蔡爐明 胡象明

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;應急管理政策;政策工具;政策系統(tǒng);非均衡性

一、引言

近年來，為了提高公共衛(wèi)生應急管理水平，我國政府部門相繼出臺有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理政策法規(guī)。其中，主要有中央政府層面《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等，地方政府層面《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴發(fā)，對我國公共衛(wèi)生應急管理能力提出新要求。隨著一系列政策法規(guī)的出臺和實施，我國應急管理水平不斷提高，公共衛(wèi)生應急管理體系逐漸完善。例如，政府部門建立分類管理、分工負責的應急管理體系，形成突發(fā)事件處理流程，提升應急管理水平[1]。而政策工具是實現(xiàn)政策目標的技術(shù)、方法和手段[2]，政策系統(tǒng)涵蓋了政策各個關(guān)鍵元素，政策工具和政策系統(tǒng)的運用對于政策實施效果具有重要影響作用。本文選取2003-2020年以來中央層面和地方層面236份多種政策工具的公共衛(wèi)生應急管理政策文本，基于文本分析法，試圖闡釋其政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)，剖析其政策工具和政策系統(tǒng)選取的主要特征及其所存在的問題，以期為優(yōu)化設計我國公共衛(wèi)生應急管理政策的選取體系結(jié)構(gòu)提供借鑒與參考。

二、文獻回顧與問題提出

現(xiàn)階段，公共衛(wèi)生應急管理政策得到越來越多學者的關(guān)注，成為學界的重要熱點研究議題，研究文獻呈現(xiàn)不斷上升趨勢?？偨Y(jié)已有研究成果，研究主題主要集中在以下方面：一是關(guān)于公共衛(wèi)生應急管理政策體系研究，如需要充分發(fā)揮政府、市場和社會主體的協(xié)同效應，構(gòu)建公共衛(wèi)生應急管理協(xié)同治理體系[3];強化中醫(yī)藥防治重大疫情應急管理體系建設，構(gòu)建中醫(yī)藥防治重大疫情的應急管理體系框架等[4]。二是關(guān)于公共衛(wèi)生應急管理政策預案研究，如加強社區(qū)[5]、醫(yī)院[6]等公共衛(wèi)生應急管理政策預案建設，提高應急處置能力。三是關(guān)于公共衛(wèi)生應急管理政策變遷研究，剖析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策變遷，需要及時更新突發(fā)公共衛(wèi)生應急處置政策[7]。四是關(guān)于公共衛(wèi)生應急能力研究，如構(gòu)建公共衛(wèi)生應急建設指標體系[8]，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急培訓[9]，提升公共衛(wèi)生應急管理主體能力。綜上，現(xiàn)有研究剖析了公共衛(wèi)生應急管理政策主要議題，但也存在欠缺之處：一是研究對象較為局限。大多數(shù)研究從某一區(qū)域或領(lǐng)域?qū)残l(wèi)生應急管理政策進行剖析，但聚焦中央政府和地方政府層面公共衛(wèi)生應急管理政策的整體性研究較為欠缺。而整體性研究能夠較為系統(tǒng)全面剖析公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展現(xiàn)狀，便于發(fā)現(xiàn)政策運行過程所存在的現(xiàn)實問題。二是研究視角較為單一?；谡呶谋痉治鲆暯堑难芯枯^為匱乏，剖析我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)的基本特征研究寥寥無幾。而剖析政策體系基本特征能夠深入揭示政策體系結(jié)構(gòu)，政策體系結(jié)構(gòu)涉及政策各個元素以及元素之間的聯(lián)系，便于闡述政策文本內(nèi)容所蘊含的深層規(guī)律。

