石潤(rùn)峰

美國(guó)情報(bào)界自20世紀(jì)70年代末形成了較為正規(guī)、系統(tǒng)的情報(bào)授權(quán)制度：由國(guó)會(huì)相關(guān)情報(bào)委員會(huì)及相關(guān)武裝力量委員會(huì)對(duì)整個(gè)財(cái)年的情報(bào)政策、活動(dòng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)按照憲法和法律進(jìn)行立法審計(jì)，并通過(guò)立法授權(quán)情報(bào)財(cái)政支出。這一制度的產(chǎn)生源于美國(guó)自身的政治體制、特殊的法律傳統(tǒng)、情報(bào)工作的地位與性質(zhì)，以及特殊的歷史事件，體現(xiàn)了美國(guó)情報(bào)建設(shè)的正規(guī)化進(jìn)程與法治化特點(diǎn)，對(duì)情報(bào)界能夠發(fā)揮監(jiān)督約束與指導(dǎo)保障的雙重作用。但該制度背后也反映出美國(guó)三權(quán)分立政治背景下相互制衡的決策本質(zhì)，其內(nèi)部自身固有缺陷、外部安全環(huán)境的變化以及戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的演變都為未來(lái)該制度的作用發(fā)揮帶來(lái)挑戰(zhàn)。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度產(chǎn)生的原因

美國(guó)現(xiàn)代情報(bào)界的雛形雖自二戰(zhàn)后便開(kāi)始初顯，但直到國(guó)會(huì)于1976年與1977年分別在參眾兩院設(shè)立參議院特別情報(bào)委員會(huì)與眾議院常設(shè)特別情報(bào)委員會(huì)后，美國(guó)現(xiàn)代情報(bào)授權(quán)體系才算正式確立，1978年通過(guò)的第一部年度情報(bào)授權(quán)法案是該制度的直接產(chǎn)物。美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的產(chǎn)生是由各類動(dòng)因共同推動(dòng)而形成的，既根植于美國(guó)的法律傳統(tǒng)與政治特質(zhì)，也由情報(bào)工作的地位與性質(zhì)所致，還受到特殊歷史事件的直接推動(dòng)。

美國(guó)會(huì)自誕生起就逐漸形成了授權(quán)與撥款相分離的傳統(tǒng)與原則，美國(guó)憲法第一條第九款規(guī)定：“除法律規(guī)定的撥款外，不得從國(guó)庫(kù)提取款項(xiàng)。一切公款收支的定期所選書和賬目，應(yīng)當(dāng)不時(shí)予以公布。”“除法律規(guī)定的撥款外，財(cái)政部不得撥付任何資金?！泵绹?guó)長(zhǎng)期形成了“先授權(quán)，后撥款”的法律傳統(tǒng)，公款使用需要先經(jīng)國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)的審計(jì)并授權(quán)使其具備法律效力，接著才能由負(fù)責(zé)撥款的委員會(huì)進(jìn)行撥款。這種“先授權(quán)，后撥款”、授權(quán)與撥款相分離的做法能讓各委員會(huì)專注于自己的專業(yè)領(lǐng)域，負(fù)責(zé)授權(quán)的委員會(huì)能從業(yè)務(wù)專業(yè)的角度審查項(xiàng)目的合理性，而負(fù)責(zé)撥款的委員會(huì)能從財(cái)政角度確定具體金額，如此便能最大限度防止對(duì)公款的不合理使用。美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度也是這一法律傳統(tǒng)的體現(xiàn)：由國(guó)會(huì)參眾兩院情報(bào)委員會(huì)及武裝力量委員會(huì)對(duì)整個(gè)財(cái)年的情報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)并表決，最終形成年度情報(bào)授權(quán)法案，再由撥款委員會(huì)下的國(guó)防小組委員會(huì)予以撥款。由此可見(jiàn)，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的產(chǎn)生根植于美國(guó)“先授權(quán)，后撥款”的法律傳統(tǒng)，以更加規(guī)范合理地在情報(bào)界分配資源。

