比重較高，將民辦學(xué)校義務(wù)教育納入“可攜帶”政策經(jīng)費(fèi)保障范圍，并分階梯補(bǔ)助。

表3 東莞市民辦學(xué)校階梯補(bǔ)貼表 單位：元

通過“特大城市”東莞市的具體案例，可以看出“購買民辦學(xué)校服務(wù)”是“特大城市”及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“大城市(I型)”解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育“兩為主”政策的主要變通形式，通過公辦教育與政府購買的民辦教育兩種方式的結(jié)合，解決了流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題?！百徺I民辦學(xué)校服務(wù)”逐步得到國家認(rèn)可，2017年教育部在《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》中將“政府購買服務(wù)的民辦學(xué)?！焙汀肮k學(xué)?！币暈榈韧Ｔ诨貞?yīng)“兩為主”政策的同時(shí)，國家財(cái)政政策要及時(shí)作出調(diào)整與跟進(jìn)，否則會(huì)給流入地政府帶來財(cái)政壓力?！百徺I民辦學(xué)校服務(wù)”的方式是流入地政府解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的積極應(yīng)對(duì)舉措，但同時(shí)，民辦學(xué)校教育質(zhì)量問題、在民辦學(xué)校接受流動(dòng)兒童的收費(fèi)問題等，是“購買民辦學(xué)校服務(wù)”教育形式不可回避的問題。

(三)流入地政府疲于完成“兩為主”政策，流動(dòng)兒童教育質(zhì)量受到影響

在新的城鎮(zhèn)化政策背景下，大城市(I、II型)承接了“超大”“特大”城市外溢的流動(dòng)人口，成為流動(dòng)兒童聚集的“洼地”；在“兩為主”政策的推進(jìn)下，公辦學(xué)校成為承載大城市(I、II型)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的主要“容器”。雙層壓力，是大城市(I、II型)政府現(xiàn)階段面臨的問題，大城市(I、II型)政府疲于完成“兩為主”政策，流動(dòng)兒童教育質(zhì)量受到影響。

地方政府疲于完成“兩為主”政策，特別顯現(xiàn)在大城市(I、II型)中的大城市(II型)。其一，國家政策的強(qiáng)制性。由于省、市政府與縣(區(qū))政府間是委托代理關(guān)系，省、市政府對(duì)縣(區(qū))政府官員的任免權(quán)，易于將政策的責(zé)任主體以行政手段推行至“流入地”大城市(I、II型)下轄的縣(區(qū))政府。其二，現(xiàn)有義務(wù)教育資源的限制。大城市(I、II型)在有限資源與教育任務(wù)指標(biāo)之間不斷尋求臨時(shí)性解決辦法：或是增加班級(jí)人數(shù)，造成“大班額”現(xiàn)象居高不下；或是增加班級(jí)，由于受到地方政府的教師編制政策限制，造成師生比失衡、教師缺編現(xiàn)象。地方政府疲于完成“兩為主”任務(wù)，流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的落實(shí)效果及質(zhì)量受到影響，是現(xiàn)階段大城市(I、II型)基礎(chǔ)教育的主要“癥候”。

以江蘇省徐州市為例。徐州市屬于大城市(II型)，如表4、表5所示，2018年徐州市義務(wù)教育階段在校生130.34萬人，流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段在校生59 063人，流動(dòng)兒童占義務(wù)教育階段在校生的4.51%⑩，從整個(gè)城市數(shù)據(jù)分析，此類城市“公辦學(xué)校”就讀比例達(dá)到92%，“兩為主”政策得到妥善解決。

表4數(shù)據(jù)顯示，徐州市流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)壓力， 小學(xué)階段主要集中在鼓樓區(qū)、云龍區(qū)、泉山區(qū)，初中階段主要集中在鼓樓區(qū)、泉山區(qū)等市轄區(qū)。再如，表5數(shù)據(jù)顯示，市轄各區(qū)小學(xué)階段需要為流動(dòng)兒童提供學(xué)位3 997個(gè)；初中階段需要為流動(dòng)兒童提供學(xué)位1 904個(gè)，徐州市教育局提供的信息顯示，徐州市區(qū)沒有民辦小學(xué)，也就是市轄區(qū)內(nèi)小學(xué)階段義務(wù)教育都被安置在公辦學(xué)校。市區(qū)4所民辦初中，教學(xué)質(zhì)量相對(duì)較高，流動(dòng)兒童通過電腦排位進(jìn)入這些民辦學(xué)校，也是流動(dòng)兒童的自愿選擇。