文本分析法主要是指基于文獻內(nèi)容，利用定量與定性相結(jié)合進行全面系統(tǒng)分析的一種語言分析方法[10]。政策文本分析法是通過量化分析特定政策內(nèi)容和概念等在政策文本中所呈現(xiàn)的頻次、含義和結(jié)構(gòu)構(gòu)成等，揭示政策文本內(nèi)容所蘊含的信息、特征與啟示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具視角對政策文本內(nèi)容進行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企業(yè)復工復產(chǎn)政策[12]、“一帶一路”倡議[13]、科技金融發(fā)展政策[14]、大數(shù)據(jù)發(fā)展政策[15]等。然而，從政策文本分析視角對我國公共衛(wèi)生應急管理政策進行系統(tǒng)量化研究鮮有。本文在總結(jié)和借鑒學界現(xiàn)有研究基礎上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系統(tǒng)分析框架，系統(tǒng)剖析我國中央層面和地方層面的公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展政策文本，揭示我國公共衛(wèi)生應急管理政策選擇體系結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

三、研究設計

（一）公共衛(wèi)生應急管理政策分析框架

科學有效的政策選擇體系結(jié)構(gòu)本質(zhì)是政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)合，公共衛(wèi)生應急管理政策通過政策工具影響政策主體、政策對象和政策資源等。本文利用政策工具和政策系統(tǒng)兩個維度建構(gòu)公共衛(wèi)生應急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X維度為基本政策工具，代表不同類型的政策手段;Y維度為主要政策系統(tǒng)，代表不同政策系統(tǒng)選擇，兩者皆強調(diào)科學性和工具性。本文利用政策工具—政策系統(tǒng)二維分析框架，全面系統(tǒng)地剖析我國公共衛(wèi)生應急管理政策選取體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實狀況。

1.X維度：政策工具

政策工具是指政府部門為了解決政策問題而制定的政策方案、達到政策目標效果等所采用的政策手段[16]。政策工具類型分類存在相異劃分標準，最具代表性的是英國公共政策學者Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型，不同類型政策工具又需要進行系統(tǒng)細化[17]。此類劃分標準被國內(nèi)學者廣泛運用，如金融扶貧政策[18]、政府開放數(shù)據(jù)政策[19]等，能全面剖析政策方案實施的效果和作用。本文依據(jù)我國公共衛(wèi)生應急管理政策文本的現(xiàn)狀和特點，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標準，把公共衛(wèi)生應急管理政策工具類型劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。每個公共衛(wèi)生應急管理政策工具類型再進行進一步細分，對其主要含義進行明確界定（見表1）。公共衛(wèi)生應急管理政策工具，主要是指有關(guān)政府部門為了解決公共衛(wèi)生應急管理政策問題，制定針對性政策方案，實現(xiàn)政策目標效果等所采取可行的具體政策手段和方式。其中，供給型政策工具，主要是指政府部門通過人才、資金、設施、機制等要素供給，提升政策主體供給狀況，促進公共衛(wèi)生應急管理政策實施。具體包括機制完善、配套設施、人才培養(yǎng)、資金投入等。環(huán)境型政策工具，主要是指政府部門為應急管理發(fā)展營造良好環(huán)境，提供相應的條件保障，推動公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展。具體包括宣傳引導、法規(guī)監(jiān)管、政務要求、目標規(guī)劃等。需求型政策工具，主要是指政府通過政策選擇滿足有關(guān)主體的應急管理需求，設計公共衛(wèi)生應急管理方面的政策方案。具體包括制度保障、平臺建設、組織領(lǐng)導、管制手段等[20]。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

2.Y維度：政策系統(tǒng)

