黨的十八大以來我國農(nóng)村改革進(jìn)展與深化方向

高鳴 鄭慶宇

摘?? 要：黨的十八大以來我國深化農(nóng)村改革取得重要進(jìn)展和重大成就的基本經(jīng)驗可以概括為：將鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為改革的前提條件，將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的重要內(nèi)容，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關(guān)鍵舉措，將“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。進(jìn)入新發(fā)展階段，要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，繼續(xù)健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，以此實現(xiàn)保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收和扎實推動全體人民共同富裕、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得新進(jìn)展的目標(biāo)要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革;農(nóng)村土地制度;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度;城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

中圖分類號：F323?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：1003-7543（2022）06-0038-13

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。在此基礎(chǔ)上，2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了新時代深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)和基本內(nèi)容?？傮w來看，我國積極落實深化農(nóng)村改革的各項舉措，使農(nóng)村改革逐步推開并取得了顯著成效。

黨的十八大以來，一系列深化農(nóng)村改革的政策措施陸續(xù)落地，有效帶動了“三農(nóng)”發(fā)展。值得思考的是，新時代深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進(jìn)展如何？過去十年的農(nóng)村改革取得了哪些成效，積累了哪些經(jīng)驗？進(jìn)一步深化農(nóng)村改革面臨哪些問題和挑戰(zhàn)，改革的主要思路和重點任務(wù)是什么？回答這些問題，可為全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供啟示，豐富和完善新時代我國農(nóng)村改革發(fā)展的理論體系。

圍繞農(nóng)村改革的相關(guān)研究主要集中在以下方面：一是關(guān)于深化農(nóng)村改革的必要性研究。隨著改革開放的持續(xù)深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制要順應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行合理改革，以此推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村良好發(fā)展[1-2]。特別是當(dāng)前脫貧攻堅已經(jīng)取得全面勝利，“三農(nóng)”工作的重心轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來，還需要進(jìn)一步推動農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，以期進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供保障[3]。二是關(guān)于農(nóng)村改革的重點任務(wù)研究。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際需要和改革任務(wù)的緊迫性，大部分學(xué)者認(rèn)為深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)在于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度等方面[4-6]。三是關(guān)于深化農(nóng)村改革的思路和建議研究。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)深入推進(jìn)農(nóng)村的市場化改革，并進(jìn)一步向農(nóng)民農(nóng)村賦權(quán)[7];還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要將農(nóng)村改革任務(wù)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)緊密結(jié)合[8]，以試點示范帶動全國農(nóng)村改革[9]，處理好政府和市場的關(guān)系等[10]。

以上研究為本文提供了參考，但仍有如下改進(jìn)空間：第一，已有研究更多關(guān)注改革開放以來的農(nóng)村改革實踐，對黨的十八大以來的深化農(nóng)村改革實踐缺乏深入的分析，對改革進(jìn)展和成就的評估不足。第二，2020年以來我國發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，進(jìn)入新發(fā)展階段，需要提出更加符合當(dāng)前形勢的改革方向和改革重點。為此，本文在回顧黨的十八大以來農(nóng)村改革主要任務(wù)進(jìn)展、成就和經(jīng)驗啟示的基礎(chǔ)上，針對進(jìn)一步深化農(nóng)村改革面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的目標(biāo)任務(wù)、主要思路和重要舉措。

一、黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進(jìn)展

這里主要從農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制五方面來闡述新時代深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進(jìn)展。

（一）農(nóng)村土地制度改革取得重大進(jìn)展

農(nóng)村改革的主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，新時代深化農(nóng)村改革的重中之重是農(nóng)村土地制度改革。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地被征占等原因?qū)е略械霓r(nóng)村土地制度不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需要，農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到充分保障[11]。在此背景下，農(nóng)村土地制度改革的總體目標(biāo)是要充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素對促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的應(yīng)有作用。

黨的十八大以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的基本思路是在實現(xiàn)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。具體實施的改革方案和政策措施包括：第一，推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法制化。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并行。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》將“三權(quán)分置”改革成果予以法制化，明晰了農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主要內(nèi)容。第二，實施農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證。為解決農(nóng)村承包土地長期以來四至不清、位置不明、登記不全等問題，2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。各地以歷史承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬，以第二次全國土地調(diào)查成果為參考依據(jù)，有序開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作。2019年，各地在“回頭看”工作中妥善化解遺留問題，進(jìn)一步夯實了確權(quán)成果。截至2020年，15億畝承包地已經(jīng)確權(quán)給2億多農(nóng)戶，農(nóng)村承包土地的確權(quán)登記頒證工作基本完成。第三，落實第二輪土地承包期到期后再延長三十年。為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，提出要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”，建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。在2020年全國16個省份、20個縣已經(jīng)開展相關(guān)試點的基礎(chǔ)上，今后還將繼續(xù)穩(wěn)妥擴(kuò)大試點范圍。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

