馬 嶺

(1.海南師范大學 法學院，?？?571127； 2.中國社會科學院大學 法學院，北京 102488)

1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)，長期以來被認為在1949—1954年期間起著臨時憲法的作用，“相當于當時的國家根本大法的形式”[1]，“在我國建國之初發(fā)揮臨時憲法作用”[2]69。同時，《共同綱領》也往往被視為“確立”了我國的人民代表大會制度，如認為《共同綱領》“以臨時根本法的形式確認了人民代表大會制度為人民民主政權的組織形式”[3]，《共同綱領》“正式確定了人民代表大會制度為我國的政權組織形式”[2]109，等等。筆者認為從人民代表大會制度的基本特征，如由人民選舉產(chǎn)生人大，人大在其中是主干、居于核心地位等因素來看，這些“通說”值得商榷。由此連帶出來的問題是，當時確立政體的憲法性文件僅僅是《共同綱領》嗎?是否還應包括《中央人民政府組織法》以及《政協(xié)組織法》?甚至更多?這一時期的憲法形式究竟是什么?是成文憲法還是不成文憲法?

一、人民代表大會制確立于1954年《憲法》而不是1949年的《共同綱領》

人民代表大會制度是指，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；在這一制度中，人大處于至高無上的地位，其他國家機關都由它產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，這些機關無權監(jiān)督和制約人大。那么《共同綱領》確認的政體是否符合人民代表大會制度的這些特征呢？

(一)人民代表大會制度產(chǎn)生的基礎是普選

在人民代表大會制度中，全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，這是人民代表大會制度建立的基礎，表明人大與人民的關系——人大的權力是人民授予的，由人民選舉的代表組成人大，這是其正當性所在。雖然《共同綱領》第12條第2款也規(guī)定：“各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之?！钡捎凇爱敃r中南地區(qū)、西南地區(qū)的軍事行動還沒有結(jié)束，土地改革還沒有徹底實現(xiàn)，各界人民群眾還沒有充分組織起來，還不能進行全國范圍內(nèi)的普選?！薄霸?949年新中國成立時，由于條件不具備，還無法立即建立全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，還不能立即實行人民代表大會制度。”[1]也就是說，由于當時沒有進行普選，所以全國和地方各級人民代表大會并沒有召開。根據(jù)《共同綱領》第13條第2款的規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權”，而政協(xié)成員主要是由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派人士及人民團體的代表組成(非公民選舉)，這使其更像一種精英協(xié)商的政治體制①，有一定的“貴族政體”色彩。

我國第一部《選舉法》于1953年2月頒布，1953年下半年到1954年6月完成了中國歷史上第一次普選。1954年6月至8月，全國縣、市、省由下至上逐級召開了人民代表大會，并選舉產(chǎn)生了全國人大代表。1954年9月15日至28日第一屆全國人大第一次會議在中南海懷仁堂召開，這意味著人民代表大會制度建立起來了[1]。因此1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》才應是人民代表大會制度建立的標志。第十三屆全國人大常委會副委員長、中國法學會會長王晨指出：“1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議，標志著我國人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)建立起來。這次會議通過了新中國第一部憲法，明確規(guī)定：‘中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！@就以國家根本法的形式，確立了人民代表大會制度這一根本政治制度的憲制基礎?！奔础皹酥局覈嗣翊泶髸贫仍谌珖秶鷥?nèi)建立起來”的是1954年的一屆全國人大一次會議，而不是1949年的政協(xié)第一屆全體會議，“確立人民代表大會制度”的是1954年憲法，而不是1949年的《共同綱領》[4]。

(二)人民代表大會制度的主干部分是人大系統(tǒng)

在人民代表大會制度中，有人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)等等，它們共同構成了人民代表大會制度的若干板塊，其中人大系統(tǒng)是主干部分，其地位高于其他系統(tǒng)，是人民代表大會制度的核心。

首先，在人民代表大會制度中，人大系統(tǒng)不能缺位。1949—1954年期間不僅全國人大缺位(1954年9月才成立)，地方各級人大也基本都處于缺位狀態(tài)。根據(jù)《共同綱領》第14條的規(guī)定，當時情況下，“在地方，向人民代表大會制度過渡是通過城市軍事管制委員會和人民代表會議”。而當時一些地方成立的“人民代表會議”并不能等同于后來的人民代表大會，“從性質(zhì)上說，代表會議還只是個咨詢機關，而不是權力機關，它只有權反映人民的意見和要求，對軍管會和政府工作進行討論，提出批評和建議?！盵5]雖然在當時這些過渡性措施是歷史的、現(xiàn)實的選擇，有其合理性甚至必然性，但從邏輯上說，一個沒有全國人民代表大會和地方人民代表大會的政權組織形式還能稱之為人民代表大會制度嗎？我們或許可以說人民代表大會制度中沒有國家主席、沒有檢察院，這個制度還是存在的，只是不健全而已(如1975年《憲法》)，但我們很難想象一個沒有人大的人民代表大會制度是什么狀態(tài)。因此我國人民代表大會制度的確立應是1954年，1954年《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！逼涞?1條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關?！痹诖藳]有政協(xié)代行全國人大的工作，全國人大不再有替身，它本身就是國家最高權力機關，地方人大也不再是“人民代表會議”那樣的咨詢機構，而是1954年《憲法》第55條規(guī)定的“地方國家權力機關”。