表4 徐州市2017年分區(qū)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育階段接受教育情況

表5 徐州市2017年分區(qū)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育招生情況

江蘇省徐州市作為大城市(II型)，具有“大城市(I、II型)”的共同特征，以徐州市為例，可以窺見“大城市(I、II型)”，特別是“大城市(II型)”義務(wù)教育入學(xué)新“癥候”。我國義務(wù)教育以縣(區(qū))域?yàn)榛締挝唬鲃?dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)“兩為主”政策的實(shí)施責(zé)任主體也是縣(區(qū))政府，在同一城市各個(gè)區(qū)之間，流動(dòng)人口的占比不均衡，如徐州市鼓樓區(qū)、泉山區(qū)流動(dòng)兒童占比高達(dá)30%?！皟蔀橹鳌闭叩穆鋵?shí)，無疑會(huì)給城市政府帶來“師資”“班額”等方面的壓力，影響到“流入地”教育質(zhì)量。

綜合上述，由于流動(dòng)兒童向城市聚集，我國目前流動(dòng)兒童入學(xué)困境主要集中在“超大城市”“特大城市”“大城市(I、II型)”這幾類城市。在新的城市發(fā)展背景下，其義務(wù)教育入學(xué)受到城市發(fā)展政策影響，表現(xiàn)出城市差異性“癥候”：“隱性”限制流動(dòng)兒童入學(xué)、“購買民辦學(xué)校服務(wù)”回應(yīng)“兩為主”政策、疲于完成“兩為主”任務(wù)。另外，由于城市承載能力、城市流動(dòng)兒童比例、城市的地域經(jīng)濟(jì)等差別，使得同類城市之間對(duì)待流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題也會(huì)出現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向。

三、本質(zhì)叩問：新城鎮(zhèn)化政策背景下流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)困境的深層原因

流動(dòng)兒童義務(wù)教育所表現(xiàn)的以城市分類為特征的入學(xué)困境，是新的城鎮(zhèn)化政策施行過程中，流動(dòng)兒童義務(wù)教育的新“癥候”。具體而言，新的城鎮(zhèn)化政策背景下，不同類型城市因承載力不同而表現(xiàn)出的差異性需求，和教育公平政策導(dǎo)向趨同性要求，形成了城鎮(zhèn)化政策和教育政策的裹挾；財(cái)政政策和教育政策的不協(xié)調(diào)，造成了流入地政府責(zé)權(quán)和事權(quán)不匹配，影響流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的落實(shí)。

(一)城鎮(zhèn)化政策對(duì)教育政策的限制

在新的城鎮(zhèn)化政策背景下，城市發(fā)展政策表現(xiàn)出對(duì)不同類型城市人口流入的控制，更多地關(guān)注城市的承載力，人口的流入受到限制；而針對(duì)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育政策，則主要表現(xiàn)出政策的公平導(dǎo)向，即流動(dòng)兒童在“流入地”享有公平的義務(wù)教育。同一時(shí)期，政策的不同價(jià)值趨向，使得教育政策和新城鎮(zhèn)化政策相互裹挾，出現(xiàn)新的矛盾。

1978年至2015年我國城鎮(zhèn)常住人口比率從17.9%上升到56.1%?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出：2020年，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”[19]等具體目標(biāo)。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化政策相比，新型城鎮(zhèn)化政策的突出特點(diǎn)是改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化追求的城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展模式，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，建立城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)相互套嵌、融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，“大城市病”成為中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中亟需克服的難題。為防止“大城市病”，針對(duì)不同規(guī)模的城市，國家提出城鎮(zhèn)化差異性發(fā)展思路。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制……嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”[20]的城市分類戶籍調(diào)控政策。2016年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要對(duì)超大城市和特大城市“實(shí)行差異化的落戶政策”[21]。