圍繞農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的“三項試點”取得明顯進(jìn)展。對照《決定》提出的改革任務(wù)，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為“三項試點”工作明確了具體方向。到2018年底，33個試點縣（市、區(qū)）已經(jīng)在按照新辦法實施征地、辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及相關(guān)抵押貸款、騰退出零星或閑置宅基地及辦理相關(guān)抵押貸款等方面進(jìn)行廣泛探索。2019年新修正的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》，已經(jīng)將以上改革內(nèi)容法制化。整體來看，農(nóng)村土地征收制度改革在保障被征地農(nóng)民權(quán)益方面取得了積極成效，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)則體系基本形成，農(nóng)村宅基地制度改革也進(jìn)行了多方面的有益探索[12]?！笆奈濉睍r期，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市將開展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索落實“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成階段性任務(wù)

黨的十八大以來，國家財政不斷向農(nóng)村覆蓋傾斜，如何管好用好各類資源資產(chǎn)成為農(nóng)村集體面臨的新問題。對此，《決定》提出要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償使用及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。以此為指導(dǎo)，2014年全國29個縣（市、區(qū)）組織開展改革試點。根據(jù)實踐情況，2015年《方案》提出了明確的改革方向，即“探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式”。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確提出用3年左右的時間基本完成清產(chǎn)核資，5年左右的時間基本完成改革，拉開了全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。

2016年以來，國家先后部署5批改革試點，基本覆蓋所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）。各地通過全面開展清產(chǎn)核資，摸清了集體家底，有效防止了集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占;通過開展成員身份確認(rèn)、份額量化，將成員和集體資產(chǎn)緊密結(jié)合，切實保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益;通過建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，設(shè)立成員大會、理事會、監(jiān)事會等，健全了組織治理機(jī)制，規(guī)范了組織運(yùn)行[13]。

到2021年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)基本完成階段性任務(wù)。截至2020年底，全國共清查核實集體資產(chǎn)7.7萬億元，集體土地65.5億畝，確認(rèn)約9億集體成員。共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級組織約96萬個，全部在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門注冊登記并領(lǐng)到《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書》;其中，完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村共有53.1萬個，占全國總村數(shù)的94.9%①。這保障了農(nóng)民的集體財產(chǎn)權(quán)益，為提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入提供了分配依據(jù)，也為繼續(xù)發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕奠定了基礎(chǔ)。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建

進(jìn)入新時代以來，農(nóng)民收入中來自農(nóng)業(yè)的比重逐漸下降，農(nóng)村基本經(jīng)營制度“分”的太散、“統(tǒng)”的不夠的問題日益凸顯?！罢l來種地”“怎么種地”成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題，亟須加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。對此，《方案》明確提出，“構(gòu)建符合國情和發(fā)展階段的以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

新時代構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系既注重培育主體，又強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新服務(wù)。一方面，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重點之一是發(fā)展壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體隊伍，使其成為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，強(qiáng)調(diào)要從財政稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施、金融信貸服務(wù)等方面建立健全支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系。通過實施家庭農(nóng)場培育計劃，一些小農(nóng)戶發(fā)展成為家庭農(nóng)場;通過開展專項清理“空殼社”，在406個縣（市、區(qū)）實施質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點，農(nóng)民合作社的規(guī)范程度和發(fā)展質(zhì)量明顯提升;通過構(gòu)建龍頭企業(yè)梯隊并發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不斷做大做強(qiáng)。另一方面，立足“大國小農(nóng)”的基本國情，新時代構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更注重發(fā)揮各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動作用，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。一是堅持在發(fā)展各類經(jīng)營主體中完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，支持各類經(jīng)營主體通過訂單收購、保底分紅、吸納就業(yè)等多種形式帶動小農(nóng)戶共同發(fā)展。二是注重把發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)作為銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本途徑和主要機(jī)制。各地因地制宜發(fā)展市場化、專業(yè)化的多種服務(wù)模式，通過組織搭建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)平臺，推動各類資源要素高效整合，促進(jìn)服務(wù)供需有效對接。

（四）農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)一步健全

針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的成本抬升和資源環(huán)境約束等問題，《方案》重點圍繞加大支持保護(hù)力度、提升支持保護(hù)效能、完善生產(chǎn)激勵機(jī)制等方面進(jìn)行了部署。綜合來看，新時代健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的主要思路是在堅持財政優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)上，充分挖掘金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的潛力，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。