美國(guó)法典

美國(guó)“三權(quán)分立”政體的本質(zhì)是權(quán)力的相互制衡，在這種政治背景下，以國(guó)會(huì)為代表的立法機(jī)構(gòu)自然也會(huì)同以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)就情報(bào)領(lǐng)域的控制權(quán)展開(kāi)爭(zhēng)奪。情報(bào)的控制權(quán)曾長(zhǎng)期被行政機(jī)構(gòu)壟斷，國(guó)會(huì)曾對(duì)行政機(jī)構(gòu)持信任態(tài)度，但到了70年代中期這一情況有所改變。此前總統(tǒng)和行政部門在情報(bào)領(lǐng)域權(quán)力過(guò)大，情報(bào)機(jī)構(gòu)為追求效率而權(quán)力過(guò)于集中，漸有失控之勢(shì)，中情局甚至被稱為“離群的野象”，由此也造成了許多轟動(dòng)一時(shí)的情報(bào)丑聞。為此國(guó)會(huì)勢(shì)必要爭(zhēng)奪總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)的控制權(quán)以形成權(quán)力制衡，而作為立法部門，國(guó)會(huì)最有力的措施便是控制“錢袋子”，成立專門的情報(bào)委員會(huì)控制對(duì)情報(bào)預(yù)算的授權(quán)。從本質(zhì)上看，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度和每年的情報(bào)授權(quán)法案正是國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、約束與控制的一種手段，是立法部門為制衡行政部門權(quán)力的必然產(chǎn)物。

一方面，無(wú)論是冷戰(zhàn)時(shí)期面對(duì)蘇聯(lián)還是21世紀(jì)面對(duì)各類非傳統(tǒng)安全威脅，情報(bào)都是美國(guó)國(guó)家安全的第一道防線，具有十分重要的地位，加之冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)界的規(guī)模不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)寬，以往依靠總統(tǒng)及行政部門“人治”為主的管理已經(jīng)無(wú)法有效管控情報(bào)界，勢(shì)必要依靠法治來(lái)更加規(guī)范地管理情報(bào)界以應(yīng)對(duì)各類威脅。另一方面，情報(bào)本身具有機(jī)密性，為了確保情報(bào)工作有效開(kāi)展，諸如情報(bào)來(lái)源、能力手段等內(nèi)容均不能完全公開(kāi)，這就使情報(bào)工作經(jīng)常容易游走于“灰色地帶”，進(jìn)而存在失控的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)情報(bào)進(jìn)行立法授權(quán)便成為必要之舉。

水門事件等丑聞促使國(guó)會(huì)成立情報(bào)委員會(huì)

70年代中期以前，美國(guó)并未在國(guó)會(huì)建立專門的情報(bào)委員會(huì)對(duì)情報(bào)進(jìn)行授權(quán)，立法機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)的監(jiān)督與控制也十分有限，這一時(shí)期有關(guān)情報(bào)工作的許多負(fù)面信息開(kāi)始進(jìn)入公眾視野：越南戰(zhàn)爭(zhēng)的情報(bào)失誤、水門事件的竊聽(tīng)丑聞、“家庭珍寶”事件對(duì)中情局非法活動(dòng)的披露等都加劇了民眾和國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)界的不信任感，要求打破行政部門對(duì)情報(bào)控制的壟斷，加強(qiáng)對(duì)情報(bào)界的監(jiān)督力度，由此直接導(dǎo)致國(guó)會(huì)兩院成立了各自的情報(bào)委員會(huì)：1976年5月，參議院成立參議院特別情報(bào)委員會(huì)，1977年7月，眾議院成立眾議院常設(shè)特別情報(bào)委員會(huì)，標(biāo)志著美國(guó)正式確立了情報(bào)授權(quán)制度?？疾爝@一發(fā)展歷程可看出，美國(guó)現(xiàn)代情報(bào)界誕生于《1947年國(guó)家安全法》頒布之時(shí)，但直到70年代中后期才正式確立其情報(bào)授權(quán)制度，而若沒(méi)有70年代情報(bào)失誤與情報(bào)丑聞等歷史事件的直接推動(dòng)，其確立的進(jìn)程很可能會(huì)更加緩慢。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的作用