流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)政策，受到國家城鎮(zhèn)化政策影響，不同的城市類型表現(xiàn)出不同的政策導(dǎo)向。流入地城市政府根據(jù)自身的接納條件，以“五證”對(duì)“兩為主”政策做出回應(yīng)，并對(duì)“五證”做出不同解讀?！俺蟪鞘小薄疤卮蟪鞘小钡墓k學(xué)校對(duì)流動(dòng)兒童入學(xué)條件相對(duì)較嚴(yán)苛，“大城市”(I、II型)要求相對(duì)寬松，并有一定的彈性。“五證”成為流動(dòng)人口子女義務(wù)教育階段入學(xué)“門檻”，“入籍難”問題限制了流動(dòng)人口子女在公辦學(xué)校接受教育的機(jī)會(huì)，教育公平在此受到影響[22]。

在新的城鎮(zhèn)化政策和教育公平雙層背景下，城鎮(zhèn)化政策與教育政策兩種迥異的政策導(dǎo)向相互裹挾，出現(xiàn)“人口控制”與“教育公平”的不可調(diào)和的矛盾，成為流動(dòng)兒童在“超大城市”“特大城市”中義務(wù)教育入學(xué)困境的重要原因。地方政府特別是“超大城市”“特大城市”政府，陷于不同導(dǎo)向的政策博弈之中，教育政策中的入學(xué)限制成為“超大城市”“特大城市”控制人口增長的手段之一。流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)問題，顯然已超出教育政策自身范疇。

(二)財(cái)政政策對(duì)教育政策的負(fù)面影響

在教育政策推行過程中，財(cái)政政策起到調(diào)節(jié)的作用，如果財(cái)政政策的調(diào)整不能和教育政策吻合，那么財(cái)政政策就會(huì)抑制教育政策的落實(shí)。在流動(dòng)兒童“兩為主”政策施行過程中，財(cái)政政策的制定是滯后的，不僅在一定時(shí)期挫傷了流入地政府的積極性，而且影響“兩為主”政策的施行，特別是影響了流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題。

1.生均公用經(jīng)費(fèi)撥付的財(cái)政政策對(duì)教育政策的影響

我國義務(wù)教育管理制度的核心為“以戶籍為基礎(chǔ)”和“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。“兩為主”教育政策的出臺(tái)，解決了困擾“以戶籍為基礎(chǔ)”這一管理制度帶來的流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段無法入學(xué)的矛盾。雖然流入地縣(區(qū))政府成為“兩為主”政策的責(zé)任主體，但是由于財(cái)政撥付仍“以戶籍為基礎(chǔ)”，造成了“兩為主”政策施行后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，教育財(cái)政撥付政策與教育管理政策的不統(tǒng)一。為改變這一現(xiàn)狀，2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》規(guī)定：“中央統(tǒng)一確定全國義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”，“中西部地區(qū)普通小學(xué)每生每年600元、普通初中每生每年800元；東部地區(qū)普通小學(xué)每生每年650元、普通初中每生每年850元”，“落實(shí)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額所需資金由中央和地方按比例分擔(dān)”[23]，并取消對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的中央獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

雖然生均公用經(jīng)費(fèi)撥付財(cái)政政策對(duì)彌合國家財(cái)政政策與教育政策之間的矛盾起到了一定的促進(jìn)作用，但目前仍存在以下幾個(gè)方面的困擾。首先，流動(dòng)兒童流入地多為“超大城市”“特大城市”以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)城市，城市教育資源飽和度較高，教育資源增加需要更大的成本，如校園場(chǎng)地成本、教師工資成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。相關(guān)研究者利用GIS技術(shù)對(duì)全國各縣域的小學(xué)教育資源配置情況包括縣域小學(xué)學(xué)生數(shù)、師生比、圖書冊(cè)數(shù)、小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、教育經(jīng)費(fèi)投入等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)在縣域小學(xué)教育資源整體配置方面，東部地區(qū)高于中部和西部地區(qū)[24]。中央政府核定的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額偏低，造成接受流動(dòng)人口子女教育數(shù)量越多，地方財(cái)政虧空越大，給流入地城市帶來另一種不公平。其次，流動(dòng)兒童義務(wù)教育的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額沒有規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果按流入地城市直接撥付，那么流入地政府就要按5∶5配比給義務(wù)教育學(xué)校；如果是由流出地轉(zhuǎn)移支付，那么中西部地區(qū)普通小學(xué)每生每年600元、普通初中每生每年800元的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額則明顯偏低，就需要流入地地方政府拿出一定比例資金補(bǔ)貼，如此一來，則無法調(diào)動(dòng)流入地地方政府解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題的積極性。