具體實施的改革方案和政策措施主要包括：第一，持續(xù)加大財政支農(nóng)力度。各級財政優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，在投入領(lǐng)域上，加大對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建等方面的投入力度;在投入方式上，鼓勵支持地方政府發(fā)行債券專門用于符合條件的鄉(xiāng)村公益項目。到2020年，全國已經(jīng)建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;中央財政累計安排92億元，支持創(chuàng)建了151個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，帶動各地創(chuàng)建了各級、各類產(chǎn)業(yè)園共3 189個，夯實了國家糧食安全基礎(chǔ)，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。第二，建立健全市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。黨的十八大以來，適應(yīng)不同階段的發(fā)展要求，小麥、稻谷的最低收購價格穩(wěn)步調(diào)整。2016年，按照“市場定價、價補(bǔ)分離”的原則，“市場化收購+補(bǔ)貼”的新機(jī)制取代了原有的玉米臨時收儲政策。第三，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。2016年，“三項補(bǔ)貼”改革在全國推開，良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古于2016年實行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，分別于2017年、2018年實行大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策和稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系取得了一定成效。第四，加強(qiáng)金融對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。黨的十八大以來，財政金融協(xié)同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展取得明顯成效。一方面，支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)向縣域延伸。2018—2020年，中央財政安排普惠金融專項資金265億元，撬動全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保規(guī)模共3 710億元，為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展融資難的問題提供了解決方案。另一方面，為滿足日益增長的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障需求，我國逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險范圍和種類，提升保障能力。小麥、稻谷、玉米的保險試點穩(wěn)步擴(kuò)大到500個產(chǎn)糧大縣，完全成本和收入保險試點也已于2020年底在內(nèi)蒙古等6個省份24個產(chǎn)糧大縣啟動。到2020年底，中央財政險種已達(dá)到16個，基本覆蓋我國主要糧食作物等大宗農(nóng)產(chǎn)品。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

（五）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制持續(xù)完善

針對城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，黨的十九大報告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。新時代的城鄉(xiāng)關(guān)系政策從“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間融合互動和共享發(fā)展。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，明確提出到2022年要初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。

新時代建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重要改革方案和政策措施主要包括：第一，深化戶籍制度改革。2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分并統(tǒng)一登記為居民戶口。戶口遷移政策普遍放開放寬，除少數(shù)大城市、省會城市外，東部地區(qū)進(jìn)一步放寬了落戶條件，中西部地區(qū)基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)落戶零門檻。居住證制度實現(xiàn)全覆蓋，與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制不斷健全。第二，健全完善實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制。2014年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度;2016年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。2021年《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》發(fā)布，為高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了具體依據(jù)和行動指南。

綜合來看，對照《方案》提出的改革任務(wù)，各地區(qū)、各部門多措并舉落實頂層設(shè)計，新時代的農(nóng)村土地制度改革取得重大進(jìn)展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成階段性任務(wù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)一步健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制持續(xù)完善。到2021年，多項改革任務(wù)已經(jīng)基本完成或取得明顯進(jìn)展，為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

二、黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的成就和經(jīng)驗啟示

黨的十八大以來，中央明確的每項農(nóng)村改革任務(wù)都基本形成了一套制度框架和政策體系，這既成為促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的動力源泉，又為繼續(xù)深化農(nóng)村改革積累了諸多經(jīng)驗和有益啟示。

（一）黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要成就

黨的十八大以來，深化農(nóng)村改革取得的主要成就可以歸納為農(nóng)民生活水平、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展四個方面。

1.農(nóng)民收入實現(xiàn)翻一番，生活水平明顯提高

全面深化農(nóng)村改革帶動全國農(nóng)村居民人均可支配收入2012—2021年實現(xiàn)“十連增”。2021年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)18 931元，是2012年的2.3倍?？鄢飪r水平變動因素的影響，2012—2021年全國農(nóng)村居民人均可支配收入的增速（年均增速為7.7%）連續(xù)10年快于同期城鎮(zhèn)居民的收入增速（年均增速為6.1%）和人均GDP增速（年均增速為6.2%）。

農(nóng)村居民的人均消費(fèi)支出持續(xù)增長，農(nóng)民實際生活水平明顯提高。2021年，全國農(nóng)村居民的人均消費(fèi)支出達(dá)15 916元，是2012年的2.4倍?？鄢飪r水平變動因素的影響，2012—2021年全國農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的年均增長率為8.3%，高于同期城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出4.8%的年均增速，也高于同期農(nóng)村居民人均可支配收入7.7%的年均增速。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益持續(xù)增長，集體經(jīng)濟(jì)煥發(fā)新活力

新時代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重視明晰權(quán)屬、完善權(quán)能，理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他基層組織的關(guān)系，激發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展動力。自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開以來，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益持續(xù)增長（見圖1，下頁）。2020年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的平均收益達(dá)到39.6萬元，是2016年的1.5倍，是2012年的2.1倍。從不同經(jīng)營收益的村的占比情況來看，2020年有54.4%的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益在5萬元以上，比2016年提高了29.3個百分點，比2012年提高了32.9個百分點;有33.1個百分點的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益在10萬元以上，比2016年提高了18.2個百分點，比2012年提高了20.4個百分點。持續(xù)發(fā)展壯大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，將在促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕中發(fā)揮更重要的作用。