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的作用可分為如下兩大方面。

作為應(yīng)對(duì)情報(bào)界丑聞的措施，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度可利用情報(bào)委員會(huì)“對(duì)情報(bào)活動(dòng)的范圍進(jìn)行界定，通過(guò)立法禁止一些情報(bào)活動(dòng)以及向一些有爭(zhēng)議的政策施加壓力”，以對(duì)美國(guó)情報(bào)界起到約束與監(jiān)督作用。比如國(guó)會(huì)在1991年的情報(bào)授權(quán)法中對(duì)“隱蔽行動(dòng)”進(jìn)行了重新界定，并要求總統(tǒng)在利用情報(bào)機(jī)構(gòu)實(shí)施隱蔽行動(dòng)時(shí)應(yīng)告知國(guó)會(huì)；2008財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法要求禁止情報(bào)機(jī)構(gòu)使用水刑這類有爭(zhēng)議的審訊手段；2010財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案要求情報(bào)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行隱蔽行動(dòng)時(shí)，行政機(jī)構(gòu)必須向國(guó)會(huì)提供相關(guān)法律依據(jù)。雖然國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在制定情報(bào)授權(quán)法案時(shí)常會(huì)基于自身利益對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的職能和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行限制，但這無(wú)疑也對(duì)情報(bào)界的活動(dòng)進(jìn)行了有效的規(guī)范，可以說(shuō)，國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的情報(bào)授權(quán)制度本質(zhì)上就是對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)活動(dòng)的約束與監(jiān)督。

美國(guó)情報(bào)界的規(guī)模不斷擴(kuò)大，情報(bào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量及其預(yù)算也在日益增加，情報(bào)工作對(duì)國(guó)家安全的重要性也不斷增大，美國(guó)情報(bào)授權(quán)機(jī)制的存在不只是為了對(duì)情報(bào)界進(jìn)行約束與監(jiān)督，還是為了為其提供指導(dǎo)與保障，依靠法治指導(dǎo)資源在情報(bào)界合理分配與有效利用，確立情報(bào)工作的重點(diǎn)，指導(dǎo)情報(bào)力量的發(fā)展與變革。如2008財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案針對(duì)伊拉克與阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)提出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人力情報(bào)和情報(bào)界外語(yǔ)能力建設(shè)，2009財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案提出國(guó)家情報(bào)主任“不應(yīng)依靠預(yù)算流程，不應(yīng)被撥款法所限制，不應(yīng)被理事會(huì)、委員會(huì)或類似的跨機(jī)構(gòu)資助的禁令所束縛”，旨在賦予國(guó)家情報(bào)主任更大的自主權(quán)與靈活性；2010財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案賦予了國(guó)家情報(bào)主任采購(gòu)的管理的權(quán)限。雖然2008與2009財(cái)年的情報(bào)法案最終未能通過(guò)，但其中的這類條款對(duì)于情報(bào)界的未來(lái)發(fā)展無(wú)疑是有益的。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度背后的決策本質(zhì)

美國(guó)情報(bào)界

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)術(shù)情報(bào)與國(guó)家情報(bào)的界線日益模糊

美國(guó)學(xué)者格雷厄姆·艾利森與菲利普·澤利科在其合著的《決策的本質(zhì)》一書中提出了政府的三種決策模式：模式一被稱為“理性行為范式”，該模式將國(guó)家視為統(tǒng)一行為體，在統(tǒng)一且連貫的價(jià)值取向下，經(jīng)過(guò)理性計(jì)算來(lái)追求整體利益的最大化；模式二被稱為“組織行為范式”，該模式下的國(guó)家不再被視為單一行為體，相反，國(guó)家是由各獨(dú)立部分組合而成，其做出的決策也并非是依靠利害計(jì)算，而是各組成部分按照規(guī)章制度、條令條例等標(biāo)準(zhǔn)行為模式運(yùn)作的結(jié)果；模式三被稱為“政府政治范式”，該模式仍然認(rèn)為國(guó)家是由各獨(dú)立部分組成的集合體，但該模式聚焦于內(nèi)部各部分之間的沖突，認(rèn)為國(guó)家各部分的利益訴求各不相同，由此在國(guó)家內(nèi)形成了一個(gè)各方博弈的舞臺(tái)，而決策是各方相互妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。從這一角度看，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度背后的決策本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是第三種決策模式。

