新時(shí)代法律監(jiān)督：抓質(zhì)效、強(qiáng)剛性

文/施 俊

5 月24日，市十五屆人大常委會(huì)第四十次會(huì)議表決通過(guò)《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。這是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）出臺(tái)后，上海在全國(guó)率先通過(guò)地方立法將法律監(jiān)督的各項(xiàng)要求落實(shí)落細(xì)，為強(qiáng)化新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提供了有力的法治保障。

指明新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展路徑

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，對(duì)加強(qiáng)法律監(jiān)督、建立公益訴訟制度等提出明確要求。

2021年6月，在建黨百年的特殊時(shí)刻，黨中央在歷史上首次專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確和重申了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，凸顯了檢察機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)，明確了中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度在捍衛(wèi)黨的執(zhí)政地位、保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、完善國(guó)家監(jiān)督體系等方面的重要地位和作用，是做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檢察工作的綱領(lǐng)性文件。

推動(dòng)新時(shí)代法律監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)

市人大常委會(huì)對(duì)本市檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作高度重視，早在2009年10月通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，支持檢察機(jī)關(guān)依法開展監(jiān)督。

進(jìn)入新發(fā)展階段，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革、司法體制改革、訴訟制度改革疊加推進(jìn)和相關(guān)法律的修訂，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)有了較大調(diào)整，法律監(jiān)督方式也在不斷發(fā)展，如何與時(shí)俱進(jìn)更新檢察監(jiān)督理念，持續(xù)優(yōu)化檢察監(jiān)督方式，著力提高法律監(jiān)督能力水平？這一問(wèn)題引起了市人大常委會(huì)、市人大代表的高度重視。在2021年召開的市十五屆人大第五次會(huì)議上，屠涵英等35名市人大代表提出了《關(guān)于作出加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作決定的議案》。同年8月，市人大常委會(huì)主任蔣卓慶帶隊(duì)赴市檢察院調(diào)研，聽取本市檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)中央《意見(jiàn)》情況匯報(bào)，提出要加大法規(guī)制度供給，切實(shí)將中央要求轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?zhí)行的制度機(jī)制，盡快落地見(jiàn)效，及時(shí)落實(shí)到位。

為深入貫徹落實(shí)中央和市委要求，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更加積極主動(dòng)地全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，更好服務(wù)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民群眾司法新需求，市人大常委會(huì)將該項(xiàng)立法列為今年正式項(xiàng)目，由市人大監(jiān)察司法委提出法規(guī)案。

深入調(diào)研力促解決突出問(wèn)題

今年初以來(lái)，在市人大常委會(huì)副主任高小玫、陳靖領(lǐng)導(dǎo)下，市人大監(jiān)察司法委、市檢察院、常委會(huì)法工委成立專班，開展相關(guān)調(diào)研和法規(guī)起草工作，先后召開了七場(chǎng)座談會(huì)，分別聽取了市委政法委、市監(jiān)察委、部分檢察院和法院、相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)，以及市人大代表、專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，并分送25個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)書面征求意見(jiàn)。

2月23日，蔣卓慶主任再赴市檢察院聽取立法進(jìn)展情況匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)要按照中央《意見(jiàn)》逐項(xiàng)對(duì)標(biāo)對(duì)表，分類施策落實(shí)，攻堅(jiān)瓶頸難題，認(rèn)真做好法規(guī)起草工作。為確?！稕Q定（草案）》相關(guān)制度措施的有效落地，常委會(huì)預(yù)算工委積極協(xié)調(diào)市財(cái)政局解決了公益訴訟資金專門賬戶的設(shè)立問(wèn)題。監(jiān)察司法委專赴市委政法委就完善案卷調(diào)閱制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案協(xié)同等事項(xiàng)進(jìn)行溝通研究。在梳理吸納各方意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上，市人大監(jiān)察司法委對(duì)《決定》草案內(nèi)容反復(fù)修改完善，十幾易其稿，經(jīng)委員會(huì)會(huì)議審議，提出《決定（草案）》的議案。

在法規(guī)起草過(guò)程中，工作專班始終把提高立法質(zhì)量放在首位。立足地方立法權(quán)限，處理好地方立法與上位法之間的關(guān)系，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)提出加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的配套措施和保障舉措。聚焦影響本市檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作發(fā)展的深層次問(wèn)題，著眼破解執(zhí)法司法監(jiān)督制約還不夠健全、監(jiān)督手段和剛性不足、有些部門對(duì)檢察建議等監(jiān)督意見(jiàn)重視不夠等問(wèn)題，提出落實(shí)配合義務(wù)、支持協(xié)作等滿足法律監(jiān)督需要的機(jī)制性要求。注重發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)保障推動(dòng)作用，總結(jié)提煉實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，在固化傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，努力把改革創(chuàng)新成果上升為法規(guī)制度。