3.小農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)同協(xié)作，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系基本形成

通過持續(xù)培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，以小農(nóng)戶為核心，以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)為主要力量，以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為重要支撐的復(fù)合式新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系基本形成。截至2021年底，全國家庭農(nóng)場超過380萬個;依法登記的農(nóng)民合作社共223萬家，帶動全國近一半農(nóng)戶;縣級以上龍頭企業(yè)9萬家、聯(lián)合體7 000多個，輻射帶動農(nóng)戶1 700萬戶;農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織超過95萬個，服務(wù)小農(nóng)戶7 800萬戶。2020年，全國接受各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的面積共16.7億畝次，為帶動小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的節(jié)本增效發(fā)揮了重要作用①。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯擴(kuò)大，流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例提高。截至2020年底，全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.3億畝，是2012年的1.9倍;流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的34.1%，比2012年提高了12.8個百分點。從流轉(zhuǎn)的方向來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例逐年提高。2012年，64.7%流向農(nóng)戶，35.3%流向農(nóng)民合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[14];2020年，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流向農(nóng)戶的比例下降至46.7%，流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例提高至53.2%，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)取得了一定成效。

4.保障國家糧食安全的基礎(chǔ)夯實，其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力明顯增強(qiáng)

通過健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，新時代我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力明顯增強(qiáng)。2012—2021年，全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)10年保持在6億噸以上，連續(xù)7年保持在6.5億噸以上。2021年全國糧食總產(chǎn)量達(dá)6.8億噸，比2012年增長了11.5%。2021年全國油料產(chǎn)量達(dá)到3 613萬噸，比2012年增長了10.0%;糖料作物的總產(chǎn)量維持在較高水平上。肉類產(chǎn)量明顯恢復(fù)，2021年達(dá)到8 887萬噸，比2020年增長了14.7%，比2012年增長了4.9%。2021年牛奶、禽蛋產(chǎn)量分別達(dá)到3 683萬噸、3 409萬噸，比2012年分別增長了16.0%、18.2%。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

5.城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小

從城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展差距來看，2020年全國農(nóng)村的供水普及率已經(jīng)達(dá)到83.37%，比2012年提高了25.6個百分點，與城市、縣城供水普及率的差距明顯縮小。2020年農(nóng)村污水處理率達(dá)21.7%，比2015年提高了10.2個百分點。2020年全國農(nóng)村的燃?xì)馄占奥室呀?jīng)達(dá)到35.1%，比2013年提高了15.3個百分點。城鄉(xiāng)居民的收入差距從2012年的2.88倍持續(xù)縮小至2021年的2.50倍，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)差距從2012年的2.56倍下降至2021年的1.90倍，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小。

（二）黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要經(jīng)驗

第一，將鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為改革的前提條件。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本盤，是應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)支撐。特別是對于我國這樣一個人口大國、農(nóng)業(yè)大國而言，深化農(nóng)村改革更要堅持和鞏固好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，這是協(xié)調(diào)處理好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的現(xiàn)實要求。從新時代深化農(nóng)村改革的內(nèi)容來看，農(nóng)村土地制度改革、健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度都指向了夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)。事實證明，新時代深化農(nóng)村改革增強(qiáng)了我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力，為深化其他領(lǐng)域改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會條件。

第二，將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的重要內(nèi)容。以農(nóng)民根本利益作為出發(fā)點和落腳點是推進(jìn)農(nóng)村改革的一貫做法，也是新時代深化農(nóng)村改革取得重大成就的核心關(guān)鍵。農(nóng)村改革源于農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求，改革的最終目的是要保障和發(fā)展農(nóng)民的各項權(quán)益。從新時代深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計和改革實踐來看，農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，都是為了更好地實現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益[15]。要堅持以農(nóng)民根本利益為改革的出發(fā)點和落腳點，在改革實踐中充分尊重和保障農(nóng)民權(quán)益。進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，既要注重激發(fā)農(nóng)民的基層探索活力，又要切實保障并尊重農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利。

第三，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關(guān)鍵舉措。新時代深化農(nóng)村改革取得重要進(jìn)展和成就的基本經(jīng)驗之一，是協(xié)調(diào)處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮有為政府和有效市場的作用。其一，政府更加注重用制度建設(shè)和方向引導(dǎo)的方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。除必要的公共財政投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)之外，政府通過深化“放管服”改革，引導(dǎo)和撬動各類社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。其二，對于市場配置資源更有優(yōu)勢的領(lǐng)域，新時代深化農(nóng)村改革更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的作用，如建立健全市場經(jīng)濟(jì)條件下的糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，充分發(fā)揮信貸和保險等金融服務(wù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的支持作用等。其三，針對農(nóng)村各類要素市場，新時代深化農(nóng)村改革以農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為重要內(nèi)容，這是發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)條件。事實證明，通過發(fā)揮政府和市場的作用，新時代深化農(nóng)村改革兼顧了公平和效率兩個方面，促進(jìn)了“三農(nóng)”持續(xù)健康發(fā)展。