迄今為止，基于政策系統(tǒng)維度進行政策文本分析趨勢不斷加強。如集體土地建設租賃住房政策[21]、醫(yī)院薪酬制度改革政策[22]等。政策工具反映不同政策類型的作用方式，但揭示政策主體、政策對象和政策效果等相對較弱。公共衛(wèi)生應急管理政策量化研究需要深入剖析其政策主體、政策對象、政策問題和政策資源，而政策系統(tǒng)囊括政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等元素[23]。公共衛(wèi)生應急管理政策系統(tǒng)，主要是指公共衛(wèi)生應急管理政策各元素（政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等）和政策環(huán)境相互作用的有機集合體。其中，政策主體，主要是指對公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等過程起影響作用的組織、團體和個人等;政策對象，主要是指公共政策所發(fā)生作用和影響的對象;政策問題，主要是指公共政策的制定所聚焦的社會問題;政策資源，主要是指公共政策制定與實施過程中所消耗的各類資源要素。本文從政策主體、政策對象、政策問題和政策資源方面，基于X維度的政策工具和Y 維度的政策系統(tǒng)，建構(gòu)公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)分析框架（見圖1）。

（二）政策樣本選擇、編碼及信度檢驗

本文通過查詢中央政府部門（如國務院、國家衛(wèi)健委、應急管理部等）網(wǎng)站、地方政府部門（如浙江省、北京市的衛(wèi)健委等）網(wǎng)站和“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)等，全面收集關(guān)于我國公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展的政策文本資料。為了科學系統(tǒng)收集我國公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展的政策文本，本文基于以下原則篩選政策文本方案：一是在政策方案時間選擇上，由于2003年以前出臺有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理政策文本較少和聚焦政策時效性，選取2003年1月至2020年12月我國有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展的政策文本;二是在政策方案制定主體選擇上，選取政策制定主體為中央和省級、地市級政府層面各職能部門（不包括港澳臺地區(qū)）;三是在政策方案內(nèi)容選擇上，選取與公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展高度聯(lián)系的政策方案;四是在政策方案類型選擇上，選取政策類型為通知、預案、條例、辦法、方案、意見、規(guī)定等凸顯政策目的文件。在此基礎上進一步篩選，進而獲取236份有效公共衛(wèi)生應急管理政策樣本（見表2）。

Nvivo是較為先進和專業(yè)的定性數(shù)據(jù)分析軟件，能夠?qū)ξ谋尽⒕W(wǎng)頁、圖片等格式數(shù)據(jù)進行充分分析，被學者廣泛運用于政策文本量化研究。依據(jù)所獲取有效公共衛(wèi)生應急管理政策樣本進行編號，分析單元為政策文本的具體內(nèi)容。通過質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo11，利用文本分析法，基于所建構(gòu)的二維分析框架，編碼依照“政策編號—章節(jié)編號—具體政策類型編號”方式，對公共衛(wèi)生應急管理政策工具及政策系統(tǒng)進行識別，得到公共衛(wèi)生應急管理政策樣本編碼（見表3）。具體而言，一是在政策工具類型編碼方面，按照“政策編號—章節(jié)編號—政策工具具體編號”進行細分編碼。首先對政策文本進行政策序號編碼，接著對政策文本中具體分析單元進行章節(jié)編號，最后對政策具體分析單元條款進行政策工具具體編號。二是在政策系統(tǒng)類型編碼方面，按照“政策編號—章節(jié)編號—政策系統(tǒng)具體編號”進行細分編碼?！罢呔幪枴鹿?jié)編號”與政策工具類型編碼相同，“政策系統(tǒng)具體編號”為政策具體分析單元條款所屬政策系統(tǒng)具體類型進行編號。三是在政策工具—政策系統(tǒng)二維編碼方面，基于政策工具類型和政策系統(tǒng)類型編碼基礎上，依據(jù)兩者的匹配情況進行重新編碼。如1-1-1表示《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第1個政策中第1章節(jié)中的第1條款“有效預防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序”。其政策工具維度編碼為環(huán)境型的“目標規(guī)劃”政策工具，政策系統(tǒng)維度編碼為“政策問題”。236-6-1表示《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第236個政策中第6章節(jié)中的第1條款“引發(fā)病原傳播和傳染病事件發(fā)生的，依照有關(guān)水污染傳染病防治法律、法規(guī)的規(guī)定”。其政策工具維度編碼為環(huán)境型的“法規(guī)監(jiān)管”政策工具，政策系統(tǒng)維度編碼為“政策資源”。