其次，在人民代表大會制度中，人大處于至高無上的地位。在人民代表大會制度中，人大系統(tǒng)不僅不能缺位，而且應處于核心位置。而《共同綱領》第12條第1款規(guī)定：“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”，在這里“人民代表大會和人民政府”是并列的，人大的至高無上性并不明確，這與1954年《憲法》確定的人大地位有明顯不同。在實踐中，這一時期各地人民行使國家政權的機關實際上是“各級人民政府和軍事管制委員會”，而不是“各級人民代表大會”，也不是“各級人民代表大會和各級人民政府”②。此外，《共同綱領》第12條第2款規(guī)定：“國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”但《中央人民政府組織法》并沒有就中央人民政府作出相關規(guī)定，只規(guī)定了中央人民政府委員會的組成、職權、領導體制、會議等內(nèi)容，而中央人民政府委員會與中央人民政府是什么關系，也不明確，“中央人民政府”只是出現(xiàn)在《中央人民政府組織法》這一法律的名稱中，似乎包括中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署，是這些機構的總稱。有學者認為中央人民政府“由中央人民政府委員會及其所屬政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署組成”。中央人民政府委員會是“中央人民政府的首腦部分，對外代表國家，對內(nèi)領導國家政權，是當時國家權力的最高領導機關”[6]。由于當時全國人大尚未召開，因此處于最高地位的是代行全國人大職權的政協(xié)，政協(xié)閉會期間是“中央人民政府”③，這與人民代表大會制下全國人大閉會期間，全國人大常委會是國家最高權力機關的體制也明顯不同。

二、1949—1954年我國的政體是什么

1949—1954年期間，我國的政體形式如果不是人民代表大會制度，那是什么？根據(jù)《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》等憲法性文件的規(guī)定，這一時期的政體有三個特征：中國人民政治協(xié)商會議的全體會議代行全國人民代表大會的職權，是國家最高權力機關；中央人民政府由政協(xié)全體會議產(chǎn)生；中央人民政府再產(chǎn)生并監(jiān)督其它國家機關。

首先，政協(xié)是當時的國家最高權力機關(執(zhí)行全國人民代表大會的職權)，而政協(xié)是執(zhí)政黨與參政黨進行合作和政治協(xié)商的機構，實際上是一個黨派機構，即國家最高權力機關是一黨領導、多黨合作的黨派組織。

其次，由政協(xié)全體會議產(chǎn)生中央人民政府，中央人民政府對政協(xié)負責，政協(xié)全體會議與中央人民政府之間是一攬子授權。即政協(xié)全體會議不是選舉產(chǎn)生若干國家機關，分別授權，而是只產(chǎn)生一個國家機關——中央人民政府，二者之間的權力分配是：關于政協(xié)全體會議的權力，“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權”④。而中央人民政府委員會的權力有十項：(一)制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行。(二)規(guī)定國家的施政方針。(三)廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令。(四)批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定。(五)處理戰(zhàn)爭及和平問題。(六)批準或修改國家的預算和決算。(七)頒布國家的大赦令和特赦令。(八)制定并頒發(fā)國家的勛章、獎章，制定并授予國家的榮譽稱號。(九)任免各項政府人員。(十)籌備并召開全國人民代表大會⑤。從中可以看出，政協(xié)幾乎把所有國家權力都授予給了中央人民政府，使其擁有大部分立法權⑥，全部行政權、司法權和軍事權。

再次，中央人民政府產(chǎn)生并監(jiān)督其他國家機關，這些機關共同存在于中央人民政府的框架之內(nèi)(互相平行)，有議行合一甚至議事行政司法合一的特點?！吨醒肴嗣裾M織法》第5條規(guī)定：“中央人民政府委員會組織政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署?！备鶕?jù)這個體制，中央人民政府委員會統(tǒng)攬所有國家最高權力，在它之下設置的政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署均由它產(chǎn)生、對它負責、受它監(jiān)督⑦。

這三個層次不論哪一層都與1954年憲法確立的人民代表大會為最高權力機關、它產(chǎn)生并監(jiān)督其他國家機關的體制有較為明顯的差異。筆者認為，這一時期的政體形式可以概括為“以黨領政”，其中政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導下的人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織處于最高地位，統(tǒng)領一切國家權力；中央人民政府作為受政黨統(tǒng)領的“國家政權機關”掌握所有國家權力，集立法、司法、行政、軍事權于一身，是國家權力高度集中的模式。

圖1 1949—1954年期間我國的政體

三、我國1949—1954年的憲法形式：多文本的成文憲法

通說認為《共同綱領》在1949—1954年期間起著臨時憲法的作用，這等于說這一時期沒有正式憲法。確實，《共同綱領》作為一個憲法性文件，其綱領性過強，憲法性不足，難以獨立擔當憲法之責，但如果說我國這一時期沒有憲法，只有起著臨時憲法作用的一個綱領，恐怕也不符合實際情況。筆者認為，我國這一時期的憲法形式不是典型的單一文本的成文憲法，而是較為特殊的、由多文本構成的成文憲法⑧。