第四，將“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計來源于基層探索，并在進(jìn)行充分試點試驗的基礎(chǔ)上總結(jié)而成。但我國農(nóng)村地域遼闊，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平各有不同，同一區(qū)域內(nèi)也有差異，這就要求各地因地制宜細(xì)化農(nóng)村改革的實施方案。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，各地在嚴(yán)格落實農(nóng)村改革頂層設(shè)計中因地制宜推進(jìn)改革工作，為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗。事實證明，新時代深化農(nóng)村改革遵循了“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”的改革方式，漸進(jìn)式改革確保了改革工作的順利開展，是充分發(fā)揮農(nóng)村改革促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的有效路徑。

三、新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革面臨的挑戰(zhàn)及目標(biāo)任務(wù)

到2021年，《方案》提出的多項改革任務(wù)已經(jīng)基本完成或取得明顯進(jìn)展，2022年中央“一號文件”提出要“制定新階段深化農(nóng)村改革實施方案”。進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，既要明確改革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，又要明確改革的目標(biāo)任務(wù)，服務(wù)好國家重大戰(zhàn)略布局，滿足好“三農(nóng)”發(fā)展的迫切需要。

（一）新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革面臨的挑戰(zhàn)

第一，避免在深化農(nóng)村改革中出現(xiàn)耕地利用“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。在過去十年深化農(nóng)村土地制度改革和健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的實踐中，一些地區(qū)出現(xiàn)耕地利用上的“非農(nóng)化”“非糧化”勢頭。從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的用途來看，流轉(zhuǎn)用于種糧的面積占比從2013年的56.8%一度下降至2019年的53.2%。全國糧食作物的播種面積在2017年出現(xiàn)了自2004年以來的首次下降，2017—2019年呈現(xiàn)“三連降”，2019年比2016年減少了2.7%。2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”? 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，并采取有效辦法，耕地利用“非糧化”的勢頭得以扭轉(zhuǎn)。盡管我國的糧食生產(chǎn)連年豐收，但當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，國際環(huán)境仍有較多不穩(wěn)定因素，因而還需要將糧食自給率維持在較高水平上。此外，盡管全社會的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型升級，特別是對于肉蛋奶類食品的消費(fèi)需求持續(xù)增長，但糧食產(chǎn)業(yè)位于畜牧產(chǎn)業(yè)的上游，糧食產(chǎn)量能否有保障事關(guān)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)能否順利轉(zhuǎn)型升級。

第二，農(nóng)村要素市場的發(fā)展速度較慢，發(fā)展程度較低。與農(nóng)產(chǎn)品市場的改革進(jìn)度相比，農(nóng)村要素市場的改革進(jìn)度相對較慢[3]。在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上，“十三五”期間全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重在35%左右的區(qū)間上波動，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的壓力較大。在農(nóng)村金融市場上，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在具體執(zhí)行實施過程中還存在不少難點，各類金融服務(wù)在向農(nóng)村延伸覆蓋中還存在比較收益不高、積極性不強(qiáng)等問題，農(nóng)村金融服務(wù)供給和實現(xiàn)普惠金融的發(fā)展目標(biāo)之間還有差距。從城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)凈收入的對比來看，2020年農(nóng)村居民的財產(chǎn)凈收入為419元，占其可支配收入的2.5%;而城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)凈收入為4 627元，占其可支配收入的10.6%。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系還有待健全完善，農(nóng)村要素市場建設(shè)還有較大提升空間，農(nóng)民通過要素市場提高財產(chǎn)凈收入還有較大的潛力。農(nóng)村要素市場發(fā)展不充分，除不利于農(nóng)民持續(xù)增收外，還會影響農(nóng)村改革的整體成效，不利于健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平還有較大提升空間。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重要成就，但在城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、生產(chǎn)要素平等交換、城鄉(xiāng)權(quán)利雙邊開放等方面還面臨不少現(xiàn)實難題和制度困境，如何進(jìn)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的創(chuàng)新是今后深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。2021年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.7%，雖然比2012年提高了11.4個百分點，但水平仍相對較低。從兩類城鎮(zhèn)化率的差距來看，2021年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.0個百分點，這比2012年擴(kuò)大了0.8個百分點。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公益事業(yè)還有不少短板和不足。立足大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)的客觀實際，健全完善農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，仍是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的重點和難點。

（二）新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的目標(biāo)任務(wù)