為了保證編碼結(jié)果的信度，筆者對編碼過程進行多重步驟監(jiān)控和編碼一致性檢驗。其一，確定政策分析單元的編碼類型互斥原則：在編碼系統(tǒng)中可以包含其中全部有關(guān)編碼條目，并且確保所屬于的工具類型唯一[24]。其二，邀請4位熟悉我國公共衛(wèi)生應急管理政策且有較高編碼基礎的學者組成編碼小組，而且向這4位編碼學者進行政策具體類型內(nèi)涵解釋和編碼規(guī)則演示。其三，隨機選擇20個政策內(nèi)容給4位編碼學者進行預編碼，首輪編碼的一致率為46.05%，歷經(jīng)兩輪討論和三次編碼訓練后，編碼的一致率為98.21%，接著進行所有政策文本編碼。其四，安排具體的編碼步驟。首先，把4位編碼學者分為C組和D 組，每位編碼學者進行獨立編碼。接著，C組和D組分別在組內(nèi)就編碼結(jié)果進行討論并形成小組一致編碼結(jié)果。最后，把C組和D組一致編碼結(jié)果進行對比和討論，并形成最后的編碼結(jié)果。其五，檢驗編碼結(jié)果的一致性。依據(jù)編碼信度公式2*E/ （F1+F2）測算信度，其中E為C組和D組編碼學者一致的編碼數(shù)量，F(xiàn)1和F2分別為兩組編碼學者編碼的全部政策條款數(shù)量，得到最后的編碼結(jié)果信度值為0.987，高于0.90。因而編碼結(jié)果具有較高的信度，編碼結(jié)果可以被接受[25]。

四、公共衛(wèi)生應急管理政策的非均衡性分析

“均衡”概念起源于物理學，含義為一個系統(tǒng)的某種狀態(tài)。之后在經(jīng)濟學中得到進一步發(fā)展，1874年著名經(jīng)濟學家瓦爾拉斯建立一般均衡理論[26]。該理論認為在完全競爭下，價格變化使得市場實現(xiàn)一種長期平衡狀態(tài)?？傮w而言，均衡狀態(tài)受到一些因素影響，難以有效實現(xiàn)?！胺蔷狻备拍钍墙?jīng)濟學家在研究均衡理論中提出的，認為“非均衡”是一種現(xiàn)實實際所存在的常態(tài)[27]。近年來，“非均衡”概念也被重點運用于我國公共政策供需關(guān)系基本特征描述，是對經(jīng)濟學“非均衡”概念的合理移植。政策非均衡是政策供求關(guān)系的常態(tài)，主要涉及政府執(zhí)行公共政策時所面對的政策困境[28]。政策過程中非均衡的主要特征表現(xiàn)在邊際調(diào)適、劇變和穩(wěn)定性[29]。當前中國公民社會影響政策過程的范圍和效能[30]、不同主體在政策制定過程中所面臨的政策博弈[31]、農(nóng)村公共政策供給的技術(shù)特征[32]皆呈現(xiàn)出非均衡基本特征。因而，在借鑒已有研究的基礎上，結(jié)合研究實際，本文認為公共衛(wèi)生應急管理政策的非均衡性，主要是指基于不同視角，公共衛(wèi)生應急管理政策的體系結(jié)構(gòu)中，各個組成要素所占比例存在差異且差異較大，從而導致政策手段、效果、目標等之間的不平衡，最終影響政策效果發(fā)揮和政策目標實現(xiàn)。其突出特征包括：一是非均衡性屬于非平衡狀態(tài)和非理想狀態(tài)，影響狀態(tài)發(fā)展;二是非均衡性屬于絕對概念，普遍存在。而公共衛(wèi)生應急管理政策的均衡性，主要是指政策體系各個組成要素所占比例存在合乎邏輯的差異且差異較小，形成整體協(xié)調(diào)與平衡狀態(tài)，促使政策目標能夠如期實現(xiàn)。其突出特征包括：其一，均衡性屬于非平均狀態(tài)和相對概念，非絕對均衡;其二，均衡性是理想狀態(tài)，其實現(xiàn)是一個漸進過程。因此，由“非均衡性”邁向“均衡性”，將成為我國公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展的基本趨向。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（一）總體狀況的非均衡性