“兩為主”政策實(shí)施以來，國家財(cái)政政策一直在積極完善教育財(cái)政政策在“兩為主”教育政策推進(jìn)過程中的不足，中央財(cái)政對(duì)地方政府教育支持與地方政府教育支出存在差距的現(xiàn)實(shí)，使得流入地地方政府在實(shí)施“兩為主”政策過程中，背負(fù)財(cái)政負(fù)擔(dān)，在落實(shí)“兩為主”政策的過程中缺乏動(dòng)力。

2.“錢隨人走”的財(cái)政撥付政策對(duì)教育政策的影響

為實(shí)現(xiàn)教育公平，國家提出“優(yōu)質(zhì)均衡”“均衡發(fā)展”“城鄉(xiāng)一體化”等義務(wù)教育發(fā)展理念。流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的相關(guān)政策，反映了國家義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策導(dǎo)向。

“錢隨人走”意在解決教育“兩為主”實(shí)施過程中出現(xiàn)的“錢”“人”分離的窘境，然而在現(xiàn)實(shí)中卻存在兩方面的困擾。一方面，全國統(tǒng)一學(xué)籍管理系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)了國家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)直接撥付到學(xué)籍所在地的可能，“人籍統(tǒng)一”政策在理論上得以實(shí)現(xiàn)；然而在城鎮(zhèn)化的背景下，“特大城市”“超大城市”出于對(duì)流動(dòng)人口的限制，設(shè)置“五證”的門檻，使得“人籍統(tǒng)一”在“特大城市”“超大城市”會(huì)出現(xiàn)“人籍分離”現(xiàn)象。另一方面，地方政府之間的職能和利益的沖突，導(dǎo)致流出地政府為留住國家財(cái)政“兩免一補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)，不愿以“錢隨人走”的形式劃撥給流入地政府，在現(xiàn)實(shí)中，會(huì)出現(xiàn)流出地政府為了既得利益，設(shè)置障礙阻止流動(dòng)子女學(xué)籍外遷，如拖延、推諉，致使流動(dòng)子女證明缺失，學(xué)籍無法轉(zhuǎn)出，國家財(cái)政撥付政策得不到落實(shí)。

作為利益主體的地方政府在獲取利益的博弈中，使得國家財(cái)政政策對(duì)教育政策的支持在執(zhí)行過程中遇到阻力，且被弱化，進(jìn)而挫傷流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童“兩為主”政策施行的積極性。

四、解決方案：教育綜合改革為流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題提供新思路

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“推進(jìn)隨遷子女入學(xué)待遇同城化”[25]，這與傳統(tǒng)的“管”相比,其主體、內(nèi)容、方式都發(fā)生了深刻變化[26]。以新城鎮(zhèn)化為背景研究流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題，既涉及城市發(fā)展政策、教育財(cái)政政策問題，也涉及教育公平問題和城市承載問題。近年來有國內(nèi)學(xué)者提出：“教育問題不是當(dāng)下教育體制本身能夠解決的問題，它涉及到社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)各個(gè)領(lǐng)域”[27]；“教育問題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出教育范疇，迫切需要與其他社會(huì)領(lǐng)域的改革統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同處理”[28]；“教育體系內(nèi)部改革的關(guān)聯(lián)度不斷增強(qiáng)，單項(xiàng)改革難以深入，迫切需要基于頂層設(shè)計(jì)的教育綜合改革”[29]。教育綜合改革所提出的“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同處理”，恰恰可以將教育問題與城市發(fā)展政策、教育財(cái)政政策等有機(jī)地聯(lián)系在一起。如何平衡不同利益主體的訴求，是教育綜合改革的關(guān)鍵。從教育綜合改革視角研究流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)困境問題，目前還沒有引起研究者足夠的重視，本文嘗試通過教育綜合改革尋求破解流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)困境的新思路。