第一，糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)鞏固，其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)保障能力穩(wěn)步提升。有研究表明，到2035年，我國玉米、大豆的總需求將比2019年增長25.1%、15.9%，分別是2021年全國玉米、大豆總產(chǎn)量的1.22倍、7.52倍;豬肉、牛肉、羊肉的總需求將比2019年增長43.6%、56.4%、28.8%，分別是2021年全國豬肉、牛肉、羊肉總產(chǎn)量的1.23倍、1.88倍和1.32倍[16]。進(jìn)入新發(fā)展階段，新冠肺炎疫情仍在全球范圍內(nèi)持續(xù)，國際沖突時有發(fā)生，從進(jìn)口端保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的難度加大。對此，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的首要目標(biāo)是要挖掘各項農(nóng)業(yè)投入要素的潛力，在平衡好農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展的同時，保障好國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。

第二，農(nóng)民收入實現(xiàn)持續(xù)增長，全體人民共同富裕取得明顯進(jìn)展。在脫貧攻堅取得全面勝利、全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，促進(jìn)全體人民共同富裕是新發(fā)展階段的接續(xù)奮斗目標(biāo)，其中的重點群體在農(nóng)民。繼續(xù)深化農(nóng)村改革，要健全完善促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制，強(qiáng)化各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)主體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，拓寬農(nóng)民的增收渠道。針對農(nóng)民財產(chǎn)性收入不高的短板，還應(yīng)在進(jìn)一步深化農(nóng)村改革中建立健全提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的體制機(jī)制，通過發(fā)展壯大農(nóng)村的要素市場來挖掘農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長潛力。對標(biāo)全體人民共同富裕取得更為明顯實質(zhì)性進(jìn)展的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)城農(nóng)民工是擴(kuò)大中等收入群體的重點人群，因而要深化戶籍制度和相關(guān)配套制度改革，確保農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活。

第三，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展在體制機(jī)制、政策體系和融合發(fā)展水平上取得新進(jìn)展。黨的十九大報告將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重點內(nèi)容。進(jìn)入新發(fā)展階段，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的目標(biāo)任務(wù)是要破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)。具體而言，是要在人口方面基本建立城鄉(xiāng)有序流動的遷移制度，在土地方面建設(shè)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在資金方面建成城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平取得明顯提升，主要的目標(biāo)任務(wù)是基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展差距，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民之間生活水平的差距。

四、新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的主要思路和重要舉措

黨的十八大以來，深化農(nóng)村改革取得了重要成就，重點領(lǐng)域基本搭建起了相對完善的制度和政策體系，為下一階段深化農(nóng)村改革奠定了堅實基礎(chǔ)。針對進(jìn)一步深化農(nóng)村改革面臨的問題和挑戰(zhàn)，對標(biāo)以上目標(biāo)任務(wù)，還需明確提出新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的主要思路和重要舉措。

（一）新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的主要思路

第一，將進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的核心目標(biāo)。新發(fā)展階段仍屬于社會主義初級階段，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力仍是改革的重要目標(biāo)。對標(biāo)到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，到2050年鄉(xiāng)村全面振興的遠(yuǎn)景目標(biāo)要求，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革要充分挖掘各類要素的發(fā)展?jié)摿?，以繼續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為改革的核心目標(biāo)，這是立足新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的歷史任務(wù)和客觀要求。

第二，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念作為改革完善農(nóng)村各類生產(chǎn)關(guān)系的理論指導(dǎo)。立足新發(fā)展階段的歷史方位，進(jìn)一步深化農(nóng)村各類生產(chǎn)關(guān)系的改革要以新發(fā)展理念為系統(tǒng)理論指導(dǎo)。從創(chuàng)新發(fā)展的角度來看，既要關(guān)注技術(shù)進(jìn)步和科技創(chuàng)新給“三農(nóng)”帶來的發(fā)展動力，又要充分發(fā)揮農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革對生產(chǎn)力帶來的促進(jìn)作用。從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，既要關(guān)注“三農(nóng)”領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要注重政治、文化、社會、生態(tài)等其他體制機(jī)制的改革完善。從綠色發(fā)展的角度來看，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革需要建立健全能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境宜居宜業(yè)、農(nóng)民生活方式環(huán)保低碳的體制機(jī)制。開放發(fā)展的理念要求參考借鑒國外一些好的相關(guān)制度和政策。共享發(fā)展的理念要求繼續(xù)實現(xiàn)好、保障好、發(fā)展好農(nóng)民的各項基本權(quán)益，將促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕、扎實推動全體人民共同富裕作為重要目標(biāo)，健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系、分配制度體系等。

第三，將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制作為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要內(nèi)容。立足新發(fā)展階段，貫徹落實新發(fā)展理念，需要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。對標(biāo)構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展要求，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的質(zhì)量，影響著國內(nèi)大循環(huán)的順暢程度，影響著新發(fā)展格局的成色。進(jìn)一步健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，應(yīng)當(dāng)從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、構(gòu)建新發(fā)展格局的高度予以把握和推進(jìn)。