翟志勇教授曾將這一時期的憲法定性為“不成文憲法”?！?949年建國之時，憲法意義上的人民尚未生成，人民擬制性地存在著，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派代表著不同階層的人民，統(tǒng)一戰(zhàn)線和中國人民政治協(xié)商會議構成這一時期的第三維度，以中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議暫時代行全國人民代表大會職權，制定了共同綱領和兩部組織法，時稱‘三大憲章’，是新中國的立國之基，這一時期可以稱之為新中國的不成文憲法階段。這個時期建立了軍政合一、議行合一的中央人民政府委員會體制，但這是準戰(zhàn)時性的臨時體制。”[7]筆者在2019年中國憲法學年會上發(fā)言時曾同意這一觀點，并認為這與英國式的不成文憲法模式有所不同——僅僅由一系列憲法性文件構成，沒有憲法性習慣和憲法判例，這或可成為不成文憲法的第二種模式。但筆者在撰寫本文的過程中，對此進行了反思，進而改變了原有看法。

(一)成文憲法與不成文憲法的區(qū)別點

成文憲法與不成文憲法是英國學者蒲萊士1884年在牛津大學講學時首次提出的憲法分類，這種分類所依據(jù)的標準為憲法是否具有統(tǒng)一的法典形式[8]。通說認為，成文憲法是指由一個或者幾個憲法性法律文件所構成的憲法；不成文憲法是指既有書面形式的憲法性法律文件、憲法判例，又有非書面形式的憲法慣例等構成的憲法⑨?？梢姵晌膽椃ㄅc不成文憲法的關鍵區(qū)別點不在于是由一個還是若干個憲法性法律文件構成，而在于在這些成文的憲法性文件之外，是否還有大量的憲法慣例。我們之所以誤判我國1949—1954年的憲法形式為不成文憲法，就是認定成文憲法只能有一個憲法文本，若有幾個憲法性法律文件構成，則是不成文憲法，而這顯然是不對的，如法國歷史上的1875年憲法就由三個憲法性文件組成(《參議院組織法》《政權組織法》和《國家政權機關相互關系法》)，但人們并沒有因此認為法國這一時期是不成文憲法⑩。此外，成文憲法是否必須以“憲法”命名？筆者認為不必，如上述法國1875年憲法的三個文件，德國1949年的《基本法》，我國1912年的《中華民國臨時約法》等，都未以“憲法”命名，但顯然都是成文憲法。

應當指出的是，多文本的成文憲法與不成文憲法確有相同之處——都是由多個(而不是一個)憲法性文件構成，有關憲法的內(nèi)容均散見于這些不同的憲法性文件之中。如英國有1628年的《權利請愿書》、1679年的《人身保護法》、1689年的《權利法案》、1701年的《王位繼承法》、1911年的《國會法》、1918年的《國民參政法》、1928年的《男女選舉平等法》、1969年的《人民代表法》等等，我國1949年9月政協(xié)第一屆全體會議也產(chǎn)生了《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》等憲法性文件；但多文本的成文憲法與不成文憲法還有很重要的區(qū)別，即在不成文憲法中有大量的憲法慣例存在(這是其號稱為“不成文”憲法的緣由所在)，而我國1949—1954年期間基本沒有憲法慣例。當時我國立法數(shù)量較少，內(nèi)容也比較粗陋，因此實踐中可能創(chuàng)制一些先例填補成文法空白，但這些先例后來是否成為慣例，尤其是它們是否可稱之為憲法慣例，則還有待梳理和研究。因此，即便《共同綱領》不能獨立承擔起“臨時憲法的作用”，當時的憲法是多個憲法性文件構成，也不能說明這一時期的憲法就屬于不成文憲法，它仍然是成文憲法，只是不同于1954年憲法那樣典型的單一文本的成文憲法。

(二)我國1949—1954年的憲法由多個憲法性文件構成

這一時期我國的憲法是由多個憲法性文件構成的，但“多”個是幾個？哪些是哪些不是？為什么？還需仔細甄別。

1.《共同綱領》

《共同綱領》無疑是這一時期最重要的憲法性文件，其序言規(guī)定了國家的性質(zhì)、政治基礎等政治綱領，第二章規(guī)定了國家的“政權機關”，總綱和其他五章分別規(guī)定了國家的軍事制度、經(jīng)濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等方面的總原則和相應的具體政策，是這一時期治國安邦的總章程。