總體來看，我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)非均衡性特征，有關(guān)方面構(gòu)成要素所占比例存在差異且差異較大，具體體現(xiàn)在政策文本出臺地區(qū)、出臺年份、文本類型的非均衡性。具體而言，從政策文本出臺地區(qū)來看，呈現(xiàn)政策文本出臺地區(qū)的非均衡性：以中央政府部門為主，地方政府部門為輔。其中，以國務院、衛(wèi)健委部門出臺居多（見圖2）。即中央政府部門出臺有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理政策文件，地方省級政府部門出臺貫徹落實中央政府部門有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理政策文件。同時，地方省級政府部門根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，頒布地方性公共衛(wèi)生應急管理政策文件。從政策文本出臺年份來看，呈現(xiàn)政策文本出臺年份的非均衡性：政策出臺時間主要集中在重大突發(fā)公共事件發(fā)生之后，其他年份公共衛(wèi)生應急管理政策文件出臺數(shù)量相對較少。如2003年和2020年的公共衛(wèi)生應急管理政策文件出臺數(shù)量大幅增加，呈現(xiàn)頂峰狀態(tài)（見圖3）。原因在于2002年的非典疫情和2019年的新冠肺炎疫情的暴發(fā)促使公共衛(wèi)生應急管理政策文件大量出臺。從政策文本類型來看，呈現(xiàn)政策文本類型使用的非均衡性：通知、預案、條例政策文本類型占比64%，而其他類型的政策文本占比遠低于10% （見表4）。這揭示我國公共衛(wèi)生應急管理部門出臺較多自上而下的戰(zhàn)略性和引導性政策文件，重視公共衛(wèi)生的應急預案、應急體制、應急機制、應急法制和應急保障系統(tǒng)等建設，而操作型政策數(shù)量相對較少。大部分地方政府主要執(zhí)行與落實中央層面有關(guān)公共衛(wèi)生應急管理政策方案，制定本地區(qū)和具體領(lǐng)域的公共衛(wèi)生應急管理政策方案相對欠缺。政府部門的公共衛(wèi)生應急管理政策文本數(shù)量偏多，企業(yè)層面和行業(yè)層面則過少。

（二）政策工具維度的非均衡性

按照所劃分政策工具類型，基于表3公共衛(wèi)生應急管理政策編碼結(jié)果，得到我國公共衛(wèi)生應急管理政策工具使用頻數(shù)情況（見表5），發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應急管理政策工具維度體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)內(nèi)部、外部非均衡性特征。外部非均衡性體現(xiàn)在：政府部門主導下的政策工具使用強供給、輕環(huán)境、弱需求，使用頻率差異性較為明顯;內(nèi)部非均衡性體現(xiàn)在：不同類型的政策工具內(nèi)部使用存在非均衡狀況，亟待進一步調(diào)整不同類型政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)。

從外部來看，政策工具維度體系結(jié)構(gòu)的非均衡性較為顯著。三種政策工具類型的使用頻率呈現(xiàn)較大的差異，體現(xiàn)政府部門主導下的強供給、輕環(huán)境、弱需求特點。供給型政策工具使用最多，總計2635條，占比45.21%，處于主導地位，是公共衛(wèi)生應急管理主要政策工具;環(huán)境型政策工具使用偏少，總計1858條，占比31.88%;需求型政策工具使用最少，總計1336條，僅占比22.92%。這揭示我國公共衛(wèi)生應急管理政策綜合運用供給型、環(huán)境型、需求型政策工具，為公共衛(wèi)生應急管理活動開展提供不同類型的舉措和方式。公共衛(wèi)生應急管理政策主要依靠供給型政策工具和環(huán)境型政策工具實現(xiàn)，需求型政策工具使用較為欠缺。