(一)通過頂層設(shè)計(jì)理順教育政策和城鎮(zhèn)化政策的關(guān)系

城市發(fā)展政策，特別是2014年城鎮(zhèn)化新規(guī)出臺(tái)后，不同類型城市對(duì)限制城市人口增長提出了不同的要求，流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題需要教育政策作出積極回應(yīng)。是以城鎮(zhèn)化發(fā)展為導(dǎo)向限制人口流入而控制人口，還是以教育公平為導(dǎo)向滿足流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)需求，需要在教育政策和城鎮(zhèn)化政策中針對(duì)不同群體的利益訴求尋求新的平衡點(diǎn)。綜合城鎮(zhèn)化政策和教育政策，所涉及利益群體主要包括流入地非流動(dòng)人口和流動(dòng)人口，兩個(gè)群體對(duì)教育政策和城鎮(zhèn)化政策的訴求在某些方面存在沖突。就非流動(dòng)人口而言：一方面，希望通過流動(dòng)人口流入帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市社會(huì)服務(wù)提升；另一方面，城市教育資源的稀缺使得非流動(dòng)人口的既得教育利益受到損害，不希望城市教育資源被流動(dòng)人口擠占。就流動(dòng)人口而言：一方面，希望融入流入地城市社會(huì)，分享城市發(fā)展所帶來的紅利，同時(shí)享受公共資源和社會(huì)福利；另一方面，希望通過公平的教育政策，享受平等的受教育權(quán)利，這種公平包括平等地入學(xué)、公平地享有教育資源和受教育過程，以及教育結(jié)果的公平。尋求教育政策和城鎮(zhèn)化政策的平衡點(diǎn)，也就是尋求嵌入在政策中的不同利益主體的訴求的平衡點(diǎn)，其最理想的狀態(tài)就是協(xié)調(diào)不同利益群體之間的利益平衡，實(shí)現(xiàn)教育利益分配的“帕累托最優(yōu)”。

通過頂層設(shè)計(jì)可以理順教育政策和城鎮(zhèn)化政策之間的關(guān)系。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，從城市發(fā)展角度，按城區(qū)常住人口規(guī)模將城市劃分為超大城市、特大城市、大城市(I、II型)、中等城市、小城市(I、II型)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模”[19]。大中城市可以以滿足參加城鎮(zhèn)社保年限的要求取得戶籍，特大城市可采取積分制等方式調(diào)控落戶規(guī)模。從《規(guī)劃》中不難看出，國家對(duì)各類城市制定了不同的落戶政策，“合法穩(wěn)定就業(yè)"“合法穩(wěn)定住所(含租賃)"是取得戶籍的重要條件，“超大城市”“特大城市”戶籍落戶受到嚴(yán)格控制。義務(wù)教育入學(xué)問題主要集中于因戶籍政策在流入地?zé)o法落戶的流動(dòng)人口子女。數(shù)據(jù)顯示“超大城市”“特大城市”的流動(dòng)人口子女義務(wù)教育階段人數(shù)占比居高不下?！兑?guī)劃》對(duì)未來城市人口發(fā)展作了整體規(guī)劃，同時(shí)將流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)問題也納入規(guī)劃中，但對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)相關(guān)表述過于籠統(tǒng)，顯然在同一規(guī)劃中出現(xiàn)了兩種相背離的政策解讀。破解兩套政策體系帶來的矛盾，關(guān)鍵在于既要科學(xué)規(guī)劃城市人口規(guī)模，以達(dá)到控制“超大城市”“特大城市”人口的目的，又不能簡(jiǎn)單以教育“五證"作為門檻，限制流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)以達(dá)到管控城市人口的目的，否則將是本末倒置，損害流動(dòng)人口子女入學(xué)的相對(duì)公平[3]?！绊槕?yīng)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化內(nèi)在規(guī)律"，對(duì)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)問題矛盾較大的“超大城市”“特大城市”，決不能簡(jiǎn)單以教育政策設(shè)置門檻來達(dá)到調(diào)控人口的目的，否則只會(huì)造成更大矛盾。地方政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，有計(jì)劃地增加教育用地和教育資源的投入，將流動(dòng)人口子女納入教育規(guī)劃，預(yù)估學(xué)齡兒童數(shù)量時(shí)將流動(dòng)人口考慮在內(nèi)，為所有學(xué)齡兒童盡可能提供相應(yīng)的學(xué)位，并以公辦學(xué)校為主，另外可以通過發(fā)展普惠性民辦學(xué)校來化解公辦學(xué)校學(xué)位不足的難題，例如“特大”城市東莞在推行“兩為主”政策過程中，以政府購買民辦學(xué)校服務(wù)的形式將民辦學(xué)校義務(wù)教育納入“可攜帶”政策經(jīng)費(fèi)保障范圍，并分階梯補(bǔ)助，為流動(dòng)人口子女義務(wù)教育提供更多的優(yōu)質(zhì)學(xué)位，這種模式可在“超大”城市試行，在“特大”城市推行。