落實(shí)落細(xì)為法律監(jiān)督注入剛性

法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的立身之本。檢察工作高質(zhì)量發(fā)展必須從法律監(jiān)督的高質(zhì)效做起、抓起?！稕Q定》緊緊圍繞“提質(zhì)量、增效率、強(qiáng)效果”的目標(biāo)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的總體要求、職能定位、主要任務(wù)、配合保障、自身保障和人大監(jiān)督等方面作出了規(guī)定。

關(guān)于新時(shí)代法律監(jiān)督工作的總體要求和職能定位。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作必須做到一切服從大局、一切服務(wù)大局，不斷跟上、適應(yīng)新時(shí)代黨和人民新的更高要求。為此，《決定》明確提出，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督，圍繞憲法定位，依法充分履行檢察職能，努力為上海建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供優(yōu)質(zhì)法治保障的總體要求。同時(shí)強(qiáng)調(diào)了本市檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)持以落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略為牽引，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律監(jiān)督，為大局服務(wù)、為人民司法的工作定位。

關(guān)于強(qiáng)化法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。檢察機(jī)關(guān)必須用好、用強(qiáng)法律監(jiān)督這一“看家本領(lǐng)”。對(duì)此，《決定》專設(shè)四個(gè)條文圍繞全面履行“四大檢察”職能，緊扣法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)提出了新的要求。其中，公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)全新職能，需要繼續(xù)予以支持和推進(jìn)?！稕Q定》提出要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，依法探索實(shí)施民事公益訴訟懲罰性賠償制度，設(shè)立公益訴訟資金專門賬戶，讓公益訴訟品牌持續(xù)煥發(fā)新活力。同時(shí)，《決定》聚焦“著力加強(qiáng)金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察專業(yè)化建設(shè)，深化完善未成年人檢察工作機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)”這三項(xiàng)具有創(chuàng)新特色的重點(diǎn)工作，在深化鞏固成果的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，深化創(chuàng)新舉措。

關(guān)于保障國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的探索試點(diǎn)?！稕Q定》對(duì)接重大國(guó)家戰(zhàn)略和重要決策部署實(shí)施中的相關(guān)司法需求，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)，設(shè)專條就建立完善與支持國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施相適應(yīng)的法律監(jiān)督保障體系，加強(qiáng)浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和臨港新片區(qū)、虹橋國(guó)際開放樞紐建設(shè)的法治保障等事項(xiàng)作出規(guī)定。

關(guān)于監(jiān)督保障突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置?！稕Q定》著眼于積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件對(duì)城市公共安全治理提出的新挑戰(zhàn)新要求，設(shè)專條對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能中，依法配合和保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置，切實(shí)將突發(fā)事件應(yīng)急處置和常態(tài)化防控的相關(guān)要求落到實(shí)處等作出規(guī)定。

關(guān)于落實(shí)配合保障措施。為增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性，《決定》對(duì)充分保障檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能提出五方面要求：一是檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)開展調(diào)查核實(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人依法具有配合義務(wù)，并規(guī)定了無(wú)正當(dāng)理由拒不配合的責(zé)任及處理辦法。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在完善檢監(jiān)銜接、行刑銜接、案件移送、案卷調(diào)閱等協(xié)作機(jī)制方面，依法加強(qiáng)配合，建立良性互動(dòng)關(guān)系。三是將法律監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)情況納入本市法治建設(shè)考評(píng)體系，為增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性提供有力保障。四是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能新時(shí)代法律監(jiān)督，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和共享應(yīng)用。五是通過(guò)法律監(jiān)督積極引領(lǐng)社會(huì)法治意識(shí)，推動(dòng)形成社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制，全面深化長(zhǎng)三角區(qū)域檢察協(xié)作。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)。對(duì)照更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求，《決定》從兩個(gè)方面提出具體要求：一是把檢察隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期重要任務(wù)持續(xù)抓深抓實(shí)，全面落實(shí)司法責(zé)任制，完善檢察官權(quán)益保障制度。二是建立健全內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，層層壓實(shí)責(zé)任。同時(shí)要深化檢務(wù)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

關(guān)于人大監(jiān)督。在現(xiàn)有法律框架下，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性，很有必要將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。對(duì)此，《決定》明確市、區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、指導(dǎo)和支持，深入探索完善人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督在涉法涉訴信訪領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)法律監(jiān)督工作順利開展。