但《共同綱領》主要是綱領性規(guī)范，全篇綱領性較強而法律性不足，如《共同綱領》的60個條文中，憲法最重要的內(nèi)容之一——公民權利只在“總綱”中規(guī)定了3條，而憲法另一更重要的內(nèi)容——政權組織形式也只有3條，在第二章“政權機關”的8條(第12-19條)中，并非都是政體條款，且內(nèi)容過于簡單(這是更重要的)。真正屬于政體條款的是第12、13、15條，如第12條：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府。各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關。國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”第13條：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權?！钡?5條：“各級政權機關一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內(nèi)，實行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府?！庇行l文(第14、17、19條)嚴格說不完全是政體條款，如第14條雖然規(guī)定的是地方權力體制(軍事管制和地方政府相結(jié)合)，但地方政府的權力有哪些，軍事管制委員會的職權是什么，二者如何分工協(xié)作，這些最起碼的制度要素都不明確(只規(guī)定了組織沒有規(guī)定其組成和職權)；又如第17條只提出要建立人民司法制度，但人民司法制度的框架是什么，包括什么機關，也沒有規(guī)定(只規(guī)定了原則而未規(guī)定組織)；還有第19條規(guī)定了“監(jiān)察機關”這一組織，但它只是設在縣市以上各級政府內(nèi)部(不構成政體板塊)，在《共同綱領》對縣市以上各級政府是什么都沒有規(guī)定(甚至政務院都沒有提及)的情況下，該條文更像是一個原則(反腐倡廉)。此外第16條規(guī)定了國家結(jié)構形式的原則，國家結(jié)構形式是很重要的，但它并非政體，且作為憲法內(nèi)容應有較為明確的央地分工(各自的權力范圍)，而不能僅僅是一條原則。至于第18條則與政體基本沒有關系，是關于國家機關工作人員作風的原則性要求，與政權的組織體制不是一回事。

總之，在《共同綱領》中政權機關的框架并沒有搭建完整(只是原則性地規(guī)定了人大和政府的地位及其相互關系)，作為政體板塊的其他國家機關，如政務院、審判機關、檢察機關、軍事機關以及這些國家機關與中央人民政府委員會共同構成的中央人民政府體制及其內(nèi)部關系，都沒有相應的條文規(guī)范。

2.《中央人民政府組織法》

有關中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署這些政體板塊以及這些板塊彼此間的關系，較為完整地規(guī)定在《中央人民政府組織法》里，如該法第二章為《中央人民政府委員會》(第6-12條)，第三章為《政務院》(第13-22條)，第四章為《人民革命軍事委員會》(第23-25條)，第五章為《最高人民法院及最高人民檢察署》(第26-30條)，這些條文明確規(guī)定了上述機關的性質(zhì)、地位、組成等等，綜合《共同綱領》和《中央人民政府組織法》才能勾畫出當時較為完整的政體圖譜。因此《中央人民政府組織法》是極為重要的憲法性文件，它比后來的《全國人大組織法》《國務院組織法》《地方人大和政府組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等憲法性法律更重要，因為后來的這些組織法是在憲法構建起國家權力的基本框架并明確規(guī)定了各機關的性質(zhì)、地位、組成、任期、職權、內(nèi)部體制后，對其做出更為具體、詳盡的規(guī)定，而1949年的《中央人民政府組織法》是在《共同綱領》對國家政體的基本框架尚未搭建完整的情況下，繼續(xù)對政體的構建工作(而不僅是對已經(jīng)搭建的政體作出細化性補充)，因此它不是單一文本的成文憲法體制下的憲法性法律(上述組織法才是)，而是多文本的成文憲法體制下的憲法性文件，是憲法本身的組成部分。

3.《政協(xié)組織法》

由于政協(xié)全體會議在當時有代行全國人大工作的職能，因此《政協(xié)組織法》也應納入這一時期的憲法性文件。

根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條，政協(xié)內(nèi)部的最高機構為政協(xié)“全體會議”，在當時擁有類似全國人大的地位。政協(xié)“全體會議”的權力，根據(jù)《共同綱領》第13條第2款的規(guī)定主要有3項——制定中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會，賦予中央人民政府以行使國家權力的職權；但根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條，政協(xié)全體會議的職權有5個方面，為什么會有這種不一致呢？筆者認為是因為政協(xié)的兩個身份引起的，《共同綱領》關于政協(xié)全體會議職權的規(guī)定，主要是政協(xié)作為代行人大這一最高權力機關的職權，這些職權1954年全國人大召開后即結(jié)束，還權于人大；而《政協(xié)組織法》關于政協(xié)全體會議職權的規(guī)定，則不僅包括其代行人大職權的內(nèi)容，還包括政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織自身的權力，如《政協(xié)組織法》第7條規(guī)定的“制定或修改中國人民政治協(xié)商會議組織法”“選舉中國人民政協(xié)全國委員會”以及“在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關國家建設事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”等，這些是政協(xié)自身的權力，1954年后即便它不再代行人大職權，這些職權也繼續(xù)存在。但是作為憲法意義上的國家權力，應是指政協(xié)代行全國人大的職權，即當時政協(xié)“全體會議”的權力分為兩類，一是憲法性質(zhì)的最高國家權力，二是作為社團組織的政協(xié)自身的權力。