從內(nèi)部來看，政策工具維度體系結(jié)構(gòu)的非均衡性也較為顯著。在供給型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，機制完善使用所占比重最多（41.29%），表明政府較為注重采用機制運行等提供公共衛(wèi)生應急管理活動發(fā)展的環(huán)境氛圍，直接推進我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系不斷完善。其次是配套設施（35.86%）和資金投入（17.61%），揭示政府偏向于利用配套設施建設、資金投入等策略來推動公共衛(wèi)生應急管理活動開展，配套設施建設能夠提供重要物質(zhì)保障，資金投入提供強有力資金支持。而人才培養(yǎng)使用所占比重最少（5.24%），既表明當前政策工具使用針對人才培養(yǎng)等方面重視程度不高，契合應急管理中人才培養(yǎng)不足的問題[33]，也揭示亟待增加人才培養(yǎng)力度，而人才培養(yǎng)有助于培養(yǎng)專業(yè)的公共衛(wèi)生應急管理隊伍。

在環(huán)境型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，法規(guī)監(jiān)管（48.17%）和政務要求（29.66%）使用所占比重最多，表明政府傾向于使用法規(guī)監(jiān)管和政務要求等為開展公共衛(wèi)生應急管理活動提供動力。宣傳引導工具使用不足（15.61%），宣傳引導能夠提高政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等有關(guān)主體的公共衛(wèi)生應急管理和風險防范意識。而目標規(guī)劃使用所占比重最少（6.57%），揭示當前政策制定過程中目標規(guī)劃未引起政府高度重視。

在需求型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，制度保障使用所占比重最多（71.33%），表明制度保障等策略備受政府高度重視。平臺建設（13.70%）和組織領(lǐng)導（9.36%）是需求型政策工具中的重要措施，表明我國政府注重建設公共衛(wèi)生應急管理政策實施所需要的不同類型應急平臺，基于大數(shù)據(jù)的公共衛(wèi)生應急管理平臺建設力度需要繼續(xù)加強。管制手段使用所占比重最少（5.61%），揭示需求型政策工具使用管制手段較少，政策工具約束力不足，亟須提高公共衛(wèi)生應急管理中管制手段使用力度。

（三）政策系統(tǒng)維度的非均衡性

按照所劃分政策系統(tǒng)類型，基于表3應急管理發(fā)展政策編碼結(jié)果，得到我國公共衛(wèi)生應急管理政策系統(tǒng)中各要素的關(guān)注頻數(shù)情況（見圖4），發(fā)現(xiàn)我國應急管理政策系統(tǒng)維度的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡性特征：政策資源關(guān)注最多，政策對象關(guān)注偏少，政策主體關(guān)注不足，政策問題關(guān)注最少。

具體而言，政策資源關(guān)注最多，總計201條，占比37.08%，表明政府傾向于運用政策資源來直接推動公共衛(wèi)生應急管理活動開展。其次，政策對象關(guān)注偏少，總計153 條，占比28.23%，揭示公共衛(wèi)生應急管理政策的作用對象和影響范圍需界定明晰。再次，政策主體關(guān)注不足，總計106條，占比19.56%。反映公共衛(wèi)生應急管理政策系統(tǒng)中對政策主體的關(guān)注程度不夠。政策主體是政策系統(tǒng)的核心構(gòu)成部分，主要涉及參與和影響政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等過程的組織、團體和個人等。應急管理政策的成功實施需要多方政策主體協(xié)同合作，僅僅依靠某一政策主體難以有效實施[34]。最后，政策問題關(guān)注最少，總計82條，占比15.13%。反映對公共衛(wèi)生應急管理政策實施過程中政策問題的重視程度不夠。政策問題是構(gòu)建公共政策過程的邏輯起點，政策執(zhí)行的有效與否直接反映在政策問題中。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（四）政策工具—政策系統(tǒng)二維度的非均衡性