如前文所述，正如美國(guó)三權(quán)分立這一政體的本質(zhì)，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度形成的初衷也是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，即立法機(jī)構(gòu)為制衡行政機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)的控制權(quán)，從深層次看這是基于對(duì)各部分的不信任。美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的主要利益相關(guān)方是以國(guó)會(huì)為代表的立法機(jī)構(gòu)（包括國(guó)會(huì)議員和相關(guān)委員會(huì)）和以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)（包括各情報(bào)機(jī)構(gòu)），二者的不同立場(chǎng)構(gòu)成了分歧的主旋律?？傮w上看，前者更注重對(duì)情報(bào)界的約束和控制，而后者更注重情報(bào)界工作效率的提升。再具體看，國(guó)會(huì)內(nèi)部?jī)牲h之間在某些議題上也會(huì)存在分歧，各類游說(shuō)團(tuán)體也有不同的利益訴求；行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部利益也非完全一致，尤其是美國(guó)龐大的情報(bào)界內(nèi)部，各情報(bào)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和專長(zhǎng)不同，在有限的資源面前往往是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這使它們也會(huì)形成各自的利益考量。可見(jiàn)，情報(bào)授權(quán)制度的所有參與者并不能視為單一行為體，而是許多獨(dú)立部分組成的集合。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)的過(guò)程始于國(guó)家情報(bào)主任編制的國(guó)家情報(bào)計(jì)劃，國(guó)家情報(bào)主任將該計(jì)劃提交至白宮批準(zhǔn)，接著將其作為整個(gè)年度預(yù)算的一部分提交至國(guó)會(huì)，由國(guó)會(huì)參眾兩院審計(jì)并表決通過(guò)后，最后交至總統(tǒng)簽字生效，形成情報(bào)授權(quán)法案。整個(gè)過(guò)程中涉及各利益相關(guān)方，他們視具體條款是否符合其利益而在各環(huán)節(jié)采取措施推動(dòng)或阻礙授權(quán)法案的通過(guò)，授權(quán)的過(guò)程也是各方的博弈過(guò)程。有時(shí)會(huì)因分歧難以解決而出現(xiàn)授權(quán)法案無(wú)法通過(guò)的情況。2006—2009財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案因分歧無(wú)法解決均未能通過(guò)。2006與2007財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案因反對(duì)者阻撓未能進(jìn)入?yún)⒆h院全院審議階段，2008財(cái)年的授權(quán)法案雖然在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，但由于無(wú)法在禁止水刑、任命某些情報(bào)機(jī)構(gòu)高層必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)等條款上與總統(tǒng)達(dá)成一致，最終時(shí)任總統(tǒng)布什否決了該法案?？梢?jiàn)，情報(bào)授權(quán)的過(guò)程并非決策者意圖自上而下的簡(jiǎn)單傳遞，而是各方漫長(zhǎng)復(fù)雜的博弈和斗爭(zhēng)。

由于美國(guó)情報(bào)授權(quán)涉及許多利益相關(guān)方，它們基于權(quán)力相互制衡原則進(jìn)行博弈，以各自利益訴求為出發(fā)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)，這必然導(dǎo)致最終任何一方都不能完全實(shí)現(xiàn)其最初目標(biāo)，最后生成的情報(bào)授權(quán)法案也是各方相互妥協(xié)的產(chǎn)物。對(duì)于國(guó)會(huì)，若過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)情報(bào)界的監(jiān)管和約束，則可能導(dǎo)致分歧無(wú)法解決，授權(quán)法案無(wú)法通過(guò)，如此一來(lái)情報(bào)授權(quán)也就難以有效發(fā)揮對(duì)情報(bào)界的指導(dǎo)與保障作用。2010財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案雖最終得以通過(guò)，但為避免遭到行政部門否決，國(guó)會(huì)在“隱蔽行動(dòng)告知”等條款上做了一定讓步，總體而言，該法案并未授權(quán)特定情報(bào)計(jì)劃，也沒(méi)有解決情報(bào)界的關(guān)鍵問(wèn)題。