此外，《政協(xié)組織法》第6-13條規(guī)定的政協(xié)全體會議的會議、職權、決議方式、主席團、秘書長、各種委員會以及其常設機關等內(nèi)容，由于當時政協(xié)全體會議執(zhí)行全國人大的職權，因此這些規(guī)定中有些內(nèi)容相當于后來憲法“國家機構”中“全國人民代表大會”一節(jié)的相關內(nèi)容，而不僅僅是社團內(nèi)部的機構設置，其地位較之后來的人大組織法更為重要，是憲法權力的體現(xiàn)。如第6條規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議，每三年開會一次，由全國委員會召集之。全國委員會認為有必要時，得提前或延期召集之。但第一屆由中國人民政協(xié)籌備會召集之?！边@相當于1954年《憲法》第25條：“全國人民代表大會會議每年舉行一次，由全國人民代表大會常務委員會召集。如果全國人民代表大會常務委員會認為必要，或者有五分之一的代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議?！边@一內(nèi)容在當時屬于最高權力機關會議制度的一部分，1954年后才回歸其社團章程的地位。

政協(xié)“全體會議”閉幕后設立“全國委員會”，根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條第5項，全國委員會由全體會議選舉產(chǎn)生，但其職權多是協(xié)商性的。根據(jù)《政協(xié)組織法》第13條規(guī)定，全國委員會的職權為：“一、保證實行中國人民政協(xié)全體會議及全國委員會的決議；二、協(xié)商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案；三、協(xié)助政府動員人民參加人民民主革命及國家建設的工作；四、協(xié)商并提出參加中國人民政協(xié)的各單位在全國人民代表大會代表選舉中的聯(lián)合候選名單；五、協(xié)商并決定下屆中國人民政協(xié)全體會議的參加單位、名額及代表人選，并召集之；六、指導地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作；七、協(xié)商并處理其他有關中國人民政協(xié)內(nèi)部合作的事宜?！痹趯嵺`中也確實如此，如這一時期全國委員會協(xié)商討論了物價、財經(jīng)、工商業(yè)、稅收等重要政策方案與土改、懲治反革命和腐敗等重大事項；審議了《土地改革法》《婚姻法》《各界人民代表大會組織通則》《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察院暫行組織條例》等重要法律法規(guī)草案；發(fā)表了關于抗美援朝、保家衛(wèi)國的各民主黨派聯(lián)合宣言，通過了關于抗美援朝的決議；為召開全國人民代表大會作了相關籌備工作；等等。由于政協(xié)“全體會議”才能代行全國人大的工作，而在其閉會后，政協(xié)全國委員會基本上只能起咨詢性作用，其職權多是協(xié)商性的，因此全國委員會聽取中央人民政府的有關報告后應只能提出批評建議，政協(xié)全體會議聽取這些報告后才有批準通過權(與后來的人大聽取一府兩院工作報告類似)，但實踐中全國委員會似乎代行了全體會議的某些職權，如一致“同意”中央人民政府的有關工作報告。

4.某些零散的憲法性文件

這一時期的憲法除了《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》外，還包括一些零散的憲法性文件。如1949年12月16日中央人民政府政務院第11次政務會議通過、同月18日公布的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，1952年11月15日政務院第19次會議通過的《中央人民政府委員會關于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)機構與任務的決定》，1954年6月19日中央人民政府委員會第30次會議通過的《中央人民政府關于撤銷大區(qū)一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》，1952年2月22日政務院第125次會議通過、1952年8月8日中央人民政府委員會第18次會議批準施行的《民族區(qū)域自治實施綱要》，等等，這些文件涉及國家結(jié)構形式的構建，確定了央地關系的基本結(jié)構，因而也應視為憲法性文件。

5.關于“國家標志”的憲法性文件

除上述憲法性文件外，還有關于國歌、國旗、國徽、首都等單行法律文件，它們規(guī)定了中華人民共和國的國家標志，也屬于憲法的內(nèi)容之一。如1949年9月27日政協(xié)第一屆全體會議通過的《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》，1949年12月2日中央人民政府委員會第四次會議通過的《關于中華人民共和國國慶日的決議》，1950年6月23日全國政協(xié)一屆二次全體會議通過國徽圖案的決定，等等。

