刁大明

2022年5月17日，美國副總統(tǒng)兼國會參議長哈里斯（左）與國會眾議長佩洛西（右）共同出席國會為希臘總理米佐塔基斯安排的演講會。

4月7日，美國國會眾議院議長南?！づ迓逦饕蛐鹿诓《緳z測呈陽性取消了次日即將開啟的亞太行程，其中包括擬議4月10日對我國臺灣省的“竄訪”。雖然此“突發(fā)”情形暫時(shí)擱置了美國聯(lián)邦政壇第三號人物向中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展發(fā)起挑釁的惡劣行為，但近年來美國國會日趨主動(dòng)、活躍地向美對華政策調(diào)整施加影響的態(tài)勢卻無法令人忽視。這種“活躍”不僅表現(xiàn)為第115屆國會周期啟動(dòng)以來罕見通過的多項(xiàng)負(fù)面涉華法案，也體現(xiàn)在某些國會議員頻繁竄訪臺灣上。

就在佩洛西取消行程一周之后，一個(gè)包括國會參議院對外關(guān)系委員會主席在內(nèi)的兩院兩黨議員代表團(tuán)就抵達(dá)了臺北。5月下旬美總統(tǒng)拜登訪問韓國、日本期間，多位共和黨籍國會眾議員公開致函白宮，要求在拜登的亞洲行程中“增加臺灣”。這些已經(jīng)完成的實(shí)際舉動(dòng)與佩洛西沒能實(shí)現(xiàn)的行程加在一起，再次說明隨著近年中美關(guān)系的劇烈變化，國會在對華政策上的角色正悄然發(fā)生著嬗變。

長期以來，中美關(guān)系的關(guān)注者和研究者一般認(rèn)為，基于兩國建交以來的歷史經(jīng)驗(yàn)，美國國會在這一關(guān)系中扮演的角色多為“麻煩制造者”與“負(fù)面背景音”。早在1979年1月1日兩國正式建交之時(shí)，當(dāng)時(shí)的第96屆美國國會不愿充當(dāng)卡特白宮的配角，在兩院分別以超過三分之二即足以推翻總統(tǒng)否決的票數(shù)，通過了所謂《與臺灣關(guān)系法》。這一至今仍貽害無窮的立法行為背后，是華盛頓傳統(tǒng)精英對“圈外人”卡特的不滿，是美國國內(nèi)兩黨價(jià)值觀和意識形態(tài)的分歧以及美國國內(nèi)親臺反華勢力游說的結(jié)果，也是當(dāng)時(shí)主導(dǎo)美國會參議院對外關(guān)系委員會的民主黨人弗蘭克·丘奇（Frank Church）因黨內(nèi)總統(tǒng)提名爭奪等積怨而對卡特發(fā)起的一次政治反擊。

卡特之后的幾任美國總統(tǒng)不約而同地認(rèn)識到把好對華政策“方向盤”的重要性，不管被擠到“后排座椅”上的國會議員們?nèi)绾谓袊?、滋事，也一定要維護(hù)自己在外交事務(wù)中的主導(dǎo)地位?？肆诸D執(zhí)政初期，即便對國會議員們將所謂“人權(quán)”問題與授予中國“最惠國待遇”決定相掛鉤的要求有所附和，但仍努力避免將之“立法化”。當(dāng)然，國會對總統(tǒng)獨(dú)攬對華政策“方向盤”的做法也有過“反抗”，比較突出的一次就是20世紀(jì)80年代末佩洛西等民主黨人曾極力推動(dòng)對華濫施制裁，被老布什總統(tǒng)兩次行使否決權(quán)，最后以塞入當(dāng)時(shí)的財(cái)年授權(quán)法案才得以勉強(qiáng)通過。