小布什總統(tǒng)最終否決了2009財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案

美國(guó)情報(bào)授權(quán)的影響因素

如前文所述，美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的實(shí)施是一個(gè)漫長(zhǎng)復(fù)雜的斗爭(zhēng)過(guò)程，其中有多重因素對(duì)進(jìn)程、內(nèi)容與結(jié)果產(chǎn)生不同程度的影響。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度的確立，本質(zhì)上是以國(guó)會(huì)為代表的立法機(jī)構(gòu)對(duì)以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)奪情報(bào)控制權(quán)而發(fā)起挑戰(zhàn)的結(jié)果，旨在打破行政機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)的壟斷地位，因此從一開(kāi)始，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)間的博弈便是情報(bào)授權(quán)制度的主要影響因素。總體上，行政機(jī)構(gòu)希望能夠獲得更多預(yù)算、設(shè)立更多項(xiàng)目并擁有更多自主權(quán)以提升情報(bào)工作的效率，而立法機(jī)構(gòu)則希望對(duì)情報(bào)界加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范化建設(shè)以強(qiáng)化對(duì)情報(bào)界的控制。二者的政治博弈與力量的此消彼長(zhǎng)從根本上影響了美國(guó)情報(bào)授權(quán)的走向。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，情報(bào)界自身的表現(xiàn)往往能成為情報(bào)授權(quán)內(nèi)容調(diào)整與進(jìn)程發(fā)展的直接影響因素。當(dāng)情報(bào)界因能力不足而出現(xiàn)情報(bào)失誤時(shí)，便可能促使情報(bào)授權(quán)偏向于提升情報(bào)界的效率，撥付的資金、設(shè)立的項(xiàng)目數(shù)目均會(huì)增加，行政機(jī)構(gòu)自然樂(lè)于見(jiàn)到這種情況，因而情報(bào)授權(quán)法案通過(guò)的概率會(huì)更高，速度也會(huì)更快。2001年9·11事件暴露出美國(guó)情報(bào)界在面對(duì)恐怖襲擊時(shí)的能力不足，2003與2004財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案便提出加強(qiáng)反恐情報(bào)工作的建設(shè)，情報(bào)界的預(yù)算和權(quán)限均有所增加，在內(nèi)憂外患下各方容易達(dá)成共識(shí)，因而法案得以順利通過(guò)；2008財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案未能通過(guò)的一大原因便是情報(bào)界尚未暴露出巨大問(wèn)題，改革動(dòng)力不足。而當(dāng)情報(bào)界出現(xiàn)情報(bào)丑聞時(shí)，情報(bào)授權(quán)則偏向于加強(qiáng)對(duì)情報(bào)界的約束和控制，這往往會(huì)引發(fā)行政機(jī)構(gòu)的抵觸，導(dǎo)致情報(bào)授權(quán)法案通過(guò)的概率和速度都會(huì)降低。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間美國(guó)軍方和情報(bào)界因采取受爭(zhēng)議的審訊手段而引發(fā)丑聞，國(guó)會(huì)欲在2008財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案中禁止這類審訊手段，而總統(tǒng)為維護(hù)效率最終將該法案否決。

總體而言，當(dāng)外部安全環(huán)境惡化時(shí)，情報(bào)授權(quán)將更多偏向于提升情報(bào)界的能力與效率，其在內(nèi)容上體現(xiàn)在撥付更多預(yù)算資金、設(shè)立更多項(xiàng)目、賦予更大權(quán)限，以此來(lái)更有效地應(yīng)對(duì)新的威脅；而當(dāng)外部安全環(huán)境較為樂(lè)觀時(shí)，情報(bào)授權(quán)將更多聚焦于加強(qiáng)對(duì)情報(bào)界的約束和控制，在內(nèi)容上體現(xiàn)為適當(dāng)?shù)販p少預(yù)算、裁減人員編制、禁止某些有爭(zhēng)議的活動(dòng)、降低行政機(jī)構(gòu)的自主權(quán)等，以此來(lái)增強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)界的控制。

眾議院常設(shè)特別情報(bào)委員會(huì)