(三)其他憲法性法律文件是法律而不是憲法

這一時期除了《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》以及一些零散的憲法性文件和國家標志的憲法性文件外，還有一些憲法性法律文件，在多文本的成文憲法體制下，它們很像憲法性文件，但實際上是法律性文件；由于其內(nèi)容與憲法性文件有較為密切的關聯(lián)，因此不同于《婚姻法》《土地改革法》等非憲法性法律文件，類似于后來的憲法性法律。如1949年9月29日政協(xié)第一屆全體會議通過的《中央人民政府委員會選舉辦法》《關于選舉中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中央人民政府委員會的規(guī)定》，1949年12月2日政務院第9次會議修改通過的《中央人民政府政務院及其所屬各機關組織通則》，1952年2月政務院發(fā)布的《關于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》《關于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權利的決定》，等等。這些憲法性法律文件的內(nèi)容有的相當于人大議事規(guī)則，如《中央人民政府委員會選舉辦法》規(guī)定的是中央人民政府委員會選舉的具體操作程序：“三、選舉人對于選舉票上之候選人無異議時，即請在被選舉人姓名上畫一圓圈(〇)?！薄拔濉⑦x票上之劃寫，一律用鋼筆或毛筆。”“六、選舉違背以上三、四、五三條規(guī)定及書寫模糊，無法統(tǒng)計者，均為廢票。”“七、選舉人填寫完畢后，應親自將選舉票投入票箱?！庇械南喈斢诤髞淼膰鴦赵航M織法，如《政務院及其所屬各機關組織通則》規(guī)定：“各機關得設辦公廳；為分掌業(yè)務，得設司或處；廳、司或處以下得設處或科。其工作有半獨立性質(zhì)者得設局。其工作有特定性質(zhì)者得設室(如參事室、會計室、資料室)、組(如財經(jīng)組、文教組)、所(如研究所)或會(如高等教育委員會)?！薄案鳈C關的各級負責人，廳及室稱主任，會稱主任委員，司稱司長，局稱局長，組稱組長，所稱所長，處稱處長，科稱科長，必要時均得設副職?！薄案魑迷O秘書長、副秘書長，一般機關均得設秘書。各機關得視工作需要，分別酌設顧問、參事、專門委員、工程師、技師、視察等。”“各機關應實行會議制度(如委務會議、部務會議、會務會議、院務會議等)，其所屬各部門，亦得分別設各項工作會議?！庇械碾m涉及民族區(qū)域自治制度，但基本上是《共同綱領》《中央人民政府組織法》相關內(nèi)容的細則性規(guī)定，如《關于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》《關于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權利的決定》，等等。

在單一文本的成文憲法體制下，憲法和憲法性法律是比較容易區(qū)分的，如憲法只有一部，憲法性法律則有一系列(選舉法、立法法、地方自治法、各類組織法，等等)；但在多文本的成文憲法體制下，憲法和憲法性法律的區(qū)分則有一定難度，如這一時期往往頒布了一系列法律文件，其中哪些屬于憲法文件，哪些屬于憲法性法律文件？筆者認為，還是應從內(nèi)容上區(qū)分，如規(guī)定政權組織形式和國家結(jié)構形式的應屬于憲法內(nèi)容，是憲法文件，而關于政權組織性和國家結(jié)構形式中某一板塊更具體的規(guī)則及其程序則應屬于憲法性法律文件。從當時的情況看，《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》比較明顯屬于憲法性文件(構建政體)；規(guī)定“國旗國徽首都”的單行決定，因其屬于憲法中“國家標志”的內(nèi)容，也應列為憲法文件。但其他一些零散的法律性文件則需要仔細甄別，如政務院的《政務院及其所屬各機關組織通則》，是對《中央人民政府組織法》第三章“政務院”中相關規(guī)定的進一步具體化，因而應列入法律性文件；1949年的《政協(xié)全國委員會工作條例》，從內(nèi)容上看也應屬于法律性文件(大致類似于后來的全國人大常委會工作條例)；而1949年、1952年、1954年分別頒行的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《關于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)機構與任務的決定》《關于撤銷大區(qū)一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》，是關于當時大行政區(qū)的建立、變更、撤銷的文件，屬于憲法上央地關系的重要內(nèi)容，因而應列為憲法文件；此外1952年的《民族區(qū)域自治實施綱要》，不僅將《共同綱領》第9條、第50-53條的原則具體化了，而且將這些原則轉(zhuǎn)化為了具體制度，構建了相應的權力體制，如第二章為“自治區(qū)”，第三章為“自治機關”，第四章為“自治權利”，第五章為“自治區(qū)內(nèi)的民族關系”，等等，這些都是憲法本身的內(nèi)容(相當于《憲法》“國家機構”中的“民族自治地方的自治機關”一節(jié))，而不僅僅是憲法性法律的內(nèi)容。至于1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議通過的《選舉法》，應屬于憲法文件還是憲法性法律文件？筆者認為在1954年《憲法》之前，它應是憲法性文件，屬于多文本成文憲法的一部分；在1954年《憲法》之后，它僅僅是憲法性法律，不再是憲法的組成部分。

(四)我國多文本的成文憲法之啟示

我國1949—1954年期間多文本的成文憲法體制雖然只存在短短四年，但歷史的痕跡也留給我們一些思考。

首先，成文憲法至少有兩種模式。成為憲法有單一文本構成的憲法，這是典型的成文憲法；還有多文本構成的憲法，這是特殊的成文憲法。我國自1908年頒布《欽定憲法大綱》起，歷經(jīng)清王朝、北洋政府、國民黨政府以及中華人民共和國，一百多年來制定過幾十部憲法，期間經(jīng)歷了起起伏伏的曲折發(fā)展，一直被認為是成文憲法國家。但我們還應進一步區(qū)分成文憲法的類型，我國歷史上絕大多數(shù)的憲法是由一部憲法文本構成的成文憲法，但由多個憲法性文件構成的特殊成文憲法形式也曾短暫地出現(xiàn)在我們的歷史中，具有臨時性、過渡性的特征。