白宮與國會在對華政策上相對固定的互動(dòng)模式，塑造了美國國會轉(zhuǎn)而借助某些特有制度權(quán)力和規(guī)則安排來施加影響的傾向。最典型的做法是，由某些國會議員提出兩院甚至一院通過即可生效成法、無須提交總統(tǒng)簽署的決議案。這種繞開白宮的行事方式可以在某些特定時(shí)段內(nèi)或某些特定議題上給中美關(guān)系制造不和諧音，起到毒化兩國合作氛圍甚至阻斷具體合作事項(xiàng)的作用，當(dāng)然也算是某些國會議員向長期資助他們的某些特殊利益群體的一種變相“交差”。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是在國際金融危機(jī)之后，隨著聯(lián)邦財(cái)政立法與債務(wù)上限等問題成為國會山的政治斗爭焦點(diǎn)，美國國會某些人轉(zhuǎn)而又將涉華條款以“修正案”形式塞入新財(cái)年的撥款、預(yù)算或授權(quán)法案，比如2011年被塞入撥款法案的禁止美國國家航空航天局以任何形式同中方進(jìn)行交流的“沃爾夫條款”，2012年被塞入授權(quán)法案的推動(dòng)對臺軍售F-16 C/D的相關(guān)修正案，等等。這些“明火執(zhí)仗”插手涉華事務(wù)做法的背后邏輯是，為了防止因聯(lián)邦債務(wù)突破上限而發(fā)生所謂的“政府關(guān)門”危機(jī)，不具備“單向否決權(quán)”的總統(tǒng)根本不可能因某些涉華內(nèi)容而全盤拒絕任何一項(xiàng)財(cái)政類立法。于是，國會利用自己手里的“錢袋子”，成功獲得了動(dòng)搖總統(tǒng)手中“方向盤”的機(jī)會。

2021年12月7日，美國國會參議院外交關(guān)系委員會主席梅內(nèi)德斯（左）在一次聽證會上。2022年4月，此人率美國國會兩黨議員代表團(tuán)訪臺。

粗看從1979年中美建交到第115屆國會之間的38年，白宮和國會的關(guān)系似乎就像一輛汽車上駕駛員和后座喧嘩乘客之間的關(guān)系，但這并不足以概括美國聯(lián)邦憲政框架內(nèi)圍繞重大外交政策問題的府會關(guān)系全貌。一般來說，美國國會的立法權(quán)能在對外政策問題上發(fā)揮三類重大作用：一是通過立法分配國家戰(zhàn)略資源的“結(jié)構(gòu)型”或“分配型決策”，二是設(shè)定長期努力方向的“戰(zhàn)略型決策”，三是應(yīng)對突發(fā)事件做出快速反應(yīng)的“應(yīng)激型決策”。自中美建交以來直至特朗普上臺，白宮其實(shí)一直在已經(jīng)設(shè)定好的結(jié)構(gòu)型、戰(zhàn)略型決策的道路上行事，至多容許國會在必要時(shí)提供為數(shù)有限的應(yīng)激型參與。換言之，掌握著“方向盤”的白宮還不需要國會來直接下場為某種政策方向的改變和調(diào)整來重新“架橋鋪路”，因而也就呈現(xiàn)出我們在過去相當(dāng)長一段時(shí)間里看到的白宮始終主導(dǎo)方向的狀況。

然而，這并非是一成不變的。2017年上臺的特朗普政府在處理對華關(guān)系時(shí)大量采取了至今仍影響極壞的錯(cuò)誤甚至極端行為，刺激了國會在對華政策制定和調(diào)整過程中的角色提升。從2018年3月所謂“與臺灣交往法案”到2020年7月所謂“香港自治法案”，特朗普擔(dān)任美國總統(tǒng)期間簽署了近十項(xiàng)專門針對臺灣、涉疆、涉港、涉藏等問題的所謂“立法”。值得注意的是，在特朗普白宮對華推進(jìn)“大國戰(zhàn)略競爭”的整體氛圍下，第115、116屆美國國會兩院內(nèi)的涉華提案數(shù)量雖然猛增，但最后實(shí)際通過的立法數(shù)量卻并沒有發(fā)生同等比例的“井噴”。換言之，這兩屆國會的涉華立法只是在“內(nèi)容”上的突破，是在消極性、嚴(yán)重性、破壞性意義上的變本加厲。2017至2020年間經(jīng)由特朗普簽署生效的“五毒俱全”立法中的大多數(shù)曾在前幾屆國會中被反復(fù)提出，卻都“泥牛入?！?，直到特朗普這個(gè)“政治素人”高喊著“美國優(yōu)先”口號坐進(jìn)白宮橢圓辦公室。