(二)調(diào)整財(cái)政政策使流入地政府的責(zé)權(quán)更趨合理

教育財(cái)政政策作為教育政策的調(diào)節(jié)手段，要隨著教育政策的調(diào)整作出階段性的調(diào)整，在新的城鎮(zhèn)化政策作出調(diào)整后，教育政策也應(yīng)隨之作出調(diào)整，作為教育政策調(diào)節(jié)杠桿的財(cái)政政策也要及時(shí)隨之調(diào)整。

1.義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)的合理劃撥

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第六章第四十四條規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。"[31]國家將此項(xiàng)公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)定為由省級(jí)政府責(zé)任統(tǒng)籌安排?！皟蔀橹?政策則規(guī)定為終極責(zé)任由(流入地)縣(區(qū))政府承擔(dān)，這種責(zé)任安排有悖于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的公益性屬性。因此，流動(dòng)兒童義務(wù)教育要建立完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，義務(wù)教育的屬性決定中央政府和省級(jí)政府在各級(jí)政府共同分擔(dān)支出的比例應(yīng)逐步提高，以省級(jí)政府為主的流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政供給體制更具合理性。

具體而言，流動(dòng)人口子女從流向可分為流入地和流出地，但是教育政策的具體執(zhí)行者為流入地縣(區(qū))地方政府，教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌分配者為流入地省級(jí)政府，具體財(cái)政支出都由中央、省、市和縣(區(qū))四級(jí)政府分擔(dān)?？缡?直轄市)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，財(cái)政支出分擔(dān)比例由流入地以省級(jí)(直轄市)政府為主，省級(jí)(直轄市)政府統(tǒng)籌，各級(jí)政府協(xié)商確定。省內(nèi)跨市和區(qū)縣(直轄市內(nèi)跨區(qū)縣)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，以省級(jí)(直轄市)政府為主，省、市和區(qū)縣三級(jí)政府負(fù)擔(dān)(直轄市由市和區(qū)縣政府分擔(dān))。

依據(jù)2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，流動(dòng)人口流入地相對(duì)集中城市多為“超大”“特大”城市，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際按國家統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，用中央和地方政府5∶5分擔(dān)比例折算，小學(xué)和初中國家分別只劃撥325元和425元生均公用經(jīng)費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以調(diào)動(dòng)流入地政府解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題的積極性。在具體操作中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往以地方財(cái)政補(bǔ)貼形式，按高于國家財(cái)政撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)撥付給義務(wù)教育學(xué)校，以維持義務(wù)教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

通過政策解讀，國家按學(xué)籍撥付義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)，小學(xué)650元和初中850元，國家和地方分?jǐn)偙壤鞑康貐^(qū)及中部地區(qū)比照實(shí)施西部大開發(fā)政策的縣(市、區(qū))為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5。以東部地區(qū)比例推算，首先流入地每接收一名流動(dòng)兒童，流入地政府要提供50%的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)給當(dāng)?shù)貙W(xué)校；其次國家撥付50%的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)，即小學(xué)325元、初中425元。流入地多為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)成本會(huì)相對(duì)較高，加之學(xué)校用地及基礎(chǔ)建設(shè)、教師工資、教學(xué)設(shè)施等分?jǐn)偝杀据^高，落實(shí)這一政策無形中增加了流入地政府的負(fù)擔(dān)。

建議國家財(cái)政撥付政策可以從三個(gè)方面考慮：其一，通過財(cái)政改革，實(shí)現(xiàn)“錢隨人走"，確保財(cái)政資金撥付到流入地政府；其二，厘清中央和地方政府的財(cái)政支出邊界，重新合理劃分中央和地方政府的分擔(dān)比例，流動(dòng)兒童的教育財(cái)政支出責(zé)任適度上移，適度加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌的責(zé)任[12]；其三，充分考慮國家財(cái)政政策撥付不足以解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育費(fèi)用的問題，對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育國家財(cái)政給予更大力度的支持，如對(duì)東部地區(qū)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥付可按5∶5撥付，對(duì)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國家財(cái)政應(yīng)100%撥付；其四，考慮教育資源投入成本，根據(jù)對(duì)學(xué)校建設(shè)費(fèi)用的評(píng)估，給予流入地政府安置流動(dòng)人口子女義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)相應(yīng)的費(fèi)用補(bǔ)助。從長遠(yuǎn)來看，單獨(dú)核算流動(dòng)人口子女義務(wù)教育在流入地生均公用經(jīng)費(fèi)中的基準(zhǔn)定額，并且由中央政府完全承擔(dān)其教育費(fèi)用，將有利于對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)問題的解決。