其次，在多文本的成文憲法中，這些文本的效力有高低之分。多文本的成文憲法是由若干憲法性文件構成的，其效力并不相同，而是有高有低，在此并不適用“后法優(yōu)于先法”的原則，不能將其等同于柔性憲法。從我國這一時期的憲法文本來看，其效力等級主要應以制定機關的地位為判斷標準，如政協(xié)全體會議、中央人民政府委員會、政務院通過的憲法性文件應分別屬于第一、二、三層級；若在同一位階上，如同是政協(xié)全體會議制定的憲法性文件，則應根據(jù)其內(nèi)容作出判斷，如《共同綱領》的地位應高于《中央人民政府組織法》，因為《共同綱領》更具有宏觀性，即便是關于政體的內(nèi)容，《共同綱領》規(guī)定的是類似于后來憲法《總綱》中關于政體的概括性規(guī)范(雖然不完整)，《中央人民政府組織法》規(guī)定的是類似于后來憲法《國家機構》中關于政體的各個部分(機構)相對具體的規(guī)范。

再次，關于憲法性法律的甄別。憲法性法律在兩種成文憲法體制下的作用是不同的，在單一文本的成文憲法體制下，憲法性法律不僅存在，可能還很發(fā)達，但它們只是緊緊環(huán)繞在成文憲法周圍，細化成文憲法中的規(guī)范，如我國目前的選舉法、立法法、監(jiān)察法、民族區(qū)域自治法、各類組織法等等。而多文本的成文憲法的特點是沒有一部單行的憲法文本，憲法本身是由若干憲法性法律構成，這些憲法性法律中的任何一部都不能單獨構成憲法，同時它們中的任何一部又都是憲法的組成部分，因此其地位應高于單一文本的成文憲法體制下的憲法性法律。在這一點上，多文本的成文憲法與不成文憲法是相同的(區(qū)別在于前者沒有大量的憲法慣例)，但這是否如斯通教授認為的那樣，成文憲法與不成文憲法就“相結(jié)合”了，“成文憲法中有非成文憲法的內(nèi)容，不成文憲法中有成文憲法的內(nèi)容”[9]，則可進一步商榷。我國也曾有學者認為：“成文憲法與不成文憲法的分別，仍不過是一個程度問題而已?！盵10]筆者認為，多文本的成文憲法與不成文憲法的相同點，確實造成了分辨成文憲法與不成文憲法之間界限的難度，但并非完全不可分。這里應注意的是，成文憲法與不成文憲法雖都有一定的憲法慣例，但其數(shù)量和作用仍有較大差異，如美國憲法是成文憲法，其總統(tǒng)連任不超過兩屆在很長時期內(nèi)是憲法慣例，這一憲法慣例的作用是很重要的，但這樣的憲法慣例在美國不是大量的，因此美國憲法并未因此而變成不成文憲法。有的成文憲法國家確實有較多的憲法慣例，但這些慣例的作用一般較為次要，多是一些具體的工作程序。從內(nèi)容上看，多文本的成文憲法與不成文憲法都是由一系列憲法性法律構成的，其所規(guī)定的內(nèi)容是單一文本的成文憲法體制下有關憲法和憲法性法律共同規(guī)范的內(nèi)容，如在單一文本的成文憲法體制下，立法機關的職能、組成、任期、會議以及與其他國家機關的關系應規(guī)定在憲法中，而關于這些內(nèi)容的更具體的規(guī)則及其程序則規(guī)定在有關立法機關的組織法(憲法性法律)中，但在多文本的成文憲法體制和不成文憲法體制下，議會法作為憲法性法律可能既規(guī)定立法機關的職能、組成、任期、會議以及與其他國家機關的關系這樣的憲法內(nèi)容，也規(guī)定其更具體的規(guī)則和程序這樣的憲法性法律內(nèi)容——在此沒有憲法和憲法性法律之分，只有憲法性法律(它們的總和即憲法)與非憲法性法律(如刑法、民法)之分，這種多文本的成文憲法體制下和不成文憲法體制下構成憲法的憲法性法律與單一文本的成文憲法體制下處于憲法之外的憲法性法律有明顯不同。從這些特點來看，憲法性法律在單一文本的成文憲法體制下其性質(zhì)較為簡單，它們是法律，而不是憲法；在多文本的成文憲法和不成文憲法體制下，則相對復雜，因為它們有的是法律，有的是憲法?？梢姸辔谋镜某晌膽椃ê筒怀晌膽椃ù_實比較雜亂(其中不成文憲法更為雜亂——因為它還包括大量憲法慣例和判例)，這也是單一文本的成文憲法被更多國家所采用的原因(至少是重要原因之一)吧。