當(dāng)情報(bào)活動(dòng)（無(wú)論是情報(bào)失誤還是情報(bào)丑聞）關(guān)系到民眾切身利益時(shí)，民眾往往會(huì)對(duì)立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)施壓，要求其加強(qiáng)對(duì)情報(bào)界的監(jiān)管或提升情報(bào)界的能力，這都會(huì)對(duì)情報(bào)授權(quán)的進(jìn)程和結(jié)果產(chǎn)生一定影響。以2008財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案未能通過(guò)為例，對(duì)于法案各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，雖然采用非法審訊手段損害了美國(guó)的國(guó)際形象，也不符合美國(guó)民眾的道德認(rèn)同，但該行為卻并未涉及民眾切身利益，因此即使在布什總統(tǒng)將該法案否決后，民眾也并未對(duì)其施加足夠的壓力。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，如今美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度內(nèi)部自身固有缺陷、外部安全環(huán)境的變化以及戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的演變都為未來(lái)該制度的作用發(fā)揮帶來(lái)挑戰(zhàn)。

美國(guó)情報(bào)授權(quán)制度遵循授權(quán)與撥款相分離且“先授權(quán)，后撥款”的原則，但實(shí)際中卻會(huì)出現(xiàn)撥款法案早于情報(bào)授權(quán)法案通過(guò)的情況。由于情報(bào)授權(quán)法案并不能確保每年都會(huì)通過(guò)，而又因情報(bào)工作對(duì)國(guó)家安全具有極高的重要性，因此為確保在未能通過(guò)情報(bào)授權(quán)法案的情況下情報(bào)工作仍能夠開(kāi)展，情報(bào)授權(quán)便采取“變相授權(quán)”的方式，2005至2009財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案均未能通過(guò)生效，為了維持情報(bào)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，情報(bào)授權(quán)被包羅進(jìn)國(guó)防撥款法或其他追加的撥款法案中，如2008年9月30日通過(guò)了《2009綜合安全、災(zāi)難與延續(xù)撥款法案》，將情報(bào)授權(quán)交由國(guó)防授權(quán)來(lái)授權(quán)實(shí)施。這種變相授權(quán)雖可作為一種替代方案，但也意味著情報(bào)授權(quán)并非開(kāi)展情報(bào)工作的必要條件，過(guò)于依賴變相授權(quán)不僅會(huì)削弱情報(bào)授權(quán)制度的權(quán)威、制約國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督，將情報(bào)授權(quán)置于國(guó)防授權(quán)之下，也不利于對(duì)情報(bào)工作的專門指導(dǎo)。

美國(guó)如今所應(yīng)對(duì)的威脅已經(jīng)不再像冷戰(zhàn)時(shí)期那樣以軍事威脅等傳統(tǒng)安全威脅為主，還面臨恐怖主義、跨國(guó)犯罪、環(huán)境氣候變化、全球疫情等非傳統(tǒng)安全威脅，安全威脅的擴(kuò)展相應(yīng)地也使得情報(bào)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍大幅拓寬，這對(duì)于國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)知識(shí)的廣泛性與專業(yè)性提出了前所未有的要求，也為平衡各方利益訴求增加了難度。同時(shí)，隨著如今美軍的作戰(zhàn)方式向著聯(lián)合、精確、智能的方向發(fā)展，戰(zhàn)爭(zhēng)日益由曾經(jīng)的“作戰(zhàn)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒閳?bào)主導(dǎo)”，戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)往往也需要包括國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的全源情報(bào)支援，戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)往往也具有戰(zhàn)役乃至戰(zhàn)略層面的影響，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的國(guó)家情報(bào)與軍事情報(bào)乃至軍事情報(bào)中戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)情報(bào)的界線都日益模糊，而在情報(bào)授權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家情報(bào)計(jì)劃與軍事情報(bào)計(jì)劃分別由國(guó)家情報(bào)主任辦公室和國(guó)防部制定，二者在爭(zhēng)奪預(yù)算資源上處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，未來(lái)如何界定二者的職能范圍、平衡二者的利益訴求也是情報(bào)授權(quán)中一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。