（二）新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的重要舉措

對標(biāo)新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合2021年和2022年中央“一號文件”、“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中對深化農(nóng)村改革的部署安排，新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)可以概括為四個方面（見圖2）。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

1.持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

進(jìn)入新發(fā)展階段，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革要繼續(xù)把握好農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線。第一，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重點是豐富其有效實現(xiàn)形式。在尊重農(nóng)民和各類市場主體農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上，既要健全流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，完善其在抵押、入股等方面的權(quán)利，又要建立健全工商企業(yè)等社會資本進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查審核和風(fēng)險防范制度，不斷提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度。第二，圍繞農(nóng)村宅基地制度的改革應(yīng)當(dāng)堅持審慎穩(wěn)妥原則。其重點任務(wù)是規(guī)范開展房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證并加強(qiáng)成果共享應(yīng)用，完善相關(guān)統(tǒng)計調(diào)查制度并建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和信息平臺。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)審慎穩(wěn)妥探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。第三，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的渠道已經(jīng)基本暢通的基礎(chǔ)上，今后改革的重點是要加強(qiáng)規(guī)范化管理。具體而言，一是要明確入市范圍、主體和權(quán)能，嚴(yán)格管控入市用途;二是要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的增值收益分配制度，讓組織成員能夠公平共享集體經(jīng)營收益增長的成果。

2.持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是推動農(nóng)村資源有效配置的基本前提，是持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)。進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既要重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)，又要重視要素流轉(zhuǎn)，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向互動。

第一，完善集體資產(chǎn)份額的權(quán)能。中央明確賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)份額的占有、收益、有償退出等六項權(quán)能。當(dāng)前，占有、收益權(quán)已基本實現(xiàn)，抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)也在部分試點地區(qū)開展有益探索，但有償退出權(quán)能囿于集體資產(chǎn)的保障屬性和農(nóng)民集體的社區(qū)屬性而難以突破。未來城鄉(xiāng)人口流動更加頻繁，應(yīng)逐步探索有償退出權(quán)的實現(xiàn)形式，全面保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。第二，加強(qiáng)對集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。全國絕大多數(shù)村、組已建立相應(yīng)層級的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但一些地區(qū)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理還有不足，這不僅會損害集體及其成員的財產(chǎn)權(quán)益，而且會阻礙集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。因此，應(yīng)建立健全集體資產(chǎn)外部監(jiān)管制度和村級債務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制，規(guī)范集體資產(chǎn)的使用[17]。第三，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)和發(fā)展，為集體資產(chǎn)的價值提升和規(guī)范流轉(zhuǎn)提供平臺。

3.持續(xù)健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

對標(biāo)保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的目標(biāo)任務(wù)，新發(fā)展階段健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度要在政策體系上實現(xiàn)全方位多層級、在內(nèi)容上體現(xiàn)綠色發(fā)展理念等新要求、在效果上做到精準(zhǔn)高效。

第一，進(jìn)一步健全完善財政支農(nóng)體制機(jī)制。在總量上，要繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持力度。在方式上，要堅持完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。在內(nèi)容上，針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中公益性較強(qiáng)、外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，加大投入規(guī)模并構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向、綠色發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。例如，通過制定相關(guān)補(bǔ)貼政策等方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體減少化肥農(nóng)藥的使用、增加有機(jī)肥的使用，促進(jìn)糞肥秸稈的循環(huán)利用等，探索農(nóng)業(yè)生態(tài)價值的實現(xiàn)機(jī)制。第二，在金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制上，新發(fā)展階段應(yīng)健全完善財政金融協(xié)同支農(nóng)的體制機(jī)制。針對小農(nóng)戶、各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難等問題，應(yīng)繼續(xù)建設(shè)農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，應(yīng)按照提標(biāo)擴(kuò)面等要求，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收入保險、價格保險，健全農(nóng)業(yè)再保險制度。探索財政資金撬動金融資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效實現(xiàn)形式，支持各地發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，實施對優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)保險的獎補(bǔ)政策。

4.持續(xù)健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，在制度安排和政策設(shè)計上把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村放到平等的位置上，特別是要暢通各類資源要素向農(nóng)村流動的渠道和路徑，為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動能。