基于所構(gòu)建的政策工具和政策系統(tǒng)二維分析框架，得到我國公共衛(wèi)生應急管理政策的二維分布情況（見表6），發(fā)現(xiàn)基于政策工具和政策系統(tǒng)二維度的體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性特征，匹配均衡程度有待進一步深化。非均衡性體現(xiàn)在：不同部分政策系統(tǒng)使用政策工具類型存在較大差異，如政策工具使用對政策資源的作用最強;政策工具與政策系統(tǒng)匹配均衡程度不高?；谡吖ぞ摺呦到y(tǒng)二維度，發(fā)現(xiàn)在政策主體和政策對象上，供給型最多、環(huán)境型為輔，需求型最少，揭示政策主體和政策對象更加依賴供給型工具，供給型工具的使用更重視為公共衛(wèi)生應急管理提供所需各種要素。在政策資源上，環(huán)境型為主、供給型為輔，需求型最少，體現(xiàn)政策資源更加依賴環(huán)境型工具，環(huán)境型工具的使用更注重為公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展創(chuàng)造所需環(huán)境氛圍。在政策問題上，供給型最多、需求型為輔，環(huán)境型最少，表明公共衛(wèi)生應急管理政策問題更加依賴供給型工具，對環(huán)境型工具的重視程度不夠。概言之，政策工具與政策系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)匹配存在非均衡性狀況。

五、優(yōu)化建議

當前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，感染人數(shù)突破新高，嚴重威脅世界經(jīng)濟社會發(fā)展。在外防輸入、內(nèi)防反彈壓力下，完善我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系顯得尤為迫切。綜上所述，針對我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)的非均衡性問題，本文提出優(yōu)化設計我國公共衛(wèi)生應急管理政策選取體系結(jié)構(gòu)的對策建議，實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”，以期不斷優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)。

（一）優(yōu)化公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)總體均衡

如前所述，我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)非均衡性，優(yōu)化其政策體系結(jié)構(gòu)迫在眉睫。要促使政策各個組成要素所占比例存在合理差異且差異較小，進而實現(xiàn)總體均衡。其一，我國公共衛(wèi)生應急管理政策的制定主體主要有國務院、國家衛(wèi)健委、應急管理部等，建立健全相關(guān)部門綜合溝通協(xié)調(diào)機制，進一步完善公共衛(wèi)生應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。政策制定聚焦全局視域，提升政策工具的綜合利用效率，實現(xiàn)政策文本出臺地區(qū)和年份的均衡性。其二，建立健全推動公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展的法律法規(guī)，通過法律法規(guī)規(guī)范政府、企業(yè)等有關(guān)主體行為，提升政策工具的法律效力。其三，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等有關(guān)主體的作用，建立健全各相關(guān)參與主體、行業(yè)領(lǐng)域之間的聯(lián)合管理制度;發(fā)揮政策體系的激勵作用，調(diào)動不同主體參與的主動性和積極性;試點多元化政策工具，提高政策工具運用的可操作性和靈活性。其四，完善公共衛(wèi)生應急預案、應急管理體制機制和應急保障系統(tǒng)等政策方案，旨在優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系，實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理政策體系的總體均衡。