究其原因，初步的解釋應(yīng)該是，特朗普放任、縱容甚至暗推了國會的反華遏華立法。為了對中國實(shí)現(xiàn)“極限施壓”效果，特朗普自認(rèn)為需要更多反華遏華的立法工具。于是，當(dāng)他看到國會可以在這方面充實(shí)“政策工具箱”時(shí)，便選擇松開原本應(yīng)掌握在自己手里的“方向盤”，接過國會遞過的一件件瞄準(zhǔn)中國的“武器”。盡管特朗普自認(rèn)為他仍牢牢掌握著何時(shí)、何地、因何而扣動(dòng)扳機(jī)的最終決定權(quán)，但這些來自國會的立法工具最終占據(jù)了白宮“工具箱”的絕大部分空間，逐漸開始影響對華政策的基本方向，甚至形成了綁架總統(tǒng)外交政策、左右涉華輿論風(fēng)向的能力。更嚴(yán)重的是，當(dāng)這位加速美國政治和戰(zhàn)略巨變的總統(tǒng)離開白宮之后，其所放任通過的那些立法繼續(xù)有效、無法回調(diào)，成為懸在中美關(guān)系之上的一把把“利劍”。

如果說特朗普所需要的在本質(zhì)上還是國會的“應(yīng)激型決策”的話，那么誓言為美國和世界“重建更好未來”（B3W）的拜登則是邀請國會出來進(jìn)行結(jié)構(gòu)型和戰(zhàn)略型決策的立法。對拜登及其政府而言，既然自特朗普政府2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告提出了對華戰(zhàn)略的新定位，明確中國是“競爭者”與“國際秩序的修正主義國家”，而且這個(gè)定位在美國兩黨政治精英群體當(dāng)中已形成了某種共識，那么他所要采取的下一步就是要通過資源再次分配、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及重新設(shè)定新的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，來配合重新確定的對華定位，推動(dòng)新的對華戰(zhàn)略。在這種情況下，拜登作為總統(tǒng)需要把國會直接請到美國戰(zhàn)略決策和演進(jìn)的前排席位上來，替他鋪就新的道路。過去一年多以來，拜登及其政府實(shí)際上也是這么做的，美國對華定位及相關(guān)政策的“立法化”進(jìn)程也是這樣被繼續(xù)推動(dòng)的?，F(xiàn)如今，白宮這個(gè)新訴求最直接地表現(xiàn)為其對國會所謂“競爭法案”的長期且迫切期待，該法案已于今年3月在國會最終成為對華競爭的“總劇本”。

決策和施策影響力得到提升的“快感”反過來也刺激到美國國會中的某些人，特別是那些長期以炒作涉華議題、推動(dòng)對華強(qiáng)硬為業(yè)的某些議員們。他們在討論涉華問題時(shí)變得更加躁動(dòng)，極力通過制造議題和事端“刷存在感”“提影響力”，與臺灣方面的勾連也更加肆無忌憚。佩洛西“竄臺”行程因其染新冠病毒擱淺，但卻并未完全取消，仍在“計(jì)劃”當(dāng)中，成了中美關(guān)系頭上又一把“懸劍”。白宮對國會的需要也構(gòu)成某種“政治交易”，對國會某些人樂此不疲的涉華冒險(xiǎn)行為有時(shí)樂見其成，直到實(shí)在過火時(shí)才出面勸阻，或通過本黨議員加以牽制，以免白宮為防止中美正面沖突、激烈對抗等“災(zāi)難性后果”而有意設(shè)立的“護(hù)欄”被徹底踢破。

如今，國會應(yīng)白宮之“邀”站到前臺，為對華長期戰(zhàn)略競爭設(shè)定相關(guān)立法，這是中美建交以來從未有過的危險(xiǎn)狀況。如果說1995年李登輝在美國國會親臺議員安排下竄訪美國所展現(xiàn)出的國會“重要性”激發(fā)了當(dāng)時(shí)我國國內(nèi)的美國國會研究，現(xiàn)如今美國府會的新互動(dòng)有理由引發(fā)我們的再聚焦。今年的美國國會中期選舉，民主黨大概率將喪失對國會的控制權(quán)，由共和黨主導(dǎo)的新一屆國會或?qū)氐资ゼs束和制衡，給中美關(guān)系帶來更多、更大的破壞，這更加凸顯了我們關(guān)注、研究進(jìn)而影響美國國會政治的緊迫性。