2.理順“錢隨人走”財(cái)政政策

“兩為主”政策將流入地政府規(guī)定為流動(dòng)兒童義務(wù)教育的責(zé)任主體，政策的實(shí)施推行主要是依靠國家行政手段，流動(dòng)兒童流入地政府在責(zé)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀態(tài)下運(yùn)行。2017年，國家實(shí)施“錢隨人走”的教育財(cái)政政策，意在解決流入地政府在接受流動(dòng)兒童義務(wù)教育的責(zé)權(quán)與事權(quán)長期不匹配的窘境。一方面，流入地政府和學(xué)校在承擔(dān)流動(dòng)兒童教育責(zé)任的同時(shí)，能夠獲得國家財(cái)政的支持，既彰顯了財(cái)政撥付政策的公平公正，又減輕了流入地政府和學(xué)校的負(fù)擔(dān)；另一方面，有利于提高流入地政府解決流動(dòng)兒童入學(xué)問題的積極性，提高流入地中小學(xué)校接收流動(dòng)兒童的積極性，流動(dòng)兒童平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，將會(huì)在更大范圍、更大程度上實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要注意以下幾個(gè)方面，以使流入地政府事權(quán)與責(zé)權(quán)更趨合理。

首先，嚴(yán)格規(guī)范學(xué)籍管理制度。任何義務(wù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)在接受學(xué)齡兒童入學(xué)時(shí)，都應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范學(xué)籍管理制度，杜絕社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)打著落實(shí)打工子弟義務(wù)教育的幌子，套取國家財(cái)政補(bǔ)貼。其次，公辦學(xué)校以外的教育機(jī)構(gòu)在接受流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)時(shí)，要適當(dāng)降低流動(dòng)兒童義務(wù)教育“五證"準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。第三，堅(jiān)持取締違規(guī)辦學(xué)機(jī)構(gòu)。有的社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)以解決打工子弟義務(wù)教育困難為由，接受無學(xué)籍的流動(dòng)兒童入學(xué)，并且收取相應(yīng)“借讀費(fèi)”，由此會(huì)出現(xiàn)“籍”在流出地、“人"在流入地的窘境，一定要堅(jiān)決取締這種辦學(xué)機(jī)構(gòu)。無論是何種形式的義務(wù)教育辦學(xué)模式，國家在政策扶持的基礎(chǔ)上一定要嚴(yán)格把關(guān)，目前流入地一般為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是民辦學(xué)校還是外來務(wù)工子弟學(xué)校，所在縣區(qū)都應(yīng)是義務(wù)教育均衡達(dá)標(biāo)縣(區(qū))，將所有義務(wù)教育學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施、師資配置納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育均衡化目標(biāo)考核范圍，使流動(dòng)兒童和所在城市戶籍子女接受無差別義務(wù)教育?！叭?“籍"統(tǒng)一，不留任何漏洞，真正實(shí)現(xiàn)“錢隨人走"“錢隨籍走"。嚴(yán)格學(xué)籍管理，任何形式的義務(wù)教育學(xué)校，都要嚴(yán)格遵守“人"“籍"統(tǒng)一的學(xué)籍管理制度，不得以任何借口放松對(duì)義務(wù)教育學(xué)籍的管理。不能讓流入地教育機(jī)構(gòu)入學(xué)“五證"審核和流出地政府的推諉成為最后的梗阻，而導(dǎo)致“錢隨人走"國家教育財(cái)政政策流于形式。

五、結(jié)語

我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題，與我國城鎮(zhèn)化政策密不可分。19世紀(jì)末，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題凸顯，20世紀(jì)初，“兩為主”政策的出臺(tái)，問題得以暫時(shí)緩解。在推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“大城市病”的弊端受到高度關(guān)注。國家新的城鎮(zhèn)化政策表現(xiàn)出城市分類發(fā)展的特征及要求，在新的城鎮(zhèn)化政策背景下，流動(dòng)兒童義務(wù)教育入學(xué)問題成為研究者新的課題。