第一，健全完善促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動的制度和政策體系。一方面，在戶籍制度改革取得明顯進(jìn)展的基礎(chǔ)上，重點健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的配套政策體系，在住房、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面做好保障銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高質(zhì)量市民化。另一方面，針對當(dāng)前鄉(xiāng)村人才隊伍總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，要重點暢通城市各類人才到鄉(xiāng)村服務(wù)的渠道和路徑，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)?！笆奈濉睍r期要實施好鄉(xiāng)村招才引智行動，建立城市人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度。第二，以縣域為中心，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?？h域是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要樞紐和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最有條件率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以縣域為中心創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機(jī)制，應(yīng)以縣為單位統(tǒng)籌考慮本區(qū)域服務(wù)需求、人口分布、基本條件等因素，賦予縣級更多整合使用資源的自主權(quán)，做好縣鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)一體化試點工作，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第三，打造以縣域為中心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。加強(qiáng)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，打造縣鄉(xiāng)村三點一線產(chǎn)業(yè)布局。在發(fā)展壯大縣鄉(xiāng)村三級產(chǎn)業(yè)體系的同時，健全完善各級、各類產(chǎn)業(yè)鏈主體和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中實現(xiàn)收入增長和生活改善。

五、新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的政策建議

黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革取得重大進(jìn)展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成階段性任務(wù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)一步健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制持續(xù)完善。黨的十八大以來我國深化農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗可以概括為：將鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為改革的前提條件，將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的重要內(nèi)容，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關(guān)鍵舉措，將“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。在新發(fā)展階段持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、繼續(xù)健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，還要做好如下方面的工作：

第一，強(qiáng)化農(nóng)村改革工作的系統(tǒng)集成性。農(nóng)村改革的各項任務(wù)由不同部門或機(jī)構(gòu)承擔(dān)，每項改革任務(wù)單兵突進(jìn)的情況明顯。進(jìn)入新發(fā)展階段，深化農(nóng)村改革涉及的任務(wù)更多、范圍更多。對此，應(yīng)在頂層設(shè)計中強(qiáng)化各項改革工作的系統(tǒng)集成性，更大程度上實現(xiàn)改革工作的疊加效應(yīng);還應(yīng)在改革實踐中堅持聯(lián)席會議等工作機(jī)制，健全完善多部門協(xié)同推進(jìn)的工作辦法，高效推進(jìn)深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)。B8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD

第二，建立健全深化農(nóng)村改革的約束和激勵機(jī)制。進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，應(yīng)當(dāng)針對不同的改革內(nèi)容，建立健全相應(yīng)的約束或激勵機(jī)制。對于與農(nóng)民利益直接相關(guān)或設(shè)定了具體時間要求的改革任務(wù)，應(yīng)制定相關(guān)約束機(jī)制，督促任務(wù)逐級分解下達(dá)，自上而下全面推動。對沒有明確時點節(jié)點或牽涉面比較廣的改革任務(wù)，可以通過建立健全激勵機(jī)制，激發(fā)地方積極探索的主動性，自下而上逐步推進(jìn)。

第三，充分發(fā)揮農(nóng)村改革試驗區(qū)的探索創(chuàng)新作用。進(jìn)入新時代以來，農(nóng)村改革試驗區(qū)在一系列重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上堅持創(chuàng)新，為全面深化農(nóng)村改革的試點試驗和頂層設(shè)計提供了重要支撐。繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村改革試驗區(qū)的探索創(chuàng)新作用，“十四五”時期要實施好農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)行動、農(nóng)村改革試點成果轉(zhuǎn)化行動，激發(fā)農(nóng)村基層改革創(chuàng)新的積極性，暢通基層探索轉(zhuǎn)換為試點試驗和頂層設(shè)計的實現(xiàn)路徑，為新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革提供有益探索和有效思路。

第四，不斷豐富農(nóng)村文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的改革內(nèi)容。在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，農(nóng)民對生產(chǎn)生活的新需求包含了個人和社會價值實現(xiàn)、良好生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。新發(fā)展階段進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，應(yīng)注重在“五位一體”總體布局下落實好協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，更加重視在涉及農(nóng)民個人綜合素質(zhì)提升和社會價值實現(xiàn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善等方面的體制機(jī)制上豐富改革內(nèi)容。

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Progress and Deepening Direction of China's Rural Reform since the 18th National Congress of the CPC

GAO Ming? ZHENG Qing-yu

Abstract： Since the 18th National Congress of the CPC， the basic experience of important progress and significant achievements in deepening rural reform can be summarized as follows： consolidating the basic position of agriculture as a prerequisite for reform， protecting farmers' rights and interests as an important part of reform， giving better play to the role of government and market as a key measure of reform， and adhere "grass-roots exploration-full pilot-top-level design-adjusting measures to local conditions" as the practical path of reform. Entering the new development stage， we should continue to deepen the reform of rural land system and rural collective property right system， and continue to improve the agricultural support and protection system and urban-rural integrated development system and mechanism. This is the requirement to ensure national grain security and the supply of important agricultural products， promote the continuous increase of farmers' income and the common prosperity of all people， and promote urban-rural integrated development to make new progress.

Key words： rural reform; rural land system; rural collective property right system; agricultural support and protection system; system and mechanism of urban-rural integrated developmentB8DB1989-432E-4534-9651-7DDC738404FD