（二）優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)外均衡

我國公共衛(wèi)生應急管理政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡性特征，需要強化政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)選取應用均衡性，發(fā)揮不同類型的政策工具和政策系統(tǒng)獨特作用。優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)配比，實現(xiàn)其結(jié)構(gòu)內(nèi)外均衡。一方面，在政策工具方面，實現(xiàn)政策工具使用體系結(jié)構(gòu)的內(nèi)外部均衡性。首先，合理減少供給型政策工具的使用程度，調(diào)整政策工具的內(nèi)部構(gòu)成。適度增加人才培養(yǎng)和財政資金投入等工具運用，強化公共衛(wèi)生應急管理干部人才培養(yǎng)力度，提升公共衛(wèi)生應急救援綜合建設能力。建立健全財政資金投入配套制度，為公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展提供人才和財力支持。其次，適度增加環(huán)境型政策工具的運用強度，推進政務要求和目標規(guī)劃對公共衛(wèi)生應急管理活動的促進作用，優(yōu)化環(huán)境型政策工具運用的法律法規(guī)體系，為公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展營造良好環(huán)境氛圍。最后，積極增加需求型政策工具的運用頻率，強化組織領(lǐng)導和管制手段使用比重;搭建公共衛(wèi)生應急管理政策實施的重要平臺，健全公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展的制度保障，為公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展創(chuàng)造必要的要素條件。

另一方面，在政策系統(tǒng)方面，實現(xiàn)政策系統(tǒng)使用體系結(jié)構(gòu)的均衡性。一是重視政策資源使用，合理利用公共衛(wèi)生應急管理中所需的人力資源、財力資源、物力資源、信息資源和權(quán)威資源等，不斷強化政策資源保障條件。二是合理增強對政策主體的關(guān)注，強化公共衛(wèi)生應急管理政策主體能力建設，提升政策主體之間的協(xié)作意識與能力。三是不斷增強對政策對象的重視，界定明晰政策的作用對象和影響范圍，強化政策制定所面臨社會問題和目標群體的針對性。四是增強對政策問題的關(guān)注，明確公共衛(wèi)生應急管理政策問題認定，進一步提升公共衛(wèi)生應急管理政策實施效果。

（三）優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實現(xiàn)匹配均衡

基于政策工具和政策系統(tǒng)二維度，發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應急管理政策的體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性特征。需要優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實現(xiàn)匹配均衡。此外，政策工具應與政策主體、政策對象、政策資源和政策問題相互適應，政策工具才能產(chǎn)生應有效果。綜上，政策工具的選取需要與政策系統(tǒng)相匹配均衡，提高政策工具與政策系統(tǒng)的協(xié)同效應。具體而言，一方面，政策工具的選取需依照國家促進公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展的總體目標，在政策工具的實踐中要注重政策制定連貫性。強化政策執(zhí)行效果監(jiān)督，使得政策目標能夠如期實現(xiàn)。提升政策工具運用的實質(zhì)效能，進而推進公共衛(wèi)生應急管理體系和能力現(xiàn)代化。另一方面，政策工具選取需充分考慮政策系統(tǒng)中不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，提升政策工具運用的精準度和協(xié)同性，契合實際地選取與政策系統(tǒng)相適應的政策工具類型。合理設置不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，促進政策目標的最終實現(xiàn)。依據(jù)政策目標，強化政策工具運用的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。

六、結(jié)語

如前所述，本文基于政策工具和政策系統(tǒng)兩個維度，建構(gòu)公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)分析框架，全面系統(tǒng)剖析我國公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展政策體系結(jié)構(gòu)的基本特征，發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)運用存在非均衡性問題：一是總體狀況呈現(xiàn)非均衡性，需要優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系。二是政策工具維度呈現(xiàn)非均衡性，需要優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)構(gòu)成。三是政策系統(tǒng)維度呈現(xiàn)非均衡性，亟須優(yōu)化政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)構(gòu)成。四是政策工具和政策系統(tǒng)二維度體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性，亟待優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實現(xiàn)兩者匹配均衡。目前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，全球感染人數(shù)激增，需要進一步完善我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”。當然，本研究也存在一些不足，可能受到檢索時間限制和檢索政策文本誤差的影響，期望后續(xù)研究進一步拓展政策文本，提高公共衛(wèi)生應急管理政策文本研究水平。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0