在推進(jìn)流動(dòng)兒童“兩為主”教育政策過程中，流動(dòng)兒童家庭對(duì)教育公平的訴求不斷加強(qiáng)，對(duì)教育質(zhì)量的要求不斷提高，流入地地方政府應(yīng)對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題所面臨的財(cái)政壓力不斷加大，財(cái)政政策與教育政策矛盾在新的城鎮(zhèn)化背景下逐漸顯現(xiàn)。教育財(cái)政政策在不斷調(diào)整的同時(shí)，表現(xiàn)出教育政策相對(duì)滯后的一面，在一定程度上挫傷了流入地政府對(duì)教育政策執(zhí)行的積極性。通過財(cái)政政策的不斷調(diào)整，實(shí)現(xiàn)流入地政府責(zé)權(quán)與事權(quán)的平衡，成為地方政府緩解財(cái)政壓力的必然。

解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題，既要在國家城鎮(zhèn)化政策的背景下考量，又要協(xié)調(diào)好教育財(cái)政政策。流動(dòng)兒童入學(xué)問題，已不是簡(jiǎn)單的教育政策問題，在政策施行過程中，既要考慮教育政策之外的相關(guān)政策(如城市發(fā)展政策)變化的影響，又要考慮教育政策之外的相關(guān)政策(如財(cái)政政策)滯后所帶來的不利因素對(duì)教育政策的落實(shí)效果的影響。教育政策的施行過程是利益攸關(guān)方博弈的過程，以及相關(guān)政策動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷完善調(diào)適的過程，而教育綜合改革視域?yàn)樵趶?fù)雜的社會(huì)環(huán)境中落實(shí)“兩為主”教育政策提供了新的思路。

注釋：

①國務(wù)院于2014年印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國發(fā)〔2014〕51號(hào))中，明確新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔：城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為I型小城市，20萬以下的城市為II型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口 100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為I型大城市，100萬以上300萬以下的城市為II型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1 000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。見中央政府門戶網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content-2781156.htm.

②“錢隨人走”即教育經(jīng)費(fèi)可攜帶，主要涉及兩筆錢，一筆是生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，另一筆是“兩免一補(bǔ)”資金。

③資料來源于《2020年北京市義務(wù)教育階段入學(xué)政策解讀及相關(guān)問題解答》，網(wǎng)址為http://www.ysxiao.cn/c/201910/32485.html。

④資料來源于《2020青浦區(qū)小學(xué)非戶籍兒童入學(xué)條件》，網(wǎng)址為http://sh.bendibao.com/news/2020316/219183.shtm。

⑤資料來源于《@家長們 2020年深圳義務(wù)教育階段積分入學(xué)政策有這些變化》，網(wǎng)址為http://ilonghua.sznews.com/content/2020-04/20/content-23074289.htm。

⑥資料來源于《2020年廣東廣州幼升小入學(xué)流程全解讀》，網(wǎng)址為https://www.51test.net。

⑦進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，是指戶籍登記在外省(區(qū)、市)或本省外縣(區(qū))的鄉(xiāng)村，隨務(wù)工父母到輸入地的城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)(同住)并接受義務(wù)教育的適齡兒童少年。教育部《中國教育概況——2018年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》中提供數(shù)據(jù)表述為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女(見http://m.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/20190929-401639.html.)，與本文流動(dòng)兒童概念視為等同。

⑧筆者通過整理2014年至2018年《中國教育概況》的“全國教育事業(yè)發(fā)展情況”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出“2014—2018年進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女(或稱流動(dòng)兒童)在公辦學(xué)校就讀率在80%左右穩(wěn)定浮動(dòng)”的結(jié)論。網(wǎng)址分別為：http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201511/t20151125-220958.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201612/t20161219-292432.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201711/t20171110-318862.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201810/t20181018-352057.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/t20190929-401639.html.

⑨資料來源于《東莞2020非戶籍生積分制入學(xué)(含優(yōu)待政策)學(xué)位公布！》，網(wǎng)址為http://www.zhihuishan.com/xiaoxueruxue/17570.html。

⑩資料來源于徐州市教育局《徐州市教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》(2018年)。