最后，誤讀《共同綱領》的歷史文化原因。為什么我們長期以來認為《共同綱領》在新中國成立初期起臨時憲法的作用？學界對此幾乎沒有疑問和討論，這固然與我們對這一時期的憲法性文件研究不夠有關，但也和我們對究竟什么是憲法的認識有關。不論政界還是學界，我們都過于強調(diào)憲法是國家根本法，是治國安邦的總章程，而對憲法搭建國家權力分工之體制及其功能(這更重要)則認識不足。如果從憲法是治國安邦總章程的角度看，《共同綱領》確實很像憲法，它包括政治、經(jīng)濟、文化、軍事、民族等各方面的綱領性規(guī)定，較為全面，也較為宏觀，因此說它在當時起著臨時憲法性作用，很容易被人們所接受。但是如果我們從構建國家政權組織這個角度看，就不僅發(fā)現(xiàn)《共同綱領》中關于構建政體的條文非常少，構建出來的政體并不完整，同時也很容易發(fā)現(xiàn)《中央人民政府組織法》的作用和意義，進而意識到至少是《共同綱領》和《中央人民政府組織法》共同起著憲法的作用。按照這個思路往下走，我們就會進而懷疑當時沒有一部憲法性文件能夠獨立成為憲法(哪怕是臨時憲法或起臨時憲法的作用)，進而發(fā)現(xiàn)由多部憲法性文件共同構成憲法的可能。把憲法“是治國安邦的總章程”還是把憲法作為構建民主共和政體的根本法作為憲法的主要特征，使我們對《共同綱領》及其新中國成立初期的憲法形式作出了不同判斷。

事實上，憲法既是國家的根本法，是治國安邦的總章程，也是構建民主共和政體的根本法，這是從不同角度看到的憲法的不同面相。問題是，為什么我們會在憲法的多個面相中強調(diào)這一面而忽略那一面？這其中可能有歷史、文化的因素。從憲法是治國安邦的總章程看，中國歷朝歷代都需要治國安邦，也都需要一個這方面的總章程，因此從這一角度出發(fā)是很容易接受、也愿意接受作為治國安邦總章程的憲法的。但若從構建民主共和政體的角度看，憲法要配置權力，并設計一套為實現(xiàn)此目的的權力體制，不僅要分工而且要監(jiān)督，這是我們的歷史文化中沒有的，是我們很陌生的，也是掌權者(甚至民眾)本能地難以理解、難以接受的，因此屏蔽掉這一角度也就是很自然的。我們的思維決定了我們的選擇，而我們的思維很多時候是出于習慣。

注 釋：

①“在新政權建立之時，各種政治力量都想在其中占有一席之地。因此，確定新政協(xié)代表名單尤為重要。中共中央做了一系列工作，最終確定了一份包括共產(chǎn)黨和各民主黨派、地區(qū)、軍隊、人民團體和特別邀請的23個單位、662位政協(xié)代表的名單?！比~介甫：《1949年新政協(xié)代表是如何產(chǎn)生的》，載《炎黃春秋》2019年第6期。

②1949年各大行政區(qū)和各省市的主席、副主席及主要的行政人員，是由政務院提議，中央人民政府委員會任免或批準任免的?！度嗣袢請蟆?949年9月30日第1版，轉(zhuǎn)引自范曉春：《中國大行政區(qū)研究：1949-1954》，2007年博士論文，第84頁。

③全國政協(xié)每年的開會時間不超過10天。

④《共同綱領》第13條第2款。

⑤《中央人民政府組織法》第7條。其中第九項的任免各類政府人員包括：“甲、任免政務院的總理、副總理，政務委員和秘書長、副秘書長，各委員會的主任委員、副主任委員、委員，各部的部長、副部長，科學院的院長、副院長，各署的署長、副署長及銀行的行長、副行長。乙、依據(jù)政務院的提議，任免或批準任免各大行政區(qū)和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員。丙、任免駐外國的大使、公使和全權代表。丁、任免人民革命軍事委員會的主席、副主席、委員，人民解放軍的總司令、副總司令，總參謀長、副參謀長，總政治部主任和副主任。戊、任免最高人民法院的院長、副院長和委員，最高人民檢察署的檢察長、副檢察長和委員。”

⑥關于政協(xié)與中央人民政府在立法權方面的分工，政協(xié)有權制定或修改《共同綱領》和《中央人民政府組織法》(《政協(xié)組織法》第7條)，而中央人民政府委員會有權“制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行”(《中央人民政府組織法》第7條)。也就是說，除了制定《共同綱領》《中央人民政府組織法》外，其余的立法權均屬于中央人民政府委員會，如1950年6月政協(xié)第一屆全國委員會第二次會議通過了土地改革法草案，建議中央人民政府委員會審核通過后頒布施行，即關于土地改革法這樣的法律，政協(xié)只能通過其“草案”，“建議”中央人民政府委員會通過。

⑦見《中央人民政府組織法》第7條第9項。

⑧有學者將之稱為“復式成文憲法”。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第51頁。筆者認為更通俗易懂的名稱為“多文本的成文憲法”(區(qū)別于單一文本的成文憲法)。

⑨英國式的不成文憲法一般被認為是典型的不成文憲法，此外新西蘭也是不成文憲法國家。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第59頁。

⑩除法國1875年憲法外，芬蘭、伊朗、以色列、瑞典等國也是“復式成文憲法”。[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987版，第54、56頁。